Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта. С одной стороны, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов федерации, с другой - о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

Финансовые ресурсы территориальных образований зависят не только от собственных налоговых поступлений, но и от системы выравнивания их финансовых возможностей. Речь идет не только о передаче бюджетам субнационального уровня доходов от налоговых поступлений, но и государственных трансфертах, субсидиях и дотациях, обеспечивающих весьма существенную часть доходов регионального бюджета Полынев А. О. Межрегиональная экономическая дифференциация. - М.: Едиториал УРСС, 2005..

Финансовая помощь региональным бюджетам, иными словами межбюджетное выравнивание, - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи региональным и местным органам власти.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

расходов по федеральным целевым программам;

капитальных расходов;

расходов, передаваемых из федерального бюджета;

иных целевых расходов.

Бюджетные ссуды предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления указанных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году.

Если бюджет субъекта Российской Федерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации.

Компенсации бюджетам субъектов Российской федерации из федерального бюджета выплачиваются в случае изменений в налоговом и бюджетном законодательстве, приведших к уменьшению доходов или увеличению расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, происшедшими после утверждения закона о бюджете субъекта Российской Федерации и не учтенными законом об этом бюджете, а также при передаче полномочий федерального центра субъектам Российской Федерации по финансированию определенных расходов, относящихся к федеральному уровню.

Например, в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2003 год» предусмотрена передача на финансирование бюджетов субъектов Российской Федерации федеральных законов «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О реабилитации жертв политических репрессий» и ряда других.

Указанные компенсации выплачиваются в форме субсидий и субвенций. Однако учитывая особый выплат, вытекающий из того, что они осуществляются в режиме взаимных расчетов между бюджетами, эти субсидии и субвенции можно рассматривать в качестве специальной формы перемещения денежных средств их федерального бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации - компенсации.

В литературе высказано предложение, которое представляется обоснованным, о разграничении режимов компенсации и взаимных расчетов. Режим компенсации должен применяться в ситуации, когда вышестоящий бюджет обязан возместить нижестоящему бюджету убытки, вызванные принятием вышестоящими органами государственной власти решений, вследствие которого нижестоящий бюджет лишается определенных доходов или у него возрастают расходы. Режим взаимных расчетов применяется в ситуации, когда вышестоящие органы государственной власти делегируют реализацию своих полномочий нижестоящим органам, что вызывает возрастание их расходов. При этом авторы данного предложения считают, что делегирование полномочий должно базироваться исключительно на договорной основе.

При осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации функций федерального центра эти органы действуют не от своего имени, а выступают от имени Российской Федерации.

При предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку бюджета субъекта Российской Федерации - получателя финансовой помощи из федерального бюджета.

Учитывая, что в настоящее время нет ни одного субъекта Российской Федерации, который не получал бы финансовой помощи из федерального бюджета, данное правило означает, что все субъекты Российской Федерации оказываются в зоне финансового контроля со стороны федерального центра.

При получении субъектом Российской Федерации финансовой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов его консолидированного бюджета, проверка бюджета этого субъекта Российской Федерации проводится в обязательном порядке.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает, что бюджеты субъектов Российской Федерации составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств.

Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета субъекта Российской Федерации не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств (п. 3 ст. 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Источниками финансирования бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетных отношений вступают, как правило, специализированные денежные фонды, создаваемые в системе федерального бюджета. К таким фондам в настоящее время относятся: Фонд финансовой поддержки регионов, Фонд компенсации, Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов, Фонд софинансирования социальных расходов.

Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР) был создан в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношений с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году». Основное назначение Фонда - выравнивание социально-экономического развития территорий. Выплаты из Фонда получили название «бюджетные трансферты», которыми обозначают перевод средств в любой форме (дотаций, субсидий и субвенций) в бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом размеры трансфертов рассчитываются на основе формул, согласованных с субъектами Российской Федерации.

Основными направлениями использования денежных средств Фонда в настоящее время выступают: а) дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации; б) субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера, а также субсидии на финансовую поддержку предприятий и организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства; в) субвенции на компенсации тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области.

Фонд компенсации предназначен для финансирования потерь бюджетов субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией некоторых федеральных законов, имеющих социальную направленность.

Фонд регионального развития предназначен для финансирования федеральных программ развития субъектов Российской Федерации. Основная цель данного фонда заключается в предоставлении на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной и производственной инфраструктуры. Одновременно с этим данный Фонд должен объединить существующие региональные и федеральные инвестиционные программы.

Фонд развития региональных финансов формируется за счет средств займа Международного банка реконструкции и развития. Субсидии из Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, отобранным на конкурсной основе, и направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ.

Фонд софинансирования социальных расходов предназначен для частичного возмещения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на предоставление субсидий населению на оплату жилья и коммунальных услуг Рощупкина В.В. Межбюджетные отношения как финансовый регулятор экономического положения региона // Сборник научных трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика», 2006, №3.

2.2 Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам

В теории и практике управления территориальным развитием наиболее актуальными являются вопросы регулирования социальной и экономической дифференциации, что связано с объективно существующей в любом государстве экономической неоднородностью территорий. Особенно эта проблема важна для России с ее огромным разнообразием климатических и природно-ресурсных условий, значительными различиями в уровне социально-экономического развития регионов и муниципалитетов.

В странах с большим разнообразием условий социально-экономического развития территорий государство на федеральном и региональном уровнях проводит политику государственного регулирования территориального развития, основной целью, которой является снижение неоправданно высокого уровня территориальной дифференциации.

В.И. Клисторин, Т.С. Новикова и С.А. Суспицын выделяют два основных инструмента сглаживания диспропорций в территориальном развитии государства и отдельных регионов: региональную политику и межбюджетные отношения Клисторин В.И. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе / В.И. Клисторин, Т.С. Новикова, С.А. Суспицын; под ред. д.э.н. Г.А. Унтуры. Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП СО РАН, 2007.. Эти инструменты активно применяются для регулирования территориального развития в Российской Федерации. С помощью межбюджетного регулирования решаются региональные проблемы в краткосрочном периоде и в основном социального характера. Это обеспечение равного доступа граждан на всей территории России к основным государственным услугам, предоставление которых гарантировано Конституцией Российской Федерации. Проблемы, носящие долговременный характер, связанные с сокращением разрыва в уровне экономического развития регионов, решаются в основном в рамках региональной политики. Несмотря на то, что при значительной территориальной дифференциации региональная политика является предпочтительнее, главным результатом деятельности по государственному регулированию регионального развития в России является функционирующий бюджетно-налоговый федерализм, вмещающий основные экономические отношения федерального центра и регионов. Наиболее отработаны методика и практика определения размеров трансфертов из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ, являющегося одним из основных инструментов межбюджетного регулирования на федеральном уровне.

Бюджетные инструменты сглаживания территориальной дифференциации применяются органами государственной власти в целях регулирования территориального развития и представляют собой распределение бюджетных средств по субъектам РФ и муниципальным образованиям в разных формах. На региональном уровне распространенную их часть составляют различные формы финансовой поддержки местных бюджетов в рамках межбюджетного регулирования. Важным, но менее явным бюджетным инструментом сглаживания территориальной дифференциации в регионе являются прямые расходы региональных бюджетов.

При осуществлении государственной политики сглаживания территориального развития следует учитывать, что асимметрия формировалась под влиянием множества факторов в течение десятилетий и не может быть преодолена единовременно даже путем вливания значительного количества ресурсов. По мнению академика А.Г. Гранберга, для достижения наиболее отсталыми регионами средне российского уровня развития по оптимистическим прогнозам требуется не менее 15-30 лет Гранберг А.Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов / А.Г. Гранберг. М.: ГУ ВШЭ, 2007.. Сближение уровней социально-экономического развития муниципальных образований также возможно только в долгосрочной перспективе с использованием в основном инструментов региональной политики.

Межбюджетные отношения являются частным случаем управления асимметрией и направлены на выравнивание бюджетной обеспеченности территорий.

Задачей межбюджетного регулирования на региональном уровне является обеспечение всем муниципалитетам более или менее одинакового набора ресурсов для предоставления всем жителям региона равного доступа к государственным и муниципальным услугам.

Основными объектами государственного регулирования территориального развития в регионах являются административно-территориальные единицы в границах городских округов и муниципальных районов. Поселенческие муниципальные образования входят в состав муниципальных районов и являются низовым уровнем местного самоуправления в соответствии с двухуровневой территориальной организацией местного самоуправления, установленной Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ № 131). В результате реформы местного самоуправления в Российской Федерации на 1 апреля 2006 г. было создано 24196 муниципальных образований, из них 520 городских округов, 1793 муниципальных районов, 19848 сельских поселений, 1799 городских поселений и 236 внутригородских территорий городов федерального значения Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: стат. сб. / Росстат. М., 2009..

Количество муниципальных образований верхнего уровня, а также их сочетание (преобладание городских округов или муниципальных районов) создают предпосылки для проведения той или иной территориальной политики в регионе. В преобладающем большинстве субъектов федерации (77) количество муниципальных районов превышает количество городских округов (в среднем на 17) Регионы России. Социально-экономические показатели. 2008: стат. Сб. / Росстат. М., 2009.. Таким образом, в подавляющем большинстве субъектов федерации регулирование территориального развития должно осуществляться с учетом специфики сельских муниципальных районов, особенно в регионах агропромышленной специализации.

В сглаживании территориальной дифференциации муниципальных районов важную роль играют дотации из региональных бюджетов. Являясь основным источником доходов бюджетов муниципальных районов, предназначенных для финансового обеспечения вопросов местного значения, они оказывают значительное влияние на социально-экономическую ситуацию в муниципалитете.

При осуществлении политики межбюджетного регулирования на региональном уровне следует учитывать следующие особенности социально-экономического развития муниципальных районов:

1) основой хозяйства муниципальных районов является сельское хозяйство. В ряде территорий развита также добывающая промышленность, лесная и деревообрабатывающая, химическая, строительная отрасли промышленности, развитие которых связано с наличием природных ресурсов;

2) специфика структуры хозяйства большинства муниципальных районов обусловила пониженный по сравнению с городскими округами налоговый потенциал и более высокую дотационность районных бюджетов по сравнению с бюджетами городских округов (табл. 1);

3) при более низкой доходной базе муниципальные районы несут повышенные затраты, связанные с предоставлением муниципальных услуг в расчете на одного потребителя услуги (жителя, ученика, воспитанника). Это обусловлено рядом факторов: дисперсностью расселения, удаленностью от железных дорог, труднодоступностью, площадью территории района, возрастной структурой населения и др.

Рис. 1. Бюджетные инструменты сглаживания территориальной дифференциации в регионе



Рис. 2. Роль дотаций в социально-экономическом развитии муниципальных районов

Таблица 1. Удельный вес дотаций в доходах бюджетов муниципальных районов и городских округов ряда регионов России в 2008 г., %

При осуществлении межбюджетного регулирования на региональном уровне в условиях реализации ФЗ № 131 необходимо учитывать как фактор обеспеченности доходной базой (индекс налогового потенциала), так и факторы удорожания предоставления муниципальных услуг (индекс бюджетных расходов) по каждому муниципальному району. Анализ законодательства регионов в области регулирования межбюджетных отношений показал, что в той или иной степени эти факторы учтены во всех регионах при распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности Мищенко В.В., Медведева А.Г. Межбюджетное регулирование как инструмент сглаживания территориальной дифференциации в регионе // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. - 2007. - № 12..

2.3 Анализ форм межбюджетного регулирования

Предоставление субъектам Федерации права самостоятельно формировать свои отношения с местными органами власти является отличительной чертой государств с федеративным устройством. При этом федеральные органы власти заинтересованы в том, чтобы общая стратегия развития бюджетной системы, разрабатываемая в центре, была поддержана субъектами Федерации.

Для каждого органа власти в отдельности формирование и исполнение бюджета заключается в привлечении доходных источников, достаточных для финансирования имеющихся расходных обязательств. Соответственно, отношения между органами власти по поводу формирования и исполнения бюджетов разных уровней, прежде всего, направлены на установление исходного разграничения расходных полномочий и доходных источников, а также определение необходимого объема межбюджетных финансовых потоков Курляндская В.В., Николаенко Н.И. Реформирование межбюджетных отношений в субъектах РФ. - М., 2008..

Это справедливо как для межбюджетных отношений между федеральным центром и регионами, так и между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Однако, действующее бюджетное и налоговое законодательство Российской Федерации накладывает различные ограничения на взаимоотношения между центром и регионами, с одной стороны, и взаимоотношения между региональными и местными властями, с другой. Данная статья будет посвящена принципам формирования межбюджетных отношений на уровне субъекта Федерации, а также возможным вариантам воплощения этих принципов в жизнь.

Рассмотрим вопрос в аспекте трех составляющих межбюджетных отношений:

? разграничение расходных полномочий,

? разграничение доходных источников,

? определение объема межбюджетных финансовых потоков.

Разграничение расходных полномочий

Разграничение расходных полномочий между региональным и местным уровнями власти регламентируется законодательством Российской Федерации: предметы ведения местного самоуправления перечислены в статье 6 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 87 приводит список расходов, финансируемых исключительно из местных бюджетов Курляндская В.В., Николаенко Н.И. Реформирование межбюджетных отношений в субъектах РФ. - М., 2008..

Однако эти законы оставляют достаточную свободу в отношении конкретного разграничения расходных полномочий между региональными и местными властями. В то же время они не всегда позволяют однозначно трактовать, какие расходы должны лечь на плечи региональных властей, а какие - стать ответственностью местных.

Строго говоря, оба законодательных документа позволяют, скорее, разделить собственность (то есть социальную инфраструктуру), а не возложить ответственность за объем и качество предоставляемых услуг на тот или иной уровень власти. Действительно, при перечислении расходных полномочий стандартной формулировкой является «организация, содержание и развитие учреждений». Недостаток финансовых средств для строительства новых объектов социальной инфраструктуры, а также отсутствие достаточных полномочий для переориентации старых объектов приводит к тому, что положения законодательства воспринимаются как требование обеспечения функционирования существующих социальных учреждений. Единая тарифная ставка, а также стремление региональных властей к централизации капиталовложений приводит к тому, что разграничение полномочий между региональными и местными органами власти сводится к разграничению финансирования отдельных статей расходов уже существующих бюджетных учреждений Курляндская В.В., Николаенко Н.И. Реформирование межбюджетных отношений в субъектах РФ. - М., 2008..

Для того, чтобы каждый уровень власти действительно нес ответственность перед населением (избирателями) за качество и количество предоставляемых бюджетных услуг, законодательство субъекта Федерации должно сформулировать

1. какие именно услуги будут предоставляться бюджетными учреждениями, а какие рационально передать для исполнения в частный сектор,

2. предоставление каких услуг и в каком объеме будет дотироваться из бюджета,

3. какой уровень власти будет нести ответственность за нормативно-правовое регулирование и стандарты предоставления тех или иных бюджетных услуг,

4. какой уровень власти будет нести ответственность за финансирование тех или иных бюджетных услуг,

5. какой уровень власти будет нести ответственность за непосредственную организацию предоставления тех или иных бюджетных услуг.

Решение по каждому из вышеперечисленных пунктов должно основываться на принципах сочетания экономической эффективности и социальной значимости бюджетных услуг каждого вида. Так, ряд услуг, которые традиционно предоставляются бюджетными учреждениями можно безболезненно передать в частный сектор, который в конкурентной борьбе будет более эффективно снижать издержки производства по сравнению в аналогичными бюджетными организациями, являющимися в настоящее время монополистами в своей сфере деятельности. Передача исполнения бюджетных услуг в частный сектор должна осуществляться на конкурсной основе Курляндская В.В., Николаенко Н.И. Реформирование межбюджетных отношений в субъектах РФ. - М., 2008..

Разграничение доходных источников

После того, как будут законодательно разграничены расходные полномочия, необходимо на постоянной (долгосрочной без указания срока) основе закрепить доходные источники за уровнями бюджета, а также прописать механизм межбюджетного перераспределения для того, чтобы обеспечить каждому уровню власти финансирование, адекватное возложенным на него задачам.

Исходя из критериев бюджетной сбалансированности и минимизации экономических потерь, связанных с налоговым бременем, следует (в пределах ограничений, налагаемых федеральным законодательством) придерживаться следующих принципов разграничения доходных источников между региональным и местными бюджетами:

За местными бюджетами рекомендуется закреплять:

1. налоги, являющиеся наиболее стабильными источниками доходов,

2. налоги, база которых наименее мобильна,

3. налоги, напрямую связанные с уровнем благосостояния населения данной территории.

За бюджетами субъектов Федерации рекомендуется закреплять:

1. наименее стабильные налоги;

2. налоги, база которых неравномерно распределена по территории региона,

3. налоги, оплачиваемые населением других территорий;

4. прогрессивная составляющая налогов,

5. налоги, поступления от которых зависят от места регистрации налогоплательщика.

В условиях действующего законодательства это означает, что за местными органами власти рекомендуется закреплять (помимо местных налогов и сборов) налог на имущество юридических лиц (т.е. региону рекомендуется отдавать на местный уровень свою 50%-ную долю этого налога) и подавляющую долю подоходного налога.

Межбюджетные финансовые потоки

Разграничение расходных полномочий и доходных источников между региональным и местным уровнем на постоянной основе в соответствии с перечисленным и выше принципами позволяет приблизиться к решению проблемы вертикальной несбалансированности бюджетной системы в регионе и сократить масштабы необходимого межбюджетного регулирования. Горизонтальное перераспределение средств из регионального бюджета между местными бюджетами направлено на преодоление таких отрицательных черт действующей системы, как:

* субъективизм в распределении финансовой помощи;

* унитарный подход к формированию бюджетов на региональном уровне;

* не жесткость бюджетных ограничений;

* отсутствие заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении доходов и рационализации расходов.

Конкретные способы вертикального разграничения расходов и доходов и горизонтального перераспределения средств должны определяться органами власти субъектов Федерации самостоятельно, в соответствии с региональными особенностями и предпочтениями властей, однако в основу каждого конкретного способа рекомендуется заложить следующие правила:

1. Процесс принятия решений относительно объема финансовых средств, передаваемых в местные бюджеты, должен основываться на формализованной методике, в том числе на использовании «формулы» расчета объемов трансфертов.

2. Расходы регионального и местных бюджетов должны планироваться исходя из доходных возможностей (прогноза доходов) консолидированного бюджета региона.

3. Передаваемые на местный уровень расходные полномочия, нормативы расходов по которым в законодательном порядке устанавливаются вышестоящим уровнем власти (так называемые федеральные и региональные мандаты), должны финансироваться из бюджета субъекта Федерации целевым образом (через субвенции).

4. Доходные возможности муниципалитетов рекомендуется измерять не по фактическим поступлениям налогов за прошлые годы, а с помощью показателя налогового потенциала, объективно отражающего уровень экономического развития (налоговую базу) территории.

5. Расходные потребности муниципалитетов рекомендуется определять в привязке к численности потребителей бюджетных услуг с учетом местных особенностей и различий в стоимости предоставления бюджетных услуг между муниципалитетами

6. Все виды нецелевой финансовой помощи должны распределяться между местными бюджетами по единой методике. Вопрос о том, через какие каналы будут передаваться эти средства в местные бюджеты - через механизм отчислений от регулирующих налогов или в виде денежных трансфертов - должен решаться после того, как определен общий объем финансовой помощи, выделяемой каждому муниципалитету Курляндская В.В., Николаенко Н.И. Реформирование межбюджетных отношений в субъектах РФ. - М., 2008..

бюджет межбюджетный федерализм дотация

ГЛАВА III. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2013 ГОДА

Основным документом, определяющим перспективы развития межбюджетных отношений в РФ до 2013 является «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р.

Рассмотрим основные положения Концепции.

В соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:

установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р..

Реализация настоящей Концепции будет осуществляться в условиях кризисной ситуации в экономике, негативным образом сказывающейся на поступлении доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, что предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять меры, направленные на адаптацию доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации к сложившейся экономической ситуации и развитие доходного потенциала на своей территории, включающие:

подготовку прогноза поступлений доходов исходя из реальной ситуации в экономике;

оперативную корректировку бюджетов при отклонении поступлений доходов от прогнозных данных;

осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации;

обеспечение увеличения поступлений по налогам в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в первую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения;

поддержку значимых для региона отраслей экономики, наиболее подверженных кризису, в том числе меры по использованию гарантийных механизмов, осуществление субсидирования процентных ставок;

взаимодействие в рамках антикризисных комиссий с крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в целях обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует обеспечить адекватную экономической ситуации корректировку расходов, предполагающую осуществление следующих мер:

инвентаризация и оптимизация расходов субъектов Российской Федерации, в том числе оптимизация расходов на содержание бюджетной сферы и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

обеспечение реструктуризации сети бюджетных учреждений при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг;

сокращение капитальных и других расходов, не связанных с обеспечением жизнедеятельности объектов социальной и коммунальной инфраструктуры;

финансирование капитальных вложений по объектам с высокой степенью готовности и ограничение расходов на приобретение оборудования;

обеспечение жесткого режима экономного и рационального использования бюджетных средств, направленных на оказание социально значимых государственных и муниципальных услуг, включая установление для бюджетных учреждений нормативов потребления топливно-энергетических и других материальных ресурсов;

недопущение кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам.

Также предполагается разработать рекомендации субъектам Российской Федерации по осуществлению мер, направленных на оздоровление бюджетного сектора субъектов Российской Федерации.

Обеспечение сбалансированности местных бюджетов с использованием механизма бюджетного кредитования предусматривается осуществлять при условии оптимизации бюджетов муниципальных образований и отсутствия роста кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р..

Необходимо установить единый порядок временного использования органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления остатков средств субсидий и субвенций на единых счетах соответствующих бюджетов на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Повышение эффективности использования бюджетных средств в условиях экономического кризиса требует совершенствования инструментов управления бюджетным процессом.

Одной из превентивных антикризисных мер является предусмотренное законодательством Российской Федерации право формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо установить требование об обязательном формировании фондов финансовых резервов в субъектах Российской Федерации с моно отраслевой структурой экономики, поступления доходов в бюджеты которых могут значительно сократиться при ухудшении экономической конъюнктуры. Министерством финансов Российской Федерации предусматривается разработать методические рекомендации по формированию и использованию средств фондов финансовых резервов субъектов Российской Федерации.

Следует предоставить право направления органами государственной власти субъектов Российской Федерации средств резервных фондов на приобретение федеральных государственных ценных бумаг. При этом их владельцы должны иметь право осуществлять быструю продажу указанных активов в течение финансового года без риска снижения собственных доходов.

Предоставление дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в кризисных условиях необходимо осуществлять при условии приведения бюджетных параметров в соответствие с реальной экономической ситуацией и отсутствия кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам.

В рамках реализации антикризисных мер при значительном снижении доходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (более 30 процентов по сравнению с аналогичным периодом предыдущего финансового года), предусматривающих предоставление финансовой помощи соответственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимо усиливать механизмы финансового администрирования, предусматривающие подписание соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления об объеме и направлениях расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в которых произошло снижение доходов «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р..

Следует осуществлять мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях кризиса.

В целях повышения эффективности межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях Министерству финансов Российской Федерации следует разработать методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений.

Для создания стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса необходимо обеспечить повышение эффективности использования бюджетных средств и создание стимулов субъектам Российской Федерации к внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом. Для этого предусматривается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации, а также показателей оценки качества такого процесса. Показатели такой оценки должны содержать индикаторы использования в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включающих доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности и обоснования бюджетных ассигнований.

В целях создания стимулов к расширению практики использования передовых инструментов управления бюджетным процессом в качестве одного из индикаторов следует учитывать темп роста доли расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.

Система индикаторов также должна включать показатели состояния нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, финансового состояния регионов и результаты проверок контрольно-надзорных органов.

На основании мониторинга качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предполагается формирование рейтинга субъектов Российской Федерации.

В зависимости от полученной оценки субъекты Российской Федерации должны быть выделены в 3 группы «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р..

В отношении субъектов Российской Федерации с высокой степенью качества управления бюджетным процессом будет предусмотрена система поощрения.

Для группы субъектов Российской Федерации со средней степенью качества управления бюджетным процессом необходимо установить требование по разработке и принятию в установленные сроки мер по повышению качества управления бюджетным процессом в тех сферах, в которых качество управления оценено на низком уровне.

Субъектам Российской Федерации с низкой степенью качества управления бюджетным процессом Министерством финансов Российской Федерации необходимо вынести предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом, что потребует принятия мер по устранению ими недостатков организации и осуществления бюджетного процесса. Этим субъектам Российской Федерации потребуется осуществлять аудит эффективности использования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом.

В Концепции зафиксированы и возможные наказания за несоответствующее исполнение обязательств. Так, низкая степень качества управления бюджетным процессом будет являться основанием для внесения предложения Министерством финансов Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации о рассмотрении вопроса о соответствии руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации занимаемой должности.

В рамках Концепции указывается на необходимость разработки рекомендаций по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат.

Кроме того, предусматривается разработать рекомендации субъектам Российской Федерации по внедрению долгосрочного финансового планирования.

Также требуется разработать стандарты и нормативы минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Такие стандарты и нормативы должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

Повышению качества управления бюджетным процессом будет способствовать совершенствование организации государственного и муниципального контроля. В этих целях требуется уточнить порядок формирования контрольных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также их полномочия.

В целях повышения результативности государственного (муниципального) финансового контроля и обеспечения единства подходов к его организации и осуществлению субъектами Российской Федерации необходимо установление единых регламентов по выполнению функций государственного (муниципального) финансового контроля.

В качестве меры, направленной на повышение ответственности субъектов Российской Федерации за проводимую бюджетную политику, необходимо уточнить критерии и процедуру введения временной финансовой администрации. В целях обеспечения своевременного принятия мер по восстановлению платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо установить следующие критерии введения временной финансовой администрации:

превышение объема просроченной задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по долговым обязательствам и (или) его задолженности по бюджетным обязательствам свыше 10 процентов объема собственных доходов в последнем отчетном финансовом году при невыполнении показателей, предусмотренных утвержденным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией планом восстановления платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, согласованным соответственно с Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

превышение объема просроченной задолженности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) по долговым обязательствам и (или) его задолженности по бюджетным обязательствам свыше 20 процентов объема собственных доходов в последнем отчетном финансовом году и не снижение в течение 90 дней просроченной задолженности субъектов Российской Федерации и муниципального образования по обязательствам ниже указанного уровня.

В сложившейся экономической ситуации необходимо существенно изменить параметры бюджетов субъектов Российской Федерации, в связи с чем предусматривается адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования.

В целях повышения объективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации следует внести коррективы в порядок расчета индекса налогового потенциала, учитывающие изменения налоговой базы субъектов Российской Федерации в условиях экономического кризиса.

В целях установления единого подхода в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях к утверждению объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при среднесрочном планировании, а также повышения возможностей субъектов Российской Федерации выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных районов (городских округов) при изменении показателей, используемых при расчете на очередной финансовый год и на плановый период, представляется целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации право утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными образованиями объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в устанавливаемых бюджетным законодательством Российской Федерации размерах. Аналогичным правом следует наделить муниципальные районы в случае составления и утверждения бюджета на очередной финансовый год и на плановый период.

Необходимо предусмотреть в Бюджетном кодексе Российской Федерации требования к порядку определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и дотаций на выравнивание бюджетов поселений, предусматривающие определение их объема исходя из необходимости достижения уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Механизм предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законами субъектов Российской Федерации, не обеспечивает значительного сокращения различий в уровне расчетных налоговых доходов муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, на территории которых расположены муниципальные образования, имеющие чрезмерно высокий налоговый потенциал, сформированный по не зависящим от деятельности органов местного самоуправления причинам. В то же время указанный механизм не стимулирует органы местного самоуправления к проведению мер по увеличению налогового потенциала на соответствующей территории. Необходима корректировка механизма предоставления указанных субсидий, ориентированная на изъятие сверхдоходов с целью выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и создание дополнительных стимулов муниципальным образованиям к увеличению налогового потенциала путем установления прогрессивной шкалы изъятия.

В связи с существенным ростом доли узкоцелевых межбюджетных трансфертов необходимо проведение комплексной оценки эффективности межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации в форме субсидий в соответствии с принципами, согласно которым выделение субсидий целесообразно лишь в случаях, когда субсидии:

направлены на снижение значительных различий в обеспечении предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг между субъектами Российской Федерации;

предусматривают повышение качества (объема) предоставления отдельных государственных (муниципальных) услуг в целом по Российской Федерации до установленного в Российской Федерации или субъектах Российской Федерации показателя;

обусловлены неравномерным распределением потребителей отдельных государственных (муниципальных) услуг по субъектам Российской Федерации.

Необходимо установить требования к порядку предоставления субсидий, предусматривающие недопустимость установления нескольких субсидий по одному направлению, определение четких конечных целей и сроков их достижения, по завершении которых предоставление субсидий должно быть прекращено.

Уровень софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должен определяться как с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) - получателя субсидии, так и оценки показателей, характеризующих сроки достижения целей софинансирования и степень отставания в уровне качества предоставления бюджетной услуги. В порядке предоставления субсидий может содержаться условие о недопущении снижения объемов расходов на оказание услуг, софинансируемых из вышестоящего бюджета со стороны субъекта Российской Федерации и муниципального образования - получателя субсидии в течение всего срока софинансирования.

Необходимо продолжение работы по объединению отдельных субсидий в состав соответствующих консолидированных субсидий. В то же время цели и условия предоставления консолидированных субсидий могут сохраняться с учетом ранее действующих субсидий, включенных в состав консолидированной субсидии «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р..

Предоставление консолидированных субсидий предусматривает больше прав по использованию финансовых ресурсов и достижению поставленных целей предоставления государственных (муниципальных) услуг их получателями. Получатель субсидии должен иметь возможность самостоятельно распределять выделенные средства по направлениям, включенным в субсидию с условием обеспечения достижения поставленных перед ним целей и решения конкретных задач.

Органом власти, осуществляющим государственную политику в соответствующей сфере, должны быть определены перечень показателей, характеризующих качество государственных (муниципальных) услуг, их целевых значений, а также система отчетности.

Органам власти, осуществляющим предоставление консолидированных субсидий, необходимо предоставить право предусматривать приостановление и в ряде случаев сокращение предоставления межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, не обеспечивающим достижение целевых значений показателей качества государственных (муниципальных) услуг.

В ряде случаев необходимо переходить от предоставления субсидий к конкурсной системе их выделения из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации на структурные преобразования, что позволит существенно оптимизировать расходы соответствующих бюджетов при сохранении стимулов по выполнению расходных обязательств.

При предоставлении финансовой помощи из федерального бюджета уровень софинансирования следует устанавливать с учетом уточненного уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в соответствии со сложившейся экономической ситуацией.

В последнее время сложилась широкая практика делегирования расходных обязательств с передачей субвенций как между органами государственной власти, так и между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Для повышения эффективности предоставления делегированных государственных (муниципальных) услуг необходимо установление положения об утверждении в составе методик расчетов субвенций поправочных коэффициентов, учитывающих фактический уровень охвата населения передаваемыми государственными (муниципальными) услугами, что позволит снизить объем неиспользованных средств субвенций по отдельным делегированным полномочиям. Необходимо повысить эффективность контроля за качеством исполнения передаваемых полномочий.

В целях расширения возможностей управления бюджетными средствами, предусмотренными на осуществление делегированных обязательств, следует проработать вопрос о предоставлении субвенций на финансовое обеспечение нескольких делегированных обязательств в форме консолидированной субвенции.

Необходимо исключить объем иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета местным бюджетам посредством бюджетов субъектов Российской Федерации, при расчете доли межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам в форме иных межбюджетных трансфертов в порядке, предусмотренном законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, из общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам.

Предусматривается установить право предоставления бюджетных кредитов как между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так и органами местного самоуправления, а также наделить органы местного самоуправления правом оказывать поддержку субъектам Российской Федерации в форме бюджетных кредитов, что положительно скажется на финансовом обеспечении расходных обязательств отдельных субъектов Российской Федерации.