Эволюция договорного регулирования социально-трудовых отношений: социальное партнерство

1. Врачебная помощь и стационарное лечение. Предусматривается определенная шкала расходов с определенным потолком. Лимит может быть повышен, если лечение возможно осуществить только за пределами страны. В странах, где финансирование здравоохранения осуществляется государством, эта оговорка может быть опущена, за исключением случаев специального лечения, если оно необходимо, но в стране его осуществить нельзя.

2. Временная нетрудоспособность. Выплачивается две трети заработной платы при полной нетрудоспособности и профессиональной нетрудоспособности (последняя измеряется разницей в заработке до и после несчастного случая), т.е. - фактически частичной общей нетрудоспособности. Пособие в связи с частичной нетрудоспособностью может быть выплачено в виде единовременной суммы.

3. Постоянная полная нетрудоспособность. Выплачивается единовременная сумма, равная пятилетнему заработку. Она может быть увеличена на одну четверть, если получивший трудовое увечье рабочий требует постоянного ухода.

4. Постоянная частичная нетрудоспособность. Выплачивается процент от пособия при полной нетрудоспособности, в соответствии с установленной шкалой по видам увечий. Об этом порядке оценки более детально ниже.

5. Смертельные исходы. Выплачивается единовременное пособие в размере четырехлетнего заработка в пределах минимума и максимума за вычетом той суммы, которая была выплачена за постоянную нетрудоспособность.

При отсутствии соглашения между заинтересованными сторонами и обязательно в случаях смертельного исхода в англосаксонских странах дело передается на рассмотрение министра или в суд. Дела о компенсациях, выплачиваемых детям, передаются обычно в суд.

"Компенсационные выплаты рабочим" в связи трудовыми увечьями доказали свою жизнеспособность при применении установленных методов к проблемам, по которым нет абсолютных решений. Вместе с тем нельзя не отметить давно известные недостатки в разработанном подходе.

Один из них состоит в том, что при направлении дела в суд возникает напряженность в отношениях между рабочим и работодателем. В некоторых странах ситуация смягчается заменой дорогих судебных расходов в обычных судах рассмотрением дела в административном порядке Комиссаром по компенсационным выплатам рабочим. Даже в этом случае, несмотря на наличие у работодателя страхового полиса, между рабочим и лицом или организацией, ответственной за покрытие расходов, все равно возникает конфликт.

Другой недостаток заключается в том, что когда трудовое увечье влечет серьезное постоянное расстройство здоровья или смерть, некоторые системы компенсационных выплат рабочим не предоставляют пособия или пенсии в форме периодических выплат. Наиболее часто и в безусловном порядке, без расследования и оговорок, как оно должно быть использовано (за исключением тех случаев, когда это касается детей), выплачивается единовременное пособие. Разовое пособие, пусть в размере заработной платы за несколько лет, является худшим обеспечением в сравнении с пенсией при стабильной и длительной нетрудоспособности или в отношении иждивенцев. Однако систему периодических выплат трудно ввести на основе односторонней ответственности работодателя, даже если она защищена страховым полисом.

Полный охват страхованием работодателей и работников

Полный охват страхованием в связи с трудовым увечьем или, используя первоначальный термин, компенсационными выплатами рабочим, осуществлялся постепенно. Первые системы разрабатывались для наиболее вредных отраслей промышленности, таких как тяжелая и горнодобывающая. Затем системы распространялись таким образом, что стали покрывать всех рабочих, которые были связаны с работами, где существовал риск несчастного случая (проблемы профессиональных заболеваний имеют свои особенности). Размеры охвата в странах самые различные.

Некоторые утверждают, что определенные лица, такие как надомники или родственники, работающие на семейном предприятии, не относятся к наемным работникам. Другие считают, что несчастные случаи с надомными работниками или теми, кто работает на небольших немеханизированных фермах, не столь важны, чтобы учитывать их в законодательстве.

Нет согласия и в вопросе, включать или не включать высокооплачиваемых работников, не связанных с ручным трудом, в закон о компенсационных выплатах в связи с трудовым увечьем.

Всеобъемлющие программы социального страхования идут в направлении полного охвата населения разными путями. По административным, финансовым или чисто практическим причинам в ряде стран развитие системы идет или в горизонтальном порядке, путем охвата городского населения, или в вертикальном, охватывая большие предприятия с большим числом занятых. Но и там организаторы систем сталкиваются с теми же проблемами охвата таких специфических групп работников, как надомники, служащие, временные работники и т.д..

Страхование от несчастных случаев на производстве и выплата пенсий и пособий

При страховании от несчастных случаев на производстве пособия могут выплачиваться из различных источников. В зависимости от характера трудового увечья наступают различные юридические последствия, касающиеся выплаты различных видов пенсий, пособий и предоставления услуг, вплоть до пожизненной пенсии. Их классифицируют следующим образом:

1. При болезненном состоянии. Предоставляются все необходимые виды медицинской помощи.

2. При прекращении выплаты заработной платы вследствие наступления нетрудоспособности в связи с трудовым увечьем. Незамедлительно начинаются выплаты ежемесячных пособий.

3. Частичная потеря физической и умственной трудоспособности. Предоставляется пенсия или единовременное пособие.

4. При смертельном исходе. Предоставляются пенсии по случаю потери кормильца.

Отдельно выделяются несчастные случаи на работе и болезни, являющиеся результатом профессиональной деятельности.

Несчастные случаи на производстве

Конвенция 1964 года о пособиях в случае производственного травматизма № 121 устанавливает, что термин "производственный травматизм" должен определяться национальным законодательством. Такая мера необходима, поскольку любое из определений нельзя назвать полностью удовлетворительным.

Большинство систем заостряют внимание на увечье, в то время как некоторые при несчастном случае на производстве возмещают, например, ущерб за поврежденные протезы. Увечье было случайным и непредвиденным с точки зрения травмированного рабочего, хотя с другой точки зрения обычные, повторяющиеся или умышленные несчастные случаи можно было бы рассматривать иначе. Естественно, несчастный случай должен быть связан с работой. Хотя это, как правило, нетрудно сделать, тем не менее, могут встречаться затруднительные и неоднозначные случаи, когда встает вопрос о точном месте, времени начала или конца работы, если несчастные случаи происходят во время разрешенных перерывов в работе и т.д.

Обычно, если ответственность лежит на работодателе, то он в своих интересах оспаривает заявление по всем основаниям, насколько возможно, и требует более узкого толкования несчастного случая на производстве. Страховщик фонда социального страхования не обязан проверять гипотетические возражения подобным образом. Он скорее интерпретирует сомнительные моменты в пользу травмированного рабочего, гарантируя, однако, строгое выполнение буквы закона.

Существует много путей, по которым социальная защита, предоставляемая системами по трудовому увечью, могла бы быть расширена и стать более доступной. Один из них, рекомендуемый Конвенцией № 121 и получающий распространение во все большем количестве стран, предусматривает включение несчастных случаев, происходящих по пути на работу и с работы. Ряд стран расширили сферу защиты и включили случаи, происходящие при выполнении обязанностей в связи с деятельностью Красного Креста или спасательных работ вообще, или на пожаре, при исполнении специальных полицейских обязанностей, или в связи с гражданской обороной, или в связи с законной деятельностью профсоюзов и т.д., В исключительных случаях национальное законодательство может охватывать несчастные случаи, которые произошли, когда работник действовал без приказа или вопреки инструкциям, при условии, что работник действовал исходя из интересов работодателя.

Профессиональные заболевания

На ранних стадиях развития защиты от трудового увечья внимание концентрировалось на трудовых увечьях. И только позже защита распространилась на заболевания, полученные в процессе работы. Как, оказалось, определить болезнь, которая вписывается в систему защиты от трудового увечья при исключении обычных заболеваний, распространенных среди населения, не так просто.

Обычно национальное законодательство содержит список болезней, которые, безусловно, по своей природе являются профессиональными, по крайней мере, если заболевшее лицо непосредственно работало или имело контакт с веществом, которое вызвало упомянутое в списке заболевание. В 1925 году на Международной конференции труда пришли к соглашению только по трем болезням: отравление свинцом, ртутью и заражение сибирской язвой. Но после дальнейших исследований были установлены новые критерии, а интенсивное развитие химической промышленности и промышленная разработка различных веществ принесли с собой новые риски. Поэтому Конвенция 1964 года о пособиях в случаях производственного травматизма № 121 содержит список 15 профессиональных заболеваний, который был дополнен в 1980 году и содержит теперь 29.

Получили развитие три пути, по которым национальное законодательство идет при рассмотрении вопроса о страховании профессиональных заболеваний. Два из них основаны на разработке списка установленных и доказанных заболеваний (не обязательно такого же, но схожего с тем, что установлен в Конвенции № 121), в котором каждая болезнь связывается с профессией или производством, в котором работник рискует заболеть. Такой список создает правовую презумпцию для рабочих при работе на определенных производствах. При наступлении болезни работник автоматически застрахован. При наличии строго установленного "списка", организации системы страхования принимают к рассмотрению только болезни, указанные в списке. Таким образом, вопрос сводится к принадлежности списку. И хотя болезнь, не включенная в список, может быть следствием деятельности на производстве, тем не менее она может быть не покрыта страховкой. При наличии "открытого списка" принцип тот же, за исключением того, что соответствующим органам дается право дополнять список, если практика и исследование случая докажут, что конкретное заболевание относится к данному производству.

Третий подход -- совершенно открытый. Он основан на определении, которое признает профессиональный характер любого заболевания, если по природе и характеру оно является следствием работы заявителя. Это широкое определение имеет недостаток в том, что бремя доказательства несет (по крайней мере формально) получивший увечье работник. Как бы то ни было, существование установленного списка заболеваний, даже если он не включен в законодательство, работает в пользу работника. Это также позволяет признать болезнь профессиональной, даже если она не включена в утвержденный список, например, когда инфекционное заболевание или просто инфекция были получены медицинским работником, который по роду работы связан с такими инфекционными заболеваниями.

После определения диагноза и признания того, что заявитель был занят на определенной работе, для получения пособия применяются обычные правила. При этом вместо "даты несчастного случая" применяется "дата развития (заболевания)", начиная с первого дня нетрудоспособности вследствие заболевания. В системах, основанных на ответственности работодателя, с точки зрения причинно-следственной связи зачастую может быть необходимо также учесть расчетные периоды времени, предшествовавшие первому дню нетрудоспособности, дня разделения ответственности между двумя или несколькими работодателями.

Медицинская помощь

Условия предоставления медицинской помощи пострадавшим от трудового увечья часто более либеральные, чем те, которые предоставляются в качестве пособия по временной нетрудоспособности. Это различие отражено в соответствующих частях Конвенции № 102. Действительно, Конвенция № 102 предусматривает, что получившим увечье работникам, должно быть оказано всестороннее лечение, включая предоставление и замену протезно-ортопедических изделий, очков, а также помощи зубного врача. Она не устанавливает каких-либо временных ограничений и подразумевает ее бесплатность. Более поздняя Конвенция 1964 года о пособиях в случаях производственного травматизма № 121 учитывает условия в тех странах, где медицинская помощь предоставляется на основе общегосударственной медицинской помощи, возможно, при частичном покрытии расходов пациентом. В связи с этим предполагается, что те же правила могут применяться в случаях трудового увечья, при условии, что это не выльется в злоупотребления.

Потеря заработка

Различие между постоянной и временной нетрудоспособностью, которое закреплено в большинстве законов, касающихся компенсаций работникам в связи с трудовыми увечьями, не имеет значения в контексте страхования в связи с трудовыми увечьями. При наличии страховки в связи с трудовыми увечьями, нетрудоспособность признается сразу после несчастного случая или развития заболевания. При этом начинают производиться периодические выплаты, исчисленные в том же порядке, что и пособия по временной нетрудоспособности. Размер пособий по трудовому увечью обычно выше, чем пособия по временной нетрудоспособности. Конвенция № 121 предусматривает 60 процентов заработка, предшествовавшего несчастному случаю, и не поощряет введение перед ним какого-либо периода ожидания. Во многих странах размер пособия выплачивают в указанных размерах или превосходят их. В законодательстве некоторых стран предусмотрено, что работодатель в течение нескольких недель предоставляет оплачиваемый отпуск, а затем в дело вступают организации социального страхования.

Периодические выплаты, предоставляемые организациями социального страхования, длятся в течение определенного периода, обычно шесть или 12 месяцев. Большинство увечий вылечивается в течение этого периода. То есть, физическое состояние стабилизируется, и таким образом остаточная нетрудоспособность сводится на «нет». В более серьезных случаях состояние пациента не приходит в норму, и он может находиться на лечении до конца установленного периода. Естественно, что выплата пособий будет продолжена или в порядке продления бюллетеня, или, по всей вероятности, путем временного предоставления пенсии по инвалидности.

Частичная потеря трудоспособности

В рекомендациях, относящихся к разработке национального законодательства, Конвенций № 102 и № 121, говорится о "полной потере трудоспособности" (способности зарабатывать), "соответствующей потере физической полноценности". На практике попытка определить фактическое снижение трудоспособности (способности зарабатывать), как незначительных физиологических факторов и изменений обстоятельств на рынке труда, в каждом конкретном случае, делает действительную оценку чрезвычайно трудной.

В ряде стран существуют таблицы, которые приводят список случаев физических увечий и полной потери или частичной физической полноценности (включающие в соответствии с законодательством даже случаи обезображивания). Таблицы также содержат указания на степень инвалидности, к которым приводят те или иные случаи. Поскольку этот метод прост, он применяется в странах, где экспертные возможности и медицинские услуги пока еще ограничены.

Задача медицинского эксперта найти необходимый случай в таблице, соответствующий состоянию заявителя, или по аналогии ближайший в таблице. Иногда, в исключительных случаях, эксперт свободен сделать выбор по аналогии. В некоторых странах, наоборот, оценка строго регламентирована на основе определения потери способности зарабатывать (трудоспособности), соответствующей физической неполноценности, принимая во внимание заработок до несчастного случая, квалификацию и возможность реабилитации, будущую возможность работать и т.д. При этом схема, касающаяся степени нетрудоспособности, используется (если вообще используется) только как установка, носящая общий характер.

Метод отражения степени нетрудоспособности (характера инвалидности) в размере пособия обычно прост, 100-процентная или полная нетрудоспособность влечет за собой периодические выплаты пенсии, которые начинаются сразу после получения трудового увечья, в постоянных размерах, однако решение о конкретном размере принимается в зависимости от проводимой политики или различных законодательных положений. Если, как это бывает в большинстве случаев, нетрудоспособность составляет менее 100 процентов, пенсия выплачивается в процентном отношении к пенсии, которая была бы назначена при полной потере трудоспособности. При существенной потере трудоспособности выплачивается регулярная пенсия, при небольшой -- может быть выплачена просто единовременная компенсация. Что касается минимума пенсий, то страховые организации выплачивают их в самых разных размерах, и уж конечно ниже жалования, например 10 процентов от него, в редких случаях -- 30.

Размер может быть увеличен, если состояние нетрудоспособного требует постоянного постороннего ухода, надбавка может составить 50 процентов пенсии, Некоторые системы социального обеспечения выплачивают дополнительную надбавку, если нетрудоспособный пенсионер полностью не способен на какую-либо работу.

Конвенции № 102 и № 121 говорят как о потере физической полноценности, так и о потере возможности зарабатывать. На практике может быть установлена взаимозависимость между этими двумя подходами. Незначительное увечье, в связи с которым выплачивается (как правило) единовременное пособие, не влечет за собой потерю заработка. В то же время пенсия, назначенная, в, тяжелых случаях (при значительной потере трудоспособности), хотя она обычно полностью и не компенсирует потерю заработка, служит реальной поддержкой при утере возможности зарабатывать. Вместе с тем, существует риск, что незначительное увечье может иметь на перспективу несоразмерный негативный эффект для квалифицированных рабочих или мастеров-специалистов. По этой причине в некоторых странах, там, где подход изначально основан на определении потери физической полноценности, в качестве исключения назначаются специальные дополнительные пособия, а также, как правило, пенсии, а не разовые пособия.

Пенсии по случаю потери кормильца

Если работник умирает в результате трудового увечья, в соответствии с законодательством могут выплачиваться пенсии его иждивенцам (как и пособия на похороны). Аналогично пенсиям и пособиям в связи с трудовым увечьем этот вид пенсий и пособий не зависит от продолжительности занятости кормильца или уплаты страховых взносов.

Список иждивенцев, имеющих право на пенсии и пособия в связи с трудовым увечьем кормильца, обычно шире, чем тот, который определен общими, непрофессиональными программами социального страхования. Преимущество имеет вдова, независимо от возраста, трудоспособности, имеющая детей. Однако при этом обычно присутствует одно условие -- совместное проживание с кормильцем или нахождение на его иждивении. Такое же преимущество отдается и вдовцу, но обычно при условии, что он инвалид. (Необходимо заметить, что есть тенденция отменить это дискриминационное положение.) Дети, находившиеся на иждивении в семье, имеют вторую очередь; родители, находившиеся на иждивении, имеют третью очередь. Страховые системы могут установить четвертую очередь в отношении любых других иждивенцев.

Причина, по которой для получателей пособий устанавливается порядок очередности, состоит в том, что не все сразу могут получать пособия по факту одной смерти. Наиболее распространенный размер пособия по случаю потери кормильца: для вдовы -- 30 процентов от заработка работника-кормильца, на одного ребенка -- 15 процентов, если ребенок сирота -- 20, а на одного иждивенца-родителя -- 20 процентов, про этом общий максимальный размер всех пособий не может превышать 75 процентов. Эти размеры, кстати, соответствуют уровню, установленному Конвенцией № 121, касающейся пособий, в случаях производственного травматизма, имея в виду, что вдова с двумя детьми смогла бы получать пенсию, составляющую, по крайней мере, половину заработка мужа, который он имел непосредственно перед несчастным случаем.

Проблемы реабилитации инвалидов

Многие программы социального страхования, предоставляющие пособия в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием, занимаются также и реабилитацией инвалидов. Предоставление протезов и других ортопедических изделий давно уже стало составным элементов медицинской помощи, однако постановка задачи о всесторонней реабилитации, подразумевающей медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию, относится к последнему времени. Только после Второй мировой войны реабилитация инвалидов стала предметом серьезной социальной политики во многих странах.

Организованные государственные программы реабилитации допускают предоставление услуг инвалидам независимо от происхождения инвалидности. Одновременно с этим учреждения социального обеспечения могут финансировать медицинскую и профессиональную реабилитацию тех, кто получил увечье на работе. Некоторые учреждения социального страхования имеют свои собственные реабилитационные центры, помощь в которых оказывается получившим травму как на работе, так и вне ее. Однако по системам компенсаций, основанным на ответственности работодателя, являющимся или не являющимся составной частью частного страхования, добиться предоставления инвалидам помощи по реабилитации непросто.

Конвенция № 102 требует, чтобы учреждения, отвечающие за медицинскую помощь по возможности сотрудничали со службами общей профессиональной реабилитации с целью содействия устройству инвалидов на приемлемой для них работе. Конвенция № 121, касающаяся пособий в случаях производственного травматизма, устанавливает подробные положения для стран, обязанных "создавать службы восстановления трудоспособности, целью которых является подготовка инвалидов к возобновлению их прежней деятельности во всех случаях, когда это возможно, или, если это невозможно, к иному наиболее подходящему оплачиваемому труду, с учетом их возможностей и способностей" и обязанных "принимать меры для того, чтобы способствовать устройству инвалидов на работу".

Реабилитационные меры и выплата пенсий: их взаимосвязь

Нетрудно заметить ряд проблем, которые возникают при выплате пенсий в связи с постоянной нетрудоспособностью и реабилитацией инвалидов, получивших увечье на работе. Учитывая, что задача пенсии является в первую очередь компенсировать потерю возможности зарабатывать, встает вопрос, должен ли размер компенсации за потерю заработка быть снижен или ее выплата совсем прекращена, если после реабилитации получатель пособия возвратился на работу и стал зарабатывать больше, чем ожидалось, когда ему устанавливалось пособие?

Один ответ основывается на идее "реабилитация до пенсии", означающей, что окончательное назначение пенсии не производится пока реабилитационные меры не были проведены в полной мере и возможности зарабатывать получателя пенсии не определились. В противном случае, инвалид может без особого энтузиазма содействовать свой реабилитации, будет иметь соблазн не торопиться с возращением к активной трудовой деятельности или не работать в меру своих возможностей, что в той или иной степени не будет способствовать процессу реабилитации, которая теоретически расширила бы ему возможность зарабатывать, ну и, конечно, уменьшила бы размер его пенсии.

Другой ответ на этот вопрос основан на концепции, что назначаемая пенсия состоит из двух элементов. Один элемент это то, что -- пенсия назначается за "потерю физической полноценности" и отражает факт потери (полной или частичной) физической полноценности и предполагает пожизненную пенсию. С другой стороны, пенсия по "инвалидности" связана с потерей заработка и может пересматриваться в силу различных факторов, в том числе с учетом успешного процесса реабилитации.

Профилактика производственного травматизма

Когда по системам страхования ответственности работодателя стали назначаться пенсии в связи с трудовым увечьем и профессиональным заболеванием, многие решили, что одним из результатов этого будет повышение заинтересованности в повышении безопасности труда. Время, однако, показало, что ощутимого результата в этом направлении не последовало, однако как системы социального обеспечения, так и законодательство по безопасности труда получили развитие, что было естественным ответом на экономический и технологический прогресс. Постепенно установилась связь между двумя направлениями социальной политики. И пособия (как денежные, так и в натуральном виде: предоставление медицинской помощи и других услуг) являются только одной гранью политики социального обеспечения. В конечном счете для здоровья каждого и общества в целом, да и благополучия фондов социального обеспечения профилактика всегда лучше лечения.

В законодательстве некоторых стран записано, что органы социального обеспечения обязаны координировать свою работу с работой служб безопасности труда, здравоохранения и другими организациями, занимающимися социальными вопросами. В других странах системы страхования от трудового увечья, органы, занимающиеся безопасностью труда, здравоохранения и социального обеспечения, объединены в одну организацию. В ряде стран в управлении этими вопросами активно участвуют профсоюзы. В качестве другого примера координации работы различных служб, пусть даже не непосредственной, можно заметить практику направления органами социального обеспечения своих средств на финансирование исследований в области безопасности и охраны труда.

При страховании ответственности работодателя в связи с трудовым увечьем применяется поощрительный метод для тех, кто имеет хорошие показатели по безопасности труда, что отражается в пониженных страховых премиях (взносах), по так называемой поощрительной шкале. Если вместо непосредственной ответственности работодателя используется система социального страхования в связи с трудовым увечьем, в некоторых странах продолжают следовать этой практике, однако в целях упрощения управления доминирует практика единообразной системы взносов. Есть и другие каналы, по которым органы социального обеспечения стремятся воздействовать на охрану и безопасность труда, направляя на эти цели определенную часть своего бюджета.

В заключение можно обратить внимание на две общие тенденции, которые отражают техническую сторону, первоначально применявшуюся для системы ответственности работодателя и которые могут повлиять на дальнейшее развитие систем защиты от трудового увечья.

Одна из них -- распространение этих систем не только на работающих по найму. Многие страны уже включили в системы группы самостоятельно занятого населения, лиц, находящихся на границе активной занятости: студентов, практикантов и безработных, которые по статусу обязаны иметь постоянные контакты с бюро по трудоустройству. Некоторые страховые системы разрешают безработным регистрироваться добровольно. Такой расширительный подход требует изменений в определении понятий трудового увечья. Сильный импульс развитию всеобъемлющей защиты от последствий травматизма независимо от того, где произошло увечье и находилась ли в это время жертва в трудовых отношениях, дала, конечно, резко возросшая степень риска на автомобильных дорогах.

Другой путь, по которому прогресс может быть сделан в направлении универсальности охвата -- это унификация размеров и условий назначения пособий в связи с трудовым увечьем и другими отраслями социального обеспечения.

2.4. Принципы организации страхования социальных рисков на уровне субъекта федерации

Рекомендации № 95 от 1952 года об охране материнства;

Конвенция № 118 от 1962 года о равноправии в области социального обеспечения;

Конвенция № 121 от 1964 года о пособиях в случае производственного травматизма;

Рекомендации № 121 от 1964 года о пособиях в случае производственного травматизма;

Конвенция № 128 от 1967 года о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца;

Рекомендации № 131 от 1967 года о пособиях по инвалидности, по старости и по случаю потери кормильца;

Конвенция № 130 от 1969 года о медицинской помощи и пособиях по болезни;

Рекомендации № 134 от 1969 о медицинской помощи и пособиях по болезни;

Конвенция № 157 от 1982 года о сохранении прав в области социального обеспечения;

Конвенция № 167 от 1983 года о сохранении прав в области социального обеспечения.

Корпус международного права по вопросам социального обеспечения помимо перечисленных выше документов включает также конвенции по социальному обеспечению отдельных групп населения (например, рыбаков, моряков и т.д.).

Законодательство Российской Федерации

Законодательство Российской Федерации, а также СССР в части, которая в результате объявления правопреемственности, была интегрирована в его состав, выглядит значительно менее внушительно.

В основе лежат несколько законов, определяющих отдельные виды краткосрочного страхования. При этом фактически не существует законодательного регулирования условий предоставления страхового возмещения, которое обычно определяется подзаконными актами либо актами общественных организаций.

Абсолютное большинство актов носит внутриведомственный характер либо используется в силу традиции, что в целом ставит под сомнение правомерность сбора страховых взносов, а уж тем более - начисление штрафов и пеней на нарушение установлений, не носящих нормативного характера.

В настоящее время рядом специалистов готовится ряд законов, призванных решить указанную проблему. Среди них и закон «Об основах социального страхования в Российской Федерации». Однако в силу того обстоятельства, что создание указанных законов занимаются представители прежней «школы» администраторов, очевидно, что не следует ожидать новизны подходов и решений.

Пока разработку подобных законов не возьмут на себя заинтересованные стороны в рамках системы социального партнерства, их концептуальное качество и возможности практической реализации представляются весьма проблематичными.

Принципы организации страхования социальных рисков на местах

Принципы организации

Основой системы является равнодоступность социального страхования для всех категорий населения, а в отдельных случаях - его обязательный характер.

В качестве базовых параметров системы могут быть избраны следующие:

соответствие норм обеспечения законодательно установленным в Российской Федерации стандартам по данному виду социального страхования, а в случае отсутствия таковых - минимальным стандартам соответствующих Конвенций МОТ;

низкие издержки системы и минимальный аппарат управления;

трехсторонний характер финансирования системы на условиях взаимной выгодности и взаимной ответственности;

общественно-государственный характер управления и контроля за соответствующей системой, реализуемый через механизмы трехстороннего сотрудничества;

наличие обязательной публичной отчетности;

равенство условий для всех застрахованных (предполагающее отсутствие любых льгот);

отсутствие перераспределительных отношений нестрахового характера в рамках системы;

добровольность системы в отношении лиц, не работающих по найму;

способность системы привлекать дополнительные ресурсы без усиления нагрузки на налогоплательщиков и страхователей.

При этом следует все же иметь в виду, что необходимо в опережающем порядке и достаточно радикально пересматривать отношение к социальному страхованию и его стандартам, сложившимся в совершенно иных исторических условиях и ориентированных на решение иных, чем это принято в мировой практике, задач.

Учитывая, что Президент, Правительство, так и законодатели абсолютно не готовы к серьезной постановке вопроса о пересмотре системы социальных гарантий, всерьез говорить о создании эффективной и экономически оправданной системы социального страхования можно лишь в условиях организованного давления на власть со стороны хозяйствующих субъектов и региональных властей, фактически отвечающих за реализацию социальных гарантий, но не имеющих на это необходимых средств и законодательных полномочий.

При организации систем на местах следует особо учитывать следующие факторы:

различные регионы России в силу исторических причин имеют различный уровень экономического и социального развития;

регионы чрезвычайно отличаются по климатическим условиям, насыщенности природными и энергетическими ресурсами;

население регионов обладает различными возможностями для альтернативной занятости или извлечения доходов от занятий, не связанных с работой по найму;

между регионами наблюдается чрезвычайно широкое разнообразие культурно-исторических условий и традиционных форм решения вопросов социальной защиты;

достаточно различен уровень интегрированности и представленности отдельных социальных и профессиональных групп, что ведет к различному уровню отражения их интересов в рамках принимаемых на уровне регионов решений при полном неучете таких интересов на федеральном уровне.

Учитывая вышеизложенное можно смело утверждать, что формирование интегрированных страховых систем на федеральном уровне - дело абсолютно бессмысленное, экономически и политически бесперспективное. Усредненные системы ни при каких условиях не будут удовлетворять реальные интересы социальных групп в регионах с различным уровнем развития и различной ориентацией, а отвлечение средств будет в дальнейшем вызывать все большее отторжение и противодействие, борьба с которым потребует непропорционального увеличения институциональных расходов федерального центра на поддержание изживших себя систем.

При этом немаловажен и тот факт, что абсолютное большинство плательщиков страховых взносов сегодня не уверено в обоснованности их размеров и эффективности их использования. Создание же систем контроля со стороны плательщиков и текущий контроль за системами социального страхования возможен только на местах.

Распределение полномочий и общая структура управления

Страховые системы на местах могут формироваться на условиях минимальной достаточности в силу того, что регион обладает реальной статистикой страховых случаев, которая может на порядки отличаться от общефедеральной. Кроме того, в регионах, где очень сильны традиции внутрисемейных (внутриродовых) систем поддержания в старости и иных страховых случаях, размеры страховых изъятий могут быть минимальными, что в силу снижения издержек приведет к росту конкурентоспособности производств, расположенных на данной территории. И в любом случае, лишь на этом уровне возможна взаимная и сбалансированная договоренность между тремя сторонами отношений, которая могла бы институционально реализоваться на основе создания «центров социального партнерства».

Федеральное правительство, со своей стороны, может проводить определенную политику по выравниванию уровней развития регионов за счет субвенций, формируемых из средств общефедеральных налогов, а также через установление действительно минимальных требований по страховой защите.

В этом случае регионы сами смогут отслеживать определенный уровень обеспеченности населения с учетом сложившегося в данном регионе уровня цен (чего не происходит сейчас), а следовательно - иметь инструменты влияния на этот фактор через регулирование финансируемого за счет страховых резервов потребления.

Одновременно очевидно, что в рамках региона значительно легче предупреждать злоупотребления со сторон управляющих страховыми резервами (а примеров таких злоупотреблений на федеральном уровне более чем достаточно) в силу их большей доступности и абсолютной подконтрольности, чего невозможно достичь на общефедеральном уровне.

В целом организация взаимоотношений может выглядеть следующим образом:

2.5. Мировой опыт финансирование систем социального обеспечения

Краткосрочные пособия

Краткосрочные пособия выплачиваются после относительно непродолжительного квалификационного периода, если таковой устанавливается, а за ограниченные промежутки времени, как правило, за один год или менее. Сюда входят денежные пособия по болезни и по беременности и родам, пособия на медицинское обслуживание и пособия в связи с временной потерей трудоспособности, вызванной производственной травмой. В эту категорию входят также семейные пособия и пособия по безработице.

Статистические данные о выплате пособий по беременности и родам и семейных пособий свидетельствуют о весьма устойчивом характере их частоты, которая довольно незначительно изменяется с годами. Количество заболеваний и уровень смертности также соответствуют естественным нормам, хотя здесь и могут возникать временные отклонения, вызванные эпидемиями. Уровень производственного травматизма в значительной мере колеблется в зависимости от профессии, однако при относительно стабильной профессиональной структуре общие затраты на выплату пособий значительно колебаться не будут. С другой стороны, уровень безработицы, в отличие от "биологических" страховых случаев, не характеризуется статистической стабильностью; он может изменяться довольно значительно, непредсказуемо и быстро.

Квалификационный период является обычной практикой во всех видах систем социального страхования, за исключением страхования от производственного травматизма, и иногда является одним из элементов организации систем выплаты пособий на медицинское обслуживание и семейных пособий. Это снижает количество подлежащих удовлетворению запросов, по крайней мере на начальном этапе. Таким образом, как правило, больной или безработный, только начинающий выплачивать взносы, не будет получать пособия за этот период времени невыхода на работу. Последствия квалификационного периода зависят, разумеется, от его продолжительности; если система действует в течение какого-то срока, равного квалификационному периоду, то лица, вступившие в него за это время, постепенно будут получать право на соответствующие пособия. Это -- тот момент, когда затраты на выплату краткосрочных пособий (как процентная доля от застрахованных фондов заработной платы активного населения) будут неуклонно возрастать в течение непродолжительного периода. Затем они будут оставаться на довольно стабильном уровне. Этот уровень может слегка колебаться, однако эти колебания не будут весьма значительными или продолжительными. Исключение составляют лишь пособия по безработице.

Затраты на выплату пособий будут зависеть естественно от количества удовлетворенных просьб, среднего размера пособия, периода ожидания, если таковой устанавливается, а также от максимального срока, за который могут выплачиваться пособия. Период ожидания исключает незначительные случаи продолжительного действия. Максимальный период выплаты пособий устраняет хронические случаи, которые могут продолжаться бесконечно, хотя их количество весьма незначительно.

Случаи хронических заболеваний впоследствии обрабатываются по другим категориям:

постоянная болезнь обычно рассматривается как инвалидность;

продолжающаяся потеря трудоспособности, вызванная несчастным случаем на производстве, также считается инвалидностью.

Случаи хронической безработицы могут быть переданы в систему оказания помощи по безработице, которая и финансирует выплату пособий. Могут устанавливаться нормы затрат или продолжительности выплаты пособия на медицинское обслуживание, а затраты на семейные пособия могут ограничиваться возрастом или количеством детей, имеющих на них право в данной семейной группе.

Уровень затрат на выплату пособий, в частности пособий по болезни и на медицинское обслуживание, зависит от готовности застрахованного населения воспользоваться преимуществами данной системы. Как правило, охваченные системой лица могут обращаться к врачу столько раз, сколько они пожелают, и в большинстве случаев врач будет выписывать рецепт на то или иное лекарство. Таким образом, расходы на медицинское обслуживание будут в значительной мере отражать то, как лица в данном обществе обычно относятся к состоянию своего здоровья. Прогресс в области медицины в целом не ведет к снижению частоты заболеваемости. В настоящее время люди намного больше знают о состоянии своего здоровья и больше озабочены им, чем их отцы. Значительный рост расходов на медицинское обслуживание объясняется не только повышением тарифов на услуги, но и более широким их использованием.

Влияние производственной среды более всего заметно в сфере производственного травматизма. В разных странах наблюдается различный уровень частотности травматизма и сложности получаемых травм, причем это зависит не только от отрасли промышленности и применения опасных материалов, технологических процессов и механизмов, но и от отношения на местах к технике безопасности, от качества медицинского обслуживания и строгости профессионального и медицинского контроля.

Сфера пособий по безработице имеет свои характерные черты, особенно в связи с увеличением просьб о выплате пособий и ростом текучести рабочей силы. При повышении безработицы сверх определенного уровня количество таких просьб может фактически снижаться, так как количество лиц, теряющих право на пособия, растет быстрее, чем численность новых безработных. При высоком уровне безработицы в периоды спада концентрация запросов о выплате пособий в определенных секторах может означать, что на какое-то время многие лица, застрахованные в этих секторах, потеряли свои права на пособия и на защиту. С другой стороны, в более благополучных секторах многие застрахованные лица по-прежнему имеют устойчивую занятость. Системы страхования по безработице почти всегда создаются для выплаты краткосрочных пособий. В течение какого-то ограниченного времени страховой риск резко возрастает, однако за счет перевода случаев хронической безработицы в системы оказания социальной помощи обеспечивается сохранение платежеспособности системы.

Долгосрочные пособия

К долгосрочным пособиям относятся пособия, выплачиваемые в связи с возрастом, инвалидностью, а также семьям, потерявшим кормильца, наряду с пособиями, которые выплачиваются в рамках систем страхования от трудового увечья, в связи с потерей трудоспособности и на иждивенцев.

Как и в случае с краткосрочными пособиями установление квалификационного периода сдерживает первоначальный рост количества пенсионеров по возрасту во вновь создаваемых системах; однако, определенным противовесом этому служат положения переходного характера, в соответствии с которыми этот квалификационный период сокращается для лиц пожилого возраста на момент начала функционирования этой системы.

По истечении минимального квалификационного периода количество пенсионеров продолжает неуклонно возрастать в течение многих лет, в связи с чем, а также по ряду других причин, ежегодные затраты системы в соотношении с застрахованными фондами заработной платы продолжают увеличиваться в течение еще более продолжительного периода. Таким образом, тенденция затрат на выплату долгосрочных пособий отличается от тенденции затрат на краткосрочные пособия, которые сравнительно быстро достигают разумной стабильности.

Системы финансирования

В общем плане существует два метода финансирования систем пенсионного и иных видов долгосрочного страхования, с помощью которых обеспечивается баланс между поступлениями, уровень которых является постоянным или медленно возрастает, и расходами, размер которых возрастает быстро. Первый метод состоит в ежегодном покрытии всех будущих расходов, связанных с выплатой пенсий, предоставляемых за данный год. Второй метод, который допускает несколько вариантов, основан на накоплении капитала, инвестиции которого обеспечивают дополнительные доходы в будущем.

Система оценки уставного капитала

Первый метод называется "системой оценки уставного капитала" и состоит из обеспечения баланса между поступлениями за каждый год и капитализированной стоимостью пенсий, предоставленных в этом году. Предположим, например, что капитализированная стоимость пенсии в десять раз выше ее годовой суммы, тогда нужно, чтобы в данном году было выплачено взносов па сумму, в десять раз превышающую размер годовых пенсий, предоставляемых в этом году. Требуемые ресурсы будут возрастать лишь в связи с повышением среднего размера выплачиваемых пенсий, а также для финансирования любого повышения числа новых пенсий, назначаемых каждый год. Однако такое повышение расходов, скорее всего, будет иметь приемлемый характер, поскольку соответствующие доходы на душу населения будут расти не меньшими темпами.

Этот метод в его самой простой форме практически никогда не применялся для общих систем пенсионного страхования. С другой стороны, в системах страхования от производственного травматизма этот метод был и остается типичным для покрытия пенсионных обязательств, возникающих в связи с постоянной потерей трудоспособности или со смертью. В этом случае размер пенсии не зависит от продолжительности участия отдельного человека в данной системе. Если число несчастных случаев, дающих право на такие пенсии, остается постоянным из года в год, то скорее всего такой же будет и общая сумма требуемых средств, выраженная, например, в виде процентной доли от фонда заработный платы, из которого выплачиваются взносы. Однако эта процентная доля может колебаться у отдельных предпринимателей, если распределить расходы на выплату пособий в связи с производственными травмами между предпринимателями пропорционально их показателям количества несчастных случаев (так называемая система "рейтинга заслуг").

Система капитализации

Что касается пенсионного страхования (по старости, в связи с потерей кормильца и по инвалидности), то второй метод финансирования, связанный с накоплением капитала, до сих пор подробно не раскрывался, хотя он представляет значительный интерес и получил широкое распространение. В нем используется то обстоятельство, что ежегодно система обязательного социального страхования пополняется молодыми вкладчиками, которые приходят на смену лицам, выходящим на пенсию. Поскольку такая система никогда не будет ликвидирована, то ей в отличие от профессиональных пенсионных систем не нужно накапливать капитализированную стоимость пенсионных прав, которые отдельные застрахованные лица приобрели и продолжают приобретать. Поэтому на практике в рамках этой системы лишь обеспечивают, чтобы текущие расходы плюс проценты из резервного фонда в любое время покрывали текущие расходы.

Одно из преимуществ этого метода состоит в том, что он предлагает решение проблемы финансирования пособий, предоставляемых более пожилым участникам из первоначально застрахованного населения, обеспечивая им минимальную пенсию лишь после непродолжительного квалификационного периода, размер которой не увязывается с их взносами. Было бы несправедливым покрывать расходы па эти привилегии только за счет более молодых первоначальных участников. Описанный метод обеспечивает покрытие этих расходов не только за счет этих участников, но и за счет неограниченного числа их преемников.