Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

> привлечет внимание общественности к госзакупкам, что повысит ин
терес молодежи к этой области и позволит создать потенциал квалифициро
ванных кадров для успешного функционирования конкурсных торгов в России.

К сожалению, практика применения системы конкурсных закупок в России, поимо объективных причин, препятствующих эффективному ее функционированию, выявила ряд субъективных психологических проблем. В частности:

многие служащие, так или иначе связанные с процессом закупок для государственных нужд не уверены в необходимости и перспективности использования конкурсных торгов, а, следовательно, не намереваются изучать его;

руководители всех рангов не проявляют достаточной твердости в претворении на практике положений законодательных актов и иных руководящих документов;

имеется твердое убеждение в том, что система конкурсных госзакупок -явление временное, которое необходимо просто переждать, затем все вернется к прежней бесконтрольности [45].

Вследствие этого, необходимо широко развернуть пропагандистский и образовательный процесс, направленный на приобретение всеми занятыми в организации закупок достаточных знаний по предмету их деятельности, причем обучение должно коснуться и первых лиц. Для стимулирования служащих необходимо внедрить квалификационные требования и восстановить практику аттестаций.

На протяжении всего диссертационного исследования не раз подчеркивалась необходимость подготовки квалифицированных кадров в сфере госзакупок на конкурсной основе. Кроме того, по моему мнению, первоочередным должно стать привлечение внимания общественности к госзакупкам, разъяснительная работа среди молодежи, чтобы заинтересовать их этой пока не развитой в России сферой рыночных отношений между государством и поставщиком с целью обучения специалистов "с нуля" не умеющих "действовать по старинке". Для этого во время учебы в аспирантуре автор данного диссертационного исследования участвовал в разработке методических указаний (на русском и английском языке) к изучению темы "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" и компьютерной обучающей имитационной задачи по курсу "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" [103] (см. Приложение 8) (в 1998г. в конкурсе на лучшую научно - исследовательскую работу молодых ученых в рамках международной конференции - семинаре "Логистика и бизнес- 98", она была признана одной из лучших

3. Экономия

Для достижения экономии при проведении закупок для государственных нужд, особо важным является их грамотная организация. Вследствие этого необходимо реализовать меры по совершенствованию существующей законодательной и нормативно - правовой системы обеспечения торгов, описанных выше. Помимо этого, с учетом перспективных направлений развития системы конкурсных закупок для государственных нужд, выделенных в предыдущем параграфе, с моей точки зрения, целесообразным является использование на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на применении конкурсных торгов.

На следующей странице изображена разработанная автором данного диссертационного исследования, организационно - экономическая модель управления закупками на региональном уровне (см. Схема 1). Представляется возможным, что ее широкое применение на практике, с учетом особенностей каждого региона будет способствовать повышению эффективности расходования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

ОРГАНИЗАЦИОННО - ЭКОНОМИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ НА Р УРОВНЕ

1 Разрабатывается в соответствии с Постановлением правительства Рф от 11.02.2000 №26 "О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд.

В модели выделены основные участники: заказчики и поставщики. На первом этапе исходя из потребностей заказчиков, сопоставленных с реальным размером имеющегося на текущий финансовый год бюджета региона составляется план закупок по региону. Затем в соответствии с планом осуществляется работа по проведению закупок на конкурсной основе. Для обеспечения этого процесса предусматривается использование: законодательной и нормативно - методической базы обеспечения закупок, действующей как в целом по России, так и в данном регионе; предлагаемой к разработке всероссийской базы данных по поставщикам (которая должна включает в себя информацию о поставщиках (наименование, адрес, контактные телефоны, краткая информация о их деятельности, представляемая ими самими), производимой ими продукции (номенклатура, объемы и т.п.), их кредитной истории, информации об исполненных контрактах и другой полезной информации); а также федерального каталога продукции, разрабатываемого в настоящее время в соответствии с Постановлением правительства РФ от 11.02.2000. № 26 "О федеральной каталогизации продукции для федеральных государственных нужд".

В процессе проведения конкурсных торгов участвуют поставщики и организаторы торгов, которые в соответствии с действующим законодательством публикуют в официальном издании (предлагается создать и единое официальное электронное издание по конкурсным торгам) извещение о торгах. Все этапы проведения конкурсных закупок контролируются контрольно - ревизионным органом. После определения победителей конкурсов осуществляется процесс формирования контрактов и их согласование с имеющимися в наличии средствами бюджета посредством казначейства. В результате: заключаются контракты под "реальные деньги", а итоги торгов публикуются в вышеупомянутом официальном издании по конкурсным торгам. Из казначейства поступают деньги для исполнения контрактов. Победители конкурсных торгов осуществляют исполнение контрактов и предоставляют данные о них во всероссийскую электронную базу данных по поставщикам. В итоге заказчики получают все необходимые товары, работы и услуги, а затем подают план на следующий финансовый год.

При составлении данной модели большое внимание уделялось организации торгов на региональном уровне, и была предпринята попытка разработать и применить наряду с этим и иные механизмы, повышающие эффективность расходования бюджетных средств. Одним из таких механизмов является процесс формирования госзаказа как составляющей части госнужд, который позволяет реально оценить объемы затрат, необходимые для обеспечения жизнедеятельности и нормальной работы госзаказчиков в регионах. Процесс формирования госзаказа, являясь по своей сути инструментом планирования закупок для госнужд на региональном уровне, позволяет более точно выявить потребности и соотнести их с реалиями областного бюджета. В связи с чем, его можно рассматривать как механизм, направленный на повышение эффективности использования бюджетных средств.

Основными направлениями, по которым предполагается развитие системы конкурсных закупок для государственных нужд на региональном уровне, являются:

совершенствование и развитие нормативной базы, .методов формирования и размещения госзаказа и развития региональной системы управления госзаказом в целом:

организация и развитие межрегионального взаимодействия по вопросам осуществления госзакупок;

создание системы контроля, которая в условиях дефицита бюджетных средств приобретает особенно важное значение;

создание электронных баз данных по поставщикам, производимой ими продукции, по конкурсным торгам;

подготовка квалифицированных кадров.

Учитывая общегосударственную тенденцию к усилению роли органов государственной власти и их влияния на процессы социально-экономического развития общества, по моему мнению, вопросы обеспечения государственных нужд при рациональном расходовании бюджетных средств приобретут еще большую актуальность. В сложившейся экономической ситуации ощущается настоятельная необходимость восстановления разрушенных связей между отдельными регионами. В связи с этим, установленная в любом регионе и связанная по каналам электронной связи система госзаказа, основанная на применении конкурсных торгов, позволит потенциальным поставщикам в режиме реального времени заявлять свою продукцию для обеспечения бюджетных поставок в интересах всех участвующих в системе заказчиков. В результате будут созданы условия для развития кооперации между различными регионами, установится баланс внешнеэкономических отношений, учитывающий возможности региона, экономическую и политическую ситуацию, сопутствующие факторы и задачи.

4. Эффективность закупок.

Наибольшей проблемой системы конкурсных госзакупок в России в настоящее время является отсутствие четкого порядка в бюджетном финансировании. Финансовые ресурсы выделяются не в полном объеме и со значительными нарушениями установлениях сроков.

В этих условиях поставщики, принимая на себя долгосрочные контрактные обязательства по поставкам товаров, идут на повышенные риски. В то же время российское государство зарекомендовало себя ненадежным и неплатежеспособным заказчиком. Уже неоднократно возникали ситуации, когда поставщики предъявляли госзаказчикам штрафные санкции за нарушения контрактных обязательств, связанных со сроками платежей за поставленную продукцию. А поскольку к государству нельзя применить процедуру банкротства, издержки в связи с невыполнением государством своих обязательств по заключенным контрактам все равно несут поставщики.

Это ухудшает финансовое положение поставщиков вплоть до банкротства и массового увольнения работников. Пытаясь обезопасить себя, они завышают цены на свою продукцию или снижают ее качество. Государственные заказчики вынуждены с этим мириться, ибо не могут гарантировать своевременное и полное финансирование закупок. С другой стороны, основным параметром плана закупок является объем ассигнований, а важные взаимосвязи между этим объемом и сроками, ценами и размерами поставок продукции практически не учитываются, что снижает эффективность госзакупок.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что для эффективного развития системы конкурсных закупок для госнужд необходимо осуществить реформирование механизма государственных закупок с учетом бюджетного кризиса (неустранимой пока дефицитностью и нестабильностью бюджетного финансирования). В связи со сложности данной проблемы, она требует более детального дополнительного исследования.

Поскольку в ближайшей перспективе государственные заказчики в очень малой степени смогут повлиять на процесс выделения им финансовых бюджетных средств, целесообразно в приглашении к участию в торгах указать, что оплата будет производиться по мере выделения финансовых средств из госбюджета.

Далее рассмотрим вопрос о том, когда и какие конкурсные процедуры целесообразны, а какие нет, исходя из сопоставления экономических выгод и издержек. По статистике, для каждого вида закупаемой продукции экономический эффект от проведения конкурсов свой (в среднем по стране это около 10% от объема заказа на федеральном уровне и 3-4% - на региональном и муниципальном [6]). Поэтому, с точки зрения экономической эффективности, вопрос о выборе конкурсной процедуры должен решать сам госзаказчик, основываясь на опыте, планируемом объеме закупок и оценке имеющихся средств. Однако, в соответствии со статьей 22 действующего, на сегодняшний день, Закона ФЗ -97 организатор конкурса лишь по "согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти вправе проводить закрытые конкурсы" [33] в случаях, если: "предметом государственного контракта являются поставки товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную тайну в соответствии с законодательством Российской Федерации; технически сложные товары (работы, услуги) производятся ограниченным числом поставщиков (исполнителей)" [33].

Тем не менее, в надежде на принятие в ближайшем времени нового Закона, регулирующего сферу закупок для госнужд в России, предусматривающего, что вопрос о целесообразности выбора той или иной конкурсной процедуры будет принимать сам госзаказчик, предлагаю описанную ниже методику. А до тех пор ее могут использовать в своей практике коммерческие фирмы.

Дело в том, что для принятия наиболее рационального решения по выбору той или иной конкурсной процедуры необходимо определиться с выбором тех наименований продукции, конкурсная закупка, которых будет наиболее экономически эффективной. Для осуществления данного выбора, предлагаю применить Парето - анализ, являющийся отражением объективного характера взаимосвязи количественных и качественных характеристик совокупности некоторых объектов.

В Таблице 5 приведены сведения о наименованиях и общей стоимости важнейшей продукции, закупаемой на конкурсной основе Московским научно - производственным объединением "Родон" (госзаказчиком федерального уровня) во II квартале 1998г. (столбцы №1 и №3), отсортированные в порядке убывания стоимости [96]. По ним был рассчитан удельный вес стоимости каждой продукции в общем плане (столбец №4), и нарастающий итог удельных весов (столбец №5).

Таблица 5

Наименование продукции	Условное обозначение	Стоимость закупаемой продукции, тыс руб.	Удельный вес, %	Нарастающий итог, %
Краски масляные, отечественные	А	650,00	33,79%	33,79%
Бензин автомобильный марки АИ-92, АИ-93	В	270,36,	14,05%	47,84%
Мебель для офисов	С	258,83	13,45%	61,30%
Бумага писчая	D	179,64	9,34%	70,64%
Двигатели автомобильные для комплектации	Е	100,00	5,20%	75,83%
Картриджи	F	69,50	3,61%	79,45%
Кирпич строительный	G	67,14	3,49%	82,94%
Копировальный аппарат	H	53,15	2,76%	85,70%
Топливо дизельное	I	45,17	2,35%	88,05%
Трубы сварочные водога-зопроводные	J	36,17	1,88%	89,93%
Песок строительный	К	33,15	1,72%	91,65%
Стол письменный	L	26,70	1,39%	93,04%
Костюм рабочий	M	19,83	1,03%	94,07%
Калькулятор	N	15,50	0,81%	94,88%
Телефакс	О	14,54	0,76%	95,63%
Сейф металлический	P	13,23	0,69%	96,32%
Холодильник двухкамерный, класс ***, 250-300л.	Q	12,60	0,65%	96,97%
Ботинки рабочие	R	11,90	0,62%	97,59%
Стул с мягким сиденьем	S	11,50	0,60%	98,19%
Провода обмоточные, арматура кабельная	T	11,25	0,58%	98,78%
Сапоги резиновые рабочие	и	5,60	0,29%	99,7%
Перчатки трикотажные	V	5,40	0,28%	99,35%
Кабели силовые гибкие	w	3,95	0,21%	99,55%
Цемент	X	3,72	0,19%	99,75%
Масла автомобильные	Y	3,38	0,18%	99,92%
Тетрадь школьная	Z	1,50	0,08%	100,00%
ИТОГО:	- .	1923,70	100,00%

Для иллюстрации анализа Парето на основе вышеописанной группировки продукции, по данным столбцов №№2-4 построена диаграмма Парето (см. Диаграмма 4). В ней по оси абсцисс представлено количество объектов (наименования продукции в условных обозначениях) в порядке убывания удельного веса их стоимости в совокупном объеме закупаемой продукции, а на оси ординат отражена стоимость закупаемой продукции в численном и в накопленном процентном выражении.

Диаграмма 4

На диаграмме отчетливо видна область, очерчивающая те товары, доля которых в суммарной стоимости предполагаемых закупок наиболее значительная: в соответствии с правилом Парето 20% количества определяет 80% качества. Таким образом, в первую очередь, целесообразно провести открытые конкурсные торги именно по этим шести видам продукции (краски масляные, отечественные; бензин автомобильный марки АИ-92, АИ-93; мебель для офисов; бумага писчая; двигатели автомобильные для комплектации; картриджи).

Значимость полученного результата заключается в том, что госзаказчику, имея план, включающий огромное количество наименований требуемой продукции, очень сложно выделить наиболее главные из них, так как их значимость зачастую не очевидна. Чаще всего считают, что существенной экономии можно достичь на приобретении наиболее дорогостоящей продукции, а это не всегда так. В частности, проведенный анализ показывает, что в связи с тем, что НПО "Радон" собирался купить большой объем масляной краски, бумаги и картриджей их доля в общем плане существенно возросла, а потому проведение открытых торгов с привлечением как можно большего числа поставщиков этих товаров позволит добиться наибольшей экономии, а следовательно, и эффективности расходования бюджетных средств. Рассчитав это, заказчик сможет более правильно определить объем и стоимость конкурсной документации.

Доступность и простота применения анализа Парето объясняется тем, что для его проведения достаточно иметь план закупаемой продукции, который в любом случае составляется заказчиком, минимальное техническое оснащение (Windows 95/98, MS Excel) и практические навыки применения простейшего математического аппарата для осуществления анализа. А построение диаграмм Парето требует от госзаказчика: сформулировать проблему и влияющие на нее факторы; определить необходимые данные, собрать и обработать их; построить столбиковую диаграмму и кривую Парето.

Ниже (в Таблицах 6 и 7) приведен расчет экономической эффективности применения Парето - анализа в системе конкурсных закупок на примере НПО "Родон", произведенный в соответствии с "Методическими рекомендациями по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд", подготовленными Минэкономики России [58]. В варианте 1 открытые конкурсные торги проводятся по всем наименованиям продукции, а в варианте 2 - только по шести первым видам продукции, по остальным же - другие виды торгов.

Условное обозначение	Кол-во товара	Контрактная цена товара, тыс. руб.	Стоимость закупленной продукции, тыс. руб. (го.2 х го.З)	Затраты на проведение конкурса	Цена товара, предложенная заказчиком	Стоимость предложения заказчика, Тыс. руб. (гр.2 х ф.6)	Средняя цена предложенная поставщиками
		Вариант 1	Вариант 2	Вариант 1	Вариант 2	Вариант 1	Вариант 2			Вариант 1	Вариант 2
1	2	3.1.	3.2.	4.1.	4.2.	5.1.	5.2.	6	7	8.1.	8.2.
А	30 т	21,667	21,667	650,00	650,00	0,45	0,45	23,362	700,87	25,058	25,058
В	120т	2,253	2,253	270,36	270,36	0,45	0,45	2,366	283,94	2,479	2,479
С	25 шт.	10,353	10,353	258,83	258,83	5,96	5,96	11,227	280,67	12,100	12,100
D	18т	9,980	9,980	179,64	179,64	0,60	0,60	10,215	183,87	10,450	10,450
Е	20 шт	5,000	5,000	100,00	100,00	0,75	0,75	5,388	107,75	5,775	5,775
F	100 шт.	0,695	0,695	69,50	69,50	0,45	0,45	0,752	75,2Ы	Ф,fcФ9	0,809
G	10U тыс. шт.	0,671	0,679	67,14	67,95	0,60	0,15	0,747	74,71	0,823	0,831
I	30 т	1,506	1,524	45,17	45,71	0,45	0,12	1,607	48,21	1,708	1,725
J	Ют	3,617	3,660	36,17	36,60	1,04	0,30	3,972	39,72	4,327	4,370
К	332 куб. м	0,100	0,101	33,15	33,55	0,45	0,11	0,109	36,17	0,118	0,119
L	50 шт.	0,534	0,540	26,70	27,02	0,89	0,25	0,571	28,54	0,608	0,614
M	70 шт.	0,283	0,287	19,83	20,07	0,75	0,19	0,319	22,30	0,354	0,357
N	100 шт.	0,155	0,157	15,50	15,69	1,19	0,35	0,164	16,41	0,173	0,175
О	2 шт.	7,268	7,355	14,54	14,71	0,75	0,19	7,622	15,25	7,975	8,055
P	15 шт.	0,882	0,893	13,23	13,39	0,60	0,17	0,914	13,71	0,946	0,955
Q	7 шт.	1,800	1,822	12,60	12,75	0,89	0,23	2,138	14,96	2,475	2,500
R	70 пар	0,170	0,172	11,90	12,04	0,45	0,13	0,199	13,90	0,227	0,229
S	50 шт.	0,230	0,233	11,50	11,64	0,67	0,17	0,247	12,35	0,264	0,267
T	45 т	0,250	0,253	11,25	11,39	0,77	0,22	0,268	12,06	0,286	0,289
и	70 пар	0,080	0,081	5,60	5,67	0,67	0,17	0,085	5,98	0,091	0,092
V	ЗООпар	0,018	0,018	5,40	5,46	0,52	0,15	0,019	5,84	0,021	0,021
w	250 км	0,016	0,016	3,95	4,00	0,60	0,15	0,019	4,78	0,022	0,023
Z	200 шт	0,008	0,008	1,50	1,52	0,45	0,13	0,008	1,60	0,009	0,009
Всего:	-	-	-	1 923,70	11 928,45	22,7523	12,46	-	2 064,91	-	-

Таблица 6

Таблица 7 Расчет сокращения бюджетных средств за счет проведения конкурсов тыс. руб

Вид конкурса	Стоимость предложений заказчика, Сп	Стоимость заключенных контрактов, Ск	Затраты заказчика на организацию и проведение конкурсов, 3	Сокращение расхода бюджетных средств
				С=Сп-Ск-3	С"=-- xlOO Сп
Вариант 1	2 064,9	1 923,7	22,8	118,4	5,7
Вариант 2	2 064,9	1 928,4	12,5	124,0	6,0

Таким образом, по нашим расчетам, применение данной методики позволяет значительно снизить затраты госзаказчика и время на проведение конкурсов за счет осуществления оптимального выбора способов закупки для всех наименований продукции, а также сократить расходы бюджетных средств, в среднем, на 0,3-0,5%.

В то же время использование данного метода представляет собой эффективный способ проведения классификации объектов закупки, который позволяет принимать оптимальное решение об осуществлении закупок на основе открытых или закрытых торгов, или, в исключительных случаях, путем запроса предложений либо закупок у единственного источника. Кроме того применения Парето - анализа возможно при проведение повторного анализа значительно укрупненных групп номенклатуры, что позволит более точно выделить наиболее значимые в общем плане позиции. Единственным ограничением в сфере применения данного метода является закупка одинаковых, в стоимостном выражении, объемов продукции. Однако в этом случае для проведения анализа можно выбрать другую характеристику продукции: стоимость транспортировки, хранения, срок доставки и др. или предварительно сгруппировать продукцию по какому либо признаку, например по степени срочности ее приобретения или иным параметрам.

Другим механизмом повышения эффективности госзакупок, предлагаемым по результат проведенного в предыдущих главах анализа является частичная поставка. Достаточно часто государственный заказ на закупку товаров содержит несколько десятков наименований закупаемой продукции, в том числе и разнородной (канцелярские товары и принадлежности, вещевое имущество, продовольствие). При размещении подобного заказа государственный заказчик должен решить, можно ли и нужно ли делить заказ на части и размещать каждую часть отдельно или же передать выполнение всего заказа одному поставщику.

Если госзаказчик делит заказ на части по наименованиям или группам однородных наименований (лотам), и размер конкурсной заявки по любому из наименований (лотов) не ограничен или ограничения носят достаточно гибкий характер, то имеет место частичная поставка.

В этом случае, в конкурсной заявке допустимо по одной из позиций предусматривать поставку 30% требуемо-го количества, по другой - 100%, по третьей - 65% и т.д.

Сферой применения частичной поставки является закупка больших партий любого стандартизованного товара или широкой номенклатуры товаров. Однако эффективное использование данного механизма возможно лишь при выполнении следующих условий: наличие достаточного для результативной конкуренции количества поставщиков; высокая степень взаимозаменяемости товаров разных производителей; существование общепринятых стандартов качества и функционирования закупаемых товаров; отсутствие явных монополистов на рынке данной продукции.

Преимущества использования частичной поставки при закупках для госнужд заключаются в повышении эффективности расходования бюджетных средств посредством:

S увеличения конкуренции, за счет привлечения большего числа поставщиков;

S привлечения представителей малого и среднего предпринимательства;

S предотвращения сговора поставщиков и недобросовестной конкуренции, в случае, когда на рынке всего два или три поставщика, способных выполнить государственный заказ в полном объеме;

S предоставления возможности сохранить рыночную структуру или поддержать нестабильно работающих поставщиков, если это является элементом государственной экономической политики;

S диверсификации рисков заказчика, связанных, со срывом поставок продукции (заключается несколько контрактов на поставку продукции, и при срыве одного или двух из них поставки по остальным контрактам продолжаются, и потребность в продукции удовлетворяется, пусть и не полностью).

На следующей странице представлена разработанная автором данной работы схема организации и проведения госзаказчиком закупки продукции на открытых конкурсных торгах с использованием метода частичной поставки (см. Схема 2).

На первом этапе госзаказчик должен решить вопрос о целесообразности использования частичной поставки для закупки продукции. Для упрощения приятия решения на схеме представлен алгоритм его осуществления. Первыми и наиболее существенными являются условия наличия большого объема закупаемой продукции, а также делимость заказа - это необходимые и достаточные условия для возможности применения данного способа закупок. В случае невыполнения хотя бы одного из них частичную поставку применять нецелесообразно. Далее идут дополнительные условия (однородность и конкурентность рынка, отсутствие значительных-скидок за объем, необходимость диверсификации рисков, привлечения МП и поддержки важных для государства поставщиков), при выполнении хотя бы одного из которых применение частичной поставки в данном случае является целесообразным.

Схема 2 Организация и проведение госзаказчиком конкурсных торгах с использованием закупки продукции на открытых метода частичной поставки

Затем госзаказчик должен провести разбиение заказа на части, опубликовать в официальном издании уполномоченного органа (в данный момент в "Конкурсных торгах") извещение о проведении конкурсов. По желанию заказчика возможно осуществление предварительного отбора поставщиков, после подведения итогов которого, проводится разработка и рассылка конкурсной документации. Далее осуществляется работа по разъяснению положений конкурсной документации и приему конкурсных заявок, которая завершается в назначенный день вскрытием конвертов с конкурсными заявками, и составлением протокола проведения открытого конкурса. По результатам рассмотрения и оценки конкурсных заявок происходит присуждение контрактов отдельно по каждому наименованию (каждому лоту). Завершаются торги публикацией результатов и подписанием госконтрактов.

Применение частичной поставки значительно усложняет организацию и проведение конкурса, что требует от госзаказчика более высокой квалификации и знания специфики данного вопроса. Особенно важно учесть все особенно частичной поставки при составлении конкурсной документации, в которой необходимо установить следующие требования и условия:

1. По объемам продоле аналогичной продукции поставщиками, но не в денежном, а в процентном выражении к сумме конкурсной заявки каждого поставщика (т.е. объем продаж поставщика за последний год (два, три) должен составлять не менее N процентов от цены его конкурсной заявки).

2. По обеспечению конкурсной заявки:

а) сумма обеспечения конкурсной заявки должна задаваться в процентах от цены конкурсной заявки;

б) вид обеспечения: банковская гарантия и денежный залога (его применение позволит упростить подготовку конкурсной заявки мелким поставщикам);

в) необходимо четкое указание порядка расчета и удержания суммы обеспечения при нарушении обязательств поставщиком.

Размер минимальной партии продукции (в процентном или в денежном выражении; должен быть достаточно велик, чтобы заинтересовать возможных поставщиков и обеспечить удобство расчета госзаказчику);

О порядке оценки предложений и присуждения контрактов (производится отдельно по каждому наименованию продукции);

Для простых конкурсов, где важнейшим фактором является цена: по каждому наименованию определяется конкурсная заявка с наименьшей ценой; если по одному наименованию поступило несколько заявок с одинаковой наименьшей ценой, то контракт распределяется между ними в той пропорции, в какой находятся предлагаемые поставщиком объемы поставки (если не используются дополнительные критерии оценки: общая сумма конкурсной заявки, показатели качества продукции, квалификация поставщика и т.п.); если в результате вышеуказанных действий, суммарный объем поставки составил менее 100% требуемого, то последовательно определяются (тем же способом, что и предыдущие) конкурсные заявки со следующей наименьшей ценой, до тех пор, пока суммарный объем поставки не составит 100% или конкурсные заявки поданному наименованию не закончатся.

Пример 1. По наименованию N поступило два предложения: одно из них предусматривает поставку 30% от требуемого количества продукции по цене 100 руб. за единицу, второе - поставку 100% по цене 125 руб. за единицу.

В этом случае первому поставщику присуждается контракт на 30% от общей суммы по цене 100 руб. за единицу, а второму -- оставшиеся 70% по цене 125 руб. за единицу.

Пример 2. По наименованию Р поступило два предложения по цене 75 руб. за единицу. Первое предусматривает поставку 65%, второе -- 100%.

Распределение объемов поставки между поставщиками должно быть пропорциональным доле каждого предложения в суммарном объеме поставки (165%), т. е. первому присуждается 65% / 165% = 40 %, а второму 100% / 165% = 60% от общего объема поставки по цене 75 руб. за единицу. Пример 3. По наименованию S поступило четыре предложения:

цена 100 руб. за единицу, объем -- 20%;

цена 105 руб. за единицу, объем -- 25%;

цена 120 руб. за единицу, объем -- 35%; 4.цена 120 руб. за единицу, объем -- 100%.

Первый поставщик получает 20% по цене 100 руб., второй -- 25% по цене 105 руб. за единицу. Оставшиеся 55% = 100 % -- (20% + 25%) делятся пропорционально объемам поставки, т. е. третий получает 55%х(35/135)=14%, а четвертый 55%х(100/135)=41%.

Право заказчика изменить объем поставки при присуждении контракта (величина такого изменения).

Право поставщиков указывать предел уменьшения или увеличения объема поставки по сравнению с предлагаемым (следует внести соответствующие указания в инструкции для поставщиков, а также предусмотреть специальную графу в таблице цен).

На заседаниях "Круглого стола" не раз подчеркивались проблемы, связанные с поставкой нефтепродуктов на внутренний рынок РФ для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения и функционирования экономики [125,128]. Государству необходим большой объем нефтепродуктов, а ни одна нефтяная компания не может выполнить такой заказ в полном объеме. Для решения данной проблемы целесообразно применить предложенный в данной работе метод частичной поставки, в этом случае каждый поставщик получит возможность предложить тот объем поставки, который он сможет реально выполнить, даст возможность государству закупить необходимый объем продукции по минимальным ценам. Порядок оценки предложений и присуждения контрактов в этом случае будет производиться по схеме, описанной в примере 3.

Частичная поставка, безусловно, является более сложным, по сравнению с используемыми сейчас в России, способом осуществления госзакупок на конкурсной основе. Именно это, ввиду отсутствия достаточного числа квалифицированных кадров, отмеченного в первой главе, и является в данный момент препятствием для ее широкого применения в России. Однако приведенные выше преимущества ее проведения, с учетом протяженность нашей страны, необходимостью закупок большого числа однородных товаров на достаточно конкурентных ранках, обосновывают целесообразность применения данного механизма для повышения эффективности использования бюджетных средств, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации и местных органов власти.

Для широкого внедрения в России метода частичной поставки необходимо осуществить:

S подготовку квалифицированных кадров,

S разработку типовых форм конкурсной документации,

S введение эффективных методов досудебного разрешения споров,

*S разрешить применение разнообразных видов обеспечения заявки,

S внедрение компьютерных программ для оптимизации процесса приема

и обработки конкурсных предложений поставщиков, S использование подходящих методов для оценки предложений, выбора победителей и распределения между ними объемов поставки.

6. Пресечение злоупотреблений

Под данной формулировкой подразумевается не только борьба с коррупцией, но и пресечение недобросовестных действий поставщиков и попыток чьего-либо воздействия на проведение конкурсов.

К сожалению, в действующем Законе ФЗ-97 никак не были определены ни мошенничество, ни злоупотребления, ни коррупция, несмотря на очевидную важность и необходимость этих определений в законодательных актах, регулирующих госзакупки. На данный момент есть лишь весьма пространное и запутанное определение "недобросовестных действий поставщиков" в Положении №305. Анализ мирового опыта, проведенный во второй главе данного диссертационного исследования, показал, что развитые страны и международные организации четко определяют данные понятия, а также процедуры, связанные с предотвращением, и наказанием за различные злоупотребления при закупках.

Так, в "Принципах и правилах закупок товаров и услуг для проектов, финансируемых ЕБРР" под коррупцией понимается [87]: предложение, передача, получение или вымогательство любых ценностей для оказания влияния на действия государственного должностного лица или причинение вреда личности, имуществу или репутации в связи с процессом закупок товаров и услуг или исполнении договоров для получения или сохранения заказов или иного недобросовестного преимущества ведения дел. А мошенничество означает [87]: искажение фактов для оказания воздействия на процесс закупок товаров и услуг или исполнения договора в ущерб клиенту, и включает сговор участников торгов (до и после представления заявок) с целью установить заявочные цены на искусственных неконкурсных уровнях и лишить клиента преимуществ свободной и открытой конкуренции.

В связи с вышесказанным, в первую очередь, необходимо ввести в закон, регулирующий закупки для государственных нужд, четкие определения злоупотреблений: мошенничества, коррупции и др.

В то же время, целесообразно осуществить ряд мер, способствующих ликвидации коррупции в экономических отношениях в целом. Так, по данным "Transparency International", ежегодные потери России от коррупции оцениваются суммой порядка 15 млрд. долл. США, в то же время в российском законодательстве до сих пор нет определения коррупции, а на Закон о коррупции трижды накладывалось вето. [126] Поэтому, несомненно, следует принять закон о коррупции, снизить налоговое бремя для экономических субъектов, а также создать государственный механизм контроля (единого банка данных) за деятельностью экономических субъектов на основе сопоставления отчетности в налоговых органах с официальной информацией об их деятельности в других органах (таможенная, транспортная, кредитно-финансовая и другие).

Затем, следует осуществить следующие меры:

S активно внедрять информационные технологии на всех этапах проведения торгов, и использование электронно - лотовых торгов;

S готовить квалифицированных специалистов в области госзакупок;

S подробнее описать все процедуры и этапы проведения госзакупок в соответствующем законе;

S при установлении фактов участия той или иной фирмы - поставщика в коррупции или мошенничестве при конкуренции за контракт или во время его исполнения, заносить ее в "черный список" неблагонадежных фирм, который может вести контролирующий госзакупки исполнительный орган. Этот документ должен регулярно печататься в средствах массовой информации, в журнале "Конкурсные торги", а также быть в свободном доступе в Интернет;

S установить обязательность отсылки в электронном виде, например, в Минэкономики отчетов установленной формы о всех госзакупках и создать на их основе банк данных по госзакупкам;

S использовать специальные информационно-аналитические компьютерные технологии извлечения и обработки мнений в системах поддержки принятия решений;

S разработать комплекс мер, обеспечивающих обезличенное подведение итогов конкурса;

S обеспечить прозрачность системы конкурсных госзакупок и анализ результативности принятых чиновниками решений;

S создать кодекс этических правил для "госзакупщиков".

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования можно сделать следующие выводы и предложения:

Конкурсные торги в России имеют богатую историю. Их развитие, начавшееся в XVII в. было бурным и прогрессивным, что позволило в начале XX в. разработать Инструкцию о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая вполне соответствовала современным принципам прокьюремента. Однако последовавший за тем период плановой экономики, отрицающей все атрибуты рыночных отношений, в том числе и систему конкурсных закупок, далеко откинул нашу страну в этом вопросе. Поэтому 90-е годы XX в. справедливо можно считать началом нового этапа развития цивилизованных закупок для госнужд в России.

Законодательная и нормативно - методическая база конкурсных торгов на закупку продукции для госнужд в современной России, к сожалению, формируется путем учебы на собственных ошибках без учета существующего на данный момент мирового опыта, а также характеризуется использованием только самых простых международных конкурсных процедур. Отсутствие квалифицированных кадров в этой сфере, а также низкий уровень профессионализма отечественных законодателей привел к изданию двух основополагающих документов, регулирующих госзакупки (Указ №305 и Закон ФЗ - 97), с огромным количеством недочетов и двусмысленностей, которые негативно сказываются на развитии закупок в России.

Помимо несовершенной нормативно-правовой базы, отечественная практика внедрения торгов выявила целый ряд проблем, которые не позволяют в полной мере реализовывать в России преимущества системы конкурсного размещения заказов на поставки продукции для госнужд:

* отсутствие квалифицированных кадров, S монополизм крупных предприятий.

S отсутствие специализированного программного обеспечения, *S упрощенный подход к подготовке и проведению торгов, S несвоевременность финансирования контрактов, S отсутствие гласности и транспарентности рынка госзакупок, S крайне низкая дисциплина соблюдения контрактов, S коррупция, мошенничество и грубые ошибки в процедуре проведения торгов со стороны организаторов торгов, председателей и членов конкурсных комиссий и разного рода чиновников,

S отсутствие баз данных по ценам, поставщикам, выполненным контрактам и другие.

В связи с тем, что долгие годы в эпоху "строительства коммунизма", конкурсные торги на закупку не применялись, до 1997г. у нас в стране практически отсутствовали специалисты и какие - либо учебные пособия в этой области. До сих пор научной литературы и доступной информации в этой области на русском языке ничтожно мало (вышло всего 2 книги).

Несмотря на все проблемы система конкурсных закупок для государственных нужд в России, они развиваются и всесторонне поддерживаются Правительством РФ. Поэтому можно говорить о том, что в нашей стране накопился небольшой, как положительный, так и негативный, опыт в этой сфере. В связи актуальностью данного вопроса для современного этапа развития экономики России, необходим тщательный анализ мирового опыта, который должен стать основой для разработки научного подхода к выработке наиболее эффективной и продуманной процедуры закупок на конкурсной основе. Основная идея, которой необходимо руководствоваться, заключается в выработке универсальных, эффективных и в то же время достаточно простых механизмов, предусматривающих минимум затрат средств, усилий, времени госзаказчика и максимум эффекта.

Анализ опыта организации закупок и размещения заказов для госнужд в США и Германии показывает, что в этих странах порядки размещения госзаказа хорошо зарекомендовали себя, т.к. были разработаны с учетом экономической политики государств, национальной специфики организации производства, менталитета, сложившихся объективных экономических отношений, а также особенностей взаимоотношений между различными ветвями власти. В этой связи применение богатого опыта данных стран в России является необходимым и целесообразным.

Наиболее важными чертами функционирования конкурсных торгов на закупку товаров, работ и услуг для госнужд, позволяющими достичь целей торгов, в США и Германии, являются:

детальное и точное описания предмета закупок;

строгое выполнение сторонами - участниками торгов существующих правил и инструкций;

использование преференций;

активное привлечение и поддержка участия малых предприятий в конкурсных торгах;

разработанная и эффективно действующая на практике система кон-троля за процессом осуществления закупок от начала до конца;

отработанный механизм досудебного разрешения споров;

активное внедрение в процесс осуществления закупок для государственных нужд электронной торговли, являющейся ключевым направление экономического развития в XXI веке.

8. Международные организации, такие как Всемирный банка, ООН,
ЕБРР, ВТО играют огромную роль в развитии и совершенствовании междуна
родных конкурсных торгов. Не смотря на существующие различия терминологии и даже некоторых способов осуществления закупок в их основополагающих документах, регламентирующих сферу закупок, существует целый ряд общих принципов:

S требуют заблаговременной публикаций сведений о предстоящих конкурсах на размещение контрактов стоимостью свыше определенной суммы (при этом большинство требуют публикации в собственных официальных изданиях и международных СМИ);

*S определяют открытые торги основным способом проведения закупок для государственных нужд;

S предусматривают одинаковые этапы проведения открытых конкурсных торгов;

¦S допускают использование различных способов закупок, отличных от открытых торгов, в исключительных, регламентированных случаях и лишь с согласия контролирующего органа;

*S разрешают проведение предквалификационного отбора претендентов;

S четко устанавливают перечень минимальных сведений, которые должны быть указаны: в уведомлении о торгах, предквалификационных документах, конкурсной заявке, извещении о выигрыше контракта;

S в большинстве своем, предусматривают ведение закупающей организацией отчета о процедурах закупок;

S устанавливают строгую подотчетность проверяющим инстанциям;

S не регулируют закупки, связанные с национально обороной или национальной безопасностью;

S устанавливают порядок обжалования и разрешения споров.

9. В мировой практике в последние годы закупку услуг стали выделять в отдельный раздел (например, в типовом законе ЮНСИТРАЛ "Основной метод закупок услуг"), что определятся специфическими свойствами услуг, такими как уникальность, неопределенность и сложность структуры, многовариантность реализации, а также непредсказуемости характеристик. В связи с этим существует целый ряд особенностей при проведении закупок услуг, наиболее важными из которых являются: необязательность публикации приглашения к участию в торгах в СМИ, отсутствие обеспечения конкурсных заявок, осуществление конкурсов с проведением поочередных переговоров.

10.На основе анализа закупок услуг и сложной продукции в мировой теории и практике, и в связи с тем, что в отечественном законодательстве ни в Положении № 305, ни в Законе 97-ФЗ никак не отражены особенности закупок услуг, выявлена необходимость введения в российскую нормативно-правовую базу процедур, специально предназначенных для них.

11 .В связи со стремительным развитие электронного обмена данными, в том числе на основе электронной почты и Интернета, радикального изменения способов осуществления торговых операций, мы являемся свидетелями мощного вторжения в практику торговых операций нового процесса - электронной торговли - ключевого направления экономического развития в XXI веке. Поэтому наиболее перспективным направлением развития системы конкурсных закупок для госнужд в России, по моему мнению, станет их интернационализация и осуществление в электронном виде, что позволит значительно повысить эффективность конкурсных торгов за счет ужесточения конкуренции и снижения трансакционных издержек (возможный экономический эффект от введения электронной коммерции в сферу закупок для госнужд составляет 15%). В то же время, это станет серьезной "проверкой на прочность" для отечественных производителей товаров и услуг.

12.Деятельность государственных и административных органов будет иметь решающее значение для развития электронной торговли в России и получения тех преимуществ, которых можно добиться с ее помощью. Поэтому целью работы органов власти по данному вопросу должна стать поддержка и внедрение предсказуемой, минималистской, внутренне согласованной и про-зрачной правовой среды для развития электронной торговли. При создании предполагаемых систем осуществления закупок для госнужд посредством электронной торговли, необходимо обеспечить:

S безопасность обмена данными, в том числе за счет использования собственных защищенных каналов связи;

S поддержание стандартов и следование признанным международным сообществом процедурам торговой сделки;

S исключение "ухода" от налогов;

S обеспечение возможности сбора информации о сделках для поддержания должного уровня транспарентности рынка госзакупок;

S создание систем, обеспечивающих эффективность проведения сделок;

*S подготовку квалифицированных кадров в этой сфере;

S координацию деятельности регулирующих органов и органов власти: от налоговых структур до органов управления почтовой связью и телекоммуникациями.

13. На сегодняшний день работающая в Санкт-Петербурге система формирования и исполнения городского заказа явно выделяется из имеющихся в России. Наиболее важными особенностями ее являются: системный подход, продуманность всех звеньев распределения бюджетных средств (от создания нормативной базы до обучения специалистов), налаженное информационное обеспечение, применение программного обеспечения, разработанного на базе современных информационных технологий, а также осуществление строгого контроля.

14.Перспективным направлением развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России в ближайшем времени станет широкое применение на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на использовании конкурсных торгов. Для обеспечения этого процесса целесообразно будет осуществить применение опыта успешно функционирующих систем госзаказа, что позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, а также сэкономит время и деньги на создание собственных. В более отдаленной перспективе внедрение на региональном уровне систем государственного заказа, современного программного обеспечения и возможностей Интернет позволит:

решить проблемы, связанные с территориальной удаленностью и неразвитым информационным обеспечением регионов России;

обеспечить реальную "прозрачность" процесса закупок;

осуществить мониторинг региональных закупок;

контролировать соблюдение всех процедур процесса закупок;

> восстановить разорванные сейчас "горизонтальные связи".

15.Безусловно, у информационных технологий в системе конкурсных закупок большое будущее. Ближайшие перспективы - это использование Интернет-технологий, дальнейшее развитие методов оценки предложений претендентов, совершенствование отбора организаций-претендентов, в том числе и по результатам предварительной квалификации, более полный учет потенциала претендента, т.е. проверка, насколько технологическая оснащенность, квалификация, специализация, финансовые возможности претендента соответствуют предмету конкурса. Разработка и внедрение информационных технологий в практику проведения конкурсов способствует дальнейшему повышению уровня подготовки конкурсов и, следовательно, эффективности их реализации.

16.Участие малых предприятий (МП) в поставках продукции для государственных нужд должно стать важным направлением развития системы госзакупок в России. Это позволит повысить эффективность осуществления закупок, увеличить конкуренцию, создать новые рабочие места, а также способствовать экономическому росту. Поэтому следует создать благоприятные условия для участия МП в торгах:

S предусмотреть в новой редакции закона "О государственной поддержке МП в РФ" внесение изменений и дополнений в ст. 14, обеспечивающих условия для реального участия МП в поставках продукции для государственных нужд, включая государственный оборонный заказ;

S помочь обеспечить МП равные с крупными предприятиями условия для участия в конкурсах посредством применения электронной торговли;

S применить на практике методы преференций для МП, используемые в США, обязательный процент участия и преференциальный процент;

S реализовать на практике систему субконтрактинга;

S предусмотреть возможность проведения двухзтапных конкурсов среди высокоэффективных проектов малых предприятий;

¦S разработать и внедрить в практику: методические рекомендации по проведению конкурсов на размещение заказов на поставку продукции (работ, услуг) для госнужд, а также порядок организации конкурсов на проведение НИОКР с участием МП и другие необходимые типовые формы;

S осуществить подготовку квалифицированных кадров. 17.Как и многие другие страны, применяющие систему конкурсных закупок для госнужд, Россия сталкивается с проблемами мошенничества, подлога и коррупции при осуществлении закупок. Однако на данный момент этим проблемам уделяется мало внимания. Для осуществления результативной борьбы с коррупцией предлагается осуществить ряд мер:

сократить госаппарат, одновременно увеличив зарплаты чиновникам;

v^npH отборе особое внимание уделять высокой квалификации, добропорядочности и ответственности претендента;

S организовать строгий контроль за "государственными закупщиками" со стороны государственных ревизионных служб, регламентировав их деятельность четкими правилами и процедурами закупок;

S обеспечить предсказуемость государства посредством ввода для всех министерств и ведомств четких правил поведения чиновников.

18. Следует отметить тот факт, что все описанные в работе наиболее перспективные направления совершенствования системы конкурсных закупок для государственных нужд в России, по моему мнению, не могут быть реализованы без продуманной политики государства в области законодательного, методического и информационного обеспечения конкурсных торгов, подготовки квалифицированных кадров, осуществления грамотного и справедливого контроля за соблюдением всех установленных правил и процедур при осуществлении закупок, а также повышения дисциплины соблюдения контрактов посредством формирования этических норм поведения участников контрактных отношений.

19.Выбор наиболее оптимальных, на сегодняшний день, путей повышения эффективности системы госзакупок в России, следует проводить в рамках стратегических целей развития данного процесса. На основе анализа мирового опыта, проведенного во второй главе, и с учетом существующих на сегодняшний день проблем, препятствующих эффективному функционированию системы конкурсных госзакупок в России, выявленных в первой главе, в качестве таковых можно выделить:

регламентацию (формирование грамотной законодательной и нормативно - правовой системы),

открытость,

экономию,

эффективность закупок,

пресечение злоупотреблений.

20.Анализ наиболее перспективных направлений совершенствования закупок для госнужд, показал, что с учетом наметившихся тенденций глобализации и интернационализации мировой экономики на основе использования новейших информационных технологий и электронной коммерции, России необходимо активнее участвовать и быть полноценным партнером на мировом рынке закупок. Поэтому в рамках цели по регламентации госзакупок в России, в первую очередь, необходимо усовершенствовать существующую законодательную и нормативно - правовую систему обеспечения торгов:

S разработать и принять новый единый федеральный закон о конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, работ и услуг для госнужд детально описывающий все процедуры торгов и требования предъявляемые в их ходе, с учетом всех ошибок и двусмысленностей, которые были выявлены на практике осуществления закупок за время действия этого закона, а также внести соответствующие поправки в действующие законы: в ГК, №60- ФЗ, №53- ФЗ, №213-ФЗ;

S провести унификацию терминологии осуществления закупок с принятой в международной практике;