Прогнозирование как важнейший этап управления социально-экономической системой страны

Активизация инновационной деятельности требует, с одной сторо-ны, государственного управления и координации действий всех его структур, а с другой -- интеграции всех структур, заинтересованных в реализации инноваций, привлечении инвестиций, создании условий, способствующих инновационному процессу и внедрению достижений науки и техники в экономику страны.

Следует обратить внимание на следующие факты. Во-первых, по данным международных организаций, Россия ежегодно только на «утечке мозгов» теряет от 100 до 200 млрд. долл. Во-вторых, вывоз ка-питала за рубеж, по данным тех же организаций, составляет ежегодно от 60 до 150 млрд. долл. В-третьих, по данным отдельных российских и зарубежных экспертов, снижение инновационной активности работ-ников государственных и частных компаний, НИИ и других организа-ций ежегодно приводит к потерям от 50 до 100 млрд. долл. Таким об-разом, непродуманная и резко изменяющаяся политика государства в период проведения реформ в экономике нанесла совокупный ущерб, значительно превышающий общую задолженность России западным кредиторам.

Этапы разработки федеральных целевых программ и государственного плана

На основании прогнозов концепции и основных направлений раз-вития СЭС разрабатываются федеральные целевые программы. Дол-госрочные программы разрабатываются по наиболее важным социаль-ным и военно-стратегическим задачам, а также по решению важней-ших научно-производственных задач, имеющих к тому же межотрасле-вой характер.

В программах конкретизируются и детализируются показатели долгосрочного прогноза, при этом степень детализации увеличивает-ся по мере приближения к году -- началу реализации программы. Конкретизируется и детализируется вся информация -- задачи, меро-приятия по их решению, исполнители, сроки, ресурсы (финансовые, материальные, человеческие). Если в стране принято разрабатывать долгосрочные и среднесрочные прогнозы одновременно, то данные среднесрочного прогноза используются для детальной проработки первых лет долгосрочной программы, если же нет, то, наоборот, про-работки первых лет долгосрочного прогноза являются ориентиром для разработки среднесрочного прогноза. Но ввиду того что государ-ственные программы могут разрабатываться в разное время, т. е. не-обязательно в канве последовательности этапов «цепочки» управле-ния, могут возникать различные ситуации во «взаимоотношениях» прогнозов и программ.

Наиболее часто встречающийся пример: разрабатываются прогнозы на 20 и 10 лет и на их основе концепция развития на 10 лет, кроме того, разрабатываются федеральные программы также на 10-летний период. Через 5 лет в стране вновь разрабатывается долгосрочный прогноз на 10 и 20 лет. Естественно, последние 5 лет 10-летних программ становятся первыми годами прогноза и их цели, и показатели конкре-тизируются и еще более детализируются на основании уже имеющего-ся среднесрочного прогноза. В прогнозе находят свое отражение ос-новные показатели развития государственного сектора, отраслей СЭС и регионов.

На основании среднесрочного прогноза разрабатывается средне-срочный государственный план, теория формирования которого бу-дет рассмотрена ниже (см. гл. 6).

Далее на основании среднесрочного плана разрабатываются среднесрочные федеральные целевые программы. Имеющиеся наработки позволяют разработать краткосрочный прогноз разви-тия СЭС и на его основе краткосрочный государственный план социально-экономического развития страны. Еще раз отметим, что не во всех странах разрабатываются государственные планы (напри-мер, в США, Канаде), но государственный бюджет разрабатывается всеми странами. Это основной краткосрочный финансовый план го-сударства. В некоторых странах, например Норвегии, в госбюджет включаются доходы и расходы не только государства, но и крупных корпораций. Таким образом формируется национальный бюджет и притом на целых три года.

В условиях России правительство разрабатывает также единую программу развития СЭС, которая включает в себя черты концепции и основных направлений развития.

При разработке такой программы, основанной на прогнозных дан-ных, органы государственной власти исходят из необходимости реше-ния хронических проблем и преодоления внешних и внутренних угроз, которые могут затормозить или остановить продвижение страны к со-циально-экономическому росту. Основными из них в условиях России являются:

сужение финансовых и политических возможностей государст-ва при выборе эффективной экономической стратегии и ее практиче-ской реализации;

существование препятствий к формированию прочного единого
пространства, в том числе барьеров для межотраслевого перетока това-ров, капиталов и рабочей силы; неурегулированность межбюджетных отношений;

низкое качество менеджмента, техническая и технологическая отсталость и высокая степень физического износа производственного аппарата большинства предприятий, их медленная адаптация к новой экономической среде;

неэффективная структура накоплений, низкий уровень инвести-ций в основные фонды и человеческий капитал;

высокая доля теневого сектора экономики;

высокая затратность национальной экономики;

низкий уровень платежной дисциплины и собираемости налогов;

существование в экономике значительного числа нежизнеспо-собных предприятий;

неэффективная структура экспорта-импорта, существенная зави-симость от конъюнктуры мирового рынка по ряду товарных позиций, утечка капиталов за рубеж (финансирование конкурентов), имеющая место практика монопольного поведения иностранных производителей на внутреннем рынке, нарушающего принципы справедливой конку-ренции; сохранение дискриминационных барьеров для российских экс-портеров на внешних рынках;

вывоз результатов перспективных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и конкурентоспособных технологий, осуществляющийся зачастую нелегально или на несправедливых для России условиях;

высокая долговая нагрузка на экономику;

высокая дифференциация населения по уровню доходов, значи-тельная доля населения с доходами ниже прожиточного уровня, суще-ствование очагов высокой локальной концентрации безработицы, со-хранение социально-политической нестабильности.

В программе социально-экономического развития РФ должны быть отражены следующие моменты:

оценки итогов социально-экономического развития за преды-дущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации;

концепция социально-экономического развития страны на сред-несрочную перспективу, в том числе:

макроэкономическая политика;

институциональные преобразования;

инвестиционная и структурная политика;

аграрная политика;

экологическая политика;

* социальная политика;

региональная экономическая политика;

внешнеэкономическая политика.

Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством Российской Федерации в Совет Федерации и Государственную Думу. Анализ хода выполнения среднесрочной программы должен входить как составная часть ежегодного Послания Президента Федеральному Собранию Рос-сии, в котором Президент оглашает первоочередные задачи на буду-щий год. Эти задачи и уточнения программы социально-экономическо-го развития исходят из краткосрочного прогноза, разрабатываемого на предстоящий год.

Краткосрочный (годовой) прогноз, формируемый ежегодно, явля-ется наиболее развернутым и детальным в системе прогнозных доку-ментов. Проект краткосрочного прогноза представляется Федеральным Правительством в Государственную Думу Российской Федерации од-новременно с материалами, характеризующими итоги социально-эко-номического развития за прошедший период текущего года, проектом федерального государственного бюджета на предстоящий год, переч-нем федеральных целевых программ, намеченных к финансированию, проектировками развития государственного сектора экономики, зада-ниями по объему поставок продукции для государственных нужд и другими документами.

Этап разработки федерального бюджета

Госбюджет должен носить в себе логику среднесрочного разви-тия, которая, в свою очередь, основана на логике долгосрочного развития страны. В тех странах, где разрабатывается среднесрочный план и не разрабатывается краткосрочный (Франция, Япония, Ита-лия, Норвегия), годовой госбюджет является главным инструментом реализации среднесрочного государственного плана. Это единствен-ный финансовый план, утверждаемый главой государства и имею-щий силу закона.

Ввиду важности этого документа в системе управления остановим-ся на некоторых его особенностях.

Важную роль (особенно для стран, где экономика находится в кризисном состоянии) играет «второй», или «инвестиционный», бюджет страны, в котором консолидированы государственные ре-сурсы исключительно инвестиционного назначения. Наличие такого бюджета позволяет покончить с обычной негативной практикой по-стоянного недофинансирования инвестиционной части федерально-го бюджета, обеспечить на основе значительного мультипликатив-ного эффекта многократное увеличение масштабов вовлечения в хо-зяйственный оборот капиталов частных инвесторов для реализации эффективных проектов Как показывает опыт Японии, где с 1953 г. ежегодно разрабатыва-ется автономная по отношению к государственному бюджету програм-ма инвестиций и займов, «второй бюджет» страны является мощным инструментов экономичного роста и инвестирования производства. При этом реальное значение выделяемых из него займов (кредитов) за-ключается не только в них самих, но и в отмеченном мультипликатив-ном эффекте. К тому же компании, инвестиционные проекты которых кредитуются из средств «второго бюджета», по сути, получают госу-дарственное одобрение своей деятельности, что резко повышает их кредитоспособность, расширяет возможности привлечения коммерче-ских кредитов.

Идея «второго» (инвестиционного) бюджета страны уже получила в России некоторое развитие и воплощение в виде таких инструментов государственного инвестирования, как «бюджет развития», конкурсное размещение госинвестиций и связанные с ним механизмы предостав-ления гарантий.

Для превращения (инвестиционного бюджета в реальный инстру-мент роста инвестиций и экономического подъема требуется в первую очередь именно его увязка со среднесрочным государственным пла-ном, или с показателями наиболее рационального варианта прогноза развития СЭС.

Последние два этапа текущего (оперативного) анализа и текуще-го (оперативного) регулирования предназначены для устранения выяв-ленных недостатков в реализации государственного (национального) бюджета, государственных планов и программ, поставки информации в ретроспективную базу прогнозирования для обеспечения непрерыв-ности прогнозно-аналитических расчетов.