Регулирование и зарубежный опыт естественных монополий в России

7) применения в качестве меры административной ответственности дисквалификации в отношении государственных и муниципальных служащих;

8) установление административной ответственности за нарушение органами государственной или муниципальной власти антимонопольного законодательства;

9) конкретизация отдельных положений программы освобождения от административной ответственности за заключение и участие в ограничивающих конкуренцию соглашениях;

10) фиксация факта нарушения антимонопольного законодательства решением Комиссии антимонопольного органа, а не протоколом об административном правонарушении.[4]

Монополистическая деятельность в РФ - это противоречащие антимонопольному законодательству действия или бездействие хозяйствующих субъектов, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

Специфика российских монополий сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. Российское законодательство о конкуренции разрабатывалось при сильных монополиях и лишь формирующихся рыночных отношениях. Поэтому для нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду, проявляя политическую волю.

Предприятие признается монополистом, если занимает господствующее (доминирующее) положение на рынке товара, не имеющего заменителей, или на рынке взаимозаменяемых товаров. Такое положение позволяет ему затруднять доступ на рынок другим производителям, диктовать свои условия им и потребителям. Доминирующим считается положение предприятия, если его доля на рынке определенного товара не менее 65%. (Реестр предприятий-монополистов в РФ по состоянию на 01.01.2009 г. приведен в Приложении №3). Из этого правила есть исключения:

· первое - положение предприятия не будет признано доминирующим, если оно сумеет доказать, что, несмотря на превышение 65-процентного лимита, его положение на рынке не является доминирующим;

· второе - положение предприятия считается доминирующим даже тогда, когда его доля на рынке определенного товара меньше 65%, если это доминирование выявил антимонопольный орган, исходя из стабильности доли данного предприятия на рынке, из относительного размера долей его контрагентов, а также из ограниченности доступа на этот рынок новых конкурентов. Если же доля предприятия на рынке определенного товара не превышает 35%, его положение не может быть признано доминирующим, а оно само монополистом

Ограничительные меры предусмотрены законом "О конкуренции" и применяются антимонопольным органом к хозяйствующим субъектам, которые нарушают антимонопольное законодательство. Это запреты на монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, на действия органов власти и управления, которые могут неблагоприятно сказаться на развитии конкуренции.

Запреты на монополистическую деятельность подразделяются на запреты, направленные против соглашений, ограничивающих конкуренцию, и запреты на злоупотребление предприятиями своим доминирующим положением. Такие злоупотребления являются наиболее типичным (более 60%) нарушением антимонопольного законодательства. Довольно часто встречаются такие нарушения, как навязывание контрагенту невыгодных условий договора, несоблюдение порядка ценообразования, согласованные действия предприятий, направленные на ограничение конкуренции. Мониторинг более 200 цен показал, что свыше трети предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке, завышают цены на товары и услуги.

Закон запрещает устанавливать монопольно высокие или монопольно низкие цены, изымать товар из обращения с тем, чтобы создавать или поддерживать дефицит или повышать цену, навязывать контрагенту условия договора, невыгодные для него или не относящиеся к предмету договора, включать в договор дискриминирующие условия, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими предприятиями, препятствовать выходу на рынок (или уходу с него) другим предприятиям, побуждать контрагента отказываться от заключения договоров с отдельными покупателями (заказчиками), несмотря на то, что есть возможность произвести или поставить нужный товар. Монопольно высокая цена: ее устанавливает доминирующий на рынке данного товара хозяйствующий субъект (производитель), чтобы компенсировать необоснованные затраты, вызванные недоиспользованием производственных мощностей, и (или) получить дополнительную прибыль за счет снижения качества товара. Монопольно низкая цена: цена приобретаемого товара, установленная доминирующим на рынке данного товара покупателем с целью получить дополнительную прибыль и (или) компенсировать за счет продавца свои необоснованные затраты; цена, сознательно установленная доминирующим на рынке данного товара продавцом на уровне, приносящем убытки от продажи, для того чтобы вытеснить конкурентов с рынка.

Наиболее стабильно действует запрет на установление монопольных цен, хотя и здесь немало проблем. В частности, "Временные методические рекомендации по выявлению монопольных цен" от 21 апреля 1994 г. предлагают одновременно использовать концепцию ограничения прибыли и концепцию сравнения рынка. Применение первой концепции осложняется тем, что производственные затраты необходимо устанавливать с учетом того, что производственные мощности могут быть исчерпаны. Но при общем спаде производства в России это нереально. Так же нереально выяснить действительную себестоимость, прибыль и рентабельность предприятия в условиях господства бартера и "черного нала". Поэтому предпочтительной оказывается концепция сравнения рынков, в рамках которой антимонопольному ведомству не нужно проверять производственные показатели предприятия-монополиста, достаточно на основе внешних факторов выявить монопольно высокие или монопольно низкие цены.

Сейчас в России чаще практикуются монопольно высокие цены, а в странах с развитой конкуренцией - монопольно низкие, иногда даже демпинговые.

Российский монополизм проявляет свое антиконкурентное поведение преимущественно в отношениях с потребителями или поставщиками, а не с конкурентами. Но по мере развития конкуренции повышается вероятность применения монопольно низких цен: мощные многопрофильные компании благодаря перекрестному субсидированию за счет прибыльности одних секторов могут занижать цены на продукцию других и тем самым блокировать конкурентов. В этой части особенно необходимо контролировать финансово-промышленные группы. Среди ограничивающих конкуренцию следует выделить, во-первых, соглашения, которые препятствуют доступу других предприятий на рынок; во-вторых, отказы от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями; в-третьих, соглашения по разделу рынка по территориальному признаку или ассортименту реализуемой продукции, по кругу продавцов или покупателей; в-четвертых, ценовые соглашения.

Наряду с запретами на заключение вредных для конкуренции соглашений и на злоупотребление доминирующим положением для борьбы с ограничением конкуренции применяется контроль за экономической концентрацией. Она возникает:

· в результате создания, реорганизации или слияния предприятий и объединений;

· когда появляется возможность для группы организаций проводить на рынке согласованную политику.

Согласно закону "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", если предприятие достигает определенного порога по объему операций, оно обязано получить согласие антимонопольного органа на свои действия (предварительный контроль) или уведомить его о них (последующий контроль). Предварительно контролируются, во-первых, создание, слияние и присоединение коммерческих организаций, объединений, союзов и ассоциаций, если их активы превышают 100 тыс. МРОТ; во-вторых, ликвидация и разделение (выделение) государственных и муниципальных унитарных предприятий, активы которых превышают 50 тыс. МРОТ, если это приводит к появлению предприятия, доля которого на товарном рынке превышает 35% (за исключением случаев, когда предприятие ликвидируется по решению суда).

Кроме этого, предварительное согласие требуется, когда: лицо (группа лиц) приобретает акции (доли) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, если оно (она) получает право распоряжаться более чем 20% таких акций. Это требование не распространяется на учредителей хозяйственного общества при его образовании; одно предприятие (группа лиц) получает в собственность или пользование основные производственные средства либо нематериальные активы другого предприятия и балансовая стоимость имущества, составляющего предмет сделки, превышает 10% балансовой стоимости этих средств и активов предприятия, отчуждающего имущество; лицо (группа лиц) приобретает права, позволяющие определять условия ведения предпринимательской деятельности предприятия или функции его исполнительного органа. В этих трех случаях предварительное согласие нужно, если суммарная балансовая стоимость активов лиц, участвующих в сделках, превышает 100 тыс. МРОТ, или одним из них является предприятие, внесенное в реестр хозяйствующих субъектов, доля которых на рынке определенного товара превышает 35%, или приобретателем является группа лиц, контролирующая деятельность этого предприятия. При создании нового хозяйствующего субъекта учредители освобождены от предварительного контроля, однако они должны уведомить антимонопольный орган о создании предприятия в 15-дневный срок после регистрации. В случае, если создание новой фирмы ведет к ограничению конкуренции, МАП может потребовать от учредителей восстановить первоначальные условия. Если же они опасаются антиконкурентных последствий своих действий, то могут обратиться в МАП до регистрации и получить соответствующее заключение.

Новое для российского антимонопольного законодательства понятие "группа лиц" конкретизирует взаимоотношения между материнской и дочерней компаниями, т.е. при проведении государственного контроля за сделками антимонопольный орган рассматривает не только стороны, непосредственно участвующие в сделке, но и те организации, которые контролируют приобретателя или сами подконтрольны ему.

Российское антимонопольное законодательство не разрешает действия или сделки, в результате которых возможно установление или расширение рыночной власти коммерческой организации, если негативные антиконкурентные последствия не компенсируются повышением ее конкурентоспособности на внутреннем и международном рынках. Поэтому контроль не мешает интеграции российских предприятий для конкуренции с зарубежными фирмами.

Создание, слияние, присоединение или ликвидация коммерческих организаций и приобретение акций нередко проходят с нарушением антимонопольного законодательства.

Существует запрет на недобросовестную конкуренцию, под ней понимаются действия, направленные на приобретение преимуществ, которые противоречат законодательству, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и которые причинили (могут причинить) убытки конкурентам или нанесли ущерб их деловой репутации. Речь идет о распространении ложных, неточных или искаженных сведений, способных причинить убытки либо нанести ущерб, введении потребителей в заблуждение относительно характера, способа, места изготовления, потребительских свойств и качества товара, а также о некорректном сравнении собственного товара с аналогичной продукцией конкурентов. К недобросовестной конкуренции также относится получение, использование, разглашение научно-технической, производственной, торговой информации или коммерческой тайны без согласия владельца. Растет интерес предпринимателей к защите деловой репутации предприятия и правовой охране товарных знаков от их незаконного использования. Развитие рыночных отношений предполагает устранение прямого вмешательства государственных органов власти в деятельность предприятий. Законом запрещено принимать нормативные акты и совершать действия, которые ограничивают самостоятельность предприятий, создают дискриминирующие или благоприятные условия для одних в ущерб другим и тем самым ограничивают конкуренцию, ущемляют интересы предприятий или граждан.

Однако власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления допускают многочисленные нарушения, в частности необоснованно предоставляют льготы, ограничивают создание предприятий, вводят запреты на их деятельность, продажу или покупку товаров, указывают на приоритетность некоторых договоров, произвольно устанавливают размеры регистрационного сбора, препятствуют выходу на рынок товаров и услуг "иногородних" предприятий и т.п. Подобные действия органов власти имеют экономическую подоплеку, желание угодить "своим" предприятиям или тем, кто обещает финансовую поддержку на выборах. Между тем законодательство запрещает должностным лицам государственной власти и управления:

· во-первых, заниматься предпринимательской деятельностью, иметь в собственности предприятия;

· во-вторых, самостоятельно или через представителей голосовать посредством принадлежащих им акций (вкладов, паев, долей) на общих собраниях акционеров;

· в-третьих, совмещать функции органов исполнительной власти и местного самоуправления с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделять их функциями и правами этих органов.

Кроме того, не разрешается создавать министерства, госкомитеты и т.п. для монополизации производства или реализации товаров, а также наделять уже существующие органы полномочиями, способными ограничить конкуренцию.

Поэтому решения исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации предприятий или предоставления льгот должны согласовываться с антимонопольным ведомством.

Интеграция - это, прежде всего, объединение и более эффективное использование имеющихся на данной конкретной территории земельных, материальных и трудовых ресурсов. Без сомнения, для того чтобы воплотить идею интеграции в жизнь, необходимо руководствоваться действующим законодательством Российской Федерации.

Остановимся только на одной из отраслей права, а именно антимонопольном законодательстве, требования которого необходимо соблюдать при осуществлении интеграционных процессов.

Интеграционные объединения - это, как правило, новые юридические лица, создаваемые другими юридическими и физическими лицами. В соответствии с Законом Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» Антимонопольные органы должны осуществлять контроль за созданием, реорганизацией, ликвидацией коммерческих организаций и их объединений. Поэтому, на основании ст. 17 Закона, Антимонопольный орган должен быть уведомлен заявлением учредителей в 15-дневный срок со дня государственной регистрации о создании коммерческой организации, если суммарная стоимость активов учредителей превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда, а также о слиянии или присоединении коммерческих организаций, если сумма их активов по балансу превышает 50 тысяч минимальных размеров оплаты труда.

Уведомление, поданное в Антимонопольные органы, должно соответствовать требованиям, установленным законодательством, к нему должен быть приложен пакет необходимых документов, предусмотренных Приказом МАП РФ № 276 от 13 августа 1999 года. Процесс интеграции происходит не только путем создания новых юридических лиц, он может происходить также путем продажи акций, долей с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества или получением в собственность или пользование одним хозяйствующим субъектом основных производственных средств или нематериальных активов другого хозяйствующего субъекта. При совершении указанных сделок необходимо также соблюдать требования антимонопольного законодательства. В соответствии со ст. 18 Закона РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» необходимо получить предварительное согласие Антимонопольного органа на основании ходатайства, если осуществляется приобретение лицом (группой лиц) акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственного общества, при котором такое лицо (группа лиц) получает право распоряжаться более чем 20 процентами указанных акций (долей). Предварительное согласие Антимонопольного органа требуется и в том случае, если один хозяйствующий субъект (или группа) получает в собственность или пользование (в том числе по договору аренды) основные производственные средства или нематериальные активы другого хозяйствующего субъекта, превышающие по своей стоимости 10 процентов балансовой стоимости основных производственных средств и нематериальных активов хозяйствующего субъекта, отчуждающего имущество.

Предварительное согласие на совершение вышеуказанных сделок необходимо получать, если суммарная балансовая стоимость активов лиц, совершающих сделку превышает 100 тысяч минимальных размеров оплаты труда или лицо, являющееся стороной сделки, внесено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов, либо приобретателем является группа лиц, контролирующая деятельность указанного хозяйствующего субъекта. В том случае, если вышеописанные сделки совершаются лицами, суммарная балансовая стоимость активов которых превышает 50 тысяч минимальных оплат труда, такие лица обязаны направить уведомление в Антимонопольный орган в 15-дневный срок после совершения сделки. Ходатайства и уведомления должны соответствовать требованиям, предъявляемым к ним антимонопольным законодательством, а также к ним должны быть приложены необходимые документы, для рассмотрения этих ходатайств и уведомлений Антимонопольными органами.

Нарушение требований антимонопольного законодательства является основанием для гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности. [3]

4. Органы регулирования естественных монополий в РФ

4.1 История антимонопольного регулирования в России

Для проведения государственной политики по ограничению монополистической деятельности и развития конкуренции были образованы антимонопольные органы. Это федеральная организационная система (структура), созданная государством и функционирующая согласно законодательству Российской Федерации с целью произведения государственной политики по содействию развития товарных рынков и добросовестной конкуренции, а также предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. [1]

В 1990 был образован Государственный комитет РСФСР по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур в соответствии с Законом Российской Советской Социалистической Федеративной Республики «О республиканских министерствах и государственных комитетах РСФСР». Председателем Комитета был назначен Валерий Петрович Черногородский.

В 1992 году в целях обеспечения развития рыночных отношений и конкуренции в Российской Федерации, утверждены новое Положение о Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (добавлены задачи и функции), а численность работников центрального аппарата увеличена. В ноябре 1992 года Председателем Комитета назначен Леонид Арнольдович Бочин.

В марте 1997 года Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур преобразован в Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации. В августе 1997 г. Председателем Комитета назначена Наталья Евгеньевна Фонарева. [4]

Позднее, в соответствии с Указом Президента РФ от 22 сентября 1998г. №1142 ГКАП РФ был преобразован в Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП РФ). Министром назначен Геннадий Максимович Ходырев. В мае 1999 года министром стал Илья Артурович Южанов.

МАП РФ являлось федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в области предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции на товарных рынках. Кроме того, МАП обеспечивал контроль за соблюдением законодательства о защите прав потребителей, о рекламе, регулирует деятельность субъектов естественных монополий. Необходимость этого вытекает из статей Конституции РФ, которая, в свою очередь, содержит обязательство государства о поддержке конкуренции, недопущении и пресечении любой деятельности, нарушающей базовые экономические принципы, такие как: единства экономического пространства, свобода предпринимательской деятельности и перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

9 марта 2004 г. Министерство было упразднено, а его полномочия переданы другим ведомствам. Принадлежавшие МАП России функции федерального антимонопольного органа, контроля над деятельностью естественных монополий и над соблюдением законодательства о рекламе перешли к вновь образованной Федеральной антимонопольной службе, являющейся сегодня главным антимонопольным органом. [4]

4.2 ФАС России

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы.

Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации. Федеральная антимонопольная служба создана в соответствии с Указом Президента России № 314 от 9 марта 2004. Положение о Федеральной антимонопольной службе принято Правительством России 29 июля 2004 г. ФАС России - федеральный орган исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации.

- Руководитель ФАС России - Игорь Юрьевич Артемьев.

Функции по реализации основных направлений деятельности ФАС России возложены на заместителей руководителя службы:

- А.Ю. Цариковский (статс-секретарь - заместитель руководителя службы): контроль за размещением госзаказа, борьба с картелями, контроль на рынке ЖКХ, строительства и природных ресурсов.

- А.Н. Голомолзин: контроль на рынках ТЭК, электроэнергетики, информационных технологий, транспорта и связи.

- А.Б. Кашеваров: контроль социальной сферы и торговли, финансовых рынков и рекламы.

- П.Т. Субботин: контроль органов власти и координация деятельности территориальных управлений ФАС России.

- А.Г. Цыганов: контроль промышленного комплекса, АПК, а также стратегических инвестиций.

В настоящее время антимонопольный контроль в регионах Российской Федерации осуществляют 82 территориальных подразделения Федеральной антимонопольной службы. Численность работников службы в регионах составляет 2647 человек. Численность работников центрального аппарата составляет 630 человек. Основная часть руководителей управлений и отделов ФАС России - люди в возрасте от 27 до 35 лет. [4]

Общие положения, полномочия и организация деятельности ФАС приведены в Приложении № 2.

Организационная структура ФАС РФ

5. Естественные монополии в условиях российской экономики

Российские естественные монополии тщательно оберегают свой статус, сопротивляясь созданию конкурентных условий в своих сферах деятельности. В защиту их интересов обычно приводятся следующие доказательства:

1. Масштабы страны объективно требуют концентрации управления каждой из этих отраслей в рамках единой структуры. Это объясняется необходимостью постоянного согласования целого ряда рабочих параметров между различными регионами с присущими им специфическими чертами и особенностями. Кроме того, сотрудничающие регионы часто довольно отдалены друг от друга. Это утверждение верно только отчасти. Опыт показывает, что естественные монополии часто злоупотребляют своим положением, имея возможность варьировать ценами на свои услуги и условиями обслуживания, и поэтому не только не способствуют выравниванию социально-экономического положения регионов, но искажают сложившиеся диспропорции, еще больше усугубляя положение "проблемных" регионов

2. В условиях сложного экономического положения России оптимальный уровень цен на продукцию и услуги естественных монополий, способный обеспечить конкурентоспособность отечественной продукции и снять социальное напряжение, не обеспечивает этим отраслям нормального развития. Ограничение роста цен ведет к увеличению числа убыточных предприятий в этих отраслях.

Однако более тщательный анализ финансового положения этих отраслей показывает неоднозначность такого положения. Материальные затраты естественных монополий растут быстрее цен, потребляемых ими материально-технических ресурсов, идет увеличение количества занятых работников, повышается реальная оплата труда и социальные выплаты, которые в 2-3 раза превышают уровень средних показателей по России.

3. В таких развитых странах как Франция, Англия, Италия в течение длительного времени господствовала доктрина наращивания мощного государственного сектора, и только в последнее десятилетие начался процесс приватизации естественных монополий, и идет он весьма медленно. В России же в основу системы регулирования естественных монополий был положен опыт США, где с самого начала эти отрасли формировались на конкурентных началах.

Действительно, во Франции, несмотря на новую волну приватизации середины 90-х годов, естественные монополии пока остаются практически нетронутыми. Национальные гиганты государственного сектора - ЭДФ (компания "Элект-рисите де Франс"), ГДФ ("Газ де Франс"), СНСФ (Национальное общество железных дорог), почта - исторически имеют важное значение для французов. В этих компаниях существует особый пенсионный режим, предоставляются льготные условия пользования продукцией своей компании ее работникам. Кроме того большинство французов вполне удовлетворены качеством предоставляемых государственными монополиями услуг, а используемая ими технология благодаря постоянным государственным инвестициям находится на уровне самых передовых в мире. К тому же далеко не все естественные монополии имеют негативные результаты экономической деятельности. "Франс Телеком", ЭДФ, ГДФ и некоторые другие вполне себя окупают и являются рентабельными. В области естественных монополий к экономическим императивам и требованиям Европейской комиссии добавляются социальные реалии - сохранение рабочих мест, традиций. Первые шаги по приватизации естественных монополий здесь были предприняты лишь в начале 90-х годов.

Непросто проходит реформирование естественных монополий и в Италии. Один из крупнейших итальянских монополистов - Национальное ведомство электроэнергии (ЭНЕЛ). И сейчас оно контролирует свыше 80 % итальянского рынка производства электроэнергии. ЭНЕЛ затрачивает в среднем 85 лир на производство каждого киловатт-часа электроэнергии, в то время как частные компании, действующие в этом же секторе рынка, производят электроэнергию по себестоимости 50-80 лир за киловатт-час и предлагают ее потребителям по более низкой, чем ЭНЕЛ, цене. Частные производители в Италии обеспечивают сегодня 17 % национального производства электроэнергии и покрывают 31 % ее промышленного потребления. По мнению специалистов, на основе этого государственного концерна следует создать три-четыре компании-производительницы электроэнергии.

Существование естественных монополий в области газа, электроэнергии и железнодорожных перевозок вылилось для Великобритании в конце 60-х годов в усиление концентрации и неразумное использование природных ресурсов. Классическим примером неадекватности ситуации наличия естественных монополий стала серия громких скандалов, прогремевших в стране в самом начале 70-х годов. Все они были связаны с загрязнением окружающей среды угольными монополистическими объединениями и крупнейшими владельцами грузового автотранспорта. Для компенсации ущерба понадобились меры политического и законодательного воздействия и приведение в силу антитрестовских мер. Именно тогда Лондон приступил к совершенствованию активных регулирующих механизмов, которые могли бы ограничить мощь монополий, вступивших в конфликт с интересами потребителей их услуг. По мере своего развития Великобритания начала постепенно отказываться от курса на создание "общественных монополий", поскольку это серьезно влияло на диверсификацию производства, финансовые результаты деятельности компаний и наиболее эффективное использование природных ресурсов. Сегодня позиция британских властей заключается в поддержании единого, интегрированного рынка, работающего в соответствии с международными стандартами.

Развитие России идет в направлении интеграции в мировое сообщество. С этой точки зрения неправомерно говорить о существовании каких-либо "исключительных" условий, позволяющих игнорировать мировые тенденции. Хотя, разумеется, формальный перенос хозяйственных форм из одной социально-экономической среды в другую не даст желаемого результата. Залогом успешного заимствования чужого опыта является его критическое переосмысление, выражающееся в адаптации к специфическим условиям новой среды и задачам экономической политики. [6]

6. Зарубежный опыт регулирования естественных монополий

6.1 Мировые тенденции антимонопольного регулирования

Традиционно наименьший объем государственного воздействия на рыночные отношения относится к Соединенным Штатам Америки. Однако и здесь можно встретить факты прямого государственного регулирования цен (например, установление специальными комиссиями тарифов на электроэнергию и др.). В других странах степень государственного вмешательства в процессы ценообразования больше. Наиболее развернутой и активной по праву считается система ценового регулирования Франции. В этой стране прямым регулированием охвачены цены на газ, электричество, транспортные услуги. В Японии железнодорожные тарифы утверждаются Министерством транспорта, тарифы на водо- и теплоснабжение, электроэнергию и газ утверждает Агентство природных ресурсов и энергии. В Греции комитетом по ценам устанавливаются тарифы на электроэнергию, общественный транспорт, связь, почтовые отправления, авиапассажирские перевозки и другие цены, входящие в компетенцию правительства. В целом в основу модели регулирования естественных монополий в России положен опыт США. Естественные монополии существуют в США лишь в нескольких отраслях, главным образом, в телекоммуникациях и энергораспределении. Государство с помощью законодательных органов определяет сферы и районы, где по тем или иным причинам было бы чрезвычайно неэффективно существование более чем одной компании и где, соответственно, конкуренция нежелательна. На практике в США отказались от ценообразования в естественных монополиях на основе предельных издержек. Доминировавшей до недавнего времени здесь практикой регулирования отраслей естественной монополии было ограничение нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось получать чистый посленалоговый доход в известных пределах.

В США отошли от данной модели регулирования. В чистом виде она редко применяется сейчас и в других странах.

Современные тенденции в сфере электроэнергетики США обусловлены условиями ее формирования. Практически с самого начала она была представлена множеством конкурирующих компаний. Компании укрупнялись, и когда в 1930-е годы конгресс осознал, что производство и распределение энергии приобрело характер общенациональной отрасли, он начал регулировать этот сектор в попытке защитить интересы потребителей. В течение 40-х, 50-х, 60-х годов цена электроэнергии сократилась более чем на 50 % по сравнению с ценами в целом, ежегодно производство нарастало на 7 %. Однако в 70-е годы цены на электроэнергию и газ резко поднялись из-за чрезвычайной зависимости этой отрасли от двух компонентов, стоимость которых возросла, - топлива и капитала. Со второй половины 70-х годов федеральные власти начали предпринимать усилия по частичному дерегулированию этой отрасли. В совокупности с появлением в результате технической революции специальных генераторов, позволяющих продавать электроэнергию непосредственно коммунальным службам, это положило начало периоду реальной конкуренции.

Коммунальные хозяйства до сих пор выступают в роли ее монопольных производителей по отношению к потребителям.

Существуют две школы в понимании дальнейшего развития отрасли. Одна сводится к тому, что надо полностью довериться рынку, чтобы стимулировать инвестиции. Другая школа считает, что в условиях конкуренции нельзя будет адекватно спланировать мощности по производству электроэнергии и государство должно сохранить свою роль, чтобы планировать ввод в строй новых мощностей. И этот спор пока не разрешен.

Большинство экспертов считают, что демонополизация пойдет на пользу клиенту и цены неизбежно пойдут вниз. Это подтверждает опыт постепенного внедрения конкуренции в этой области в течение 90-х годов на оптовом уровне, т.е. на уровне продажи электроэнергии коммунальным службам. И в течение этого периода цены, в самом деле, снижаются. Однако в случае демонополизации рынка электричества угрожает опасность "невыгодным клиентам". [6]

6.2 Сравнительный анализ систем регулирования монополий в России и США

Как уже было сказано ранее, антимонопольное законодательство России разрабатывалось по аналогии с антимонопольным законодательством США, между тем экономические реалии двух этих стран различаются в достаточно сильной степени. В частности, антимонопольное законодательство США разрабатывалось в условиях, когда существовавшая система классической свободной конкуренции стремилась законсервировать себя, остановив естественный процесс укрупнения капитала, делающий функционирование рыночной экономики более эффективным. Заслугой экономической системы США явилось не наличие в ней антимонопольного законодательства, а тот факт, что она не сдерживала объективного процесса концентрации производства и централизации капитала, результатом чего явилось развитие в экономике США крупных и крупнейших корпораций, которые со временем превратились в ТНК.

Американские монополии выработали множество приемов, при помощи которых они получали возможность обойти положения законодательных актов. Например, ими широко используется традиционный институт доверительного управления, предусматривающий передачу имущества, акций и т.п. в распоряжение доверительного управляющего, что обеспечивало централизацию функции управления в данных объединениях. Возможно, именно то, что американские монополии нашли возможность обходить антитрестовское законодательство, заложило основы процветания экономики США и развитие американских транснациональных корпораций. Как сама идея антимонопольного регулирования, так и ее первоначальная реализация возникли именно в США в период формирования корпоративного капитализма. В это время шел объективный процесс укрупнения американских компаний, и столь же естественными выглядели попытки сохранить старую, классическую систему свободной конкуренции. «Разумеется, первые американские монополисты, такие как Дж. Рокфеллер, Дж. П. Морган и Э. Карнеги, не вызывали любви ни населения, ни правительства. Однако сейчас совершенно ясно, что источником экономической мощи США является деятельность этих самых первых американских «королей» деловых кругов».

Любой стране нужны крупные национальные капиталы, которые должны быть конкурентоспособными на мировом рынке. В связи с этим уместность применения антимонопольного законодательства, подобного американскому, можно поставить под сомнение.

Исторический опыт недвусмысленно свидетельствует, что все антимонопольные преследования заканчивались провалом, по крайней мере, в том смысле, что к улучшению состояния рынка они не приводили. Об этом свидетельствует случай с Дж. Рокфеллером, нефтяным «королем» США конца XVIII - XIX в., которого хотя и вызывали в суд, но так это дело ничем серьезным и не закончилось. Аналогичная история произошла с Дж. П. Морганом, банковским «королем» США того времени. История с Б. Гейтсом, точно так же «захлебнулась» на определенном этапе судебного разбирательства. Кстати говоря, сейчас уже ни для кого не секрет, что помощь в «закрытии» дела фирмы Microsoft шла, хотя и в очень завуалированной форме, именно от правительства США. Это было сделано по очень простой причине: компания Microsoft является гордостью и силой Америки, и было бы преступлением разрушать с таким трудом созданную империю программного продукта. В данном случае продемонстрирована нежелательность бездумного применения инструментов антимонопольного регулирования.

Сказанное свидетельствует о том, что антимонопольные преследования всегда носили декларативный характер, и истинной целью их являлось официальное объявление государством (правительством) своего протеста против излишней власти, сосредоточенной в руках отдельных компаний. Выбор подобной формы протеста в основном обусловлен историческими особенностями развития экономики США и вряд ли может быть перенесен на российскую почву.

Российские условия в период принятия антимонопольного законодательства были совсем другими. Российская экономика представляла собой разновидность монополистической рыночной структуры, в которой носителями монопольной власти были отраслевые министерства и различные главки. В странах, экономика которых длительное время развивалась в рамках плановой системы, степень монополизации рынка выше, чем в государствах с исторически сложившемся рыночным хозяйством. Это связано, прежде всего, с различиями путей формирования предпринимательских монополий. В рыночном хозяйстве монополистические объединения формировались «снизу»; они являются следствием развития конкуренции, приводящей к росту концентрации и централизации производства и капитала. Государственные органы, опираясь на антимонопольное законодательство, пытались в той или иной мере препятствовать значительному повышению степени монополизации. В плановой экономике монополистические структуры формировались «сверху». Государственные органы не только не препятствовали, а, наоборот, активно способствовали повышению степени монополизации хозяйства. Известно, что эффективность жесткого централизованного управления, основанного на административных методах, снижается со значительным увеличением числа управленческих связей. Поэтому государственные министерства и ведомства, стремясь ограничить рост таких связей, пытались сконцентрировать производство каждого вида продукции в рамках максимально узкого круга предприятий, соединить в производственных объединениях производителей одинаковой и аналогичной продукции. В результате складывалась высокомонополизированная экономика. Именно в данных условиях формировалось российское антимонопольное законодательство.

Помимо прямого антимонопольного регулирования существует и косвенное. Оно заключается в поддержке конкурентной среды не путем ограничения концентрации и централизации капитала, а путем стимулирования либо поддержки развития среднего бизнеса с помощью государственных заказов и привлечения иностранных инвестиций. Другими словами, поддержка потенциальных конкурентов монополиста осуществляется средствами «невидимых регуляторов» государства.

Хорошим примером является система регулирования в США процесса привлечения прямых иностранных инвестиций. Комфорт иностранному инвестору создается с помощью бесплатного доступа в информационные сайты соответствующего специализированного ведомства. Кроме того, потенциальный инвестор может обратиться в соответствующее ведомство за необходимыми ему консультациями и помощью. Впоследствии представитель этого ведомства может оказывать инвестору постоянную юридическую помощь по вопросам защиты его инвестиционных интересов. Так государство может оказывать поддержку фирмам, не являющимся монополистами.

Другим «невидимым регулятором» конкурентной среды являются определенные аспекты налоговой политики. Стоит отметить, что налоговая политика в качестве регулятора конкурентной среды применима главным образом к локальным монополиям. В более широком смысле питательной средой конкуренции являются малые предприятия, поэтому их поддержка государством в форме налоговых льгот, кредитных гарантий и информационной помощи представляет собой метод косвенного антимонопольного регулирования. Однако, налоговая политика, как и политика регулирования кредита, повышения или снижения барьеров на вход в рынок слишком тесно связана с другими аспектами макроэкономического регулирования, не связанного собственно с антимонопольным регулированием, поэтому в рамках данной темы давать этой политике характеристики чрезвычайно сложно. При этом, как правило, такая политика слишком сильно подвержена колебаниям политической конъюнктуры и радикально меняется вместе со сменой краткосрочной ограниченной сроком очередных выборов программы партии, находящейся у власти.

Обобщая сравнение антимонопольного регулирования России и США, можно сказать, что их сходство заключается в том, что оно направлено в принципе против крупного капитала. Но если представители крупного капитала США сумели нейтрализовать воздействие данного регулирования за счет создания института доверительной собственности, представителям крупного капитала России ответить на такое воздействие нечем. А между тем, любой стране нужны крупные национальные капиталы, особенно в современной глобализирующейся экономике, когда эти капиталы должны быть конкурентоспособными на мировом рынке. При этом здесь необходимо соблюсти тонкий баланс между интересами крупного капитала и общественным благосостоянием: эти крупные капиталы не должны наносить ущерб благосостоянию народа и страны при реализации производимого товара на внутреннем рынке. В условиях открытой экономики, формирования мирового хозяйства и глобализации национальные монополии являются основой конкурентоспособности национальной экономики (бизнеса) на мировом рынке, включая конкуренцию с иностранным капиталом внутри страны.

Программа, подготовленная Министерством экономического развития РФ и Федеральной антимонопольной службой, определяет приоритеты и основные направления конкурентной политики на период до 2012 года, она содержит перечень первоочередных мер по развитию конкуренции в России и предложения по совершенствованию антимонопольного регулирования. С докладом по программе на заседании Правительства РФ выступила министр экономического развития Эльвира Набиуллина. В качестве факторов, тормозящих развитие конкурентной среды в России, разработчики программы выделяют высокий уровень внутренних и внешних торговых барьеров, инфраструктурные ограничения (несоответствие темпов и качества развития инфраструктуры потребностям бизнеса, в том числе дефицит мощностей естественных монополий), антиконкурентные действия органов власти и их должностных лиц, антиконкурентные действия хозяйствующих субъектов.

Нивелировать их влияние предлагается путем снижения административного давления на бизнес, корректировки таможенно-тарифного регулирования; мерами по совершенствованию антимонопольного регулирования (в том числе и лежащими в законодательном поле); посредством развития транспортной, информационной, финансовой, энергетической инфраструктуры и обеспечения ее доступности для участников рынка, а также специальными мерами по развитию конкуренции в отдельных отраслях (с использованием инструментов налогового и неналогового стимулирования). Значительное внимание в документе уделено реализации конкурентной политики в условиях кризиса, среди ее задач и «минимизация негативного влияния антикризисных мер на конкуренцию, и формирование основы для будущего развития», - говорится в программе.

Обозначено девять важнейших направлений конкурентной политики в нынешней экономической ситуации. Это:

- снижение издержек входа на рынок (в том числе путем снижения административных барьеров и проведения «точечных» мероприятий в отраслях с ярко выраженными препятствиями входа),

-смещение акцента с контроля за действиями хозяйствующих субъектов в сторону более тщательного контроля за действиями органов власти, упрощение процедуры доступа к инфраструктуре естественных монополий;

- совершенствование авиатопливообеспечения;

-расширение поддержки малого бизнеса;

-сокращение количества сделок, подлежащих предварительному согласованию с ФАС России;

-формирование эффективной, максимально доступной и прозрачной конкурсной системы размещения государственных заказов, заказов госкорпораций и естественных монополий;

-разработка и реализация комплекса мер по повышению территориальной и отраслевой мобильности трудоспособного населения; развитие конкуренции в сфере железнодорожного транспорта.

Конкретные меры по развитию конкуренции определены на базе 13 отраслей и учитывают специфику каждой из них. Это касается рынков нефтепродуктов, газа, минеральных удобрений, металлургического сырья, сферы электроэнергетики, области авиатопливообеспечения, ЖКХ, агропродовольственных рынков, розничной торговли, строительного комплекса, рынка цемента, рынка энергетического угля и сферы железнодорожного транспорта.

Проект программы развития конкуренции в РФ был в общем одобрен Правительством РФ. Министерству экономического развития совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием органов исполнительной власти субъектов РФ поручено доработать этот документ и план мероприятий по его реализации. При этом Правительством РФ рекомендовано обратить внимание, в частности, на последовательность осуществления мер, направленных на решение задач развития конкуренции, на определение социально-экономических последствий исполнения программы и мероприятий по ее реализации в 2011-2012 годах; на разработку системы показателей эффективности осуществления конкурентной политики; на стимулирование создания программ развития конкуренции субъектов РФ; на развитие конкуренции в отдельных сферах (в здравоохранении, производстве фармацевтической и медицинской продукции, легкой промышленности); на определение механизмов мониторинга реализации программы. Также следует дополнительно проработать вопрос о целесообразности создания комиссии по развитию конкуренции на товарных рынках.

Результаты этой работы должны быть представлены в Правительство РФ до 1 ноября 2009 года.

Заключение

Проведенное исследование дает основание утверждать, что регулирование сфер естественных монополий является одной из острейших проблем, как для экономики переходного периода, так и для нормально действующей рыночной экономики. Монополия - это власть, и если эта власть будет неограниченной, благосостоянию общества будет нанесен ущерб. Поэтому разработаны методы по регулированию действия естественных монополий. Важно отметить, что Естественная монополия существует в отрасли, в которой одна фирма может производить выпуск, достаточный для обеспечения рынка по более низкой себестоимости, чем смогли бы две или более фирм. То есть, нет экономического смысла в ликвидации такого рода монополии. Поэтому государство вынуждено устанавливать регулирование деятельности монополистов.

Кроме этого, нам удалось определить то, что:

- Монополия возникает обычно там, где отсутствуют реальные альтернативы, нет близких заменителей, число продавцов на рынке сокращается до нескольких единиц, выпускаемый продукт в известной степени уникален, велики барьеры вступления в отрасль;

- Естественная монополия образуется тогда, когда масштаб производства настолько велик, что товар или услуга могут быть произведены одной фирмой при более низких издержках, чем, если бы их производили две фирмы и более.

- Главной целью монополиста является получение максимальной прибыли, для чего он чаще всего использует положительный эффект масштаба;

- Главной целью всякой антимонопольной политики является пресечение монополистических злоупотреблений;

- В целом в основу модели регулирования естественных монополий в России положен опыт США, но специфика российских монополий сказалась и на особенностях законодательного регулирования их деятельности. Российское законодательство о конкуренции разрабатывалось при сильных монополиях и лишь формирующихся рыночных отношениях. Поэтому для нашей страны важно не только ограничивать монополизм и злоупотребления доминирующим положением, добиваться соблюдения правил конкуренции, наказывать за их нарушения, но и создавать конкурентную среду. Основной путь борьбы с негативными сторонами естественных монополий состоит в государственном контроле над ценообразованием на естественно-монопольные товары и (или) за объемом их производства;

- В случае искусственного монополизма основным направлением регулирования является противодействие формированию таких монополий, а порой и разрушение уже сложившихся;

- Основанием для приведения в действие антимонопольной политики является наличие любого из двух основных признаков монополизации рынка, а именно: либо концентрации очень большой доли рынка в руках одной фирмы, либо переплетения ведущей фирмы с конкурентами;

-Главным органом, осуществляющим антимонопольную политику в России, является ФАС

-Основными законами, регулирующими монополии, являются закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и закон «О естественных монополиях».

На сегодняшний день нарушения антимонопольного законодательства чаще всего являются осознанными, а не следствием незнания закона, как было в начале 90-х годов, антимонопольным органам необходимо добиваться более жесткого применения законодательства на практике. Важным направлением развития антимонопольного законодательства должно стать выявление картельных соглашений, недопущение недобросовестной конкуренции и ужесточение ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Возвращаясь к зарубежному опыту, 19 марта 2009 года в Федеральной антимонопольной службе (ФАС России) состоялась встреча с Чрезвычайным и Полномочным Послом США в России г-ном Джоном Байерли по вопросам российско-американского сотрудничества. Основное внимание участников встречи было посвящено обсуждению вопроса развития сотрудничества между ФАС России и Департаментом антитраста Министерства Юстиции США и Федеральной Торговой Комиссией США. Глава ФАС России проинформировал собравшихся о достигнутой договоренности с представителем Министерства Юстиции США в Москве об организации осенью 2009 года визита российской делегации в Департамент антитраста Министерства Юстиции США для проведения переговоров с руководством Департамента антитраста Министерства Юстиции США для ознакомления с их практической деятельностью в области выявления и пресечения картельной деятельности. [4]