Фискальная политика РБ

Ухудшение состояния общественных финансов западных экономик в 70--80-е гг. прошлого века спровоцировало споры о целесообразности твердой линии экономической политики и о возможности отклонений от нее.

Проведение политики по правилам предполагает: предварительное объявление о мерах, предпринимаемых в различных ситуациях; строгое следование программе; наказание несогласных. Под некоторой свободой экономической политики понимается дискреционная политика, позволяющая оценивать характер проблем в каждом конкретном случае и выбирать наиболее подходящие для данного момента меры.

В макроэкономическом контексте правило фискальной политики определяется как ее перманентное ограничение, описываемое в терминах индикаторов сводных фискальных преобразований (дефицит госбюджета, заимствование, долг или их основные компоненты, выражаемые как численный предел в пропорции к ВВП).

Аргументами для обоснования принятия правил фискальной политики являются: макроэкономическая стабильность; поддержка других политик (социальной, кредитно-денежной); устойчивость фискальной политики; устранение негативных черт рыночных действий.

Традиционный аргумент правил фискальной политики -- макроэкономическая стабильность. В ряде западноевропейских стран и Японии правило текущего бюджетного баланса было предписано для поддержки послевоенной стабилизации; когда эта цель была достигнута, правила были упрощены или забыты. Это же касается ограничения или запрещения государственного заимствования у всех внутренних источников и частично у Центрального банка. Тем самым устраняется основной источник увеличения денежной базы и инфляционного давления.

Использование правил фискальной политики может сочетаться с другими финансовыми политиками. Например, правило, сокращающее бюджетный дефицит, ведет к уменьшению бремени монетарной политики.

Исторически фискальные правила использовались на различных государственных уровнях при устранении негативных черт рыночных действий. Речь идет о правилах соблюдения величины государственного долга и резервов.

В принципе, этих целей можно попытаться достичь при помощи дискреционных фискальных мер в контексте исполнения ежегодного бюджета или среднесрочного плана приспособления. Однако попытки стабилизационных программ в некоторых развитых и развивающихся странах, пытавшихся корректировать устойчивые бюджетные дефициты в последние 20 лет, были менее чем успешны [3]. Поэтому, хорошо разработанные правила фискальной политики могут демонстрировать более прогнозируемый эффект нежели дискреционная политика.

3. Достижение фискальной устойчивости. Кризис на рынке капиталов в последние несколько лет привел к осознанию необходимости финансовой устойчивости экономики. Кроме обычных рисков дефолта и макроэкономической нестабильности неустойчивая фискальная позиция налагает на страну другие потенциальные риски и издержки. Хотя оценка фискальной устойчивости является более делом искусства, чем научного подхода, обычно ее начинают с определения бремени внешнего долга. Старение населения приводит к возрастанию доли валовых расходов, поэтому для баланса бюджета может потребоваться увеличение налогового бремени. Это следует учесть -- в долгосрочной перспективе неизбежно увеличение налогового бремени и доли расходов, перераспределяемых через бюджет ("закон Вагнера").

На динамику государственного долга может также оказать влияние рост расходов по обслуживанию долга, а значит, их следует внести в определение фискальной устойчивости. Правила нахождения дефицита бюджета в рамках 2 -- 3 % от ВВП и государственного долга не более 60 % от ВВП имеют как положительные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, не выходя за пределы этих рамок, можно противостоять уязвимости от внешних факторов, а с другой -- "генерировать" неустойчивость в ходе бизнес-цикла.

4. Гарантии успешной реализации фискальной политики. Осуществление фискальной политики имеет смысл лишь при условии, что правительство может доказать способности ее успешной реализации. Гарантии могут быть разделены на теоретические, законодательные и институциональные.

Теоретические гарантии содержат указания на необходимость получить реалистичную картину фискальной ситуации в стране. Важно помнить о случаях, когда эта картина может быть обманчива (использование неверных индикаторов, квазифискальная деятельность, эффект "вытеснения", методология финансовой статистики, неправильная интерпретация данных).

Законодательные гарантии предполагают обязательность решений правительства для всех субъектов хозяйствования, в том числе государство должно быть в состоянии влиять на фискальные агрегаты в случаях внезапно возникающих отклонений.

Институциональные гарантии предупреждают о случаях, когда фискальная политика может быть непоследовательной из-за Приоритетов отдельных лиц во время избирательных кампаний. После того, как заранее провозглашенная в качестве оптимальной политика сформирует соответствующие ожидания и поведение домашних хозяйств и предприятий, она вдруг пересматривается и не проводится до конца [5]. В этом и заключается проблема непоследовательности.

5. Структурное содержание фискальной политики. В данном направлении исследования анализируется специфика политики расходов и налогов для конкретной страны. Главная проблема, которая здесь интересует экономистов, -- как повысить эффективность программ общественных расходов и минимизировать потери эффективности фискальной политики, мобилизовав налоговые поступления.

Для развитых стран предлагается (со стороны доходов) скорее снижать расходы, чем увеличивать налоги; для развивающихся государств, где программы расходов слабы, - увеличивать долю налоговых поступлений. Для того чтобы снизить возможный обратный эффект от роста налогов, иногда следует одновременно снижать долю расходов и налоговое бремя [6].

Что касается расходов, то важно снижать их на относительно непродуктивные программы или те, затраты на которые растут в большей степени, чем в результате стимулируется совокупный спрос. Для индустриальных стран, например, следует поддерживать инвалидов и больных, но урезать программы общественных работ, страхования занятости, субсидий работающим. С учетом старения населения в этих странах следует проводить пенсионные реформы, чтобы человек в течение жизни сам заработал желаемый размер пенсии.

6. Важность качества, прозрачности бюджетного процесса, хорошего государственного управления. Сущность данного направления исследования фискальной политики в возвеличивании роли институтов, которые претворяют эту политику в жизнь. Не секрет, что успешная фискальная политика должна быть поддержана эффективной системой управления государственных расходов и сбора налогов. Усилия стран по обеспечению прозрачности бюджетного процесса касаются не только развивающихся и переходных экономик, но также развитых стран.

Анализ исполнения республиканского бюджета Республики Беларусь за 2006 г. показал, что для него, равно как и для бюджетов предыдущих лет, было характерно неоднократное уточнение его показателей и соответственно дефицита бюджета. Хотя, с одной стороны, процесс уточнения показателей бюджета осуществляется в соответствии с действующим законодательством и уточнение объема как доходной, так и расходной частей бюджета произведено в сторону увеличения. В некоторой мере это может быть объяснимо вопросами становления рыночной экономики. Но, с другой стороны, это указывает на отдельные просчеты разработчиков бюджета и парламентариев, на недостаточную обоснованность и аргументированность их доводов в диалоге с различного рода оппонентами.

В результате внесенных изменений уточненный план по доходам республиканского бюджета на 2006 г. составил 27 857,3 млрд. руб. вместо первоначально утвержденного Национальным собранием 25 508,2 млрд. руб.; по расходам -- соответственно 28 913,4 и 26 638,2 млрд. руб. Планируемый дефицит бюджета -- 1 056,1 и 1 130,0, или 1,4% и 1,5% к ВВП.

Определяющее влияние на исполнение республиканского бюджета оказал рост эффективности работы народнохозяйственного комплекса страны. В результате динамичной и устойчивой работы важнейших отраслей экономики темпы роста ВВП (с учетом изменения методологии расчета индекса физического объема продукции промышленности) в 2006 г. составили 109,9% к уровню 2005 г. В промышленности республики в 2006 г. произведено продукции на 11,3% больше, чем в предыдущем. Производство потребительских товаров за этот год возросло на 10,5%. Объем производства сельскохозяйственной продукции в хозяйствах всех категорий в 2006 г. по отношению к 2005 г. увеличился на 6,1%. Темпы роста инвестиций в 2006 г. к уровню предыдущего года были равны 131,4%. Объем внешней торговли товарами и услугами по отношению к 2005 г. возрос на 28,7%, в том числе экспорт -- на 23,5%, импорт -- на 33,6%. Рентабельность реализованной продукции (работ, услуг) за 2006 г. составила 13,6% против 13,4% за 2005 г. За 2006 г. организациями республики было получено 7,9 трлн. руб. чистой прибыли, что на 23,6% больше, чем в предшествующем году. Реальные денежные доходы населения в 2006 г. по сравнению с 2005 г. возросли на 17,3%. Сводный индекс потребительских цен (уровень инфляции) в 2006 г. составил 106,6% при 108,0% в 2005 г.

В конечном итоге рост объемов производства и реализации продукции, увеличение прибыли в отраслях экономики и др. обусловили увеличение налогооблагаемой базы и соответственно доходной и расходной частей республиканского бюджета. Так, в 2006 г. в республиканский бюджет поступило доходов на сумму 28 666,6 млрд. руб., или 102,9% к уточненному годовому плану (доходы по сравнению с первоначально утвержденными в Законе о бюджете составили более 3,1 трлн. руб.). Полученные в прошлом году доходы республиканского бюджета на 21 % превысили фактические поступления в бюджет в 2005 г. Определенное влияние на увеличение доходов бюджета в 2006 г. (наряду с ростом объема производства и реализации продукции, повышением эффективности работы отраслей народного хозяйства) оказало изменение порядка формирования государственных целевых бюджетных фондов. В частности, в 2006 г. в республиканский бюджет были включены государственный целевой бюджетный фонд развития строительной науки, фонд организации сбора (заготовки) и использования отходов в качестве вторичного сырья, фонды национального развития. Кроме того, дорожный фонд и фонд охраны природы были образованы только на республиканском уровне. В результате этого объем средств, аккумулируемых в составе целевых бюджетных фондов, в прошлом году в 1,5 раза превысил уровень 2005 г. Выполнение уточненного годового плана по доходам обеспечено по всем основным доходным источникам (кроме акцизов) и в разрезе регионов.

Поступления налога на добавленную стоимость, занимавшего в 2006 г. наибольший удельный вес в объеме налоговых доходов, -- 29,2% и 18,0% в общей величине доходов республиканского бюджета -- возросли по отношению к предыдущему году на 13% (в сопоставимых ценах) и составили 5,1 трлн. руб., или 102,1% к уточненному плану. Перевыполнение плана обеспечено за счет увеличения поступлений НДС на товары, ввозимые на таможенную территорию Республики Беларусь, и достигнуто вследствие роста импорта товаров.

Поступления акцизов в республиканский бюджет в 2006 г. составили 2,7 трлн. руб., или 99,4% к годовому плану, что было выше объема, первоначально утвержденного Законом Республики Беларусь от 31 декабря 2005 г. № 81-3 «О бюджете Республики Беларусь» (2,3 трлн. руб.). Невыполнение годового плана по акцизам вызвано невыполнением плана акцизов по автомобильному топливу. Поступления акцизов на автомобильное топливо (кроме импортного) составили 1,6 трлн. руб., или 94,3% годового плана. Недовыполнение установленного плана по данному источнику обусловлено снижением объема реализации автомобильного топлива перерабатывающими предприятиями. Указанные потери были компенсированы сверхплановыми поступлениями акцизов на импортное автомобильное топливо в результате значительного роста его ввоза.

В 2006 г. динамика налоговых доходов от внешнеэкономической деятельности опережала запланированные показатели. По результатам года по данному источнику исполнение составило 2,1 трлн. руб., или 104,5% к уточненному плану, в том числе ввозные пошлины -- 1,5 трлн. руб. (102,5%), вывозные пошлины -- 0,6 трлн. руб. (109,7%).

Прирост доходов по импортным пошлинам был вызван увеличением объема импорта из стран вне СНГ. Помимо этого, в прошлом году принят ряд нормативных правовых актов, устанавливающих на временной основе повышенные ставки ввозных таможенных пошлин на отдельные товарные позиции, импортируемые Республикой Беларусь.

Перевыполнение плана доходов по вывозным таможенным пошлинам обусловлено ростом вывозных пошлин на нефтепродукты. Так, по итогам 2006 г. в республиканский бюджет поступило вывозных таможенных пошлин по нефтепродуктам на сумму 345,4 млрд. руб., или 115,4% годового плана. В 2006 г. достигнуто также перевыполнение уточненного плана по налогам на доходы и прибыль --102,5% (1,9 трлн. руб.), в том числе налога на прибыль -- 102% (1,8 трлн. руб.), что было вызвано благоприятной ситуацией в хозяйственной сфере.

Важным фактором, оказавшим влияние на перевыполнение налога на прибыль, явилась также активизация организациями инвестиционной деятельности и использование предоставленной законодательством возможности льготировать прибыль, направляемую на капитальные вложения.

Кроме того, изменение налогового законодательства в части исключения из объекта обложения налогом на доходы доходов банков, небанковских кредитно-финансовых организаций привело к перераспределению платежей.

Определенное влияние на исполнение доходной части бюджета оказали недопоступления доходов в связи с задолженностью налогоплательщиков по платежам в бюджет, предоставленными отсрочками, рассрочками, налоговыми кредитами и решениями об освобождении отдельных организаций.

Приняты решения Президента страны об освобождении отдельных организаций от уплаты платежей в республиканский бюджет в размере более 500 млрд. руб.

Исполнение расходной части республиканского бюджета за 2006 г. составило 27 488 1 млрд руб., или 95,1% к уточненному годовому плану и 103,2% к расходам, первоначально утвержденным Законом о бюджете Республики Беларусь Исполнение расходов республиканского бюджета в отчетном году было на 28,2% выше уровня 2005 г. Удельный вес расходов республиканского бюджета в ВВП в 2006 г. увеличился по отношению к предыдущему на 0,9 процентных пункта и составил 34,6%.

Исполнение расходной части республиканского бюджета в отчетном году обеспечено с учетом установленных Законом о бюджете приоритетов бюджетно-финансовой политики страны -- повышения благосостояния населения финансирования здравоохранения, образования строительства жилья, мероприятий, связанных с ликвидацией последствий катастрофы на ЧАЭС В 2006 г., как и в предыдущие годы была со хранена социальная направленность бюджета. В первоочередном порядке финансировались защищенные расходы, обеспечивалась своевременная выплата заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий, пособий денежных компенсаций, других трансфертов, а также осуществлялась поддержка отраслей национальной экономики.

Расходы, заявленные распорядителями средств в органы государственного казначейства в 2006 г., были профинансированы в пол ном объеме в пределах плановых назначений и объеме поступивших доходов целевых бюджетных фондов.

Кредиторская задолженность по республиканскому бюджету с начала прошлого года сократилась на 15,5 млрд. руб. и на 1 января 2007 составила 26,6 млрд. руб. На протяжении всего года она складывалась в стабильно низком объеме -- 40-50 млрд. руб. (без учета целевых бюджетных фондов).

Анализ исполнения республиканского бюджета за 2006 г. свидетельствует о практически не изменившейся в целом структуре его расходной части по сравнению с предыдущим годом. В отчетном году не потерпел изменений удельный вес субсидий и текущих трансфертов по сравнению с 2005 г. (около 60% от общей суммы расходов). В то же время трансферты населению снизились на 2,1 процентного пункта, а текущие трансферты, наоборот, возросли на 3,7 процентных пункта, в основном, за счет увеличения доли средств, передаваемых местным бюджетом из фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц. Несмотря на абсолютный рост заработной платы работников бюджетной сферы, ее удельный вес (с начислениями) уменьшился на 0,4 процентного пункта и составил 10,9% (2 988 млрд. руб.). Доля капитальных расходов сохранилась на уровне около 17%.

При исполнении уточненного годового плана по расходам республиканского бюджета за 2006 г. в целом на 95,1% по отдельным разделам, особенно по подразделам и видам функциональной классификации расходов, наблюдались существенные изменения. По 9 из 10 разделов расходов бюджета выполнение уточненного плана было выше его среднего значения и составляло 98,6-95,5%. Наиболее высокий процент выполнения годового плана по расходам сложился по разделам «Здравоохранение» -- 98,6% (775 млрд. руб.), «Физическая культура, спорт, культура и средства массовой информации- -- 98,3% (367 млрд. руб.), «Социальная политика» -- 98,0% (9 950 млрд. руб.), "Национальная оборона» 97,7% (984 млрд. руб.), «Образование» -- 97,3% (984 млрд. руб.), «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности» -- 97,1% (1 465 млрд. руб.), «Национальная экономика» -- 97,1% (6 055 млрд. руб.).

Выше среднего было также выполнение уточненного плана расходов по разделам «Жилищные и коммунальные услуги» -- 95,6% (8 млрд. руб.) и «Охрана окружающей среды» -- 95,5% (460 млрд. руб.).

Наиболее значительный уровень недофинансирования был отмечен по разделу «Общегосударственные расходы» -- 87,6% от запланированных расходов (6 439 млрд. руб.).

Как было отмечено ранее, более существенные колебания в уровне исполнения расходов республиканского бюджета были характерны для отдельных подразделов и видов расходов. Так, при исполнении общегосударственных расходов в целом на 87,6% исполнение расходов по разделам «Трансферты другим уровням государственного управления» составило 99,8% (3 820 млрд. руб.), «Государственные органы общего назначения» -- 92,0% (461 млрд. руб.), «Международная деятельность» -- 91,5% (198 млрд. руб.), в том числе по видам расходов "Отчисления в бюджет Союзного государства", «Расходы на финансирование аппаратов уставных органов межгосударственной интеграции», «Международное сотрудничество» -- соответственно 100% (96 млрд. руб.), 67,0% (6 млрд. руб.) и 48,9% (5 млрд. руб.). При уровне исполнения расходов по разделу «Национальная экономика» -- 97,1% выполнение уточненного плана расходов по подразделу «Сельское хозяйство, рыбохозяйственная деятельность» составило 98,3% (2 378 млрд. руб.), в том числе по виду расходов «Развитие сельскохозяйственного производства,

рыбоводства и переработки сельскохозяйственной продукции -- 82,5% (106 млрд. руб.). По подразделу «Промышленность, энергетика, строительство и архитектура» выполнение плана расходов было равно 93,0% (1 392 млрд. руб.), из него по виду расходов «Промышленность» -- 83,8% (122 млрд. руб.), «Транспорт» -- 89,0% (51 млрд. руб.) и «Связь» -- 99,8% (155 млрд. руб.) и др.

Внутригосударственный долг Республики Беларусь по состоянию на 1 января 2007 г. составил 5 165,2 млрд. руб. Наибольший удельный вес в структуре внутреннего государственного долга занимают государственные ценные бумаги -- 63,4%. На долю обязательств правительства, оформленных как внутренний государственный долг, и текущих обязательств правительства (гарантии правительства и заблокированная валюта) приходилось соответственно 13,6% и 23,0%.

Внешний государственный долг Республики Беларусь на 1 января текущего года был равен 837,9 млн. долл. (при утвержденном Законом о бюджете на 2006 г. лимите -- 2 млрд. долл.) и увеличился по сравнению с началом 2006 г. на 54,1 млн. долларов. В структуре внешнего долга 68,6% (574,5 млн. долл.) составляют кредиты, погашаемые из средств республиканского бюджета, а на кредиты, погашаемые за счет собственных средств заемщиков, приходится 31,4% (263,4 млн. долл.).

По международным стандартам размер внешнего государственного долга Республики Беларусь далек от критического, что позволяет привлекать новые внешние государственные займы.

В заключение необходимо отметить, что для исполнения республиканского бюджета за 2006 г. характерен существенный рост его доходов и расходов, который значительно опережал темпы роста инфляции. Кроме того, республиканский бюджет за 2006 г., как указано выше, исполнен с превышением его доходов над расходами (профицитом).

Таким образом, обобщенный анализ современных исследований фискальной политики демонстрирует многообразие взглядов. Безусловно, развитые страны имеют больший опыт в проведении фискальной политики, кроме того, их заслугой является формулирование сущности и суммирование результатов фискальной политики. Среди выделенных направлений исследований, на наш взгляд, менее важные четвертое и шестое. Остальные направления особенно интересны в переходный период, так как расширяют трактовку фискальной политики для отдельных государств, групп стран, разных периодов бизнес-цикла, хотя, как было отмечено выше, довольно часто страдают отсутствием системного подхода.

3. ОСОБЕННОСТИ И ТЕНДЕНЦИИ ФИСКАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ТРАНСФОРМАЦИОННОЙ ЭКОНОМИКЕ

Для стран с развитой экономикой характерно автономное рассмотрение проблем денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики. Однако такой подход представляется неоправданным для стран с переходной экономикой. На момент возникновения независимых государств отсутствовали рыночные отношения и институты, а основная тяжесть по регулированию экономики приходилась на фискальную политику.

По мере углубления структурных преобразований, формирования рынка, его институтов и инструментов роль денежно-кредитной политики повышается. Разработка и осуществление денежно-кредитной политики должны базироваться на теории с учетом текущего состояния экономики, рыночных институтов и их взаимодействия. С этой точки зрения большой теоретический и практический интерес представляет взаимодействие денежно-кредитной и фискальной политики.

Денежно-кредитная и фискальная политика в рыночной экономике воздействуют на рынок денег и товаров, то есть оба инструмента экономической политики оказывают влияние на совокупный спрос. Возможности регулирования совокупного предложения оцениваются по-разному. С точки зрения классической школы денежно-кредитная политика непригодна для регулирования деловой активности. Эта роль отводится налогово-бюджетной политике, которая располагает такими инструментами, как ставки налогообложения, тарифные и нетарифные ограничения внешней торговли, установление уровня минимальной заработной платы, пенсий и другие. Сторонники кейнсианства придерживаются мнения, что денежно-кредитная и фискальная политика в равной мере могут использоваться для регулирования совокупного спроса в нужном направлении. Поскольку нормальным состоянием экономики, согласно этой теории, является состояние неполной занятости, оба инструмента можно и нужно применять для стимулирования совокупного спроса. Также существует точка зрения о том, что денежно-кредитную и фискальную политику необязательно координировать между собой. Более того, возможны различные комбинации расширительного и ограничительного использования данных инструментов [14, c. 26].

Вопрос, какой инструмент и при каком режиме обменного курса должен отвечать за внутреннее и внешнее равновесие в открытой экономике, исследовал Манделл. Он пришел к выводу, что при фиксированном обменном курсе денежно-кредитная политика должна отвечать за внешнее равновесие, а фискальная политика больше подходит для достижения внутреннего равновесия. При плавающем обменном курсе сферы ответственности меняются на противоположные.

Переходная экономика сохраняет высокую степень неоднородности, тогда как стандартная теория рассматривает более или менее однородную рыночную среду. За время трансформации сформировался рыночный сектор экономики, что позволяет сделать вывод о том, что экономика стала проявлять рыночные реакции.

В странах с переходной экономикой осуществление независимой политики центральным банком в чистом виде не представляется возможным. Во-первых, это связано с тем, что функции центрального банка и правительства не вполне разделены. Во-вторых, в наследство достался или был приобретен за годы трансформации высокий дефицит бюджета, несбалансированность внешней торговли, значительный размер государственного долга и дороговизна его обслуживания. В-третьих, имеет место слабость институтов и отсутствие традиций рыночной экономики. Это означает, что организация эффективного взаимодействия денежно-кредитной и фискальной политики требует дальнейшего уточнения и развития. Повышение доверия к денежно-кредитной политике должно подкрепляться доверием к фискальной политике.

Прогнозными документами социально-экономического развития Республики Беларусь на 1998-2000гг. и 2001-2005гг. в области бюджетно-налоговой политики определены следующие цели: совершенствование бюджетно-налоговой системы; снижение налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования; сокращение расходов и дефицита; повышение социальной направленности бюджета и эффективности использования финансовых ресурсов государства; разработка и внедрение в действие Налогового кодекса Республики Беларусь, унифицированного с Налоговым кодексом Российской Федерации [12, c.4].

Установлены основные параметры бюджетно-налоговой системы страны:

- централизация финансовых ресурсов государства в 2000г. - 50,8%, 2005г. - 45,0%;

- доходы консолидированного бюджета в 2000г. - 37,5%, 2005г. - 35,0%;

- дефицит бюджета в 2000г. - 2 - 3%, 2005г. - 1,5%;

- ограничения уровней внутреннего и внешнего государственного долга 5% и 10% ВВП соответственно;

- соотношение между республиканским и местными бюджетами в 2000 г. - 59:41%, 2005г. - 50:50%.

За период 1998-2000гг. в области бюджетно-налоговой политики были достигнуты следующие результаты.

Основными недостатками налоговой системы в 1997г. была сложность налоговой системы, большое количество налогов и отчислений в бюджет и внебюджетные фонды со сходной налоговой базой, высокий уровень косвенного налогообложения, субсидирования, дотирования убыточных отраслей (жилищно-коммунального и сельского хозяйства, пассажирского транспорта) и перераспределения средств из республиканского в местные бюджеты.

За анализируемый период в соответствии с прогнозными документами в бюджетно-налоговой системе осуществлены следующие изменения:

- принят закон «О бюджетной системе Республики Беларусь и государственных внебюджетных фондах»;

- введена в действие новая бюджетная классификация;

- в 1998г. осуществлен перевод ряда внебюджетных фондов в бюджет, в том числе: республиканского фонда поддержки производителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия, республиканского дорожного фонда, государственного фонда содействия занятости, республиканского фонда «Энергосбережение», республиканского фонда охраны природы;

- укреплена база местных бюджетов (подоходный налог с физических лиц, плата за древесину, налог на недвижимость, земельный налог, экологический налог за переработку нефти, налог для субъектов малого предпринимательства полностью зачисляются в местные бюджеты, а также местные целевые бюджетные фонды охраны природы, дорожные и жилищно-инвестиционные фонды, фонды стабилизации экономики производителей сельскохозяйственной продукция и продовольствия);

- введен новый (счет-фактурный) метод расчета НДС и совершается переход на принцип страны назначения;

- изменены и понижены ставки многих налогов и отчислений (чрезвычайного НДС, на топливо, целевых бюджетных фондов);

- расширена база налогообложения и введены новые льготы по ряду налогов (на прибыль, НДС, целевые бюджетные и внебюджетные фонды);

- объединены налоги и отчисления, уплачиваемые из одной базы налогообложения (чрезвычайный налог и отчисления в государственный фонд содействия занятости - 5% от ФЗП; отчисления в республиканский фонд поддержки производителен сельскохозяйственной продукции, продовольствия и аграрной науки, отчисления средств пользователями автомобильных дорог - 2,5% выручки от реализации продукции, работ, услуг; целевые сборы в местные целевые бюджетные фонды стабилизации экономики производителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия, жилищно-инвестицион- ные фонды и целевые сборы на поддержание расходов, связанных с содержанием и ремонтом жилищного фонда, - 2% выручки от реализации продукции, работ, услуг);

- разработан Налоговый кодекс Республики Беларусь, унифицированный с Налоговым кодексом Российской Федерации, который должен быть принят Парламентом Республики Беларусь в 2002г. Данные изменения в основном действовали в сторону упрощения налоговой системы, снижения налоговой нагрузки и уменьшения числа налогов и сборов в бюджет и внебюджетные фонды. Однако некоторые изменения привели к росту налоговой нагрузки на субъекты хозяйствования, в частности, в 2000г. были введены сборы в новый жилищно-инвестиционный фонд и увеличена ставка налога на прибыль с 25% в 1999г. до 30% в 2000г. [12, c.5].

Нельзя не учитывать и то, что налоговая система страны начала работать в условиях экономического кризиса, свертывания производства на крупных предприятиях, которые традиционно обеспечивали основные объемы поступлений в бюджет. При таких обстоятельствах налоговая система была сориентирована прежде всего на необходимость формирования бюджета, обеспечивающего финансирование всех государственных расходов и регулирование макроэкономического равновесия путем сдерживания бюджетного дефицита (не более 2-3% к ВВП). Необходимость приоритетного финансирования отдельных расходов в режиме бюджетной экономии, в свою очередь, сделала достаточно привлекательными способы аккумулирования доходных источников в виде создания различных целевых бюджетных и внебюджетных фондов.

Как следствие, налоговое законодательство характеризовалось фискальной направленностью, нестабильностью.

К наиболее существенным недостаткам формирования национальной налоговой системы следует отнести:

- отсутствие системного подхода в формировании концепции налоговой политики, обеспечивающей устойчивый экономический рост, и соответствующей национальной модели экономики;

- высокий уровень фискального изъятия за счет применения налоговых и параналоговых инструментов;

- нестабильность налогового законодательства, что ведет как к произволу в системе налогового администрирования и отсутствию правовых гарантии для участников налоговых отношений, так и к уклонению представителей бизнеса от налогообложения.

Реформирование налоговой системы нельзя отождествлять с перманентной корректировкой порядка уплаты отдельных налогов, снижением или увеличением налоговых ставок, предоставлением или ликвидацией некоторых налоговых льгот. Оно должно базироваться на определенной государственной концепции налогообложения, учитывающей объективные факторы экономического развития и макроэкономические тенденции, и характеризоваться системными, взаимосвязанными изменениями налогового законодательства и масштабностью осуществляемых правительством мероприятий экономической политики. Опыт налогообложения в мировой практике подтверждает тезис, что формирование эффективной национальной налоговой системы должно, с одной стороны, основываться на вышеуказанных принципах, а с другой - учитывать социально-экономическое положение страны и модель макроэкономического регулирования, которую поддерживает правительство.

За последние годы в Беларуси были предприняты реальные шаги, направленные на устранение диспропорций в налоговом законодательстве:

- 1 января 2004 г. принят Налоговый кодекс - основной документ, регламентирующий сферу налоговых отношений;

- сокращено значительное число индивидуальных налоговых льгот и преференций;

- снижена ставка основного бюджетообразующего налога НДС-до 18%;

- происходит постепенное уменьшение ставок оборотных налогов и налогов на заработную плату, упрощается механизм их исчисления и уплаты. Планируемое снижение ставки чрезвычайного налога с 4 до 3% и сбора на финансирование расходов, связанных с содержанием я ремонтом жилищного фонда с 0,75 до 0,5% выручки, полученной от реализации товаров (работ, услуг), предполагает общее снижение налоговой нагрузки на экономику в размере около 0,5% к ВВП.

Эти мероприятия позволили реально сократить общую налоговую нагрузку по текущим налоговым доходам по сравнению с 2003 г. почти на 3% к ВВП, сместить структуру налогообложения в пользу прямых налогов, уменьшить налогообложение фонда оплаты труда за счет налоговых платежей.

В то же время тревожит рост целевых бюджетных и внебюджетных фондов, выпадающих из общей концепции по сокращению уровня изъятия доходов. Основная нагрузка приходится на фонды, механизм исчисления которых предусматривает обложение либо выручки от реализации продукции, либо увеличение себестоимости.

Создание налоговой системы, адекватной потребностям социально ориентированной экономики, должно предусматривать комплексность и целенаправленность в формировании, как системы налоговых платежей, так и прочих неналоговых и целевых изъятий, базирующихся на единой правовой основе.

Требование комплексности состоит в том, что налоги и целевые платежи и отчисления должны быть связаны между собой, органически дополнять друг друга, не противоречить системе в целом. Налоги используются как фискальный инструмент и как инструмент экономической политики в целом.

Одним из наиболее существенных недостатков действующей налоговой системы является то, что она почти не стимулирует формирование в экономике наиболее важных пропорций развития, а также не содействует прогрессивным структурным изменениям в институциональных секторах экономики. Концепция налоговой реформы, на наш взгляд, должна базироваться не на экстенсивном варианте развития (снижение налоговой нагрузки - важный фактор, но не единственный), а определить в качестве приоритетной цель - налоговое регулирование, обеспечивающее создание инновационной экономики и устойчивый экономический рост.

Выбор приоритетов налогообложения в инновационной сфере должен осуществляться на основе анализа существующих и прогнозируемых ресурсных, спросовых, инфраструктурных и других ограничений развития промышленного производства в целях обеспечения устойчивых конкурентоспособных позиций отечественных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках. В то же время недостаточная разработка механизмов налогообложения инновационной деятельности Республики Беларусь в условиях реализации стратегии устойчивого экономического развития, оценки экономических последствий применяемых мер налогового регулирования затрудняет определение и осуществление общей стратегии налогообложения в стране. Основная задача налогообложения в сфере инновационной деятельности - обеспечение инновационной активности и создание избирательной системы льгот. Предоставление различных преференций субъектам инновационной деятельности предполагает дифференциацию и должно быть обусловлено расширением объемов производства конкурентоспособной продукции. Инновационные льготы должны быть гибкими, для чего необходимо осуществлять постоянный мониторинг используемых рычагов применительно к различным субъектам хозяйствования и направлениям деятельности [8, c. 23].

От бюджетной политики государства, являющейся ключевым звеном политики экономической, во многом зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности страны, и степень финансовой активности на международной арене, и даже возможности предпринимательской деятельности. Благодаря ее умелому проведению удается сосредоточить финансовые ресурсы на приоритетных и общественно необходимых участках развития. Госбюджет может быть и средством преодоления провалов экономики, и их источником.

Самая большая трудность -- совместить эти противоречивые, но взаимосвязанные функции при наличии и давлении особых интересов различных социальных групп. Любое правительство постоянно стоит перед выбором, чему отдать предпочтение: экономическому росту и эффективности или равенству и справедливости, накоплению или потреблению, непосредственному участию в производственном процессе или косвенному воздействию на рыночные стимулы. От этого зависит характер бюджетной политики -- и налоговой, и расходной.

Главная особенность стран с рыночной экономикой состоит в том, что с помощью бюджета финансируются по преимуществу те общественные потребности или сферы народного хозяйства, где частная инициатива не работает либо работает плохо, а также, если требуется защита отдельных слоев общества или всего населения. Одновременно через налоги, займы, расходы оказывается воздействие на экономику в целом [8, c. 24].

Отбирая часть национального дохода одной рукой и возвращая другой, государство может менять соотношение между накопляемой и потребляемой компонентой национального дохода, стимулируя расширение потребительского спроса либо, напротив, поощряя сбережения, меняя их структуру. Подобные инструменты широко используются для проведения социальной, антициклической, антиинфляционной политики, усиления или сдерживания темпов экономического роста.

Отличительная особенность формирования бюджета в нашей стране в последние годы -- его социальная направленность. Так, в нынешнем году на финансирование затрат учреждений социально-культурной сферы, реализацию мероприятий по соответствующей политике, выплату различных субсидий, дотаций на топливо, а также системе Минтранса и метрополитена, компенсаций по вкладам, льгот и компенсаций пострадавшим от катастрофы на ЧАЭС планируется направить более 65% от всех расходов бюджета, тогда как в минувшем на эти цели ушло 64,9%.

Беларусь занимает одно из ведущих мест в СНГ после России и Казахстана по уровню среднемесячной заработной платы, а по темпам ее роста опережает эти страны. Она составила в мае 2004 года 156,2 доллара США, в России -- 224,7, Казахстане -- 200,1, Украине -- 104,3, Азербайджане -- 92,1, Молдове -- 87,8. К концу минувшего года эта сумма равнялась у нас 195, а к завершению нынешнего ее планируется довести до 225 долларов США.

Ключевую роль в создании материального базиса для престарелых и нетрудоспособных граждан (таких в настоящее время насчитывается 2452,8 тыс. человек) играет пенсионное обеспечение, являющееся важнейшей составляющей системы социальной защиты. Из них наиболее многочисленная категория -- получатели трудовых пенсий по возрасту (77,8%), на которые в 2003 году было израсходовано более 8% ВВП (в 1994 г.-- 5,8%). Увеличение обусловлено как ростом количества пенсионеров, так и повышением их благосостояния. Не случайно по уровню пенсионного обеспечения Беларусь опережает другие страны СНГ. К примеру, с 1 августа 2004 года размер средней пенсии по возрасту составляет 165731 рубль (76,8 доллара США, тогда как в Украине он равен 34,6, Казахстане -- 58, России -- 75,7 доллара) [18, c.36].

Одним из инструментов государственной поддержки малообеспеченных слоев населения служит адресная социальная помощь. В 2004 году ее получили 23 тыс. человек. Приоритет отдавался неполным и многодетным семьям, воспитывающим несовершеннолетних детей (92%), одиноким инвалидам. Средний размер выплат на одного человека в месяц достиг 19,7 тыс. рублей.

В то же время нуждается в пересмотре система многочисленных льгот. В недавнем прошлом на них, согласно различным нормативным актам, имели право около 6,7 млн. человек. Указом Президента Республики Беларусь от 1 сентября 1995 года «Об упорядочении некоторых льгот для отдельных категорий граждан» действие ряда из них было приостановлено, что коснулось до 2,5 млн. человек. Сейчас намечается дальнейшее реформирование данной сферы путем интеграции программ, поэтапного исключения неэффективных льгот и создания единой системы адресной помощи. Это будет осуществляться взвешенно, плавно и постепенно.

Основная цель бюджетно-налоговой политики на 2006--2010 годы -- обеспечение финансовой и социальной стабильности в стране, что должно способствовать созданию макроэкономических условий для стимулирования экономического роста и структурной перестройки народного хозяйства, снижению налоговой нагрузки и повышению жизненного уровня. Для этого, несомненно, потребуется более тесная увязка с макроэкономическими тенденциями и формирование бюджетов в рамках среднесрочного планирования [18, c. 37].

При сохранении высокого уровня социальных расходов бюджетная политика будет направлена на оптимизацию государственных обязательств, повышение эффективности и результативности расходов на основе совершенствования форм и процедур их финансирования. Необходимо обеспечить устойчивость существующей системы, а также прозрачность деятельности в ее рамках, что обусловит введение в действие Бюджетного кодекса Республики Беларусь.

Для этого, очевидно, следует консолидировать ресурсы целевых фондов, отказавшись от их статуса; активнее внедрять программно-целевой метод при формировании бюджета на основе соответствующих государственных среднесрочных и долгосрочных программ, ориентированных на конкретный результат.

Очень важно выработать критерии эффективности бюджетных расходов и подготовить на этой основе предложения по оптимизации их структуры. Актуальным представляется и упорядочение сети бюджетных учреждений. Здесь целесообразно исходить из выполняемых ими государственных функций, потенциала, имеющегося контингента. Назрели также пересмотр принципов субсидирования реального сектора экономики, сокращение себестоимости услуг и рационализация ценообразования в жилищно-коммунальном секторе.

Надо полагать, в перспективе не обойтись без повышения общего уровня пенсионного возраста при более значительном увеличении его для отдельных категорий работников бюджетной сферы и одновременном росте размера средней и минимальной пенсии.

Параллельно нужно стремиться к сбалансированности бюджетов всех уровней и сокращению их дефицита, созданию механизма мониторинга и управления государственным долгом с целью минимизации рисков и ограничения его прироста параметрами экономической безопасности страны. Совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по формированию бюджета должно осуществляться с учетом требований Всемирной торговой организации (ВТО).

В 2006--2010 годах вступит в следующую фазу налоговая реформа, призванная закрепить положительные тенденции в этой области: улучшение соответствующего администрирования и выравнивание условий налогообложения для плательщиков.

В результате второго этапа преобразований основу налоговой системы составят НДС, акцизы, налоги на доходы и прибыль юридических и физических лиц, а также имущественные, таможенные платежи. Должно повыситься фискальное значение налогов, связанных с использованием природных ресурсов и защитой экологической среды.

Безусловно, продолжатся унификация налогового законодательства в рамках интеграционного процесса с Российской Федерацией и согласование основных подходов к данной проблеме, связанное с формированием Единого экономического пространства России, Украины, Казахстана и Беларуси. Большое значение придается разработке и принятию Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь, которая определит все обязательные элементы по каждому платежу: состав плательщиков, объекты налогообложения, его базу, ставки, льготы, а также порядок исчисления налогов, сборов (пошлин) и сроки их внесения [18, c. 38].

Дальнейший рост эффективности налоговой системы, осуществляемый одновременно с оптимизацией бюджетных расходов, по нашему мнению, создаст условия для существенного снижения к 2010 году доли сектора государственного управления.

В основу проекта заложено выполнение параметров Программы социально-экономического развития на 2006 - 2010 годы, одобренной на третьем Всебелорусском народном собрании, и требований Президента, озвученных в Послании белорусскому народу и Парламенту.

Бюджетно-налоговая политика в 2007 году будет направлена на создание макроэкономических условий для стимулирования экономического роста, упрощение налоговой системы, оптимизацию налоговой нагрузки, обеспечение финансовыми ресурсами приоритетных направлений государственных расходов.

В рамках работы по выполнению положений Программы в 2007 году предлагается отменить чрезвычайный налог (ставка 3% от фонда заработной платы) и отчисления в государственный фонд содействия занятости (ставка 1 % от фонда заработной платы).

Отмена чрезвычайного налога и отчислений в государственный фонд содействия занятости уменьшит доходы республиканского бюджета соответственно на 560 и 188 млрд. руб.

Расходы по ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС будут финансироваться за счет общих поступлений государственных доходов, а расходы государственного фонда содействия занятости - за счет средств Фонда социальной защиты населения, предусмотренных на социальное страхование.

Для упрощения исчисления и взимания местных налогов и сборов предлагается отменить местные целевые сборы, уплачиваемые по ставке 3% от прибыли, оставшейся в распоряжении организаций после налогообложения, а также установить единую предельную ставку местных налогов с продаж товаров в розничной торговле и налога на услуги в размере 10% вместо действующих в 2006 г. дифференцированных ставок (на продажу импортных товаров - 15%, других товаров - 5%, на услуги - 10%). Это позволит значительно упростить ведение учета и исчисление этих налогов.

В целях компенсации выпадающих доходов бюджета в связи с отменой местных целевых сборов предлагается повысить ставку налога на прибыль с 24 до 26%.

Реализация указанных мер с учетом компенсирующего увеличения доходов бюджета за счет увеличения налогооблагаемой прибыли (0,16% ВВП) обеспечит снижение налоговой нагрузки в 2007 г на 0,5 процентных пункта к ВВП (суммарно около 423 млрд. руб.).

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17 мая 2005 г. № 506 создана и продолжает деятельность на постоянной основе рабочая группа для подготовки предложений по упрощению налоговой системы под руководством заместителя премьер-министра Республики Беларусь А.В. Кобякова. На 2006 г. рабочей группой были выработаны и правительством поддержаны предложения об отмене местного налога на приобретение бензина и дизельного топлива и налога с продаж автомобильного топлива и одновременном увеличении ставок акцизов на нефтепродукты, снижении так называемых «оборотных» платежей с 3,9 до 3% за счет отмены сбора на формирование местных целевых бюджетных жилищно-инвестиционных фондов и сбора на финансирование расходов, связанных с содержанием и ремонтом жилищного фонда, а также местного сбора с физических лиц при пересечении государственной границы Республики Беларусь.

Вместе с тем, учитывая критику Главы государства о необходимости дальнейшего упрощения налогового законодательства, прозвучавшую в адрес правительства в Послании белорусскому народу и Парламенту, предполагается дополнительно реализовать на 2007 г. следующие мероприятия.

В части совершенствования специальных режимов налогообложения и изменения подходов в уплате налогов в зависимости от плательщиков необходимо продлить после 1 января 2007 г для индивидуальных предпринимателей, которые вправе привлекать не более трех наемных работников и являются плательщиками единого налога, созданные Указом Президента Республики Беларусь от 18 июня 2005 г № 285 условия уплаты НДС при ввозе товаров из Российской Федерации в фиксированной сумме; для индивидуальных предпринимателей, а также организаций - субъектов малого предпринимательства (микропредприятия), у которых количество наемных работников не превышает 15 человек, а годовая выручка - 600 млн. руб., целесообразно применение упрощенной системы налогообложения.

Применение упрощенной системы налогообложения заменяет необходимость уплаты совокупности установленных налогов, сборов (пошлин) путем внесения налога по ставке 10% от валовой выручки. При этом действует упрощенный порядок ведения бухгалтерского учета и статистической отчетности; для индивидуальных предпринимателей, а также организаций - субъектов малого предпринимательства (малые предприятия), у которых количество наемных работников от 15 до 100 человек, дополнительно прорабатываются предложения по упрощению системы уплаты налогов.

В части совершенствования и упрощения общей системы налогообложения полагаем необходимо отказаться от применения пониженной ставки налога на добавленную стоимость в размере 10%, что позволит значительно упростить бухгалтерский и налоговый учет организаций и их расчеты с бюджетом по НДС. А также отказаться от применения налогов, которые имеют незначительный удельный вес в сумме общих налоговых поступлений. Так, целесообразно упразднить налог на доходы в виде дивидендов и включить дивиденды в налогооблагаемую базу для исчисления налога на прибыль. При этом включить в состав объектов обложения государственной пошлины регистрационные и лицензионные сборы, иные сборы и платы, которые носят налоговый характер и взимаются в настоящее время на основании решений правительства и республиканских органов государственного управления. Законодательно более четко урегулировать состав затрат, учитываемых при исчислении налогооблагаемой прибыли, а также особенности таких затрат для отдельных отраслей экономики и видов деятельности.

В условиях снижения налоговой нагрузки основные усилия при формировании расходов бюджета должны быть сосредоточены на повышении эффективности использования бюджетных средств, концентрации их на выполнении в 2007г. важнейших государственных программ и мероприятий, оптимизации и упорядочении расходов.

С учетом этого в указаниях о порядке формирования проекта бюджета на 2007 г. министерствам и ведомствам текущие расходы бюджетных организаций (кроме заработной платы, стипендий, пособий) рекомендовано планировать в пределах планов текущего года.

Расходы бюджета на заработную плату увеличиваются на 16% в целях достижения реального роста заработной платы, установленного Программой (108,5-109,5% к уровню 2006 г.). Размер среднемесячной заработной платы работников бюджетной сферы к концу 2007 г. составит 700-710 тыс. руб., или в эквиваленте 320-325 долл. США, при среднегодовой тарифной ставке первого разряда 73 тыс. руб.

Учитывая ограниченность источников финансирования дефицита республиканского бюджета, прогнозируется его размер в пределах 1 % ВВП.

Финансирование дефицита республиканского бюджета предполагается за счет внутренних источников в размере 500 млрд. руб. в основном путем привлечения средств от размещения государственных ценных бумаг; а также внешних источников - 410 млрд. руб. Таким образом, в целом финансирование дефицита может составить 910 млрд. руб. (1%ВВП).