Буковинський сейм - орган крайового управління в Австрійської імперії

РОЗДІЛ 2. Буковинський крайовий сейм як представницько-законодавчий орган коронного краю Герцогства Буковина

буковина сейм крайовий парламентаризм

Період від переходу території Буковини під юрисдикцію Австрійської імперії до утворення на теренах субрегіону автономного герцогства (остання чверть XVIII - перша половина ХІХ ст.) характеризувався початком та поступовим збільшенням масштабів нової хвилі імміграції до краю представників польської нації, - як чиновників і службовців, так і робітників (шахтарів з Велічки, Бохні тощо) з селянами (польських гуралів з Чадецького округу на польсько-словацькому прикордонні в Нижній Сілезії). Він пройшов для польської громади Буковини, що перебувала у стані формування, під знаком становлення ідеї створення її суспільних інституцій та усталення соціального і персонального складу. Цей процес суттєво уповільнювався непослідовною кадровою та економічною політикою віденського уряду на Буковині (більшість новоприбулих до краю поляків була державними службовцями чи посадовими особами), а також адміністративною залежністю Буковинського округу протягом 1786 (офіційно - з 1 лютого 1787 р. [9]) - 1849 рр. від Галицького дистрикту Королівства Галичини і Лодомерії. Остання обставина спричинилася до перенесення всього громадсько-політичного і культурно-освітянського життя Буковини до Львова. У таких умовах на провідних ролях в Королівстві перебували галицькі поляки, а їхнім буковинським співвітчизникам доводилося або переїжджати до Львова і займатися в Буковинському краї лише господарською діяльністю, або ж, залишаючись на Буковині, постійно виправдовуватися стосовно звинувачень у мовній та культурній експансії, які лунали щодо поляків з вуст українських (русинських), румунських, німецьких (австрійських) та єврейських громадських діячів.

Однак, настала переломна пора, - революційні події 1848 - 1849 рр. в Австрії кардинально змінили умови проживання поляків на Буковині. Представники цієї нації не змогли і надалі залишатися осторонь від реалій історичного процесу, котрі закружляли у своєму вихорі, здавалося, неприступні до того підвалини багатонаціональної Дунайської імперії Габсбургів.

На теренах Буковини 50-ті - 60-ті роки XIX ст. стали часом важливих адміністративних реорганізацій, які заклали основи крайового управління і подальшого автономізму, справили чималий вплив на національно-культурні процеси в краї [16, c. 22].

Наказом цісаря Франца-Йосифа від 7 березня 1849 р. в Австрії вводився конституційний лад, частково обмежувалася влада імператора, проголошувалися деякі демократичні свободи. Буковина відділялася від Галичини і отримувала статус окремого автономного краю з титулом герцогства [9]. Права новоствореного герцогства визначалися імператорським патентом 29 вересня 1850 р., який містив крайову конституцію та виборчий закон до місцевих представницьких органів влади [16, c. 77]. У першому документі зазначалося, що герцогство Буковина є невіддільною частиною імперії, а її зв'язок з рештою земель здійснюється на основі конституції через представництво у рейхсраті. У вирішенні внутрішніх проблем герцогству надавалися широкі права.

Для цього передбачалося скликати крайовий сейм, наділений певними законодавчими повноваженнями і організувати крайовий виділ (управління) як постійно діючу виконавчу структуру. Третій параграф крайової конституції повторював положення основного закону імперії 4 березня 1849 р. про те, що всі народи, які проживають в краї, є рівноправними і кожен народ має невід'ємне право на захист і розвиток своєї національності та мови [9].

2.1 Причини започаткування, особливості виборчого закону до крайового сейму

Виборчий закон до Буковинського сейму передбачав створення трьох курій. До першої повинні були ввійти ті, хто платив найвищі податки. Вони обирали 7 депутатів. Другу курію формували жителі міст і містечок, які мали 5 депутатів, третю - жителі сільських громад. Від усього сільського населення делегувалося 12 депутатів. Адміністративний устрій Буковини та систему політичних органів управління визначало розпорядження міністерства внутрішніх справ від 8 жовтня 1850 р. Передбачалося створення намісництва, яке втілювало представництво центральної влади в краї. Очолював державну адміністрацію намісник. Він мав найширші повноваження у вирішенні політичних та соціально-економічних проблем і безпосередньо підпорядковувався віденським властям. Край ділився на 6 повітів, очолюваних повітовими капітанами. Останні були підзвітні наміснику [9].

Однак, вже наступного року австрійський імператор та його оточення зробили спробу ліквідувати поступки, зроблені під тиском революції. Згідно з указом від 31 грудня 1851 р. конституція 1849 р. скасовувалася і оголошувалася такою, що втратила силу. У 50-х рр. XIX ст. в Австрії діяла неоабсолютистська політична система, найбільш яскравими виразниками якої стали голова уряду князь Фелікс Шварценберг (до 1852 р.) та міністр внутрішніх справ Александр Бах. В умовах неоабсолютизму посилюється прагнення австрійських правлячих кіл до централізму та зміцнення позицій німецького елементу в Імперії. Адміністративно-автономні права коронних країв анульовувалися. Із демократичних прав 1849 р. уряд залишив принцип рівності всіх громадян перед законом, свободу всіх офіційно визнаних віросповідань. Гласність суду, свобода преси, суди присяжних скасовувалися [14, c. 89]. На Буковині такий розвиток подій не спричинив до суттєвих змін в управлінні, бо проголошені автономні права на кінець 1851 р. існували лише на папері. Органи крайового самоврядування (власне Буковинський сейм та Крайовий виділ) так і не були створені. З березня по червень 1849 р. тимчасове керівництво краєм здійснював Едуард Бах (брат А.Баха), а потім, по березень 1853 р., - Адальберт фон Геннігер. Повноваження та коло діяльності останніх не були визначені законодавством. Весь цей час Буковина формально зберігала статус окремого герцогства. Однак, головні питання управління та судочинства продовжували вирішуватися у Львові. Такий порядок було встановлено ще розпорядженням міністерства внутрішніх справ від 13 березня 1849 р. [14, с. 357]. Його вводили на короткий перехідний період, поки не сформуються крайові установи. Внаслідок перемін у вищих ешелонах влади існуючий тимчасовий стан затягнувся на цілих 4 роки.

Реально до формування крайових адміністративних органів приступили тільки після розпорядження міністерства внутрішніх справ, юстиції і фінансів від 19 січня 1853 р., яке на основі імператорського закону 14 вересня 1852 р. регламентувало політичне управління коронними землями та формування у них установ судочинства. У розпорядженні зазначалося, що менші коронні землі, в тому числі і Буковина, які не мають поділу на округи, очолюватимуться крайовими президентами. В усіх політичних справах місцевого управління останні отримували повноваження нарівні з намісниками, але в загальній службовій класифікації стояли на ранг нижче. Президенти підпорядковувалися безпосередньо імператору, міністерству внутрішніх справ та іншим органам центральної імперської влади. Свої повноваження президент здійснював опираючись на крайове правління [16, c. 779].

Крайовому президенту надавалися найширші права у місцевих справах. Він відав політичним управлінням, поліцією, справами культів і освіти, торгівлі і ремесел, крайової культури, будівництва тощо. На нього покладався обов'язок стежити за всім, що стосується дотримання спокою, порядку, безпеки в краї і своєчасно приймати найбільш придатні заходи для попередження порушень законності. Особливо наголошувалося, що президент, так само як і намісник, здійснює нагляд за пресою, товариствами, театрами, видовищами, справами про вид на проживання та перебування іноземців, дає дозвіл на влаштування друкарень, торгівлю книгами, предметами образотворчого мистецтва, музичними творами. Президент призначав на посади чиновників, керував діловодством підпорядкованих установ тощо [23, c. 579 - 590].

6 березня 1853 р. призначено першого крайового президента. Ним став Франц фон Шмік, який виконував свої повноваження до 1857 р. Після нього до 1860 р. президентом краю був Карл Роткірх-Пантен [22, c. 28]. У ці роки спостерігається процес подальшого формування політичних та судових органів. Розпорядженням міністерств внутрішніх справ і юстиції з 1 травня 1854 р. в краї скасовувався військовий стан, який було запроваджено ще в революційні часи [24, c. 107]. Згідно розпорядження від 24 квітня цього ж року визначалася система судових органів для Буковини. Герцогство підпорядковувалося Верховному крайовому суду у Львові. У Чернівцях створювався крайовий суд [24, c. 213]. Названим указом вводився новий адміністративний поділ герцогства. В ньому виділялося 15 сільських повітів і місто Чернівці як окрема адміністративна одиниця. Політична і судова влада не розділялися [24, c. 214].

Остаточне відділення Буковини від Галичини здійснено указом міністерства внутрішніх справ, датованим 30 квітня 1854 р., згідно з яким новостворені органи державної влади вступали в дію починаючи з 29 травня 1854 р. [24, c. 220]. Розпорядженням міністерства внутрішніх справ від 4 липня 1855 р., з 29 вересня цього року вступали в дію повітові органи державної влади, які безпосередньо підпорядковувалися президентові краю [26, c. 521].

Таким чином, в 50-х рр. XIX ст. на Буковині було створено політичні органи влади, які безпосередньо підпорядковувались віденським властям і уособлювали ідею централізованого управління коронними землями Імперії. Однак, навіть за таких умов здорові суспільні, в тому числі і полонійні, сили робили спроби залучити широкі кола національних громад до вирішення крайових проблем. Так можна розцінити експеримент із створенням консультативної комісії при крайовому президенті. Подібні дорадчі інституції передбачалися параграфом 35 указу від 31 грудня 1851 р. До комісії ввійшли тодішній православний єпископ Є.Гакман, родовиті поміщики І.Василько, К.Петрович (полонізований вірмен), вищі чиновники Я.Мікулі та Ф.Сірціжті, чернівецький бургомістр Ю.Ортинський (поляк). Їх завданням було надання порад президентові у прийнятті найважливіших рішень [11]. У цей же час з'являється низка проектів, в яких розроблялася структура представницьких органів влади на Буковині. Один з них, запропонований польсько-вірменським поміщиком з Дорошівців і Великого Кучурова Кшиштофом Петровичем, передбачав створення крайового комітету з 16 чоловік, який мав стати вищим розпорядчим органом у вирішенні місцевих питань. До нього мали ввійти: православний єпископ, один окремий представник від православної церкви, 4 від спадкового дворянства, 4 від великих поміщиків, 2 від міських громад, 4 від сільських громад [11]. Передбачалося створення постійно діючої комісії, на яку покладалися виконавчі функції. Проект К.Петровича - яскраве свідчення тих уявлень про місцеві виборні органи влади, які були поширені серед буковинських, в тому числі і серед польських та польсько-вірменських поміщиків. Ідеї створення автономних органів влади постійно обговорювалися громадськістю краю. На засіданнях дорадчої комісії підготовлено проект крайового статуту автономного герцогства Буковина. Датований 1856 р., він передбачав широкі права для представницьких органів влади у вирішенні місцевих питань [9].

Крім того, як зазначалося в попередньому розділі, питання прав представників різних національних меншин у владних структурах на західноукраїнських землях стояли достатньо гостро. Користуючись прихильністю тогочасної влади, поляки в Галичині та румуни на Буковині примусово нав'язували свої погляди на місце і роль українського населення в політичному, економічному та культурному житті краю. Отже, для захисту власних інтересів кожна з громад намагалася вибороти якомога більше владних місць. Особливо це прослідковувалося на рівні крайових сеймів [Див. 18, с.84].

Буковина на початку 60-х рр. XIX ст. пережила декілька важливих реорганізацій. За імператорським указом від 22 квітня 1860 р. видано розпорядження міністерства внутрішніх справ від 26 квітня цього ж року, яке скасовувало статус Буковини як окремого герцогства [9]. Край переходив під управління Галицького намісництва і знову перетворювався в один з округів королівства Галичини і Лодомерії. Формально це пояснювалося фінансовими труднощами, потребами скорочення адміністративного апарату. Насправді, головне значення мали претензії польських консервативних поміщицьких сил на Буковину в умовах, коли прем'єр-міністром був відомий пропольською орієнтацією колишній намісник Галичини, граф Аґенор Голуховський [62, c. 24]. Однак, задля правди потрібно відзначити, що буковинські поляки не підтримували цих домагань, займаючи активну “автономістську” (“антицентралістську”) позицію нарівні з українським і румунським населенням краю. Розпорядженням міністерства внутрішніх справ і юстиції від 6 серпня 1860 р. на Буковині з 1 вересня цього ж року вводилися окружні органи управління замість крайових. На чолі округу поставлено гофрата Якова Мікулі, який виконував свої повноваження до 1 березня 1861 року [16, c. 93].

Зазначені події викликали однозначно негативну реакцію на Буковині. Громадськість краю, - в її лавах і представники всіх прошарків польської спільноти, - розпочала активну боротьбу за відділення від Галичини і відновлення автономії. 24 грудня 1860 р. було опубліковано петицію за підписом 250 представників усіх верств населення, націй і конфесій, - так званий “Визвольний заклик Буковини”, - в якому висловлювалося прохання відновити крайову автономію [9]. На той час графа А.Голуховського вже відправлено у відставку. Результатом перестановок у вищих ешелонах влади, які зумовили зміну політичного курсу, та активних дій громадськості Буковини стало те, що в лютневому патенті 1861 р. край знову отримав права окремої коронної землі Австрійської імперії. До лютневого патенту додавалися статути й виборчі закони для кожної коронної землі. Такі документи отримала і Буковина. Наступного року для підтвердження автономних прав герцогства йому було даровано крайовий герб.

Як вже зазначалося, тільки на основі Конституції від 4 березня 1849 Буковина у 1850 році отримала право на представницький орган - сейм. Однак в умовах неоабсолютизму, що встановився після скасування цієї конституції, земельні представницькі органи не функціонували. Це стало можливим лише після обнародування Березневого патенту 1860 року, Жовтневого диплома 1860 року, Лютневого патенту 1861 року. Конкретні повноваження, порядок виборів і діяльності буковинського сейму визначили “Крайовий закон для герцогства Буковина” і “Крайовий виборчий закон до сейму герцогства Буковина” від 26 лютого 1861 року. Ці конституційні акти (для Буковини як коронного краю) діяли до кінця австрійського періоду буковинської історії.

Проблема вибору депутатів до крайового сейму також поставала гостро. Вони здійснювались за застарілими крайовими законами, що зберігали ряд особливих привілеїв для заможних громадян. Цей факт призводив до посилення конфронтації між різними верствами населення на місцях. В решті решт, з 1908 р., під тиском різних політичних партій, почали розроблятися нові виборчі закони. 16 жовтня 1909 р. депутати Буковинського сейму ухвалили законопроект про виборчу сеймову реформу. 26 травня 1910 р., Закон про новий виборчий сеймовий порядок і Закон про зміну крайової конституції, був санкціонований цісарем. В основу нового виборчого порядку було покладено національне представництво, введення національних виборчих округів (національного кадастру) [41, с.139]. Вибори до крайових сеймів за новим виборчим законом відбулись лише один раз у 1911 р. І хоча новий виборчий закон теж не був досконалим, він дещо демократизував виборчу систему і збільшив кількість українців у крайових сеймах Галичини і Буковини.

Реформуючи законодавство про вибори до крайових сеймів, на прохання Буковинського сейму, 11 лютого 1911 р. цісар схвалив спеціальний додаток - Закон про впровадження виборчого примусу при виборах до Державної Ради, до сейму і при громадських виборах [22, с. 7-12]. Для активізації виборців в Буковинському краї законом передбачалась адміністративна відповідальність за нездійснення свого громадянського обов'язку - активного голосування. Отже, всі повноправні виборці були зобов'язані особисто прийняти участь у голосуванні. За неявку без поважних причин (хвороба виборця або членів його родини, урядові відрядження, невідкладні торговельні справи, перебування за кордоном), винна особа повинна була сплатити штраф від 1 до 50 крон (ці гроші передавались до місцевого фонду убогих). Штраф накладався представниками місцевої влади по закінченню 14-денного терміну, відведеного особі для пояснення причини своєї відсутності на виборах. Схожі заходи практикувались і в інших регіонах Австро-Угорщини та, безумовно, впливали на активізацію виборців під час виборів.

Буковинський сейм обирався за куріальною системою. За першими виборами у складі сейму було 30 депутатів (пізніше - 31) [20, с. 16-17]. Перша курія обирала 10 депутатів, друга - 5, третя - 2, четверта - 12 (по одному з кожного повіту). Отже, перші три курії, особливо курія великої посілості, мали відчутні переваги на виборах. Якщо першою курією один депутат обирався від 14 чоловік, другою - від 35 тис., то четвертою - від 45 тис. Таке виборче право надавало представництво не народу, а станам. Без обрання до складу сейму входили за посадою “вірилісти”, зокрема митрополит і ректор Чернівецького університету [36, с.17].

Вибори до сейму здійснювалися під безпосереднім контролем крайового намісника. Він повідомляв про час і місце проведення виборів. Під контролем і за участю крайового управління складалися списки виборців, виготовлялась необхідна для голосування документація, перевірялись підсумки виборів в усіх виборчих округах. Тривалий час визнання виборів дійсними не залежало від числа виборців, які з'явились на них. Майже 50 років порядок виборів до буковинського сейму залишався незмінним [38, с. 117].

Майже 50 років порядок виборів до буковинського сейму залишався незмінним. Однак така тривала “стабільність”, суть якої полягала у вигідній урядові консервації станового представництва, не означала ні того, що переміни були непотрібні, ні того, що їх у краї ніхто не бажав і не добивався. Хоча загалом Буковина, безумовно, належала до числа найпослушніших австрійських провінцій, оскільки багатоетнічність населення при відсутності абсолютної переваги (у всіх сферах суспільного життя) одного із етносів дозволяла урядові зберігати статус-кво у сеймовому представництві. Очевидною необхідність сеймової виборчої реформи стала на рубежі XIX-XX ст. Одним із основних завдань було подолання куріальної нерівності на виборах. У відповідності з перемінами в соціально-економічному розвитку краю стало першочерговим зменшення представництва поміщиків і збільшення представництва міст. Корінної демократизації вимагали і вибори від сільських громад. Але найкоріннішою проблемою, безперечно, був перегляд національного представництва у сеймі. За підсумками виборів початку XX ст. до сейму потрапляло 14-15 румунів, 7-8 німців та євреїв, 5 українців та 4 вірмен і поляків. Українцям належало в сеймі лише 16,6% мандатів, тоді як у складі населення - 41,2%. Зрозуміло, що таке представництво породжувало гострий національний антагонізм на виборах, конфліктні ситуації в сеймі, ускладнювало вирішення важливих питань крайового життя. 26 травня 1910 року закон про новий виборчий сеймовий порядок і закон про зміну крайової конституції був санкціонований цісарем. В основу нового виборчого порядку було покладено національне представництво, введення національних виборчих округів (національного кадастру). Введення нового виборчого порядку як інституційної форми буковинського порозуміння було компромісом для даного випадку між п'ятьма національностями, жодна з яких не мала абсолютної переваги. Цей компроміс (“буковинська злагода”) дав національностям певну автономію управління. Історія однак, відвела йому вкрай короткий час для доведення своїх переваг, оскільки з початком першої світової війни парламентське життя на Буковині припинилося. Обраний у 1911 році сейм мав тільки одну сесію.

2.2 Структура органу, компетенція крайового сейму (діяльність депутатів)

Виокремивши з попереднього підрозділу найголовніше, слід зазначити, що згідно з крайовим статутом 26 лютого 1861 року, вищим органом влади у крайових питаннях проголошувався Буковинський сейм, а виконавчим - Крайовий виділ (управління). Сейм обирався строком на 6 років. Він мав право встановлювати крайові закони, зокрема в справах економіки та фінансів, питаннях громадського життя, проблемах церкви, школи, крайової культури тощо. До компетенції крайового сейму відносилися справи про охорону лісів, полів, використання вод, піднесення сільського господарства і промислів, влаштування громадських органів управління, крайові шляхи сполучення, - за винятком залізниць і навігації, - влаштування народних та професійних шкіл, постанови про мову викладання в навчальних закладах, влаштування і утримання лікарень та всіляких добродійних закладів, формування прибуткової і витратної частин місцевого бюджету тощо. В межах існуючого законодавства сейм міг обговорювати загальнодержавні закони і звертатися до загальнодержавних органів влади, висловлювати свою думку про всі справи, в яких до нього звертався уряд. На потреби краю дозволялося встановлювати додаткові місцеві податки в розмірі не більше 10 крон від кожного золотого державного податку. Рішення сейму набирали чинності лише після затвердження їх імператором. Очолював роботу сейму крайовий маршалок та його заступник, які призначалися імператором з числа депутатів за поданням президента краю. Сесії сейму мали відбуватися не рідше одного разу на рік і скликалися за розпорядженням імператора. Для підготовки та розгляду окремих питань, які розглядалися під час сесії, створювалися депутатські комісії, зокрема - фінансова, мандатна, шкільна, адміністративна тощо.

У період між сесіями сейму вся повнота влади зосереджувалася в руках крайового виділу (управління). Він складався з маршалка, представників від виборчих курій та одного представника від усього сейму. Виділ займався поточним управлінням крайовим господарством і крайовими установами, представляв край у всіх правових питаннях, готував усі необхідні документи для роботи сесій сейму. Про свою діяльність виділ звітував перед сеймом [14, c. 101].

Хоча сфера компетенції сейму та виділу була досить обмеженою, залишалася значною їхня залежність від центральних оргааныв влади та органів політичного управління, все ж в основу їхньої діяльності було закладено демократичні принципи, які уособлювали народоправство і колективне керівництво. Але ці принципи перекреслювалися несправедливим виборчим законом, який ніс на собі відбиток середньовічних станових норм, давав переваги одним верствам населення над іншими у забезпеченні політичних прав.

Повноваження сеймових депутатів розпочиналися з моменту затвердження їх обрання на спеціальному засіданні першої сесії новообраного сейму та прийняття присяги на вірність цісарю. Вони володіли правом ухвального голосу з усіх питань, що виносились на розгляд сейму та сформованих ним органів. Депутати володіли правом пропонувати питання до порядку денного сеймових засідань, вносити проекти рішень, заяви від імені своїх виборців. Депутат сейму мав також право на звернення, запити, інтерпеляції до будь-якої урядової установи й отримання на нього письмової відповіді. Сеймові депутати володіли імунітетом. Положення про нього були сформовані в імперському законі від 3 жовтня 1861 року [9]. § 1 цього закону визначав, що депутати державної ради й обласних сеймів не могли бути притягнуті до відповідальності за голосування та вираження думок при виконанні своїх обов'язків. У відповідності з § 2 названого закону члени державної ради і сеймів не підлягали затриманню без їх згоди і не могли притягуватись до судової відповідальності за карні діяння (крім випадків захоплення на місці злочину, але й у такому разі суд був зобов'язаний повідомити сейм про арешт). На вимогу сейму попереднє затримання скасовувалося, а судове переслідування відкладалося на всю сесію (це право поширювалось і на час перерви засідань) [16, с.6]. Ці положення були конкретизовані відповідним рішенням буковинського сейму. Сейм обирався на 6 років (за весь час його існування було 11 виборчих періодів) і працював посесійно. Перша сесія буковинського сейму розпочалась 6 квітня 1861 року. Сесії призначалися цісарем, в основному восени. Характерно, що в різних коронних землях сейм скликався неодночасно. Так, у 1903 році буковинський сейм був скликаний 10 вересня, у Нижній Австрії, Галичині, Каринтії - 14 вересня, у Верхній Австрії - 17-го, у Моравії та Штирії - 21-го, у Крайні - 22-го, в Чехії і Тіролі - 29-го. При цьому сейми не мали права на безпосередні зносини між собою. Їм заборонялося видавати маніфести, що фактично позбавляло можливості безпосередньо звертатися до народу. Цісар міг розпустити сейм будь-коли, ще до закінчення встановленого строку повноважень. Очолював сейм маршалок, який призначався цісарем. За весь час існування буковинського сейму його маршалками були [17, р. 77-78]: Євген Гакман (1861-1863), Євдоксій Гурмузакі (1864-1874), Антон Кохановський (1875-1884), Олександр Василько-Серетський (1884-1893), Ян Лупул (1893-1904), Юрій Василько-Серетський (1904-1910), Олександр Гурмузакі (1911-1918). Є.Гакман за походженням українець, А.Кохановський - поляк із німецької ліберальної партії, а всі інші - румуни. Виконавчим органом сейму, його своєрідним “адміністративним урядом” був крайовий виділ, який формувався з числа депутатів сейму. Одного представника до його складу обирала перша курія, одного - депутати від міст і торговельно- промислової палати, одного - представники від сільських громад, а ще одного обирав весь сейм. Одночасно для кожного члена крайового виділу обирався заступник. Члени крайового виділу повинні були проживати у Чернівцях. Вони отримували призначувану сеймом платню. Очолювався крайовий виділ теж маршалком сейму [36, с. 6]. Після виборчої сеймової реформи (з 1911 року) число членів крайового виділу зросло до шести. У 1911 році до складу виділу входили українці Є.Пігуляк і О.Попович, вірменин К.Стефанович, румун А.Ончул, єврей Н.Вендер. У період між сеймовими сесіями крайовий виділ порядкував усіма належними до компетенції сейму справами. Компетенція виділу визначалася крайовою конституцією, а також спеціальною інструкцією [7]. Порядок денний сейму формувався з урядових пропозицій, пропозицій крайового виділу чи сеймової комісії та пропозицій окремих депутатів. Черговість розгляду питань визначалась маршалком сейму, але першочерговими, безперечно, були ті, що пропонувалися крайовим урядом. Тривалість, інтенсивність сесій сейму бували різними. У 1905 році, наприклад, осіння сесія сейму тривала 4 тижні. За цей час ухвалено 33 законопроекти, розглянуто 59 пропозицій, улагоджено 416 петицій [11]. Для прийняття правомочного рішення вимагалась присутність більше половини від депутатського складу сейму. Рівність голосів при голосуванні означала відхилення обговорюваної пропозиції. “Для внесення будь-яких змін до Крайового статуту і Крайового виборчого закону... потрібна була присутність щонайменше трьох чвертей усіх депутатів і згода не менше двох третин присутніх" [20, с. 49]. Законодавством передбачалось кілька стадій прийняття сеймових рішень. Спочатку пропозиція про розгляд того чи іншого питання без обговорення передавалась на розгляд відповідної комісії. Після цього підготовлений комісією проект рішення виносився на розгляд сейму (в першому читанні). Доопрацьований проект голосувався по структурних частинах і загалом у другому читанні. Далі сеймове рішення мусило бути засвідчене відповідним міністром і санкціоноване цісарем. Отже, рішення сейму, по суті, ставало “актом цісарської волі”. Діяльність президента краю і всіх підлеглих йому адміністративних установ не підлягала контролю сейму. Офіційною (робочою) мовою сейму була німецька. По-німецьки депутати виступали на засіданнях, німецькою мовою велось діловодство. Важливими робочими органами сейму були постійні комісії: фінансова, мандатна, правнича, адміністративна, петиційна, шляхова, економічна, депутатської недоторканості та ін. Чисельність цих комісій була різною. Так, у 1898 році у мандатній комісії налічувалось 5 послів (Веселовський, Смаль-Стоцький, Тітінгер, Мустаца, Ончул); у петиційній - 5 (де Льож, граф де ля Скаля, Пігуляк, Цуркан, Григорча); у фінансовій - 9 (Пігуляк, Лангеман, Богусєвич, Зубрицький, Марин, Фльондор, Мустаца, Василько, Ончул); у найчисельнішій адміністративній - 15 (Смаль-Стоцький, Абрагамович, Ротт, Тітінгер, Помпе, Скедль, Стефанович, М.Василько, Калінеску, Мустаца, Вольчинський, Фльондор, Попович) [11]. Дозволялось брати участь у роботі кількох комісій. Більшість комісій очолювались німецькомовними і румунськими депутатами. У 1905 році, наприклад, конституційну комісію очолював Відман, адміністративну - Калінеску, фінансову - Вольчинський, шкільну - Лупу, економічну - Ончул. Помітну роль в організації роботи сейму відігравало і його бюро, куди входили маршалок, його заступники, секретарі та керуючий справами. Одним із центральних аспектів історії буковинського сейму є визначення реальних меж його компетенції. Її розгляд вимагає звернення до конституційного закону про імперське представництво (“Grundgesetz ьber die Reichsvertretung”) від 21 грудня 1867 року, який визначив повноваження державної ради та земельних представницьких органів, їх співвідношення і взаємозв'язок. В найбільш загальному вигляді § 11 Закону про імперське представництво визначав її так: “До предметів відомства імперської ради належать всі справи, що стосуються прав, обов'язків та інтересів, спільних для всіх представлених в імперській раді королівств і областей...” [16, с. 1]. “Всі інші предмети законодавства, які на точній основі цього закону не віднесені до відання імперської ради, - говориться в § 12 закону, - підлягають віданню обласних сеймів королівств і областей, представлених в імперській раді, і вирішуються в обласних сеймах і при їх сприянні, відповідно до основних засад державного устрою” [16, с. 3]. Правда, цей же параграф передбачав право земельного сейму передати будь-які питання своєї компетенції на обговорення і розгляд державної ради [16, с. 3-4]. Детальне визначення компетенції буковинського сейму міститься в крайовій конституції (ординації) від 26 лютого 1861 року (§§ 16-25). Тут виділяються три групи повноважень. До першої належали ті, що стосувалися суто крайових справ (культура краю; громадські будівлі, що зводились за крайовий рахунок; підтримка добродійних установ за рахунок крайових коштів, використання крайових прибутків). До другої групи входили так звані делеговані повноваження (справи місцевих громад, церковні та шкільні справи, розквартирування військових підрозділів). Третю групу складали справи щодо устрою краю, які відносились до відання сейму різними спеціальними імперськими законами (наприклад, законом про громади від 3 березня 1861 року, законом про будівництво та збереження недержавних доріг і шляхів від 27 квітня 1861 року та ін.). Правові рамки цієї компетенції залишалися майже незмінними до кінця входження Буковини до Габсбургської монархії. Нові сеймові закони стосувались перетворення землі в об'єкт купівлі-продажу, формування крайового бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, управління крайовим земельно- викупним фондом (створеним згідно з урядовим розпорядженням від 12 листопада 1853 року), крайовим фондом, пропінаційним фондом, фондом крайових лікувальних закладів, розвитком банківської справи, управління місцевими та сільськими громадами, розвитком культури, освіти, охорони здоров'я, церковними справами. Сейм не мав якоїсь чіткої програми законотворчої діяльності як на найближчу, так і на більш віддалену перспективу. На його розгляд надсилалися і загальноімперські закони, але тільки для ознайомлення та з'ясування ставлення сейму до них. Подібний “розгляд”, як правило, завершувався висловленням схвальної оцінки. Головна сфера діяльності сейму стосувалася крайових господарських справ. В її основі лежало формування фінансових можливостей. У цьому плані до відання краю належали, перш за все, розробка і прийняття крайового бюджету. Але бюджетні права знову ж таки зводилися в основному до введення додатків до прямих державних податків. Крайові додатки, які не могли перевищувати 10% прямих державних податків, щорічно затверджувались сеймом (вища ставка податку була можлива тільки з дозволу цісаря). Були ще й громадські додатки. Якщо їх сума знаходилася в межах 50% від прямих податків, то їх затверджував крайовий виділ, а якщо більша - сейм приймав відповідний закон. Ці додатки іноді навіть перевищували основну податкову суму. Реальний вплив сейму на політичний, економічний та культурний розвиток краю, безумовно, не залишався незмінним. Загалом він зріс як з точки зору законотворчих, так і контролюючих і установчих функцій. З цієї точки зору в історії буковинського сейму виділяють щонайменше два періоди - до 1903 року і після. Зокрема, так вважає А.Жуковський. “...Спочатку, - пише він, - роль майже декоративної інституції... і за складом, і реальними можливостями працювати...” [21, с. 43]. Становище, на його думку, корінним чином змінилося після створення в сеймі у 1903 році “Вільнодумного союзу”. “Щойно відтоді автономна управа краю із своїми різними інституціями ставала дійсністю: у ній брали участь всі народності Буковини” [15, с. 47]. Загалом з таким висновком можна погодитись. Але ніколи “сеймова” автономія Буковини не підіймалася до рівня розвинутих австрійських коронних земель.

РОЗДІЛ 3. МІСЦЕ БУКОВИНСЬКОГО СЕЙМУ В ФОРМУВАННІ СИСТЕМИ УПРАВЛІННЯ КРАЮ

3.1 Крайовий сейм в системі місцевого самоврядування Буковини

Самоврядування в імперській Австрії запроваджувалося на початку

60-х років XIX ст., коли віденський уряд змушений був удатися до децентралізаторських перетворень. Останні виробили нові форми співжиття народів, викликали певну демократизацію управління краями, що проводилася на соціально-класовій основі. Паралельно з державно-управлінськими структурами - намісництвом, староствами, мандаторами - формувалися самоуправлінню органи: крайові сейми і повітові сеймики (ради).

Юридичною підставою створення крайових сеймів послужили Крайовий статут і сеймова виборча ординація для Королівства, оголошені цісарським патентом у лютому 1861 р. Статус повітових представництв, міських і сільських громад (ґмін), окремих великих міст, а також панських маєтків ("двірських обшарів") визначався окремими законами. Крайові сейми проголошувалися найвищими органами влади у крайових питаннях і створювалися тільки в Галичині й на Буковині. Вони формувалися призначенням вірилістів (церковні ієрархи, ректори університетів, титуловані особи) та обиранням депутатів за куріальною системою строком на шість років. Система виборів до крайових сеймів була аналогічною до виборів у рейхсрат. Вона несла на собі відбиток феодальних станових норм, а в забезпеченні політичних прав давала переваги одним верствам населення над іншими.

Сейм мав право встановлювати крайові закони, зокрема у справах економіки й фінансів, питаннях громадського життя, проблемах церкви, школи, крайової агрокультури тощо. До кола компетенції крайового сейму належали справи про охорону лісів, полів, використання вод, піднесення сільського господарства і промислів, влаштування громадських органів управління, крайові шляхи, за винятком залізниць і навігації, влаштування народних та професійних шкіл, постанови про мову викладання в навчальних закладах, влаштування та утримання лікарень і всіляких добродійних закладів, формування прибуткової та видаткової частин місцевого бюджету тощо. У межах чинного законодавства сейм міг обговорювати загальнодержавні закони і звертатися до загальнодержавних органів влади, висловлювати свою думку про всі справи, в яких до нього звертався уряд. На потреби краю дозволялося встановлювати додаткові місцеві податки в розмірі не більше 10% від основного державного податку. Рішення сейму набирали чинності лише після затвердження їх імператором. Очолювали роботу сейму крайовий маршал (маршалок) та його заступник, призначувані імператором із кола депутатів за поданням президента краю. Сесії сейму мали відбуватися не рідше одного разу на рік і скликалися за розпорядженням імператора. Для підготування і розгляду окремих питань, що розглядалися під час сесії, створювалися депутатські комісії, зокрема фінансова, мандатна, шкільна, адміністративна тощо [57, c. 126].

Як згадувалося в попередньому розділі, в період між сесіями Буковинського сейму вся повнота влади зосереджувалася в руках виконавчого органу - крайового виділу. До нього входили маршалок, представники од виборчих курій та один представник від усього сейму. Виділ клопотався поточним управлінням крайовим господарством і крайовими установами, представляв край у всіх правових питаннях, готував необхідні документи для роботи сесій сейму. Про свою діяльність виділ звітував перед сеймом.

Хоча сфера компетенції сейму та виділу була досить обмеженою, значною залишалась їхня залежність від центральних властей та органів політичного управління, все ж таки в основу їхньої діяльності було закладено демократичні принципи, які уособлювали народоправство й колективне керівництво. Конституційний устрій сприяв усвідомленню населенням прямої залежності між впливами в управлінні та реальними здобутками в усіх сферах суспільного, зокрема національного, життя.

У рамках проведеної в Австро-Угорщині реформи міського самоврядування (1870 р.) у великих містах (із західноукраїнських - у Львові й Чернівцях) було відновлено органи міського самоврядування. Відповідно до міських статутів, розв'язання всіх питань політичного, економічного і культурного життя стало виключною компетенцією міської ради та її виконавчого органу - магістрату. Міська рада й магістрат виконували подвійні функції. Вони вирішували питання, що стосувалися їхньої власної компетенції самоврядування (управління маєтками, фінансами міста, торгівлею тощо), а також клопоталися "дорученими справами" (вибори до сейму і рейхсрату, військові та інші питання), тобто виконували окремі функції державної адміністрації. Очолював магістрат президент міста, який обирався радою на весь термін її повноважень (шість років) і затверджувався імператором [44, c.77].

Органи самоврядування на рівні повіту репрезентували повітові ради (сеймики, збори). Зі свого складу рада обирала як виконавчий орган повітовий виділ і голову. Кандидатуру останнього затверджував цісар. Повітова рада обиралася по чотирьох куріях (І - великих землевласників, II - великих промисловців і торгівців, ІІІ - міських, IV - сільських громад), щоправда, за нижчих норм майнового цензу. Кількість обраних до ради депутатів представниками кожної з курій залежала від загальної суми прямих податків, і що їх сплачували члени цієї групи відносно податкової суми повіту. Одна курія могла вибрати не більше 12 осіб [24, c.88].

Повітові ради виконували розпорядчі функції. До їхньої компетенції належали господарські справи повіту. Повітова рада укладала річний бюджет, мала право встановлювати надбавки до прямих податків, іншими словами, брати позички. На звернення урядових органів влади чи сейму повітова рада повинна була висловлювати свої міркування з них чи інших питань. Право розпуску повітової ради мав намісник (власне, на Буковині - крайовий президент). Відповідно до повітової виборчої ординації вибори у третій та четвертій куріях були двоступеневими. Бути обраними до повітової ради позбавлялися права ті особи, котрі не сплачували прямих податків. Члени повітової ради працювали на громадських засадах.

Повітові органи самоврядування, особливо на Буковині, не мали якогось самостійного значення. У багатьох повітах вони діяли опосередковано, майже повністю віддаючи свої повноваження крайовим органам влади. Пізніше імператор підписав указ, яким скасовував повітові органи самоврядування на Буковині. їхні повноваження й фонди передавалися в розпорядження крайового виділу, а також окремим адміністративним установам.

Питома вага сільського населення Буковини була незмірно більшою, ніж в інших австрійських провінціях. Поворотним в розвитку організації сільських громад та самоврядування в них став імперський закон про громади від 5 березня 1862 року. На його основі були прийняті громадські статути і громадські виборчі статути у всіх коронних землях. Буковинський сейм прийняв тоді три закони: “Закон про устрій в громадах”, “Закон про порядок виборів у громадах” та “Закон про двірські обшари”. На громаду покладалось відання всіма справами, що зачіпали її інтереси і могли бути вирішені в межах наявних у неї засобів. Всі повноваження громади поділялися на “власні” і “доручені” (“самостійні” та “делеговані”). До числа “власних” повноважень належало перш за все право управління громадським майном, до якого у відповідності із крайовим законом “Про устрій в громадах” належала всяка нерухомість (земля, ліси, толоки, громадські будівлі). Громади володіли також правом на встановлення додатків до державних податків для покриття витрат на громадські справи. На громаду покладалось і здійснення функцій поліцейської та судової влади: забезпечення безпеки особи і власності, здійснення нагляду за ярмарками і мірами ваги, розв'язання спорів між членами громади та ін. “Доручений” або “делегований” обсяг повноважень громади підкреслював той факт, що громада була органом не лише самоуправним, а й виконуючим доручення державної адміністрації. Для представництва і захисту своїх інтересів громада формувала на 3 роки свої виборчі органи: громадську раду і громадську управу або “старшину” [9].

Відповідно до Закону про громади (1866 р.) у селах і містах створювались органи громадського (гмінного) самоврядування: громадська рада - постановчий і контрольний орган, і громадська влада -виконавчий, керівний орган. До виконавчого органу, що його рада вибирала зі свого складу, входили: начальник (бурмистр, війт) і принаймні два радних (асесорів, присяжних).

Громадська рада складалася з вибраних членів (8-36) і "радних вибору". До останніх належав кожен член громади, котрий сплачував, щонайменше, шосту частку загальної суми прямих податків громади, а також володарі великої (табулярної) власності на її території. Якщо на території громади містився великий земельний часток, то його власник ставав членом громадської ради без виборів. Члени ради і старшина обиралися на три роки. Обрані не мали права відмовлятися від обрання. Громадська рада мала найвищу владу в громаді, до її компетенції входили всі питання поточного управління громадським життям: вона стежила за витратами і прибутками, обирала старшину, надавала право проживання у громаді, представляла громаду у стосунках із вищими органами влади. Засідання громадської ради (не рідше одного разу на три місяці) відбувалися публічно, рішення ухвалювалися простою більшістю [24, c.116].

Відповідно до виборчої ординації для громад право обирати мали особи, які не менше одного року сплачували прямі податки. На підставі виборчих списків утворювалися "виборчі кола". У громадах, не кількість виборців не перевищувала 50, створювалися два, в усіх інших - три кола. З цією метою податкова сума поділялась у сейму мали відбуватися не рідше одного разу на рік і скликалися за розпорядженням імператора. Для підготування і розгляду окремих питань, що розглядалися під час сесії, створювалися депутатські комісії, зокрема фінансова, мандатна, шкільна, адміністративна тощо [27].

Обрані не мали права відмовлятися від обрання. Громадська рада мала найвищу владу в громаді, до її компетенції входили всі питання поточного управління громадським життям: вона стежила за витратами і прибутками, обирала старшину, надавала право проживання у громаді, представляла громаду у стосунках із вищими органами влади. Засідання громадської ради (не рідше одного разу на три місяці) відбувалися публічно, рішення ухвалювалися простою більшістю.

Відповідно до виборчої ординації для громад право обирати мали особи, які не менше одного року сплачували прямі податки. На підставі виборчих списків утворювалися "виборчі кола". У громадах, де кількість виборців не перевищувала 50, створювалися два, в усіх інших - три кола. З цією метою податкова сума поділялась у першому випадку на дві, у другому - на три рівні частини, й відповідно до цього виборці зараховувалися до того чи іншого кола. Кожне коло, незалежно від кількості виборців, обирало однакову кількість радних. Голосування було відкритим.

Компетенція органів громадського самоврядування ділилася на власну та доручену. Під останньою розумілася співучасть громад у діяльності органів державної влади. Коло дії громад було широким, але стосувалося тільки місцевих питань. Вони відали веденням господарства на даній території, дбали про безпеку особи, піклувалися про утримання громадських доріг, будинків, майданів, мостів, наглядали за виконанням чиновниками службових повноважень, моральним станом у громаді, справами убогих, мірами ваги і довжини, утримували народні школи, заклади охорони здоров'я, полагоджували спірні питання між членами громади, здійснювали ліцитацп (продаж із торгів) рухомого майна тощо.

Над діяльністю органів громадського самоврядування встановлювався подвійний контроль: щодо громадської сфери нагляд здійснювали органи повітового самоврядування (повітові ради та виділи), стосовно доручених питань - урядова влада. Керівництво громад безпосередньо підпорядковувалося повітовим і крайовим органам політичного управління, але питання територіальних змін, злиття чи роз'єднання громад та їхнього устрою перебувало в компетенції крайового сейму. Право розпуску органів громадського самоврядування належало намісникові. Громада в такому разі могла апелювати в зазначеному порядку до Міністерства внутрішніх справ.

Окремим законом (1866 р.) регламентувалася діяльність панських маєтків (колись домініальна земельна власність), яким надавався статус окремих адміністративних одиниць ("двірські обшари"). Власник двірського обшару міг сам управляти на цій території або найняти управителя. Селян, ремісників, чиновників, поміщицьких слуг, які проживали на території двірського обшару, не дозволялося обкладати податками на потреби громади і залучати до різних робіт, що їх виконували члени сільських громад, як, наприклад, ремонт доріг, мостів. Таке привілейоване становище мешканців двірських обшарів спричинювало постійне невдоволення жителів сільських громад і стало одним із важливих питань під час реформування громадського закону на початку XX ст.

Отже, система місцевого самоврядування в Галичині й на Буковині сформувалась у процесі конституційних і децентралізаторських перетворень 1860-х років. Вона спиралася на такі засади: дуалізм урядової та автономічної влади на рівні провінції (сейм) і повітів (повітові ради), створення окремих адміністративних одиниць із громад - ґмін (сільських або міських) і панських маєтків ("двірських обшарів"), майновий ценз на виборах до всіх представницьких органів, самоврядування на рівні громад із установленням за ними подвійного контролю - збоку урядової та автономічної влади. Органи місцевого самоврядування в Галичині й на Буковині наділялися досить широкими повноваженнями, однак були позбавлені можливості самостійно їх виконувати (без консультацій і погодження дій з органами державної адміністрації).

Реформа крайового сільського самоврядування відбулась у 1908 році.

Після 1908 року система сільського самоврядування на Буковині суттєвих змін уже не зазнавала. Попри всі свої недоліки і проблеми, суперечливість нормативної бази, низький рівень освіти селян, зловживання землевласників і громадської старшини вона діяла досить ефективно і, головне, вигідно для держави. Громади володіли певним майном. Завдяки йому і місцевим податкам покривалися їх фінансові витрати. Держава не витрачала коштів на утримання апарату управління громадами. До того ж громадське самоврядування оперативно вирішувало громадські справи, було важливим фактором росту політичної культури населення [31, c.23].

3.2 Значення діяльності Буковинського сейму для розвитку парламентаризму в Австрії та в Україні

Втрачаючи та знов виборюючи власну державність, український народ навіть у часи, коли був роздертий сусідами-державами, набував досвіду представництва у різних вищих представницьких установах цих держав -- сеймах Литви і Польщі, парламентських установах Австрії та Австро-Угорщини, Державній думі царської Росії, досвіду «радянського парламентаризму» в складі СРСР. Отже, сучасний етап українського парламентаризму спирається на історичні традиції, багатовікову історію вітчизняного державотворення, на досвід представництва у вищих законодавчих органах державної влади сусідніх країн.

Історико-правові аспекти вищих представницьких органів державної влади в Україні мають, безперечно, велике пізнавальне, історико-теоретичне і практичне значення. Їх вивчення дає змогу заповнити певні прогалини в історико-юридичному знанні про державотворчі процеси в Україні і на цій основі сприяти досягненню головної мети -- створенню неупередженої об'єктивної картини історичного розвитку української державності, поєднання історичного досвіду загальнонаціонального представництва з вирішенням його сучасних нагальних проблем.

Наприкінці ХVIII ст. після трьох поділів Речі Посполитої більша частина її етнічно українських земель (Галичина, Буковина, Закарпаття) опинилася під владою Австрійської та Угорської монархій. Внаслідок революційних подій 1848 р. тут розпочався перехід до конституційної монархії. Під впливом революційних потрясінь австрійський цісар спішно проголосив у квітні 1848 р. демократичну конституцію і заснування першого австрійського парламенту -- рейхстагу. Передбачалась його двопалатна структура: палата панів і палата представників, яка формувалась би шляхом двоступеневих виборів. Порядок виборів визначався тимчасовим виборчим статутом, опублікованим 11 травня 1848 р. Тепла хвиля «весни народів» пробудила українське населення до громадського і політичного життя. 2 травня у Львові була утворена Головна руська рада -- орган громадського самоврядування. Її головою обрали єпископа Г. Г. Якимовича, заступником голови -- юриста І. Борискевича, який відіграв провідну роль у розгортанні роботи Ради. За складом (30 постійних членів) вона була неоднорідною: представники буржуазії і вищі духовні ієрархи, які прислуховувалися до Відня, і представники інтелігенції та духовенства [56, c.20-21].