Прокурорский надзор в РФ: сущность и общий порядок осуществления

Например, одним из принципов уголовного судопроизводства является всесторонность, полнота и объективность установления обстоятельств уголовного дела. Это относится как к следователю, лицу, производящему дознание, суду, так и к прокурору (ст. 20 УПК РФ). Осуществляя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, прокурор обязан принять исчерпывающие меры для выяснения объективной истины по уголовному делу. В ст. 30 ФЗ о прокуратуре отмечается, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание, предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством. Следовательно, полномочия прокурора связываются с принципами, определяющими производство дознания и предварительного следствия, а в более широком смысле -- уголовного судопроизводства вообще, то есть последний выполняет свои функции согласно принципам правосудия по уголовным делам. Они влияют на действия, которые прокурор совершает в стадии судебного разбирательства, в кассационном и надзорном производствах. Реализуя уголовное преследование в отношении лиц, совершивших преступления, прокурор в соответствии с принципом состязательности уголовного процесса выступает перед судом в качестве стороны и поддерживает государственное обвинение. В соответствии с этим же принципом он приносит протест на незаконный и необоснованный приговор в суд второй инстанции и поддерживает его в кассационном производстве.

Принципы гражданского судопроизводства также оказывают влияние на правовой статус прокурора и его действия по выполнению возложенных на него законом функций. Реализация их подчиняется тому режиму, в котором происходит рассмотрение судом гражданских дел. Одной из важнейших основ гражданского процесса выступает принцип диспозитивности, согласно которому заинтересованным лицам, участвующим в деле (и том числе прокурору), предоставляется широкий объем процессуальных прав в целях защиты своих интересов (ст. 29 и 41 Гражданско-процессуального кодекса РФ Гражданско-процессуальный кодекс РФ от 23 декабря 2002 г. №138-ФЗ.).

В значительной степени влияет на осуществление надзорных функций в данном процессе и принцип состязательности. Им определяется доказательственная деятельность сторон. Истец, обращаясь с иском в суд, обязан указать юридические факты, с которыми связаны его требования к ответчику, привести доказательства и представить их в суд. В таком же положении оказывается и прокурор. Обращаясь с иском, он должен укапать факты, его обосновывающие, назвать и представить доказательства, а затем отстаивать их в суде.

Гражданскому судопроизводству свойствен и принцип равноправия сторон Советский гражданский процесс. М., 1970. С. 33.. Истцу и ответчику предоставляются аналогичные по значимости и объему гражданские процессуальные права и возлагаются одинаковые гражданские процессуальные обязанности.

Но в отношении ответчика этот принцип несколько нарушен, ибо прокурор имеет больше прав по поддержанию иска, чем ответчик по защите против предъявленных к нему требований. В соответствии со ст. 187 ГПК РФ прокурор, обратившийся в суд с иском, по окончании судебных прений дает заключение по существу гражданского дела. Ответчик же не имеет права высказывать суду свои возражения по поводу содержащихся в нем доводов. В соответствии с принципом равноправия сторон он должен располагать возможностью реагировать на все выдвигаемые требования, если они, по его мнению, необоснованны, но ему такое право не предоставлено. Здесь еще необходимо отметить, что прокурор может давать заключения лишь по делам, возбужденным по инициативе заинтересованных лиц Козлов А. Ф. Прокурор - лицо, участвующее в деле // Вопросы гражданского процесса в свете решений XXVII съезда КПСС. - Свердловск, 1987. С. 36..

Таким образом, принципы, определяющие деятельность различных органов власти и управления, влияют и на осуществление прокурорского надзора за исполнением ими законов.

Теоретически в качестве самостоятельного принципа выделяется инициативность прокуроров в выявлении и устранении нарушений законов Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. М. П. Малярова. 1969. С. 25-26.. И действительно, прокурорский надзор должен осуществляться инициативно, ибо несвоевременное выявление нарушений законности или непринятие оперативных мер по их устранению создает объективные условия, способствующие совершению аналогичных правонарушений. Однако разного рода упущения в работе прокуратуры сами по себе являются нарушением законности. В связи с этим инициативность прокурорского надзора не может считаться самостоятельным его принципом, так как полностью охватывается принципом законности Бровин Г. И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. - Свердловск, 1979. С. 136..

В связи с изменениями характера складывающихся в нашем обществе отношений инициативность прокурорского надзора существенно ограничена. В п. 2 ст. 21 ФЗ о прокуратуре указано: «Проверки исполнения законов должны проводиться на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушений закона, требующих принятия мер прокурором». Безусловно, прокурорский надзор призван быть результативным, эффективным. Такая эффективность возможна лишь при условии, что проверки будут проводиться в тех органах и организациях, где по имеющимся в прокуратурах данным допускаются нарушения законности. Но нельзя рассчитывать на случайность поступления подобных сведений. Прокуроры обязаны проявлять активность в их собирании и получении. В каждой прокуратуре надлежит создать квалифицированную информационную службу, которая должна систематически истребовать сведения о соблюдении либо несоблюдении законности от различных компетентных органов, учреждений, предприятий, организаций. Что касается проверки полученных сведений, прокуроры вправе при необходимости поручать ее соответствующим органам надзора и контроля или осуществлять самостоятельно. В условиях правовой неурядицы прокурорский надзор не должен быть пассивным. Указанное ограничение касается только одной отрасли -- общего надзора, в других отраслях никаких ограничений для проявления прокурорами инициативы нет.

Принцип независимости органов прокуратуры. Непременное условие эффективности и действенности прокурорского надзора -- полная самостоятельность прокуроров при его осуществлении. Любое вмешательство в надзорную деятельность способно нейтрализовать ее, оставить без надлежащего реагирования совершенные правонарушения, освободить виновных лиц от ответственности. Прокуроры должны быть свободны в своих действиях при выполнении возложенных на них функций. В силу принципа независимости они совершают действия на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь требованиями правовых норм. У прокуроров один господин -- закон, которому они подчиняются и служат.

Этот принцип нашел четкое выражение в законодательстве. В п. 2 ст. 4 ФЗ о прокуратуре указано: «Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов Государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений...». Приведенное определение принципа независимости полностью соответствует назначению прокурорского надзора, призванного бороться с любыми нарушениями законности, в какой бы сфере общественных отношений они ни совершались. Применительно к судам данный принцип определен так: «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону» (п.1. ст. 120 Конституции РФ). То же следует сказать и о прокурорах. Они при осуществлении возложенных на них функций независимы и подчиняются также только Конституции и федеральному закону.

Между тем принцип независимости прокуратуры в известной степени нарушается уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством. С одной стороны, провозглашается, что прокурор в уголовном производстве осуществляет свои полномочия независимо от каких-либо органов и должностных лиц, а с другой -- судьям предоставляется право привлекать его (прокурора) к участию в судебном разбирательстве по своей инициативе (ст. 228 УПК РФ). Аналогичные установления содержатся в гражданском процессуальном законодательстве (ст. 12, п. 5 ст. 141 ГПК). Это породило даже некоторую полемику в литературе. С.Г. Новиков говорит о независимости прокуроров от органов правосудия Новиков Г. С. Прокурорская система в СССР. М., 1977. С. 121.. Г.Н. Бровин, наоборот, полагает, что в ряде случаев прокурор зависим от суда Бровин Г. И. Указ. соч. С. 143.. С точки зрения последовательного претворения в жизнь принципа независимости прокуратура должна обладать суверенностью и в отношениях с судебными органами, которые неправомочны предписывать ей исполнение каких-либо обязанностей. Обязать прокурора принять участие в судебном разбирательстве -- значит заставить его поддерживать государственное обвинение, даже если он не намерен делать этого. То же можно сказать о привлечении его к участию в судебном разбирательстве гражданского дела, что означает возложение на него обязанности давать заключение по разрешаемому спору о праве. Ввиду сложности уголовного или гражданского дела суд может рассчитывать на помощь прокурора, информируя его о судебном разбирательстве. Вопрос о целесообразности участия в последнем решается самим прокурором.

Некоторое ограничение независимости прокурора все же допустимо в уголовном и гражданском судопроизводствах. При осуществлении правосудия суд выступает главным, решающим субъектом процессуального права. Он выносит приговоры, решения, определения в соответствии с принципом независимости на основе своего внутреннего убеждения, правосознания, руководствуясь законом. Суд «властвует» в уголовном и гражданском процессах, распространяя свою власть на всех лиц, участвующих в деле, в том числе на прокурора. Последнему суд может отказать в удовлетворении ходатайства, снять задаваемые им вопросы подсудимым, истцам, ответчикам, свидетелям и т. д. Но в соответствии с принципом независимости прокурор самостоятелен в высказывании и обосновании своих суждений, даче заключения по делу.

На основании принципа независимости определяется правовое положение прокуратуры в государстве. Оно характеризуется двумя особенностями.

Первая -- прокуратура не может находиться в подчинении каких-либо органов, общественных и политических организаций, объединений, что обеспечивает ей полную самостоятельность в выполнении возложенных на нее функций. В ст. 4 ФЗ о прокуратуре содержатся гарантии, обеспечивающие независимость прокуратуры. Прежде всего в ней отмечается, что прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти, местного самоуправления. Вхождение прокурора в состав какого-либо органа означало бы его подчинение, что в определенной степени негативно повлияло бы на осуществление надзора за исполнением данным органом законов. По этой же причине прокурорам нельзя быть членами общественных организаций, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Более того, в органах прокуратуры недопустимо создание политических партий и их организаций. Прокуроры при выполнении служебных обязанностей не связаны и решениями общественных объединений.

Далее. Прокуроры не вправе постоянно или временно занимать должности по совместительству в различных учреждениях, предприятиях, организациях. В виде исключения они могут заниматься преподавательской, научной или творческой деятельностью, ибо это не оказывает негативного влияния на осуществление надзора за исполнением законов.

Органы государственной власти, государственного управления не могут наделять прокурора какими-либо правами или возлагать на него обязанности, применять по отношению к нему меры поощрения или взыскания. Подобные акции представляют собой существенные посягательства на независимость органов прокуратуры. Воздействие на прокурора со стороны органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций, средств массовой информации, должностных лиц в целях повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности, в какой бы форме оно ни выражалось, влечет за собой ответственность (ст. 5 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

С обеспечением независимости прокуратуры в известной мере связывается срок пребывания в должности прокурора -- 5 лет (ст. 12, 13 Закона о прокуратуре Российской Федерации). Бессрочное исполнение служебных обязанностей может создать условия для возникновения личных отношений с работниками органов власти и управления, что может отрицательно повлиять на укрепление законности в регионе. В целях выяснения деловых, моральных и иных качеств прокуроров проводится их аттестация. Иными словами, проверяется соответствие или несоответствие лица занимаемой должности. По результатам проверки возможно оставление в должности, освобождение от нее, перевод на другую работу.

Непременное условие, обеспечивающее независимость прокуратуры, -- профессионализм, добросовестность, моральные качества прокуроров, глубокое знание действующего законодательства. Это оказывает серьезное противодействие попыткам нарушения закона. Не случайно ФЗ о прокуратуре (п. 1 ст. 40) к прокурорам и следователям предъявляются конкретные требования: ими могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности.

Вторая особенность правового положения прокуратуры состоит в том, что она не подчиняет себе какие-либо органы, учреждения, предприятия, организации. Обратное означало бы возложение на нее управленческих функций, а следовательно, принятие ею ответственности за работу подчиненных, что помешало бы прокурорам осуществлять надзор. Прокуратура не управляет, а только надзирает. Безусловно, прокурорский надзор -- деятельность властная, но в ограниченных пределах. Прокуроры правомочны выявлять нарушения законности, но меры по их устранению, привлечению виновных лиц к ответственности обязаны принимать соответствующие органы, должностные лица. В соответствии со ст. 6 ФЗ о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из полномочий, предусмотренных ст. 22, 27, 30, 33 этого закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Речь идет в основном о полномочиях по общему надзору. Требования, связанные с осуществлением полномочий по установлению нарушений законности, императивны.

Что же касается требований по устранению нарушений законности, привлечению виновных лиц к ответственности, то они властностью в такой степени не обладают, ибо прокуратура не выполняет управленческой функции. Чтобы требования были обязательны для исполнения, они должны быть облечены в форму властных распоряжений, указаний. Но согласно ФЗ о прокуратуре прокурор реагирует такими средствами, как протест, представление (ст. 23, 24), где требования имеют форму прошений. И далее. Если бы эти требования были обязательны, то они подлежали бы непременному исполнению, однако в законе предусматривается не исполнение, а рассмотрение их руководством соответствующих органов, учреждений, предприятий, организаций. Например, протест и представление прокурора подлежат обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента поступления (ст. 23 и 28).

Исключением являются следственные органы, в отношении которых власть прокуратуры проявляется в более активной форме. Прокуроры, осуществляя надзор за исполнением ими законов, уполномочены не только выявлять нарушения законности, но и непосредственно устранять их. Такая форма реагирования, как протест, в данной отрасли не применяется. Для того чтобы устранить правонарушение, прокуроры вправе вынести постановление об отмене следственных актов, дать указания по поводу недостатков в расследовании уголовного дела и даже лично совершить необходимые следственные действия. В связи с этим интересна установка, данная Генеральным прокурором РФ. В приказе от 28 мая 1992 г. №20 «Об организации надзора и управления в органах прокуратуры Российской Федерации» сказано, что прокуроры осуществляют руководство расследованием уголовных дел, проводимым следователями прокуратуры. В отношении же органов дознания и предварительного следствия (подчиненных другим органам) прокуроры надзирают лишь за законностью мер по раскрытию преступлений (п. 5.2). Вряд ли такая директива правильна. Полномочия прокурора в стадии дознания и предварительного следствия одинаковы в отношении следователей как прокуратуры, так и милиции или других органов. Он должен активно влиять на расследование всех уголовных дел, с тем чтобы ни одно из преступлений не осталось нераскрытым и ни один преступник не уклонился от ответственности.

В известной степени управленческие функции прокуратуры проявляются в отношении уголовно-исправительных учреждений. Прокуроры могут отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, своим постановлением немедленно освобождать их из штрафного изолятора и даже из мест лишения свободы, если они там содержатся незаконно (ст. 34 Закона о прокуратуре Российской Федерации).

Принципы централизма и единства прокурорского надзора. Прокурорский надзор за исполнением законов осуществляется на всей территории РФ, что предопределило создание множества органов в соответствии с административно-территориальным устройством нашего государства: в районах, городах, областях, краях, республиках. Обеспечение единства законности в стране потребовало объединения прокурорских органов в одну систему, которое было произведено на основе принципа централизма, в силу которого нижестоящий прокурор подотчетен вышестоящему с общим подчинением Генеральному прокурору РФ. В результате деятельность прокурорских органов приобрела особую организованность, согласованность и целенаправленность. Генеральный прокурор России обеспечивает верховенство и единство закона на всей ее территории, а каждый региональный прокурор -- в своем регионе.

В литературе данный принцип связывают с принципом независимости прокуратуры и объединяют их в одно руководящее начало Лебединский В. Г., Каленое Ю. А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. С. 54; Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. М. П. Малярова. М., 1969. С. 24.. Подобное объединение вряд ли правильно. Несмотря на наличие самой тесной связи, эти принципы различны по содержанию, ибо отражают разные аспекты организации и деятельности прокурорских органов. Если с принципом независимости связывается признание их самостоятельности по отношению к различным органам государственной власти и управления, то с принципом централизма, наоборот, сопряжено их подчинение. Может показаться, что централизация прокурорского надзора представляет собой посягательство на независимость прокуратуры. Но сама по себе независимость в полной мере не гарантирует доброкачественности выполнения надзорных функций. Как показывает практика, в деятельности нижестоящих прокуроров порой имеют место различные недостатки и даже нарушения законности. Возникает необходимость принятия мер по их устранению, предупреждению. И эти меры должны быть приняты вышестоящими прокурорами. Таким образом, централизм, с одной стороны, является средством обеспечения независимости прокуроров, а с другой -- способом обеспечения единства законности в государстве.

Президент РФ, Федеральное Собрание призваны принять меры по приведению конституций республик в соответствие с Конституцией России. Как отмечается в п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре Российской Федерации, создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается.

Централизм применительно к прокуратуре включает в себя два вида подчинения: внутреннее и внешнее.

Прокурорская система не может функционировать изолированно, в отрыве от органов, направляющих работу всего государственного аппарата. Необходимость ее строгой централизации обусловила второй вид подчинения -- подчинение высшим органам государственной власти РФ -- Федеральному Собранию и Президенту. Названные органы назначают Генерального прокурора, осуществляют руководство прокуратурой в целом, ставят перед ней соответствующие задачи. Каждая система государственных органов подотчетна центру, специфика же прокурорской системы заключается в подчинении только высшим органам центральной власти Российской Федерации. Можно выделить еще одно своеобразное внешнее подчинение. В п. 3 ст. 129 Конституции РФ отмечается: «... прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами». В таком согласовании имеется лишь косвенное подчинение. Уполномоченные органы указанных субъектов дают согласие на назначение тех лиц, которым они доверяют, что чревато определенной зависимостью прокуроров от этих органов и может негативно повлиять на соблюдение законности в стране. Обеспечение верховенства закона, единства законности может быть достигнуто в полной мере только при одном внешнем подчинении -- высшим органам РФ.

В литературе подчеркивается, что подотчетность прокурорского надзора высшему органу государственной власти -- самостоятельный принцип организации и деятельности прокуратуры Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. М. П. Малярова. М., 1969. С. 28.. Но данное положение ничем не обосновывается, ибо такое подчинение полностью охватывается принципом централизма в его широком понимании.

Подчинение находит свое выражение также и в том, что вышестоящие прокурорские органы руководят нижестоящими. Централизм необходим прежде всего для руководства работой нижестоящих прокуроров в целях повышения качества последней. Руководство -- сложная деятельность, заключающаяся в осуществлении контроля за выполнением надзорных функций нижестоящими прокурорами. Контроль же в свою очередь выражается в выявлении недостатков и их устранении, для чего проводятся различные проверки, в ходе которых устанавливаются недостатки, нарушения законности и разрабатываются мероприятия по их предотвращению. В одних случаях они устраняются вышестоящими прокурорами, в других -- нижестоящим даются соответствующие поручения. Кроме того, руководство осуществляется посредством дачи указаний по совершенствованию деятельности органов прокуратуры, формулирования задач по борьбе с нарушениями законности. Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик, областей, краев в целях усиления прокурорского надзора издают приказы, содержащие директивные установки по повышению уровня прокурорского надзора. Еще одной формой руководства является проведение совещаний прокурорских работников, на которых обсуждаются актуальные проблемы борьбы с преступностью, другими правонарушениями и разрабатываются необходимые для их устранения мероприятия. Вышестоящие прокуроры направляют нижестоящим обзоры надзорной практики, информируют о положительном и отрицательном опыте в работе прокуратуры.

В ФЗ о прокуратуре принцип централизма объединен с принципом единства прокурорского надзора. В п. 1 ст. 4 этого закона указывается, что органы прокуратуры составляют единую федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Примерно то же говорится и в литературе Прокурорский надзор в СССР: Учеб. / Под ред. Б. А. Галкина. М., 1982. С. 57.. Безусловно, названные принципы связаны между собой, но различны по значимости. Централизм сопряжен с объединением прокурорских органов в одну систему, единство же касается содержания их деятельности. Прежде всего нельзя определять принцип единства буквально как единство этой системы. Все системы однородных государственных органов едины, будь то суды, органы милиции, различные министерства, ведомства. Неправильно трактовать данный принцип и в том смысле, что каждый прокурор действует как представитель единой системы органов прокуратуры Звирбуль В. К. Конституционное закрепление прокурорского надзора как самостоятельной формы государственной деятельности // Становление и развитие прокурорского надзора. М., 1976. С. 47.. В этом ничего специфического нет. Каждое должностное лицо выступает в качестве представителя той системы органов, в которой оно работает.

Применительно к прокуратуре принцип единства можно определить как такое начало, в силу которого каждый прокурор независимо от занимаемой должности осуществляет высший надзор за соблюдением законности в государстве. С данной точки зрения и Генеральный прокурор РФ, и прокурор района или города, их помощники осуществляют высший надзор, а нижестоящие -- просто надзор за исполнением законов. В их деятельности нет разных уровней подобно тем, какие имеются в других системах. Например, для судебной системы характерна инстанционность -- существование судов первой, второй и надзорной инстанций. В связи с этим различны и виды выполняемой ими юрисдикционной деятельности. Все прокуроры независимо от занимаемых должностей осуществляют высший надзор за соблюдением законности, основу которого составляют полномочия, данные им высшими органами государства. Они действуют как представители этих органов. Возьмем для сравнения правовое положение главы администрации района и прокурора того же района. Согласно ст. 12 Конституции РФ первый представляет орган местного самоуправления, второй -- высшие органы государственной власти России (Федеральное Собрание, Президента).

Принцип единства прокурорского надзора РФ исключает совмещение прокурорского надзора с какими-либо видами государственной или общественной деятельности. Прокуратура выполняет только одну функцию: осуществляет высший надзор за соблюдением законности в стране. Как известно, по Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. прокурор республики одновременно являлся народным комиссаром юстиции, а сама прокуратура входила в состав Народного комиссариата юстиции (ст. 1). Такое совмещение надзорных и управленческих функций оказывало негативное влияние на борьбу с нарушениями законности, допускаемыми при отправлении правосудия как по уголовным, так и по гражданским делам. В последующем произошло обособление прокуратуры от органов юстиции и судов. Прокурорский надзор по своему содержанию стал внутренне однородным, свободным от выполнения несвойственных ему функций, соответственно, и принцип его единства определился в результате отделения прокуратуры от Народного комиссариата юстиции.

Принцип единоначалия. Вопрос об этом принципе в прокурорском надзоре чрезвычайно сложен. В литературе он был сначала признан как само собой разумеющийся, как основа правового регулирования складывающихся при его осуществлении отношений Тадевосян В. С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1966. С. 59; Лебединский В. Г., Каленое Ю. А. Указ. соч. С. 59 и др.; затем отвергнут как не имеющий существенного значения при выполнении надзорных функций Прокурорский надзор в СССР: Учебник / Под. ред. М. П. Малярова. М., 1969. С. 28.. Потом вновь поднялся этот вопрос, более того, стали высказываться суждения о принципе коллегиальности в деятельности прокуратуры Терское Г. А. Развитие коллегиальности в деятельности советской прокуратуры // Становление и развитие прокурорского надзора. С. 135.. Заметим, что в ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, посвященной принципам прокурорского надзора, ни одно из указанных начал не нашло своего отражения.

Формы руководства деятельностью прокуратуры имеют существенное значение для повышения её эффективности, действенности. Их две: коллегиальность и единоначалие. В известной мере условно можно говорить, что коллегиальность более интеллектуальна, но менее оперативна, единоначалие -- наоборот. Учитывая достоинства и недостатки этих видов управления, законодатель применительно к прокуратуре избирает единоначалие. В условиях значительного роста преступности, нарушений законности во всех сферах общественных отношений оно практически более оправданно, ибо позволяет интенсивнее вести борьбу с ними. Один руководитель суть одно толкование законов, надзор за исполнением которых осуществляют подчиненные ему работники. Он же стимулирует последних на оперативное принятие мер по устранению и предупреждению правонарушений, привлечение виновных лиц к ответственности. Но такое руководство должно быть квалифицированным, для чего прежде всего необходим надлежащий подбор кадров.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры познают их содержание, практику применения, методику выявления нарушений законности, располагают необходимыми сведениями о её состоянии в районе, городе, области и т.д. Приобретенный ими опыт даёт возможность предлагать действенные способы борьбы с правонарушениями. Поэтому руководители прокурорских органов обязаны в своей работе опираться на знания подчинённых. Только при таком условии руководство окажется действенным.

Использование коллективного опыта нашло своё яркое выражение в проведении разного рода совещаний. На них обсуждаются вопросы толкования и применения законов, подзаконных актов. В аппаратах областных, краевых и других вышестоящих прокуратур созданы коллегии, работа которых представляет собой использование коллективного опыта при осуществлении прокурорского надзора. На заседаниях коллегий также обсуждаются наиболее важные вопросы укрепления законности, разрабатываются мероприятия по его совершенствованию.

Естественно, возникает вопрос: не утверждается ли наряду с единоначалием и принцип коллегиальности? Такое теоретически возможно, если одна часть вопросов решается единолично, другая -- коллегиально. Но на практике произошло иное: единоначалие сочетается с коллегиальностью при доминировании первого. Коллегия -- не орган управления, она не является участником служебных отношений, возникающих между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами. Согласно ст. 20 ФЗ о прокуратуре коллегии суть совещательные органы. Их решения реализуются (причем в обязательном порядке) приказами соответствующих прокуроров, которые дают установки в свете своего понимания законодательства, ситуации в регионе.

В литературе утверждается, что единоначалие не является самостоятельным принципом прокурорского надзора, будучи неотъемлемой составной частью принципа централизма Бровин Е. И. Указ. соч. С. 185.. Действительно, связь между ними существует, но они различны по своему содержанию. Если принцип централизма отражает подчинение нижестоящих органов прокуратуры вышестоящим, то принцип единоначалия указывает на способ управления прокурорской системой. Единоначалие в своем практическом проявлении имеет два аспекта: внешний и внутренний. Первый -- это управление вышестоящего органа нижестоящими; второй -- управление внутри конкретного органа. Например, прокурор области помимо руководства прокурорами районов, городов руководит работой структурных подразделений областной прокуратуры: управлением, отделами. В свою очередь начальники этих подразделений руководят работой входящих в их состав прокуроров. То же самое относится к прокурору района или города. Он организует работу своих помощников, следователей. Тут уж единоначалие проявляет себя вне централизма.

Не совсем правильна трактовка принципа единоначалия. Суть его видят в том, что прокурор единолично решает все вопросы, вытекающие из практической деятельности прокуратуры Тадевосян В. С. Указ. соч. С. 78.. Но единоначалие и единоличное решение вопросов, возникающих при осуществлении прокурорского надзора, не одно и то же. Исполняя служебные обязанностей, помощники прокурора часто сами разрешают вопросы, связанные с выявлением нарушений законности и средствами реагирования на них. Единоначалие выражается в руководстве как прокурорскими органами, так и их работниками. Принцип единоначалия -- это такое положение, в силу которого руководство надзорной деятельностью осуществляет единолично прокурор, возглавляющий всю прокурорскую систему либо отдельный орган, структурное подразделение. Всю систему возглавляет Генеральный прокурор РФ; ее часть -- прокурор области, края, республики, входящей в состав федерации; орган -- прокурор района, города; структурное подразделение -- начальник управления, отдела.

Данный принцип нашел своё отражение в п. 1 ст. 14 ФЗ о прокуратуре, где указывается, что Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор РФ. Тем самым он признается единоличным руководителем центрального органа в прокурорской системе. Но такое определение единоначалия несколько ограниченно. Генеральный прокурор РФ единолично возглавляет всю систему органов прокуратуры. В этом смысле данный принцип получил более четкое закрепление в п. 1 ст. 17 того же закона. В нем отмечается, что Генеральный прокурор руководит органами прокуратуры в РФ. Аналогичные указания содержатся и в отношении прокуроров республик, входящих в состав РФ, краев, областей, автономных округов (п. 1 ст. 15), районов, городов (ст. 16). Все они возглавляют соответствующие прокурорские органы и осуществляют единоличное руководство ими.

На основе принципа единоначалия определяется правовое положение должностных лиц прокурорских органов. Его последовательное претворение в практику дает основание для вывода, что весь объем надзорных полномочий, предоставляемых органу, возлагается на прокурора, его возглавляющего. Что же касается подчиненных ему работников, то они выступают в роли помощников, содействующих ему в реализации прав и исполнении обязанностей. В связи с этим возникло и их наименование -- помощники прокурора района, города, области, края или республики.

В соответствии с принципом единоначалия во всех основных отношениях с органами власти и управления, учреждениями, предприятиями, организациями прокурорский орган представляет прокурор, его возглавляющий. Это означает, что все сколько-нибудь существенные акты прокурорского реагирования, как правило, должны исходить от него и им подписываться, даже если в их составлении участвовали помощники. В виде исключения помощник прокурора, прокурор управления, отдела может приносить кассационный или частный протест в суд второй инстанции по делу, в рассмотрении которого он принимал участие (п. 1 ст. 36 ФЗ о прокуратуре). В силу своего правового положения прокурор может давать обязательные для исполнения указания о толковании и применении норм права. Бывает, что у работников прокуратуры появляются различные мнения относительно тех или иных установок, содержащихся в законе, подзаконном акте. После обсуждения на совещании прокурор района, города, области излагает свое мнение по этому поводу, и оно приобретает характер предписания. Возможны также указания относительно разрешения конкретных споров о применении норм права, например, по поддержанию государственного обвинения в суде, иска в гражданском судопроизводстве. Но они обязательны при условии неизменности фактических обстоятельств уголовного или гражданского дела. Если во время судебного разбирательства последние изменились, указание утрачивает силу.

Казалось бы, можно говорить о принципе назначаемости прокуроров. Но вряд ли это является самостоятельным принципом прокурорской системы. Назначение -- неотъемлемая часть принципа единоначалия. Генеральный прокурор РФ вправе как назначать на должности лиц, соответствующих предъявляемым требованиям, так и отстранять, если они не в состоянии выполнять возложенные на них обязанности, применять по отношению к ним меры поощрения и взыскания, давать различные указания. Принцип единоначалия имеет широкое содержание, включающее в себя весь комплекс полномочий по руководству работой органов прокуратуры» Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учебное пособие. -- Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. С 6 - 11..

Осуществляя надзор в конкретных отраслях права, прокурор должен учитывать такие принципы правосудия как независимость судей и подчинение их только закону, право подсудимого на защиту, презумпция невиновности, состязательность, гласность, устность и непосредственность процесса, неизменность состава судей и т.д. Если прокурор не будет соблюдать эти принципы, он допустит нарушение служебного долга как блюститель законности, стоящий на охране прав и законных интересов участников судебного разбирательства. И, как я уже установил в параграфе «Правовое регулирование прокурорского надзора в РФ», недопустима ссылка на «всесильность» УПК РФ и подчинение прокурорских работников, обладающих процессуальным статусом, главным образом УПК РФ в ущерб более новым и специальным в своей области регулирования законам.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В теме моей дипломной работы было два главных вопроса: сущность прокурорского надзора и общий порядок его осуществления. Я считаю, что достаточно полно и убедительно ответил на оба вопроса.

В литературе прокурорский надзор однозначно определяется как специфический вид государственной деятельности, как отрасль права, как учебная дисциплина.

Понятие прокурорского надзора как специфического вида государственной деятельности. Вообще-то конкретного определения в литературе я не встречал. В ней принято расписывать положения прокурорского надзора отдельно. Если их объединить, то можно сделать вывод, что прокурорский надзор - это самостоятельный, специфический вид государственной деятельности, осуществляемый единой федеральной централизованной системой органов прокуратуры от имени РФ на всей территории РФ, за соблюдением прав и свобод человека, исполнением законов. Полное определение дать просто невозможно.

Я пришёл к следующим важным выводам, которые в разной степени были освещены в моей дипломной работе (здесь же указаны предложения):

1.1. Прокурорский надзор - основное направление деятельности прокуратуры;

1.2. Прокурорский надзор не могут осуществлять кроме прокуратуры никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица;

1.3. Прокурорский надзор осуществляется от имени государства - Российской Федерации;

1.4. Суть прокурорского надзора (в общем) - проверка исполнения требований законов и устранение правонарушений;

1.5. Прокурорский надзор един;

1.6. прокуратуру необходимо лишить функции следствия;

1.7. нельзя лишать прокуратуру общего надзора;

1.8. в условиях перехода к правовому государству и гражданскому обществу роль прокуратуры и прокурорского надзора необходимо повышать, несмотря на нынешнюю, в основном обвинительную, роль прокуратуры в западных демократических странах (например, США). Хотя в тех же США и в некоторых других странах наблюдается включение прокуратуры в дела, затрагивающие права и свободы людей/

Конституция РФ, принятая на референдуме всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Государственная символика РФ. - М.: Издательство «Экзамен», 2004. - 64 с.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 22 ноября 2001 г. №174-ФЗ.

Гражданско-процессуальный кодекс РФ от 23 декабря 2002 г. №138-ФЗ.

Уголовный кодекс РФ от 24 мая 1996 г. № 63-ФЗ.

Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 18 декабря 1996 г. №1-ФЗ.

ФЗ «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. №2202-1.

Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 9-П. по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации РФ и жалобой гражданина А. В. Жмаковского.

Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы/

Исторические источники:

В. И. Ленин. ПСС. Том 45. С. 198 - 203.

Учебная и научная литература:

Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учебное пособие.-- Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1999. С 6 - 11, 34 - 50.

Б. В. Коробейников, В. И. Басков. Курс прокурорского надзора. - Издательство «Зерцало», 2000.

Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю. Е. и др.; Под общей редакцией Ю. Е. Винокурова. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Юрайт-М, 2001. С. 9 - 12, 14 - 25.

Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора. - М., 1975. С. 13.

Смоленцев Е. А. Закон СССР «О статусе судей» // Соц. законность. - 1989. №11. Сб.

Степанков В. Прокуратура России: из истории и завтра // Законность. -1992. - № 3. С. 2.

Периодическая печать:

Бессарабов В. Г. Прокуратура Российской Федерации и состояние законности в стране // Российское право. - 2003. N 9.

Власов В. Неполная занятость: защита прав работников // Законность. - 1996. N 4. С. 36 - 40.

Выступление Президента РФ В. В. Путина на Всероссийском совещании прокуроров // Российская газета от 13 января 2001.

Петрухин И. Исторический очерк деятельности прокуратуры.

Устинов В. Законность победит коррупцию - иного не дано // Парламентская газета от 16 мая 2002.

Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. - 2001. N 4.

Материалы сети Интернет:

http://genproc.gov.ru/ru/news/news_current.shtml?2005/01/619.htm Выступление Генерального прокурора В. В. Устинова на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ 21 января 2005 г.

http://lawlink.ru Костанов Ю. УПК РФ - закон над законами? // ЭЖ-Юрист. - 2005. N 23.

Схема нормативно-правовых актов, которыми должен руководствоваться следователь, осуществляя свою деятельность

Размещено на Allbest.ru