Муниципальное образование как объект управления: понятие, характеристика, особенности

Общественные отношения, складывающиеся в области местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, имеют свои особенности и традиции, связанные с проживанием на его территории коренных малочисленных народов Севера. Эти особенности подкреплены соответствующими полномочиями местных органов власти и учитываются практически в каждом окружном законе, касающемся организации и функционирования системы местного самоуправления, а также в отраслевых законах автономного округа. Здесь в полной мере проявилась процедура опережающего нормотворчества субъекта РФ, предусмотренная ст. 76 Конституции РФ, когда принятие аналогичного федерального закона отменяет закон субъекта.

Правовую основу местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре составляют: Устав автономии в редакции от 7 апреля 2005 г.10 , законы автономного округа, постановления окружной Думы, постановления Губернатора ХМАО - Югры, постановления Правительства ХМАО - Югры, договоры автономного округа, заключенные с органами государственной власти РФ и субъектами РФ.

По состоянию на 1 сентября 2006 г. в Ханты-Мансийском автономном округе принят и действует ряд специализированных законов, регулирующих муниципальные правоотношения (Приложение 2).

Законодательная основа автономного округа в области местного самоуправления далеко не исчерпывается приведенным перечнем, так как практически в каждом отраслевом законе округа указываются полномочия органов местного самоуправления по реализации соответствующих правоотношений. Учитывая, что Федеральный закон №131 не относит к полномочиям субъекта РФ принятие законов о статусе депутатов и выборного должностного лица местного самоуправления, соответствующие окружные законы были признаны утратившими силу.

Безусловно, в иерархии законодательной базы автономного округа ведущая роль принадлежит Уставу, или Основному Закону, ХМАО - Югры.

Все его редакции наряду с определением статуса округа в федеративной системе Российского государства реализовали конституционные положения и требования федеральных законов в области местного самоуправления, закрепив право граждан, проживающих на территории округа, на самоуправление , его правовой статус, содержание и формы осуществления, а также определение границ территорий муниципальных образований, компетенцию и гарантии местного самоуправления, предметы ведения и полномочия автономного округа.

Отдельная глава 10 Устава автономного округа посвящена обеспечению прав коренных малочисленных народов Севера, проживающих на его территории. Для реализации основных гарантий защиты прав коренных малочисленных народов Севера государственные органы автономного округа: разрабатывают и реализуют окружные программы по социально-экономическому и культурному развитию, использованию и охране земель традиционного природопользования; способствуют развитию самоуправления в соответствии с национальными традициями и обычаями; создают условия и оказывают содействие в сохранении самобытной культуры и традиционного образа жизни, в развитии национальных искусств, творчества и языков; способствуют организации подготовки национальных кадров; устанавливают и предоставляют меры социальной поддержки (ст. 62-63). Отдельная статья прописывает порядок урегулирования разногласий между органами государственной власти автономного округа и федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ (ст. 17).

В главе 3 Устава (ст. 18-22) отражены правовые основы отношений Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Тюменской области.

В ходе реализации положений Федерального закона №131 утратил силу систематизированный окружной закон от 16 апреля 2001 г. №31-оз "О местном самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе" , но наиболее принципиальные его положения получили отражение в специализированных законах о местном самоуправлении. Окружной закон 2001 г., закрепив особенности организации коренных малочисленных народов Севера, в остальном во многом дублировал федеральное законодательство, что, в конечном счете, и привело к его отмене. Всего же Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.

Окружное законодательство условно можно классифицировать по следующим разделам: Устав ХМАО - Югры и государственные символы, территориальное деление, органы государственной власти субъекта РФ и организация местного самоуправления, муниципальная и государственная служба, выборы и избирательная система, территориальное общественное самоуправление, информатизация и средства массовой информации, порядок принятия и опубликования нормативных актов, награды и почетные звания автономного округа.

Важным предметом регулирования окружного Закона №14 «О нормативных правовых актах ХМАО» являются отношения, складывающиеся в области правотворчества и направленные на достижение всестороннего и комплексного развития автономного округа в интересах его населения, а также организационно оформленной властной деятельности органов государственной власти автономного округа в рамках их компетенции по созданию нормативных правовых актов, их изменению и отмене. В качестве правотворческих органов признаются Дума, Губернатор и Правительство ХМАО - Югры. Субъектами правотворческой инициативы являются граждане автономного округа (не менее 20 тысяч, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом) и органы местного самоуправления. Указаны требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, его структуре, оформлению, реквизитам, и подробно расписаны стадии законотворческого процесса. В отдельных главах прописан порядок внесения изменений и (или) дополнений в Устав автономного округа, толкования, учета и систематизации нормативных правовых актов округа. Установлено, что до формирования Уставного суда округа толкование Устава осуществляет Дума автономного округа, что представляется не совсем обоснованным, так как окружным депутатам сложно ориентироваться в различных правовых концепциях в отношении спорных правоотношений, в том числе по муниципально-правовым вопросам.

Кроме принятия окружных законов, Дума округа выносит различные постановления, в частности по результатам рассмотрения проектов законов о местном самоуправлении, полномочиях и статусе его органов. Она выступает и в качестве субъекта законодательной инициативы по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство о местном самоуправлении.

Губернатор ХМАО - Югры в пределах своих полномочий, установленных Уставом округа, подписывает и обнародует законы автономного округа, издает различные постановления и распоряжения.

Правительство автономного округа также издает постановления и распоряжения в соответствии со своими полномочиями, определенными Уставом. Для оперативного решения вопросов из состава Правительства Губернатор образует Президиум, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом ХМАО - Югры в редакции от 12 октября 2005 г. №73

"О Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". В указанном законе определены структура, состав и порядок формирования исполнительного органа власти автономного округа, его полномочия, организация деятельности. В процессе реализации своих полномочий Правительство округа вправе предложить органу или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с федеральным законодательством изданные им правовые акты. [11] стр. 16-18

3.2 Особенности муниципальных образований и осуществление местного самоуправления в ХМАО-Югре

В округе были приняты основополагающие законы, в соответствии с которыми представители государственной власти и местного самоуправления приступили к проведению муниципальной реформы. Следующим шагом в проведении реформы, в соответствии с требованиями ФЗ №131, стало проведение выборов в органы местного самоуправления в 84 вновь образованных муниципальных образованиях, в результате которых были избраны главы 67 муниципальных образований и 843 депутата представительных органов местного самоуправления. В 17 муниципальных образованиях главы выбирались из состава представительных органов.

После проведения выборов в поселениях также приступили к обсуждению и формированию уставов. Работа потребовала времени: необходимо было обсудить, принять и опубликовать органах печати дополнительные правовые акты. Но в итоге, во всех 84 вновь образованных поселениях уставы были приняты и прошли государственную регистрацию.16 [10] стр. 9-11

Следующим этапом реформы стало начало работы поселковых администраций с 1 января 2006 г. Проблемы, возникшие в этот период, касались, прежде всего, вопросов организационного и методического характера. Для их решения требовалась помощь и поддержка органов государственной власти. В настоящий момент для администраций новых муниципальных образований организуются обучающие семинары по различным вопросам управления, проводится работа по повышению квалификации муниципальных служащих: за 9 месяцев 2006 г. обучение прошли около двух тысяч человек. С целью эффективной подготовки кадров для муниципальных образований, оказания им методической помощи, распоряжением Правительства автономного округа от 16.01.2006 г. № 2-РП создано государственное учреждение «Учебно-консультативный центр».

Одним из требований ФЗ № 131 было обязательное создание в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований для организации взаимодействия органов местного самоуправления и защиты общих интересов. В Ханты-Мансийском округе еще в декабре 1998 г. была образована Ассоциация муниципальных образований ХМАО. А 28 февраля 2006 г. на общем собрании ее членов в устав Ассоциации были внесены изменения - объединение переименовано в «Совет муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры», а цели деятельности приведены в соответствие с нормами ФЗ № 131. В состав Совета вошло 104 муниципальных образования.

На данный момент на территории ХМАО выполнены все основополагающие требования ФЗ № 131. Но в проведении муниципальной реформы на территории округа есть свои особенности и проблемы.

В 46 субъектах РФ органы местного самоуправления поселений решают полный перечень вопросов местного значения поселения, установленный статьей 14 ФЗ №131. В остальных субъектах РФ воспользовались возможностью отсрочить передачу исполнения всех полномочий до истечения переходного периода 1 января 2009 г. В течение этого времени субъектам РФ предоставлено право определять порядок решения вопросов местного значения во вновь образованных МО.

В соответствии с Законом ХМАО № 118-03 «О порядке решения вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в переходный период», администрации вновь образованных поселений в 2006 г. решают одиннадцать вопросов местного значения из тридцати, установленных законом. Остальные полномочия, предусмотренные статьей 14 ФЗ №131, на данный момент реализуются администрацией муниципального района, в состав которого входят поселения.

29 сентября 2006 г. на заседании Думы автономного округа был принят Закон «О порядке решения вопросов местного значения органами местного самоуправления муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры в 2007 г.»; 6 октября данный документ был подписан Губернатором. В соответствии с ним органы местного самоуправления поселений получат еще часть предусмотренных законом полномочий. Для большинства поселений это 21 вопрос, переданный на самостоятельное рассмотрение, десяти - 23 вопроса. А еще восемь поселений (Октябрьского, Советского, Ханты-Мансийского районов) будут решать все вопросы местного значения, установленные статьей 14 Ф3№131 самостоятельно. [13] стр. 23-24

Также в программу ХМАО-Югры за последний год было внесено множество законов и постановлений Думы ХМАО-Югры. (Один из них представлен в приложении 3).

Заключение

Местное самоуправление занимает особое место в механизме управления обществом и государством. Органы местного самоуправления самостоятельны и независимы, осуществляют власть на местах, ведают особым объектом управления - вопросами местного значения, имеет особый субъект - это население. Местное самоуправление основано на ряде принципов, которые закреплены в Конституции Российской Федерации и Федеральных законах. Принципы самоуправления это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, закрепленные в нормах права. Так же было раскрыто определение муниципального образования - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

В соответствие с определением, в работе была рассмотрена классификация муниципальных образований, в соответствии с ФЗ №131. А также основные признаки муниципального образования. Еще раз подчеркнем их:

1.Экономическая самодостаточность территории

2. Особое место территории в системе общественного разделения труда

3. Значительная доля активного населения

4. Заинтересованность региональной власти

Также были выделены виды муниципальных образований: городские поселения, городские округа, сельские поселения.

Осуществление местное самоуправление происходит, опираясь на определенные правовые акты, наиважнейшими из которых в нашей стране являются: Европейская хартия местного самоуправления, Конституция РФ, ФЗ № 131, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

За последнее время было предпринято очень много шагов на пути совершенствования системы местного самоуправления. Самым важным из них является принятие ФЗ №131. При его осуществлении, как мы проследили, возникли определенные проблемы. В частности: межбюджетные отношения, разграничение имущества и формирование муниципальной собственности, еще один болезненный вопрос реформы касается коммунального хозяйства. Коммунальные фонды России устарели: степень износа достигает 70%. Так же важней шей проблемой является то, что на муниципальном уровне зачастую нет кадров, готовых выполнить данную работу.

Они коснулись и нашего округа. Все эти проблемы невозможно решить в кроткие строки, но в настоящее время активно принимаются меры по их преодолению. Закон принят, и чем быстрее мы адаптируемся к нему, тем лучше.

Также при изучении специфики ХМАО-Югры было выявлено, что муниципальные образования нашего округа - это особая категория, абсолютно самобытна, это связано прежде всего с историей развития местного самоуправления у нас в округе и с малочисленными народами, проживающими на территории ХМАО-Югры. Поэтому при внедрении реформы в жизнь, при составлении различных правовых актов, должны учитываться специфические особенности нашего округа.

В настоящее время в России наиболее невостребованными и ослабленными оказались ресурсы территорий, провинций, прежде всего, социально-экономические, духовно культурные. Становится очевидным, что на пути возрождения России, первоочередным является подъем территорий, раскрепощение их внутренних сил при одновременном укреплении Центра. Несомненно, в первые десятилетия XXI века «региональный фактор» будет одним из определяющих.

Уже много шагов сделано нашей стране в улучшение положения муниципальных образований, системы местного самоуправления, но еще и многое предстоит сделать.

И сейчас государство должно еще большее внимание уделять местному самоуправлению и механизму его регулирования, укреплению материально- финансовой и нормативной базы, кадрового потенциала, а разработка технологий и проектов по этой проблематике должно стать приоритетным направлением управленческой науки, ее теории и практики.

Список используемой литературы

1. Закон ХМАО-Югры «О внесении изменений в отдельные законы ХМАО-Югры»

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

3. Александрова А. Неравномерность развития муниципальных образований//Вопросы экономики. - 2005. - №8

4. Гомола А.И. Правовые основы государственного и муниципального управления/Под общ.ред. А. И. Гомолы. - М.: ФОРУМ: ИНФА-М, 2005. - (Профессиональное образование)

5. Зотов В.Б., Муниципальное управление: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003

6. Иванов А. Формирование системы сбалансированных показателей муниципального образования как инструмент реализации стратегии территориального развития//Экономические науки. - 2006. - №11

7. Иванова В.Н. Технологии муниципального управления: Учеб. пособие. - М.: Финансы и статистика, 2003

8. Илларионов А. Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований//Рынок ценных бумаг. - 2007. - №1

9. Кулемин Н. Муниципальное управление: трудный и бесконечно разнообразный путь//Народное образование. - 2001. - №6

10. Лихоманов И.В. О некоторых вопросах реформы местного самоуправления//Регион 86. - 2006

11. Маршалова А.С. Формирование финансовых потоков при разработке стратегии развития муниципальных образований//Регион: Экономика и социология. - 2005. - №3

12. Мокрый В.С. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях реформы местного самоуправления // Государственная Власть и местное самоуправление. - 2006. - №4

13. Мышкин В.С. Правовое регулирование местного самоуправления в субъектах РФ (на примере ХМАО-Югры) Чиновник - 2007 - №1

14. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. 2-е изд. - СПб.: Питер, 2007

15. Стародубровская И.В. Муниципальное управление.: Учебное пособие. - 2-е издание - М.: АНХ, 2007

Приложение 1

Система муниципального образования в Российской Федерации

Приложение 2

Изменения в законодательной базе ХМАО-Югры в ходе муниципальной реформы:

- Внесены изменения в «Устав Ханты-Мансийского автономного округа - Югры».

- Законом от 25.11.2004 г. № 13-оз «О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» установлены границы муниципальных образований.

- Установлены наименования органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, численность и срок полномочий представительных органов первого созыва и глав вновь образованных муниципальных образований автономного округа, а также срок их полномочий.

- Определены условия контракта и дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий,

- Выработан порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок, а также определен статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления.

- Проведена работа по внесению изменений в действующие законы автономного округа, а также приняты новые законы, наделяющие органы местного самоуправления полномочиями в различных сферах.

- Внесены необходимые изменения и дополнения в блок законов округа о гарантиях избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов.

Таким образом, в ходе нормотворческой работы органов государственной власти автономного округа было принято более 20 региональных законов, а 27 ранее действовавших законов были признаны утратившими силу с 1 января 2006 г.

Приложение 3

Закон ХМАО-Югры «О внесении изменений в отдельные законы ХМАО-Югры»

Статья 1. Внести в статью 5 Закона ХМАО-Югры от 8 октября 2004 года №52-оз «О субвенциях, выделяемых бюджетам муниципальных образований ХМАО-Югры на реализацию основных общеобразовательных программ» (с изменениями, внесёнными законами ХМАО-Югры от 9 июня 2005 года № 49-оз, 29 июня 2006 года №59-оз, 24 мая 2007 года № 51-оз) (Собрание законодательства ХМАО-Югры, 2004, № 10, ст. 1450; 2005, №6, ст. 553; 2006, №6, ст. 481; 2007, № 5, ст. 620) следующие изменения:

1. В абзаце третьем слова «имеющими отклонения в развитии» заменить словами «с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющими недостатки в физическом и (или) психическом развитии».

2. В абзаце пятом слова «расходы на учебные пособия» заменить словами «расходы на учебники и учебные пособия».

Статья 2. Внести в Закон ХМАО-Югры от 11 ноября 2005 года № 107-оз «Об образовании в ХМАО-Югре» (с изменениями, внесёнными законами ХМАО-Югры от 29 июня 2006 года № 65-оз, 28 декабря 2006 года № 142-оз, 21 мая 2007 года № 44-оз) (Собрание законодательства ХМАО-Югры, 2005, № 11, ст. 1292; 2006, № 6, ст. 487; № 12 (ч. I), ст. 1485; 2007, № 5, ст. 613) следующие изменения:

1. В пункте 2 статьи 3.1:

1) В подпункте 2 слова «расходов на учебные пособия» заменить словами «расходов на учебники и учебные пособия»;

2) В подпункте 3 слова «с отклонениями в развитии» заменить словами «с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющих недостатки в физическом и (или) психическом развитии»;

3) В подпункте 19 слова «организация издания учебной литературы» заменить словами «организация обеспечения учебниками в соответствии с федеральными перечнями учебников, рекомендованных или допущенных к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях, и учебными пособиями, допущенными к использованию в образовательном процессе в таких образовательных учреждениях»;

4) Дополнить подпунктом 22.1 следующего содержания:

«22.1) организация деятельности по опеке и попечительству, за исключением полномочий, переданных органам местного самоуправления автономного округа Законом ХМАО-Югры «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований ХМАО-Югры отдельными государственными полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству».

2. В подпункте 1 пункта 2 статьи 8 слова «учебные пособия» заменить словами «учебники и учебные пособия».

Статья 3. В строке 8 приложения к Закону ХМАО-Югры от 21 декабря 2005 года № 143-оз «О перечне специальных (коррекционных) образовательных учреждений и специальных образовательных учреждений закрытого типа в ХМАО-Югре» (Собрание законодательства ХМАО-Югры, 2005, № 12 (ч. I), ст. 1431) слова «с отклонениями в развитии «Специальная (коррекционная) школа VIII вида» заменить словами «с отклонениями в развитии специальная (коррекционная) общеобразовательная школа VIII вида».

Статья 4. Настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2008 года.

Размещено на http://www.allbest.ru/