Административное право

Принцип демократизма правотворческой и правореализационной дея-тельности закрепляет широкие возможности для участия населения, государст-ва, общественных объединений в непосредственном (путем референдума) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании административно-правовых норм. В процессе правореализации принцип демократизма предполагает широкое использование потенциала института общественного контроля, делегирование более широких правореализационных полномочий непосредственно населению и обществен-ным объединениям.

В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и орга-ны местного самоуправления. Реализация этого принципа должна осуществ-ляться не в ущерб процессу государственного управления, так как бескон-трольное участие населения в управлении делами государства может привести к депрофессионализации института государственной службы. Демократия как сложное общественное явление требует соответствующей подготовки населе-ния к участию в управлении делами государства. «Безграничная» демократия не менее опасна, чем ее отсутствие или ограничение.

Принцип гуманизма выражается в том, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государство признает и обеспечивает права и свободы человека и гражданина. Осуществление адми-нистративно-правового регулирования предполагает установление определен-ных правоограничений, но они не являются самоцелью, а служат необходимым условием для достижения социально-полезных результатов при отправлении государственного управления. При этом никто не вправе ограничить основные неотчуждаемые права и свободы (право на жизнь, честь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и др.).

Гуманизм проявляется как в процессе закрепления правового статуса участников управленческих отношений, так и в процессе непосредственного отправления государственного управления. Так, сотрудникам милиции запре-щается прибегать к обращению, унижающему достоинство личности. При при-менении мер административного принуждения не допускаются решения и дей-ствия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (ч. 3 ст. 1.6 КоАП РФ).

К числу принципов административного права относится принцип юриди-ческого равенства. Сущность данного принципа сводится к следующему: равенству между субъектами РФ; равенству гражданства независимо от оснований его приобретения; равенству религиозных и общественных объединений перед законом; равенству всех пе-ред законом и судом независимо от пола, расы, имущественного и должностно-го положения, убеждений и других обстоятельств; равному доступу к государ-ственной службе; равноправию сторон в процессе осуществления правосудия и т. д. Юридическое равенство -- это равенство административно-правовых ста-тусов участников управленческих отношений, когда дифференциация прово-дится с учетом роли субъекта в системе управленческих отношений, например равенство между свидетелями по делу об административном правонарушении, между понятыми и т. п. Вместе с тем не может быть равенства между судьей, рассматривающим дело об административном правонарушении, и лицом, в от-ношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении.

Принцип справедливости, или юридической соразмерности. Этот прин-цип находит свое выражение как в правотворческой, так и правореализационной деятельности. В сфере правотворчества его сущность отражается в закреп-лении в правовых предписаниях таких юридических мер, которые соответство-вали бы характеру совершенного деяния. Управленческие решения, устанавли-вающие права и обязанности участников управленческих отношений, меры по-ощрения и административного принуждения, должны по форме и по содержа-нию быть справедливыми, то есть следует учитывать все обстоятельства управ-ленческого дела и определять соответствующую меру воздействия. Данный принцип отражает одну из главных задач юридической практики -- реализа-цию общественной справедливости. Его соблюдение осуществляется как в рам-ках правоохранительной деятельности, например, в ходе привлечения к адми-нистративной ответственности, так и применения мер поощрения.

С учетом территориальной организации государственной власти в России важное значение имеет принцип федерализма. В соответствии с п. к ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное зако-нодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъ-ектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти Российской Фе-дерации на основании совместных соглашений вправе передавать определен-ный объем своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Рос-сийской Федерации и органам местного самоуправления, но при этом переда-ются необходимые финансовые и другие ресурсы для реализации передаваемых правомочий.

Разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных пра-вонарушениях определено в ст. 1.3 КоАП РФ. В данной статье определен ис-черпывающим образом лишь объем полномочий Российской Федерации в облас-ти законодательства об административных правонарушениях. Полномочия субъ-ектов Российской Федерации определяются по «остаточному принципу», что предопределено ст. 73 Конституции РФ.

В современных условиях всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности. Государственное управление пред-ставляет собой, как правило, административно-правовое отношение, а это предполагает наличие взаимных прав и обязанностей участников этих отноше-ний. В случае нарушения, допущенного одной из сторон управленческих отно-шений, должна наступать юридическая ответственность. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ пре-допределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов го-сударственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

Принципы административного права могут быть закреплены текстуаль-ным или смысловым способом. Текстуальный способ предполагает непосредст-венное закрепление правового принципа в административно-правовой норме. С учетом того, что источники административного права отличаются низкой сте-пенью систематизации административно-правового законодательства и отсут-ствием единого кодифицированного нормативного правового акта, принципы административного права получили смысловое закрепление, по аналогии с Уголовным кодексом для отрасли уголовного права. Принципы отдельных ад-министративно-правовых институтов, например, института государственной службы, получили текстуальное закрепление.

Административно-правовые нормы: понятия, особенности, виды, формы реализации

Административно-правовая норма -- исходный, основополагающий эле-мент механизма административно-правового регулирования. Администра-тивно-правовая норма -- это общеобязательное, структурно организован-ное, государственно-властное веление, содержащееся в нормативном право-вом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.

Административно-правовые нормы, как и нормы других отраслей рос-сийского права, обладают общими признаками юридических норм: относятся к числу социальных норм, являются государственно-властными велениями, при-нимаются субъектами правотворчества, обеспечиваются государственным при-нуждением, формально определены, структурно организованы, носят общий и общеобязательный характер, регулируют общественные отношения. Вместе с тем административно-правовым нормам присущи определенные особенности, к числу которых относятся:

- объектом административно-правового регулирования выступает особый вид общественных отношений -- управленческий;

- административно-правовые нормы являются средством реализации пуб-личных интересов в сфере государственного управления;

- устанавливаются органами государственной власти, местного самоуправления, администрациями предприятий, учреждений, организаций;

- содержатся в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах);

- носят представительно-обязывающий характер;

- обеспечиваются мерами государственного принуждения;

- преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка;

- во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования иных отраслей права (земельного, экологи-ческого, финансового, предпринимательского и др.).

Важное познавательное и правореализационное значение имеет класси-фикация административно-правовых норм. Научно обоснованная классифика-ция административно-правовых норм позволяет, во-первых, определить место административно-правовой нормы в системе правовых норм; во-вторых, глуб-же проникнуть в сущность административно-правовых норм; в-третьих, значи-тельно совершенствовать процесс правотворческой и правоприменительной деятельности.

Качество классификации зависит от выбора оснований классификации, которые должны обладать существенными признаками классифицированного явления. Наиболее характерные свойства административно-правовых норм проявляются при проведении классификации по следующим основаниям:

- по функциям в механизме правового регулирования;

- по предмету правового регулирования;

- по функциям права;

- по методу правового регулирования;

- по содержанию предписания;

- по действию в пространстве;

- по действию во времени;

- по действию в отношении круга лиц;

- по юридической силе.

По функциям в механизме правового регулирования выделяют: исходные административно-правовые нормы, нормы-правила поведения.

Исходные административно-правовые нормы носят общий характер: в них правовой материал изложен в абстрактной форме и выполняет особую роль в механизме административно-правового регулирования. В этих нормах содер-жатся исходные начала организации и функционирования данного механизма. В свою очередь отправные нормы подразделяются на нормы-принципы, определительно-установочные нормы, нормы-дефиниции. Нормы-принципы закреп-ляют принципы административного права. Определителъно-установочные нормы содержат цели, задачи, формы и средства правового регулирования от-дельных административно-правовых отношений. Например, задачи законода-тельства по делам об административных правонарушениях изложены в ст. 1.2 КоАП РФ. В нормах-дефинициях закрепляются административно-правовые ка-тегории и понятия. Эти нормы выполняют ориентирующую роль в регулирова-нии управленческих отношений. Отсутствие легальных дефиниций в админи-стративно-правовом законодательстве привело бы к «параличу» всего механизма административно-правового регулирования. Так, в статье 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. содержатся такие дефиниции, как «государственный контроль (надзор)», «мероприятие по кон-тролю», «саморегулируемая организация».

Нормы-правила поведения в отличие от исходных норм непосредственно регулируют управленческие отношения. В них закрепляются права, свободы, обязанности и ответственность участников управленческих отношений. В ре-зультате реализации данных норм происходит перевод участников государст-венного управления в качество субъектов административно-правовых отноше-ний.

По предмету правового регулирования административно-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные. Объединение в рамках одной отрасли российского права юридических норм, регулирующих матери-альные и процессуальные общественные отношения, является качественной особенностью административного права. Материальные административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения по существу, в то время как процессуальные нормы определяют порядок их реализации и в этой связи выполняют служебную роль. Вместе с тем законность управленческой деятельности в ряде случаев предопределяется реализацией административно-процессуальных норм.

В зависимости от функций права различают регулятивные и охранитель-ные административно-правовые нормы. Регулятивные нормы регулируют пози-тивные управленческие отношения путем предоставления субъективных прав и возложения юридических обязанностей на субъектов государственного управ-ления. Охранительные нормы административного права обеспечивают охрану позитивных управленческих отношений, вытеснение отношений, чуждых рос-сийскому обществу. Охранительные административно-правовые нормы высту-пают вторичным средством регулирования управленческих отношений. Они пресекают, запрещают и карают лиц, совершивших деяния, нарушающие нор-мальные условия развития управленческих отношений, и вытесняют отноше-ния, чуждые существующим государственно-правовым приоритетам. Не следу-ет упрощенно воспринимать охранительные административно-правовые нормы как дополнение к регулятивным. Им присуща мощная профилактическая со-ставляющая, что в ряде случаев позволяет предвосхитить совершение правона-рушений в сфере государственного управления.

В зависимости от метода правового регулирования различают импера-тивные, диапозитивные, поощрительные и рекомендательные административ-но-правовые нормы. Императивные административно-правовые нормы содер-жат строго обязательные категорические требования к участникам управленче-ских отношений, не допускают отступления от предписанных вариантов пове-дения. Для административного права характерно доминирование императивных норм, что предопределено иерархическим построением управленческих отно-шений.

Диапозитивные нормы административного права предоставляют возмож-ность выбора вариантов поведения участникам управленческих отношений в границах, определенных правовыми нормами. Формирование и реализация этих норм предопределена автономией участников управленческих отношений. В настоящее время их число увеличивается, что обусловлено более широким применением административных договоров в государственном управлении.

Поощрительные административно-правовые нормы представляют собой предписания, закрепляющие меры поощрения, и применяются к участникам управленческих отношений при наличии в их действиях факта заслуги. Реко-мендательные административно-правовые нормы устанавливают наиболее це-лесообразный вариант поведения в сфере государственного управления с точки зрения личности, общества и государства.

По содержанию предписания различают запрещающие, обязывающие и управомочивающие административно-правовые нормы. Запрещающие нормы содержат правовые Запреты, предписывают воздержаться от определенных ва-риантов поведения под угрозой наказания. Особенная часть КоАП РФ состоит из запрещающих норм. Обязывающие административно-правовые нормы за-крепляют обязанности участников управленческих отношений совершить оп-ределенные действия. Для их конструирования используют слова «должен», «обязан». Так, в ст. 10 Закона РФ «О милиции» закреплены обязанности со-трудников милиции. Управомочивающие нормы предоставляют субъектам го-сударственного управления право на совершение позитивных действий. Так, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административ-ном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, поль-зоваться юридической помощью защитника (ч.1 ст. 25.5 КоАП РФ).

По действию в пространстве различают административно-правовые нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, на террито-рии федерального округа, на территории субъекта Российской Федерации, на территории муниципального образования, на территории предприятия, учре-ждения, организации (локальные нормы). Территориальный масштаб деятель-ности административно-правовых норм предопределяется компетенцией субъ-екта правотворчества, но в отдельных случаях Президент РФ, федеральные ор-ганы исполнительной власти и другие субъекты государственного управления могут принимать нормативные правовые акты, которые действуют на террито-рии отдельного субъекта федерации или муниципального образования.

По действию во времени административно-правовые нормы могут быть классифицированы на действующие без ограничения срока действия (бессроч-ные) и ограниченные определенным сроком действия (срочные, временные). Срок действия административно-правовой нормы играет большую роль в правореализационной деятельности субъектов государственного управления. Од-ним из обязательных условий правильной реализации административно-правовой нормы является ее проверка. Бессрочные нормы вступают в юридиче-скую силу и действуют до момента фактической или юридической отмены. Действие срочной нормы определяется в нормативном правовом акте, в котором закрепляется конкретный временной период, в течение которого норма об-ладает юридической силой. Временные или краткосрочные нормы вступают в юридическую силу при наступлении определенных юридических фактов (чрезвычайных обстоятельств), которые закрепляются в нормативных правовых актах (например, ФКЗ «О чрезвычайном положении», «О военном положении» и др.).

По действию в отношении круга лиц административно-правовые нормы подразделяются на нормы общего и специального действия. Нормы общего действия распространяют свое действие на неограниченный круг участников управленческих отношений. Исключение, как правило, составляют только субъекты, обладающие правовыми иммунитетами (депутаты, дипломаты, судьи и т. п.). Специальные административно-правовые нормы регулируют поведение определенных групп участников управленческих отношений (родителей и лиц, их замещающих, водителей, врачей и т. п.). К числу таких норм относятся те, которые устанавливают административную ответственность должностных лиц (например, ст. 15.2 КоАП РФ «Невыполнение обязанностей по контролю за со-блюдением правил ведения кассовых операций»). Эта норма применяется в от-ношении должностных лиц банковских учреждений, на которых возложены обязанности по контролю за выполнением организациями или их объединения-ми правил ведения кассовых операций.

По юридической силе административно-правовые нормы подразделяются на нормы законов и нормы подзаконных нормативных правовых актов. Одной из особенностей административного права как отрасли российского права явля-ется низкий уровень систематизации источников. Административное право, в отличие от уголовного права, для которого единственным источником является уголовный закон, включает большой массив нормативных правовых актов раз-личной юридической силы. В настоящее время кодифицировано администра-тивное законодательство, регламентирующее вопросы административной от-ветственности и производства по делам об административных правонарушени-ях (КоАП РФ). Определение юридической силы административно-правовой нормы, установление ее места в системе источников административного права имеет значение при реализации данных норм, предупреждении юридических коллизий, что в конечном итоге сказывается на состоянии законности и госу-дарственной дисциплины в сфере публичного администрирования.

Будучи элементом механизма административно-правового регулирова-ния, административно-правовая норма имеет внутреннюю организацию (струк-туру). Уяснение структуры административно-правовой нормы имеет важное теоретическое и прикладное значение. Это позволяет более глубоко проникнуть в сущность административно-правовой нормы, а, следовательно, избежать ошибки при ее реализации.

Следует различать структуру исходных административно-правовых норм и норм-правил поведения. Исходные административно-правовые нормы закре-пляют правовые установления материального или процессуального характера и по этой причине имеют монолитную структуру.

Логическая структура административно-правовой нормы правила пове-дения включает гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза -- это часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма вступает в действие. Гипотеза ад-министративно-правовой нормы позволяет «привязать» абстрактный вариант поведения, выраженный в форме гипотетического суждения, к конкретной жизненной ситуации, субъекту, времени и месту.

По степени определенности гипотеза может быть абсолютно определен-ной (указываются конкретные обстоятельства, при наличии которых норма вступает в действие), относительно определенной (излагаются общие условия действия нормы). С точки зрения строения различают простые гипотезы (ука-зывается только одно обстоятельство), сложные (действие нормы зависит от наличия совокупности факторов -- двух и более), альтернативные (норма всту-пает в действие при наличии одного из перечисленных обстоятельств). В зави-симости от способа изложения гипотезы подразделяются на казуистические (детально излагаются условия действия нормы), абстрактные (объединяют в се-бе ряд обстоятельств вступления нормы в действие).

Диспозиция -- часть административно-правовой нормы, содержащая правило поведения, которому должны следовать участники управленческих от-ношений. Она выступает важнейшим элементом административно-правовой нормы, ее сердцевиной, в которой заключена модель правомерного поведения. Вместе с тем диспозиция не может быть реализована вне связи с другими эле-ментами нормы.

В зависимости от построения различают простые диспозиции (называют вариант поведения, не раскрывая его содержание), описательные (называют все существенные признаки поведения), ссылочные (не излагают вариант поведения, а отсылают для ознакомления с ним к другой норме закона).

Санкция -- часть административно-правовой нормы, указывающая на негативные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции административно-правовой нормы. Санкция выполняет роль важного средства обеспечения действия административно-правовой нормы и механизма админи-стративно-правового регулирования в целом.

В зависимости от степени определенности санкции административно-правовые нормы разделяются на абсолютно-определенные (точно указывается размер неблагоприятных последствий -- ст. 12.16 КоАП РФ), относительно-определенные (называются нижняя и верхняя границы неблагоприятных по-следствий -- ст. 11.29 КоАП РФ), альтернативные (предлагается на выбор пра-воприменителя один из возможных вариантов поведения (ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ).

Принятие административно-правовых норм не является самоцелью, а служит средством повышения уровня организованности управленческих отно-шений. Качество регулирования управленческих отношений возможно увидеть только в процессе реализации конкретных норм. Реализация административ-но-правовой нормы -- это практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений.

Реализацию административно-правовых норм можно рассматривать как процесс и как конечный результат. Реализация как процесс представляет собой последовательность совершения определенных действий. Реализация как ре-зультат -- это качественное состояние управленческих отношений (админист-ративно-правовые отношения).

Реализация административно-правовых норм осуществляется в форме со-блюдения, исполнения, использования и применения.

Соблюдение -- это форма реализации запрещающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздер-жаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания. Соблю-дение выступает в качестве «пассивной» формы реализации административно-правовых норм и его социальное значение заключается в том, чтобы не допус-тить действий, способных причинить ущерб личности, обществу или государ-ству.

Исполнение -- форма реализации обязывающих административно-правовых норм, когда субъект государственного управления должен осущест-вить возложенные на него юридические обязанности. Это активная форма правореализации, когда недопустимо воздержание от предписанного варианта по-ведения, а совершаемый акт поведения направлен на удовлетворение прав и за-конных интересов управомоченного субъекта.

Использование -- это форма реализации права, при которой субъект го-сударственного управления реализует юридические возможности, предостав-ленные ему административно-правовой нормой. Посредством использования реализуются управомочивающие административно-правовые нормы. Это наи-более активная форма реализации административно-правовых норм, когда ини-циатива концентрируется в руках управомоченного субъекта, который может отказаться от реализации своих правомочий и не опасаться за негативные пра-вовые последствия.

Применение норм административного права выступает особой формой их реализации, которая состоит в разрешении управомоченным субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридиче-ских актов. В юридической литературе отмечается, что необходимость в применении норм административного права возникает в следующих случаях. Во-первых, когда без решения уполномоченного органа (должностного лица) не могут возникнуть права и обязанности, отвечающие требованиям норм административного права. Во-вторых, когда существует спор о наличии или отсутствии субъективных прав и юридических обязанностей у субъектов управленческих отношений, когда стороны спора не могут прийти к компро-миссному варианту решения. В-третьих, когда возникает потребность в при-менении мер государственного принуждения. В-четвертых, когда требуется в официальном порядке установить, подтвердить наличие или отсутствие кон-кретных фактов и признать их юридическое значение. В-пятых, когда необ-ходимо осуществить контроль за правильностью приобретения прав и возложения обязанностей в силу особой значимости определенного вида управ-ленческих отношений.

Правоприменение представляет собой последовательность совершения определенных действий, объединенных общей целью -- разрешением инди-видуально-конкретного управленческого дела. Стадиями применения норм административного права выступают: 1) установление фактических обстоя-тельств дела (установление объективной истины по делу); 2) юридическая квалификация (соотнесение установленных обстоятельств дела с конкретной административно-правовой нормой); 3) разрешение индивидуально-конкретного управленческого дела и принятие правоприменительного акта (центральная стадия); 4) пересмотр принятого по делу решения (факульта-тивная стадия); 5) исполнение принятого по делу решения.

Реализация административно-правовых норм должна осуществляться с учетом требований законности, а также оптимальных вариантов поведения субъектов управления, что охватывается категорией «эффективности управлен-ческой деятельности».

Акты официального толкования и применения норм административного права

Реализация административно-правовых норм как основополагающего ме-ханизма административно-правового регулирования требует постижения воли законодателя (субъекта правотворчества), изложенной в нормативном правовом акте, что достигается посредством толкования.

Толкование представляет собой взаимообусловленный процесс уяснения и разъяснения сущности административно-правовой нормы. Толкование, его роль наиболее ярко проявляется на этапе реализации административно-правовой нормы, но не ограничивается исключительно этапом правореализации. Качество деятельности субъекта толкования во многом предопределяет эффективность деятельности механизма административно-правового регулиро-вания.

Необходимость толкования административно-правовых норм обусловле-на следующими обстоятельствами:

- административно-правовая норма носит общий характер, а применяется в конкретной управленческой ситуации;

- при конструировании административно-правовых норм используется специальная терминология;

- в процессе правотворческой деятельности допускаются нарушения в ис-пользовании законодательной техники, отсутствует четкость и ясность в при-менении языка;

- смысл, заложенный законодателем в норму, не всегда соответствует ее текстуальному выражению;

- в текстах нормативных правовых актов употребляются выражения «иные», «другие», «и т. д.», «и т. п.».

Толкование осуществляется при помощи различных способов, под кото-рыми понимается совокупность приемов и средств, позволяющих уяснить волю субъекта правотворчества, изложенную в нормативном правовом акте. Цели толкования достигаются при помощи грамматического, систематического, ло-гического, теологического (целевого), исторического, специально-юридического, функционального способов.

Качество интерпретационной деятельности во многом предопределяется субъектом, который дает толкования. В зависимости от субъекта различают офи-циальное и неофициальное токование. Официальное толкование дается органами, уполномоченными государством. В свою очередь официальное толкование под-разделяется на аутентичное и делегированное.

Аутентичное (авторское) толкование дается органом, издавшим толкуе-мый нормативный правовой акт. Специальных разрешений на осуществление толкования принятого нормативного правового акта для субъекта правотворче-ства не требуется. Это вытекает из его правотворческой компетенции.

Субъектом делегированного толкования выступает тот, кому такое право предоставлено на основании закона. Он не является субъектом, принявшим толкуемый нормативный правовой акт. Наиболее часто в качестве субъекта де-легированного толкования выступает Министерство юстиции РФ и его терри-ториальные органы, на которые возложены полномочия по контролю за качест-вом принимаемых нормативных правовых актов.

Неофициальное толкование может быть доктринальным (дается учены-ми-юристами), профессиональным (субъектами толкования выступают юри-сты-практики) и обыденным (осуществляется субъектами, не обладающими специальными познаниями в области права и не осуществляющими профессио-нальную деятельность в правовой сфере).

Совершенно очевидно, что каждый из видов толкования играет опреде-ленную роль в рамках механизма административно-правового регулирования. Вместе с тем в качестве элемента механизма административно-правового регу-лирования выступают исключительно акты официального толкования админи-стративно-правовых норм. Это обусловлено тем, что при разрешении конкрет-ного управленческого дела возможна ссылка только на официальные разъясне-ния сущности и содержания административно-правовой нормы, которые можно найти в актах толкования.

Акт официального толкования норм административного права -- это вид правового акта, принятый компетентным органом, должностным ли-цом государственного управления и содержащий разъяснение норм админист-ративного права.

Будучи качественной разновидностью правовых актов, акт толкования норм административного права обладает всеми теми признаками, которыми об-ладают правовые акты вообще. Вместе с тем актам официального толкования норм административного права присущи следующие особенности:

- он не устанавливает новых норм административного права, не отменяет и не изменяет их содержания;

- обладает юридической силой и может применяться только в течение сро-ка действия толкуемой административно-правовой нормы;

- раскрывает содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации, то есть включает как материальные, так и процессуальные аспекты;

- обладает государственно-властным характером, так как исходит от управомоченного субъекта;

- адресуется субъектам правоприменения.

Официальное толкование может быть как казуальным, так и норматив-ным. Казуальное толкование дается применительно к конкретному управленче-скому случаю (казусу). Оно применимо исключительно в рамках конкретного дела, а перенос на другие, пусть даже схожие управленческие ситуации, не до-пустим. В юридической литературе при анализе материалов судебной практики (Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) отмечается, что они являются прецедентами, то есть должны рассматриваться и учитываться в каче-стве самостоятельных источников права. Вместе с тем это противоречит дейст-вующему законодательству и должно рассматриваться исключительно в каче-стве примера правильного понимания и применения норм административного права.

Нормативное толкование, в отличие от казуального, направлено на рас-смотрение не конкретного казуса, а определенных категорий дел, которые раз-решаются посредством данных норм. Другими словами, нормативным оно яв-ляется в силу того, что содержит обобщенные формулировки, обязательные для рассмотрения неограниченного перечня ситуаций, регулируемых интерпрети-руемыми административно-правовыми нормами.

Акт применения административно-правовой нормы -- это вид юридического акта, принятый на основе нормы административного права уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его ком-петенции, содержащий разрешение индивидуально-конкретного управленче-ского дела, персонально определяющий поведение адресата.

Акт применения норм административного права обладает следующими признаками.

1. Является разновидностью юридических актов и в силу этого обладает всеми теми признаками, которые присущи юридическим актам. Недопустимо отождествлять акты применения административных норм с актами государст-венного управления. Они соотносятся как часть и целое. К числу актов государ-ственного управления, как известно, относятся подзаконные нормативные пра-вовые акты, нормативно-индивидуальные, а также акты применения норм фи-нансового, предпринимательского, трудового, экологического и других отрас-лей российского права.

2. Обладают государственно-властным характером.Государственно-властный характер актов применения административно-правовых норм предо-пределен тем, что они исходят от уполномоченных субъектов, которые действу-ют в пределах своей компетенции. Игнорирование правовых предписаний, со-держащихся в акте применения административно-правовой нормы, влечет за собой наступление негативных юридических последствий, которые выражаются в применении мер государственного принуждения.

3. Принимаются широким кругом уполномоченных субъектов. Наделе-ние большого числа субъектов государственного управления правомочиями правоприменительного характера предопределено качественным разнообрази-ем управленческих дел.

4. Акт применения административно-правовой нормы принимается в ус-тановленном процессуальном порядке. Этот порядок предопределяется харак-тером разрешаемого управленческого дела. В подавляющем большинстве слу-чаев он принимается единолично должностным лицом государственного управления. В ряде случаев таким субъектом может выступать коллегиальный орган, тогда внимание обращается на наличие кворума, а также «простого» или «квалифицированного» большинства при непосредственном принятии решения по делу.

5. Он выступает в качестве правообразующего факта, то есть влечет за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Принятие акта применения является не самоцелью, а одним из этапов действия механизма административно-правового регулирова-ния.

6. Акт применения административно-правовой нормы содержит опти-мальный вариант разрешения управленческой ситуации с точки зрения сло-жившихся управленческих условий. В этой связи можно сказать, что процесс применения норм административного права также носит творческий характер и не допускает шаблонов. Это предопределяет эффективность актов применения норм административного права. Цель правоприменения может быть достигнута в полной мере, частично и не достигнута вообще. В этой связи речь следует вести о высокой, средней и низкой эффективности принимаемых актов.

7. Акт применения нормы административного права должен соответство-вать требованиям законности. Эти требования сводятся к следующему: акт дол-жен быть принят уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции; соответствовать закону по существу; должен соот-ветствовать цели закона; иметь соответствующую форму (акт-документ); отве-чать техническим требованиям. К числу технических требований относятся: лек-сические требования (язык должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для адресатов); грамматические (при оформлении должны соблюдаться требова-ния грамматики). Кроме того, акт применения нормы административного права должен быть своевременно доведен до адресатов; иметь установленные реквизи-ты (наименование, подписи, печати и т. п.); должен быть своевременно сдан на хранение.

Несоблюдение предъявляемых требований влечет за собой признание ак-та применения административно-правовой нормы ничтожным или оспоримым. Ничтожным признается такой акт, который не подлежит применению в силу допущенных нарушений. Оспоримый акт подлежит применению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами в установленном законом по-рядке.

Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, виды.

Административно-правовые отношения -- это управленческие от-ношения, урегулированные нормами административного права, участники ко-торых наделены субъективными правами и юридическими обязанностями. Особенностью этого элемента механизма административно-правового регули-рования является то, что он является как элементом механизма, так и результа-том его действия. Предназначение механизма административно-правового ре-гулирования состоит в переводе управленческих отношений в состояние адми-нистративно-правовых.

Административно-правовым отношениям как виду правовых отношений присущи все те признаки, которые свойственны правовым отношениям. В тео-рии права называют следующие признаки правовых отношений: они является видом социальных отношений; урегулированы нормами права; участники наде-ляются субъективными правами и юридическими обязанностями; обеспечива-ются мерами государственного принуждения. Вместе с тем административно-правовым отношениям присущи следующие особенности:

- они являются властеотношениями, то есть обусловлены, как правило, не-равенством участников;

- выступают результатом реализации административнотправовых норм;

- для них характерно наличие обязательного субъекта, наделенного пол-номочиями государственно-властного характера;

- возникают в связи с практической деятельностью органов государствен-ного управления;

- могут возникать по инициативе любой из сторон, и согласие второй сто-роны не является обязательным;

- споры в рамках административно-правовых отношений разрешаются ча-ще всего во внесудебном (административном) порядке;

- при нарушении требований административно-правовой нормы стороны несут юридическую ответственность перед государством с учетом тяжести на-ступивших последствий;

-по своей сути являются организационными, то есть направлены на организацию совместной деятельности субъектов государственного управле-ния.

Большое значение при характеристике административно-правовых отно-шений имеют предпосылки, которые предваряют их возникновение. К числу предпосылок административно-правовых отношений относятся: наличие адми-нистративно-правовой нормы, правосубъектность участников управленческих отношений, юридический факт.

Административно-правовые отношения относятся к сложным юридиче-ским явлениям, которым присуща определенная структура. В структуре адми-нистративно-правовых отношений выделяют следующие элементы: субъекты правоотношения, объекты правоотношения, содержание правоотношения.

Субъектом административного правоотношения является лицо (физиче-ское или организация), обладающее административной правосубъектностью. Административная правосубъектность представляет собой единство двух эле-ментов -- административной правоспособности и административной дееспо-собности.

К физическим лицам как субъектам административного правоотношения относятся граждане РФ, лица с двойным гражданством, иностранные граждане и лица без гражданства. В отношении иностранных граждан и лиц без граждан-ства установлен национальный правовой режим. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с граждана-ми Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным зако-ном или международным договором Российской Федерации.

В отношении иностранных граждан вводится ряд правоограничений. Так, они не могут быть приняты на государственную службу, допущены к деятель-ности, связанной с государственной тайной, не могут участвовать в отправле-нии правосудия, не могут быть членами политических партий, на них не рас-пространяется воинская обязанность и др.

К организациям как субъектам административных правовых отношений относятся как государственные, так и негосударственные организации. При этом следует обратить внимание, что организации могут и не обладать статусом юридического лица.

Объекты административно-правовых отношений -- это то, на что направлено воздействие субъектов отношений. К ним относятся самые разно-образные блага и явления, на которые распространяются субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений. К их числу относятся следующие:

- предметы материального мира (земля, вода, недра, здания, сооружения, деньги и др.);

- личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство, деловая репутация и др.);

- продукты духовного творчества (произведения литературы, живописи, кино и др.);

- поведение участников правоотношений, то есть взаимодействие физических лиц и их коллективов с окружающей действительностью, которое может осуществляться в активной форме (действие) или пассивной (бездейст-вие);

- результаты поведения участников правовых отношений, то есть итоги действия или бездействия, которые могут быть как правомерными, так и проти-воправными.

Объектами административных правовых отношений являются все качест-венные разновидности объектов, которые перечислены выше.

Содержание административно-правовых отношений образуют субъек-тивные права и юридические обязанности их участников.

Субъективное право -- это мера возможного поведения участника ад-министративно-правовых отношений, принадлежащая управомоченному лицу. Это потенциально возможное поведение, реализация которого определена ад-министративно-правовой нормой. В этой связи при характеристике субъектив-ного права используется слово «мера», что понимается как количественно-качественная характеристика определенного варианта поведения участника управленческого отношения. Управомоченный субъект может отказаться от реализации субъективного права без опасения за наступление негативных пра-вовых последствий. Реализация субъективного права предполагает активность, инициативу управомоченного лица.

Юридическая обязанность - это мера должного поведения субъекта в интересах управомоченного лица. Носитель юридических обязанностей не вправе отказаться от возложенной на него юридической обязанности. Отказ от необходимого поведения или неполная реализация обязанности влечет наступ-ление негативных юридических последствий для их носителя. Юридическая обязанность имеет определенные рамки, которые ограничены административ-но-правовой нормой. Требование исполнения юридической обязанности сверх меры -- это нарушение законности.

Совокупность субъективных прав и юридических обязанностей админи-стративно-правового отношения всегда конкретна. Так, лицо, в отношении ко-торого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представ-лять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также обладает иными процессуальными правами в со-ответствии со ст. 25.1 КоАП РФ. Совокупность субъективных прав и юридиче-ских обязанностей лица в сфере государственного управления образует его ад-министративно-правовой статус, который содержит закрепление юридического положения лица в сфере публичного администрирования.

Обязательными условиями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, его предпосылками является наличие административно-правовой нормы, правосубъектности его участников, юри-дического факта.

Юридические факты -- это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми норма административного права связывает возникновение, измене-ние или прекращение административно-правового отношения. Посредством юридического факта запускается в действие механизм административно-правового отношения. Он выполняет роль своеобразного катализатора, благодаря которому происходит правовая «реакция» под названием «административ-но-правовое отношение».

Учитывая разнообразие административно-правовых отношений, целесооб-разно рассмотреть проблемы классификации юридических актов. В ее основу могут быть положены следующие признаки: порождаемые последствия, связь с волей участников, форма проявления.

В зависимости от порождаемых последствий различают правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие юридические факты. Правообразующие юридические факты влекут за собой возникновение административно-правовых отношений (например, поступление на государственную службу). Правоизменяющие - преобразуют (изменяют) реально существующие отно-шения (например, назначение на вышестоящую государственную должность). Правопрекращающие юридические факты влекут за собой прекращение суще-ствующих административно-правовых отношений (увольнение государствен-ного служащего).

По отношению к воле людей юридические факты подразделяются на дей-ствия и события.

Действиями признаются такие юридические факты, которые связаны с волей их участников. В зависимости от их соотношения с правовыми нормами различают правомерные и противоправные действия. Правомерные действия также могут быть классифицированы с учетом направленности воли субъектов права. Действия, которые совершены с намерением породить юридические по-следствия, называются юридическими актами (постановление по делу об адми-нистративном правонарушении, приказ о назначении на должность государст-венного служащего и т.п.). Действия субъектов права, приводящие к опреде-ленным юридическим последствиям независимо от намерения субъекта, отно-сятся к юридическим поступкам (например, отправление государственной службы).

Событиями признаются такие юридические факты, которые влекут на-ступление юридических последствий независимо от воли субъектов. К числу событий относятся стихийные бедствия, рождение, смерть человека, достиже-ние им определенного возраста. Они имеют юридическое значение, так как ока-зывают влияние на управленческие отношения.

По форме проявления различают положительные и отрицательные юри-дические факты. Положительными юридическими фактами являются такие факты, с наличием которых административно-правовая норма связывает воз-никновение, изменение или прекращение административно-правовых отноше-ний. Отрицательные юридические факты связывают возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с отсутствием опре-деленного действия или события.

Сложная природа управленческих отношений в подавляющем большин-стве случаев требует наличия нескольких юридических фактов для порождения юридических последствий. Совокупность юридических фактов, необходимых и достаточных для возникновения, изменения или прекращения административ-но-правовых отношений, получила название юридического состава. Так, для привлечения лица к административной ответственности необходимо устано-вить в его деянии признаки состава административного правонарушения, кото-рый включает такие элементы, как объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону административного правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из элементов юридического состава административного правонару-шения влечет за собой отсутствие фактического основания для привлечения лица к административной ответственности.

Важное значение имеет видовая классификация административно-правовых отношений, что обусловлено качественным многообразием управ-ленческих отношений, опосредуемых нормами административного права. Классификация административно-правовых отношений позволит глубже проникнуть в их сущность, уяснить действие механизма административного регулирования. В этой связи многофакторный подход позволит разрешить эти задачи.

В зависимости от направленности различают внешневластные и внутриорганизационные административно-правовые отношения. Внешневластные отношения направлены на реализацию тех задач, для разрешения которых соз-дан субъект государственного управления, то есть связаны с реализацией внешневластных полномочий органов исполнительной власти. Например, от-ношения по поводу привлечения к административной ответственности, которые возникают между органами внутренних дел и лицом, совершившим админист-ративное правонарушение.

Внутриорганизационные административно-правовые отношения возникают в процессе реализации внутренних задач государственного управления. Примером может служить назначение дисциплинарного взыскания государственному служа-щему в связи с совершением дисциплинарного проступка.

Деление административно-правовых отношений на внешневластные и Внутриорганизационные имеет целью не противопоставить их, а показать опре-деленные особенности, которые должны быть учтены в процессе их регламен-тации и реализации.

По своему содержанию административно-правовые отношения подразде-ляются на материальные и процессуальные. Материальные административно-правовые отношения являются результатом реализации материальных норм административного права, то есть тех норм, которые регулируют управленче-ские отношения по существу. Например, принятие решения о выдаче лицензии на приобретение огнестрельного оружия. Административно-процессуальные отношения регламентируются административно-процессуальными нормами и определяют порядок (процедуру) реализации материальных норм администра-тивного права. Так, порядок рассмотрения дел об административных правона-рушениях определяется ст. 29.7 КоАП РФ.