- прогнозирует объемы производства продукции сельского хозяйства и продовольствия, координирует взаимоотношения заготовительных структур с сельскими товаропроизводителями по сбыту и закупкам продукции для государственных нужд;

- разрабатывает и реализует комплекс организационно-экономических, технических и научных мероприятий, направленных на увеличение производства и рациональное использование ресурсов продовольствия и сельскохозяйственного сырья;

- осуществляет функции государственного заказчика по закупкам в страховые фонды семян зерновых и масличных культур, сахарной свеклы, овощных и бахчевых культур, многолетних трав и кормовых корнеплодов; по закупкам и поставкам сельскохозяйственным товаропроизводителям, предприятиям пищевой и перерабатывающей промышленности и другим предприятиям агропромышленного комплекса элитных семян сельскохозяйственных культур, химических средств защиты растений, ветеринарных препаратов, сельскохозяйственных машин, оборудования, запасных частей, тароупаковочных материалов, пищевого сырья и другой продукции по установленной номенклатуре;

- осуществляет распределение по территории республики, а также по предприятиям, организациям и учреждениям непосредственного подчинения сообщаемых ему в установленном порядке бюджетных средств, централизованных кредитных и отдельных видов материально-технических ресурсов. Создает материальные резервы, фонды для ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций, а также проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

- участвует в осуществлении контроля за целевым использованием средств федерального и республиканского бюджета и материальных ресурсов, выделяемых на поддержку и развитие агропромышленного комплекса Указ Президента Чеченской Республики № 67 от 28 апреля 2004;

- вносит предложения по формирования реестра объектов республиканской собственности, организует ведение его в отраслевом разрезе, оформляет организационно-структурные изменения республиканских сельскохозяйственных предприятий и учреждений;

- разрабатывает и осуществляет мероприятия по привлечению трудовых ресурсов в отрасли сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности и обеспечению их занятости;

- участвует в разработке тарифных соглашений, отраслевых и коллективных договоров;

- разрабатывает предложения по усилению мотивации производительного труда и осуществляет контроль за соблюдением действующего законодательства по социальной защите работников отраслей сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности;

- организует ведение бухгалтерского учета, статистической отчетности, ревизионной работы и по согласованию с министерством имущественных и земельных отношений Чеченской Республики назначает и проводит документальные и фактические проверки (ревизии, инвентаризации), назначает аудиторские проверки; обеспечивает контроль и надзор за состоянием охраны труда.

Финансы и имущества

Имущество министерства является государственной собственностью Чеченской Республики, закреплено за ним на праве оперативного управления министерством имущественных и земельных отношений Чеченской Республики и отражается на его самостоятельном балансе исполнения сметы расходов.

В состав имущества министерства не может включаться имущество иной формы собственности.

Право оперативного управления в отношении государственного имущества возникает у министерства с момента передачи имущества, если иное не установлено законом или иными правовыми актами или решением собственника Указ Президента Чеченской Республики № 67 от 28 апреля 2004.

Министерство осуществляет права владения, пользования, распоряжения закрепленным за ним имуществом на праве оперативного управления в пределах, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

На момент утверждения настоящего Положения балансовая стоимость основных средств министерства составляет тринадцать миллионов сто восемьдесят шесть тысяч пятьсот сорок четыре рубля, в том числе недвижимое имущество пообъектно.

Источниками формирования имущества министерства являются:

- имущество, переданное Учредителем;

- закрепленное за ним на праве оперативного управления;

- имущество, приобретенное за счет финансовых средств министерства;

- бюджетные ассигнования и другие поступления органа управления;

- заемные средства, в том числе кредиты банков и других кредитных

организаций;

- доходы, полученные от предпринимательской и иной деятельности, разрешенной министерству;

- добровольные взносы организаций, предприятий, учреждений и граждан;

- иные источники, не противоречащие законодательству Российской Федерации и Чеченской Республики.

Министерство не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, в том числе сдавать в аренду, отдавать в залог, передавать во временное пользование без согласия Учредителя.

Доходы, полученные министерством от разрешенной настоящим Положением деятельности и приобретенное за счет этих доходов имущество, поступает в самостоятельное распоряжение министерства, и отражаются на самостоятельном балансе. Ведение учета доходов и расходов от предпринимательской деятельности должно осуществляться раздельно от основной деятельности.

Контроль за использованием по назначению и сохранностью имущества, закрепленного на праве оперативного управления, осуществляет министерство имущественных и земельных отношений Чеченской Республики в установленном законодательством порядке.



2.2 Конфликт интересов связанный с коррупционным аспектом

Острота проблемы коррупции в российском обществе, в том числе и в системе государственной гражданской службы, свидетельствует об актуальности выработки и эффективного использования антикоррупционных механизмов. В их числе вполне обоснованно рассматривается институт конфликта интересов на государственной гражданской службе. При этом правовая составляющая данной проблемы урегулирована достаточно обстоятельно, тогда как ее нравственному аспекту уделено не вполне должное внимание Беголипецкий В.К., Павлова Л.Г. Этика и культура управления. М. - Ростов на Дону. 2004. -с.267.

В последние годы наблюдается активный поиск эффективных механизмов предотвращения и урегулирования конфликта интересов в системе государственной службы. Для успешного решения данной проблемы, являющейся на сегодняшний день одной из наиболее актуальных в теории и практике государственной службы, необходимо, прежде всего, уяснить природу такого рода конфликта.

Безусловно, интересующая нас проблема имеет правовую составляющую, выраженную в соответствующих нормах законодательства. Так, предотвращению и урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе посвящены статьи 14, 15, 16, 17, 19, 32 и ряд других Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [1] (далее - «Закон о гражданской службе РФ»). В них были даны определения конфликта интересов, личной заинтересованности служащего, определены основные элементы механизма урегулирования конфликта интересов и др.

Вместе с тем, помимо правовой составляющей, конфликт интересов имеет и нравственный компонент (а более точно - концепт).

Так, В.В. Петренко подчеркивает, что конфликт интересов имеет нравственно-правовую природу и представляет собой противоречие между ценностными ориентациями субъекта власти, моральными и правовыми нормами, частными и публичными интересами [2].

Сущность конфликта интересов на публичной службе имеет, по нашему мнению, ярко выраженную моральную природу. Как известно, под конфликтом интересов на государственной гражданской службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации Беголипецкий В.К., Павлова Л.Г. Этика и культура управления. М. - Ростов на Дону. 2004. -с.267.

Как видно, в основании ситуации конфликта интересов, в которую вольно или невольно может попасть практически любой гражданский служащий, лежит моральный выбор между личными интересами и интересами граждан, организаций, общества и государства. Оказавшись в ситуации конфликта интереса, гражданский служащий, прежде всего, и делает такого рода выбор.

Возникает вопрос о том, какому чиновнику легче сделать правильный выбор. Очевидно, что тому, кто обладает для этого необходимыми моральными качествами - честностью, добросовестностью, порядочностью, совестью и др. Действительно, устоять перед определенным искушением по использованию властных полномочий в личных целях, отказаться от возможности неправомерного материального обогащения легче человеку бескорыстному. Корыстный же чиновник, напротив, сам будет искать такого рода возможности.

Нами разделяется мнение о том, что нравственный выбор как способ разрешения конфликта зависит от системы ценностей, идеалов, укорененных в сознании государственного служащего, требует от него развитых личностных нравственных качеств, воли, мужества, верности долгу и самому себе. Профессиональная мораль в данном случае призвана расставить в сознании государственного служащего приоритеты и не допустить ситуационного влияния на выбор той или иной ценности [3].

В связи с этим Н.А.Омельченко вполне обоснованно утверждает, что одной из центральных проблем административной и социальной этики во всем мире принято считать проблему конфликта интересов в системе государственной и муниципальной власти. С учетом той роли, которую играет государственная и муниципальная служба в жизни любого государства как социальный институт, призванный обеспечить государственные (общественные) интересы, защиту прав и законных интересов граждан, проблема регулирования конфликтов интересов в системе власти и управления приобретает особый смысл и значение .

Очевидно, что эффективность и результативность государственной гражданской службы во многом определяется служебным поведением государственных служащих, теми мотивами и интересами, которыми они руководствуются в повседневной деятельности. Их служебное поведение должно основываться на четких правовых нормах и прочных нравственных принципах. Ю.Н. Старилов справедливо пишет, что государственная служба неразрывно связана с нравственностью, этикой, моральным обликом государственного служащего. Среди требований, предъявляемых к госслужащим, автор на первое место ставит «приверженность к высшим нравственным принципам», «верность государству» [5].

Г.В. Атаманчук подчеркивает, что государственные служащие по своим общекультурным, профессиональным и личностным качествам призваны, безусловно, выделяться и действительно составлять в обществе самый образованный, нравственно чистый патриотический слой [6].

Понимание того, что необходимо принимать меры, направленные на правильное поведение государственных служащих в ситуациях конфликта интереса, пришло после анализа негативных последствий, имевших место в 90-ые годы прошлого столетия в обществе в целом, и в институте государственной службы, в частности. Говоря о том периоде, Президент РФ В.В.Путин отметил, что «тогда были отброшены все идеологические штампы прежней эпохи. Но, к сожалению, тогда же были утрачены и многие нравственные ориентиры». Поэтому, он делает вывод о том, что «мы должны укреплять прочную духовно-нравственную основу общества» [7].

На это был направлен ряд мер. Применительно к институту государственной службы был принят Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» [8]. В нем была определена совокупность обязанностей государственных служащих, выполнение которых позволит обеспечить их должное служебное поведение, исключить злоупотребления на государственной службе, и, тем самым, будет способствовать повышению доверия общества к государственным институтам.

Их анализ позволяет выделить те, которые направлены на недопущение доминирования личных интересов служащих над законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Прежде всего, отметим, что государственные служащие, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призваны:

- исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов;

- исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих.

Общие принципы служебного поведения государственных служащих Российской Федерации получили свое развитие и закрепление в «Законе о гражданской службе РФ», в ст. 18 которого конкретизированы требования к служебному поведению гражданского служащего.

Н.Н.Шувалова считает, что Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделан важный шаг в направлении этизации российской гражданской службы как социально-нравственного института общественного служения. Действительно, в ряде его статей закреплены требования к служебному поведению гражданских служащих, тем самым создана правовая основа для совершенствования качественных характеристик кадрового корпуса государственной службы [9]. Кроме того, впервые на законодательном уровне введено понятие «конфликт интересов» и определены соответствующие обязанности гражданских служащих и представителей нанимателя.

В последующем Федеральной программы «Реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. №261 [10] был определен комплекс мероприятий, в том числе по следующим направлениям:

- развитие механизма выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе;

- внедрение механизмов, обеспечивающих осуществление государственными служащими профессиональной служебной деятельности в соответствии с общими принципами служебного поведения;

В качестве одного из ожидаемых результатов реализации Программы предусматривается разработка норм служебной профессиональной этики и правил делового поведения государственных служащих, а также механизмов, обеспечивающих их соблюдение.

Вместе с тем, принятие выше названных нормативных правовых актов кардинально не изменило ситуацию в рассматриваемой сфере. Напротив, она продолжала обостряться. Именно поэтому в конце 2010 года решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих РФ и муниципальных служащих [11]. На его основе органами государственной власти были разработаны собственные кодексы этики и служебного поведения государственных служащих.

Анализ их содержания свидетельствует о том, что вопросу предотвращения и урегулирования конфликта интересов уделено достаточное внимание. Например, в п.19.3 Кодекса этического поведения государственных гражданских служащих органов государственной власти Тамбовской области подчеркивается, что нравственный долг гражданского служащего при осуществлении им профессиональной служебной деятельности заключается в том, чтобы внимательно относиться к любой возможности конфликта интересов [12].

Однако, на наш взгляд, принятие и таких внеправовых регуляторов, как кодексы этики (положения которых не носят административно-принудительного характера) не гарантирует получения желаемых результатов. Необходима системная и кропотливая работа, направленная на то, чтобы они не остались своего рода «декларацией о намерениях», а стали руководством к действию. В частности, необходимо добиваться, чтобы выполнение служащими требований Кодекса этики и служебного поведения государственных служащих учитывалось при проведении аттестаций, конкурсов на замещение вакантной должности, при решении вопросов служебного роста, поощрении служащих и т.д.

Итак, ситуация конфликта интересов требует от государственного служащего, прежде всего, правильного решения того, как поступить с точки зрения морали. После этого наступают определенные правовые последствия, которые зависят от сделанного выбора. Если служащий руководствуется интересами дела, службы, и, тем самым, бережет «честь мундира», то последствия вполне благоприятные. Если же возобладала корыстная заинтересованность, то это может (и должно!) закончиться весьма строгими мерами юридической ответственности (в зависимости от степени отступления от требований правовых норм). Рассмотрим эти варианты более подробно.

Правомерное поведение служащего заключается в том, что в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Заметим, что данная обязанность служащего предусмотрена не только в ч. 3 ст. 19, но и в подп.12 ч.1 ст. 15 «Закона о гражданской службе РФ». Кроме того, там сказано о том, что служащий обязан принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Следует обратить внимание на то, что неисполнение данной обязанности государственным служащим в настоящее время рассматривается как серьезное правонарушение. Действительно, в соответствии с Федеральным законом № 329-ФЗ статья 19 «Закона о гражданской службе РФ» дополнена частью 3.2. следующего содержания: «Непринятие гражданским служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы».

Тем самым, усилена ответственность гражданского служащего за неисполнение им обязанностей в рассматриваемой сфере.

В свою очередь, в ч. 4 ст. 19 «Закона о гражданской службе РФ» установлено, что «представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом».

В законодательстве определены следующие способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов:

1) изменение должностного или служебного положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов (в том числе отстранение его от исполнения должностных (служебных) обязанностей);

2) отказ государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

3) отвод или самоотвод государственного служащего.

Отметим, что усилена ответственность не только гражданского служащего за неисполнение обязанностей в рассматриваемой сфере, но и представителя нанимателя. Действительно, в соответствии с Федеральным законом № 329-ФЗ статья 19 «Закона о гражданской службе РФ» дополнена также частью 4.1. следующего содержания: «Непринятие гражданским служащим, являющимся представителем нанимателя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего, являющегося представителем нанимателя, с гражданской службы».

Усиление правовой ответственности государственных служащих за неисполнение обязанностей по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, безусловно, необходимо. Но в большей степени, на наш взгляд, необходима деятельность органов государственной власти, направленная на повышение уровня морального сознания государственных служащих.

Таким образом, проблема конфликта интересов в системе государственной гражданской службы актуализируется рядом причин, среди которых можно выделить необходимость укрепления нравственных основ служебного поведения государственных гражданских служащих, моральных норм исполнения должностных обязанностей.



Глава 3. Способы предупреждения и особенности конфликта интересов на государственной гражданской службе

3.1 Урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службы

Урегулирование конфликта интересов является одним из важнейших антикоррупционных механизмов и одновременно способом обеспечения надлежащего функционирования служебных правоотношений.

Понятие «конфликт интересов» закреплено в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»..

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под конфликтом интересов на государственной службе в настоящем Федеральном законе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства Анисимов В.М. Кадровая служба и управление персоналом организации. Практическое пособие кадровика. - М.: Экономика, 2009. -с.344.

Под личной заинтересованностью понимается возможность получения государственным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Статьей 11 вышеназванного закона определен порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе. Так, государственный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, а в случае наступления такой ситуации обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, которые могут состоять в изменении должностного положения служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов Гимаев И.Р. Государственная гражданская служба Российской Федерации в условиях административной реформы. - М.: РАГС, 2006. -с.456..

Кроме того, предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является государственный служащий, осуществляются путем отвода или самоотвода государственного служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.».

Непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего со службы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В случае, если государственный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон № 79-ФЗ определил конфликт интересов на государственной гражданской службе (далее - гражданская служба) как ситуацию, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.

В соответствии со статьей 10 Федерального закона № 273-ФЗ под конфликтом интересов на гражданской службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) гражданского служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

По сравнению с Федеральным законом № 79 -ФЗ, Федеральный закон № 273-ФЗ в определении сущности конфликта интересов содержит следующие новеллы:

во-первых, теперь конфликтом интересов должна считаться ситуация, связанная с влиянием личной заинтересованности гражданского служащего на надлежащее исполнение им не только должностных (то есть по конкретной должности), но и общих служебных обязанностей;

во-вторых, Федеральный закон № 273-ФЗ подчеркивает, что личная заинтересованность гражданского служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Предполагается, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения.

Согласно статье 10 Федерального закона № 273-ФЗ под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме Гимаев И.Р. Государственная гражданская служба Российской Федерации в условиях административной реформы. - М.: РАГС, 2006. -с.456..

Таким образом, законодательно определена только имущественная составляющая в личной заинтересованности гражданского служащего, влияющая на надлежащее исполнение им не только должностных, но и общих служебных обязанностей.

Вместе с тем, в постановлении пленума Верховного суда Российской Федерации от 16 октября 2009 года № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблениях должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» выделяется:

«Корыстная заинтересованность - стремление должностного лица путем совершения неправомерных действий получить для себя или других лиц выгоду имущественного характера, не связанную с незаконным безвозмездным обращением имущества в свою пользу или пользу других лиц Гимаев И.Р. Государственная гражданская служба Российской Федерации в условиях административной реформы. - М.: РАГС, 2006. -с.456..

Иная личная заинтересованность - стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т.п.

Как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы следует рассматривать протекционизм, под которым понимается незаконное оказание содействия в трудоустройстве, продвижении по службе, поощрении подчиненного, а также иное покровительство по службе, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности.

3.2 Проблемные аспекты правового регулирования конфликта и интересов на государственной гражданской службе

Одной из наиболее актуальных и важных задач развития современного государства является разработка правовых методов и средств противодействия и борьбы с коррупцией, достигшей в настоящее время колоссальных размеров. Коррупция, являясь антитезой законности, представляет собой подлинную угрозу нормальному функционированию публичной власти и общественных механизмов, препятствует развитию государственного и муниципального управления, создает преграды для проведения социальных преобразований в обществе и повышения эффективности экономики. При таких обстоятельствах выработка и претворение в жизнь единой государственной политики в сфере противодействия коррупции, разработка необходимых и своевременных мероприятий по ее предупреждению и выявлению, мобилизация усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и граждан по ее минимизации становятся настоятельной необходимостью. Именно поэтому меры по формированию правовых средств и способов предупреждения, выявления и ликвидации коррупции были увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной службе. По мнению А. В. Куракина, "антикоррупционная политика должна реализовываться посредством использования правовых норм различной отраслевой принадлежности. Кроме того, она должна быть направлена на реализацию разнообразных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации, а также устранение причин коррупции".

Последовательное развитие механизма профилактики и предупреждения коррупции, формирование государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой направлены на недопущение использования государственным служащим должностного положения в частных или групповых интересах. Такой механизм делает возможной поэтапную работу по ликвидации из практики работы органов государственной власти условий и ситуаций, способствующих использованию служебного положения в личных интересах, не только порождающих коррупцию, но и в значительной степени снижающих эффективность деятельности государственных органов. Одним из ключевых элементов антикоррупционного механизма, эффективным способом предупреждения проявлений коррупции, важнейшим аспектом совершенствования деятельности государственной службы выступает институт конфликта интересов. Он весьма широко используется за рубежом, являясь существенным механизмом предотвращения коррупции, реализующим принцип публичности и открытости деятельности государственных органов, однако в нашей стране концепция конфликта интересов только начала разрабатываться. Применительно к государственной службе этот термин впервые был введен и раскрыт в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Гимаев И.Р. Государственная гражданская служба Российской Федерации в условиях административной реформы. - М.: РАГС, 2006. -с.456..

Необходимость распространения института конфликта интересов на сферу публичного управления была обусловлена международными обязательствами РФ, вытекающими из Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, принятой 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51 пленарном заседании 58 сессии Генеральной Ассамблеи ООН <3>, а также потребностью предотвращения влияния на государственного служащего личных интересов, которые могут оказать воздействие на непредвзятое и объективное исполнение им своих должностных обязанностей.

Во исполнение положений Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 31.07.2008 N Пр-1568 <4>, инициативу о дальнейшем законодательном развитии механизма профилактики и предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной службе продолжили Федеральные законы от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <5>, N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" и N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции"

Конфликт интересов на государственной службе представляет собой сложную практическую и теоретическую проблему, поскольку его юридическая характеристика неоднозначна, до сих пор не выявлены причины и условия, способствующие его возникновению, отсутствует перечень типовых ситуаций, при которых может возникнуть конфликт интересов, законодательно установленный механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов определен лишь рамочно, что не позволяет применять его напрямую, отсутствуют критерии оценки эффективности урегулирования конфликта в целях исключения его повторения, не налажена система обучения служащих поведению в условиях конфликта интересов. Конфликт интересов возникает тогда, когда государственный служащий, имея свой личный интерес, достаточный, чтобы повлиять на объективность и беспристрастность выполнения им своих должностных обязанностей, выполняет их, исходя из неправильных оснований, недолжным образом, что в конечном счете создает объективные предпосылки для наступления негативных последствий в виде нанесения вреда (ущерба) государству, обществу, юридическим и физическим лицам. Из анализа понятия конфликта интересов следует, что законодатель выявил два основания его возникновения - непосредственное и предполагаемое влияние личной заинтересованности государственного служащего на объективное исполнение им своих должностных (служебных) обязанностей, при котором возникает противоречие между личной заинтересованностью такого служащего и законными интересами общества и государства. В связи с этим можно выделить собственно конфликт интересов, который требует непосредственного использования конкретных способов и методов его предотвращения, применения механизма его урегулирования, и псевдоконфликт интересов, при котором противоречия как такового не возникает, соответственно, такой мнимый конфликт интересов разрешения не требует. От вида конфликта интересов и будет зависеть дальнейшее применение конкретных форм и способов его предотвращения и урегулирования. Государственная служба в силу своей специфики обладает высоким конфликтным потенциалом, который, с одной стороны, создается внешней средой, в которой органы государственной власти реализуют свои полномочия, а с другой стороны, внутренней средой, создаваемой сферой административно-служебных и социально-трудовых отношений. Любой конфликт интересов имеет негативные последствия, выражающиеся в нарушении конституционных прав граждан, причинении вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъектов РФ или Российской Федерации, в том числе имущественного, нанесении ущерба авторитету государства и органов государственной власти, престижу и имиджу государственной службы. В этой связи очень важно выявить конфликт интересов на ранних стадиях его возникновения и развития. Выявление конфликта интересов может производиться путем анализа сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых государственным служащим, рассмотрения заявлений служащего об обращении в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, уведомлений о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, служебных записок, обращений граждан и организаций, в том числе в электронном виде, публикаций в средствах массовой информации. Конфликт интересов на государственной службе неизбежен, и полностью устранить его невозможно. В ситуации конфликта интересов возможно только осуществить процедуру его эффективного урегулирования, для чего в целях снижения отрицательных последствий такого конфликта необходимо научиться обнаруживать причины его возникновения и способствующие этому условия, выявлять динамику его развития, управлять его протеканием и разрешением, снижать уровень конфликтного противостояния. Эффективное урегулирование конфликта интересов обусловлено прежде всего реализацией конституционных принципов защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, а также принципов гражданской службы, внедрением механизма противодействия коррупции, формированием государственной службы как целостного государственно-правового института, совершенствованием системы политических, социально-экономических, правовых отношений не только на государственном уровне, но и на уровне личных интересов, стремлением к достижению баланса интересов гражданина, общества и государства при решении публичных вопросов. Для правильного понимания сущности конфликта интересов, в целях верного выбора методов и способов его разрешения необходимо прежде всего выявить совокупность факторов, обусловливающих и стимулирующих обострение тех или иных противоречий и перерастание их в конфликт, - причины и условия возникновения конфликта интересов. Основными причинами возникновения конфликта интересов на государственной службе можно назвать: 1) нарушение основных принципов государственной службы, в том числе приоритетности прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к гражданской службе и равных условий ее прохождения, стабильности гражданской службы, защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность; 2) невыполнение обязанностей гражданского служащего, в том числе неисполнение или ненадлежащее исполнение им должностных обязанностей; 3) нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, в том числе установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции", а также требований к служебному поведению гражданского служащего; 4) несоблюдение при исполнении должностных (служебных) обязанностей прав и законных интересов граждан и организаций, действующего законодательства; 5) несоблюдение основных прав и гарантий гражданского служащего; 6) различные ценностные установки, разные социальные притязания и предпочтения, невозможность адаптации к специфическим условиям прохождения государственной службы, дисбаланс между материальными возможностями и финансовыми ожиданиями, между профессиональным уровнем и должностным положением отдельных государственных служащих. Возникновение конфликта интересов на государственной службе обусловливается не только воздействием комплекса соответствующих причин, но и наличием определенных условий, к которым можно отнести: 1) наличие противоречий между нормативными правовыми актами, включение в них положений, способствующих коррупционным проявлениям, создающих необоснованные преференции либо ущемляющих права и законные интересы отдельных групп, юридических и физических лиц; 2) наличие пробелов в правовом регулировании; 3) чрезмерную свободу подзаконного нормотворчества; 4) вторжение в компетенцию других органов государственной власти и органов местного самоуправления; 5) несоблюдение установленного порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов; 6) высокий уровень расплывчатости и неопределенности компетенции, дублирование полномочий органов государственной власти, их структурных подразделений, государственных служащих; 7) неинформирование либо недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; 8) отсутствие либо недостаточность реальной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных (служебных) обязанностей; 9) ненадлежащий контроль на стадии выполнения государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, несоблюдение организационной и служебной дисциплины; 10) несовпадение между законодательно установленными принципами, порядком поступления и прохождения государственной службы и реальным осуществлением кадровой, организационной и управленческой политики в органе государственной власти; 11) отсутствие или недостаточное использование материальных и моральных ресурсов мотивации государственного служащего; 12) дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду неэффективности существующей системы оплаты труда; 13) отсутствие реальной защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность; 14) деформацию, неопределенность и двусмысленность статуса и социальной роли гражданского служащего; 15) намеренное или ненамеренное антисоциальное поведение служащего; 16) индивидуальную неудовлетворенность социальными условиями вследствие неравного доступа к социальным благам. Распространение института конфликта интересов на сферу государственного управления было вызвано прежде всего необходимостью предотвращения влияния на государственного служащего личных и групповых интересов, которые могут оказать воздействие на объективное, эффективное и непредвзятое исполнение им своих должностных (служебных) обязанностей. Однако в вышеупомянутых Федеральных законах заложены лишь основы механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе, которые требуют дальнейшего усовершенствования и регламентации подзаконными актами. В частности, ни Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ни Федеральный закон "О противодействии коррупции" не содержат полного перечня способов и условий разрешения конфликта интересов. Порядок предотвращения и урегулирования такого конфликта регламентирован расплывчато, употребляемые термины некорректны, противоречивы, недостаточно выверены с точки зрения юридической техники, не имеют аналогов в действующем законодательстве о государственной службе. Как отмечал А. В. Куракин, "Закон "О государственной гражданской службе РФ" весьма фрагментарно определяет требование к государственному служащему "не совершать действия, которые могут быть расценены как использование должности государственной службы в личных целях" и еще более лаконично регламентирует процедуру разрешения "конфликта интересов" на государственной гражданской службе"

С точки зрения взаимодействия теории и практики применения Федерального закона "О противодействии коррупции" предлагаемые им способы и методы не способствуют полноценной профилактике и предупреждению конфликта интересов на государственной службе, его эффективному урегулированию. Указанный Федеральный закон предусматривает несколько способов предотвращения или урегулирования конфликта интересов на государственной службе - изменение должностного (служебного) положения государственного служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до отстранения его от исполнения должностных (служебных) обязанностей; отказ государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов; отвод (самоотвод) государственного служащего в установленных действующим законодательством случаях и порядке. Однако возможности применять указанные способы разрешения конфликта интересов напрямую не имеется. Довольно проблематичным представляется урегулирование конфликта интересов посредством изменения должностного положения являющегося стороной конфликта интересов государственного служащего, поскольку в действующем законодательстве понятие "изменение должностного или служебного положения государственного служащего" отсутствует. С учетом этого полагаем, что под изменением должностного или служебного положения надлежит понимать перевод гражданского служащего на иную должность государственной службы либо его увольнение с гражданской службы. Между тем такой перевод может быть осуществлен только с письменного согласия соответствующего государственного служащего, а не посредством исключительного волеизъявления представителя нанимателя. Что касается увольнения, то ни ст. 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ни ст. 81 Трудового кодекса РФ не предусматривают в качестве основания для расторжения служебного контракта участие в конфликте интересов.

При этом необходимо отметить, что увольнение и перевод имеют постоянный характер. Между тем предложенная первоначально ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а затем нашедшая отражение в ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" возможность отстранения государственного служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей (отстранение от замещаемой должности) носит четко выраженный временный характер, поскольку распространяет свое действие на период решения вопроса о наличии либо отсутствии конфликта интересов. Кроме того, анализ ч. 4 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" позволяет предположить, что при таком способе урегулирования конфликта интересов отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей предусматривается в качестве "высшей" меры при осуществлении действий, направленных на разрешение такого конфликта. Остается открытым вопрос об иных возможных способах и формах обеспечения разрешения конфликта интересов, предшествующих отстранению государственного служащего от исполнения им должностных (служебных) обязанностей, а также о соотношении такого отстранения как "высшей" меры и изменения должностного положения служащего. Определенные трудности возникают при урегулировании конфликта интересов посредством добровольного отказа государственного служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения такого конфликта, поскольку понятие выгоды ни в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации", ни в Федеральном законе "О противодействии коррупции" не раскрыто. Однако под выгодой, от получения которой должен отказаться государственный служащий, можно понимать получение им любых льгот или преимуществ, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других, вытекающих из неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами). Отсутствует также ясность в вопросах реализации процедуры отказа государственного служащего от уже полученной или только планирующейся к получению выгоды, статуса такого отказа и последствий его нарушения, возможности урегулирования механизма отказа служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, подзаконными актами. Еще один способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов заключается в отводе или самоотводе государственного служащего. Однако законодательством о государственной службе такие действия при возникновении конфликта интересов не предусмотрены, это скорее процессуальная необходимость, возникающая, в частности, при осуществлении судьей, прокурором, судебным приставом-исполнителем своих полномочий. Однако из перечисленных субъектов судьи, к примеру, вообще не относятся к государственным служащим, а работники прокуратуры и службы судебных приставов подлежат отводу только в случаях, прямо предусмотренных процессуальным законодательством. В целях недопущения любой возможности возникновения конфликта интересов Федеральный закон "О противодействии коррупции" установил прямую обязанность государственных служащих подавать своему непосредственному руководителю письменное уведомление о возникшем конфликте или о возможности его возникновения, как только служащему станет об этом известно. Несомненно, в ситуации конфликта интересов своевременным будет являться уведомление, сделанное до того, как действия государственного служащего привели к возникновению конфликта интересов. С обязанностью служащего уведомлять руководителя о возможности возникновения или возникновении конфликта интересов корреспондирует, в свою очередь, обязанность представителя нанимателя принять все необходимые возможные меры по его предотвращению или урегулированию. Отрицательным моментом в таких обстоятельствах является возложение первоначальной субъективной оценки потенциально конфликтных действий, решений, а также ситуации непосредственно на государственного служащего - субъекта конфликта интересов. Как упоминал А.В. Куракин, "законодательство не содержит четких предписаний относительно того, какое служебное поведение обеспечивает добросовестное исполнение должностных обязанностей, а какие действия опасны и ведут к коррупции" <10>. В этой связи весьма существенным представляется не только знание и возможность применения гражданским служащим своих основных прав и обязанностей, неукоснительное соблюдение им связанных с гражданской службой ограничений и запретов, требований к служебному поведению, но и четкое понимание причин и условий, типовых ситуаций возникновения конфликта интересов.

Поскольку возможные ситуации возникновения конфликта интересов на государственной службе законом либо подзаконными актами не установлены, это неизбежно приведет к невозможности реальной оценки сложившейся конфликтной ситуации, а также полноценного и своевременного исполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей по уведомлению руководителя о конфликте интересов. Как указывал С. Е. Чаннов, "оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт"

С учетом специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности отсутствие четкой регламентации вряд ли соответствует требованиям ясности и конкретности при осуществлении процедуры урегулирования конфликта интересов. Как отмечали А. Н. Дементьев и С. В. Качушкин, "процедура рассмотрения вопроса о конфликте интересов и полномочия представителя нанимателя свидетельствуют о том, что федеральный законодатель исходил из презумпции виновности государственного гражданского служащего, которая может быть устранена только через принятие решения комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного гражданского служащего в конкретной деятельности, не связанной с исполнением его должностных обязанностей". Нечеткость норм и неурегулированность отношений создают широкие возможности для ничем не оправданного усмотрения представителя нанимателя и могут приводить как к нарушению прав государственного служащего на объективное рассмотрение случаев конфликта интересов, так и к нарушению государственных и общественных интересов.