Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд

ЗК РФ, определяя гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для публичных нужд, устанавливает в статьях 55 и 63 несколько иные правила. Кодекс предусматривает предварительное и равноценное возмещение при принудительном отчуждении земельного участка на основании решения суда, используя в статьях 55 и 63 ЗК РФ различные формулировки, по существу противоречивые.

Пункт 1 статьи 63 ЗК РФ, дополняя предыдущие положения, предусматривает, что изъятие, в том числе путем выкупа, осуществляется после:

- предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются земельные участки, равноценных земельных участков;

- возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых участках;

- возмещение в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.

По вопросу определения выкупной цены земельного участка при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, а также прекращения прав владения и пользования на такой участок ст. 55 ЗК РФ отсылает к гражданскому законодательству. Гражданское законодательство регулирует эти вопросы статьями 280 и 281 ГК РФ. Из положений указанных статей следует, что собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением. Плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупную цену за изымаемый участок.

При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду.

Если же собственник в этот период продаст земельный участок, этот участок будет выкупаться уже у нового собственника. Землевладельцы и землепользователи не могут распорядиться земельным участком, но они в праве владеть и пользоваться им до того, как им будут возмещены убытки, вызванные изъятием участка.

Возмещение убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд (пп. 1 п. 1 ст. 57 ЗК РФ).

Однако следует учитывать, что по смыслу п. 2 указанной статьи действие данного положения распространяется на отношения по возмещению убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд у землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Таким образом, приведенное положение ЗК РФ не касается вопросов расчета убытков собственников при изъятии земельных участков. Убытки собственников включаются в состав выкупной цены, которая рассчитывается в соответствии с нормами гражданского законодательства.

Тем не менее, ЗК РФ рассматривает возмещение убытков как гарантию прав на землю при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. По смыслу п. 1 ст. 63 ЗК РФ, если лицам, у которых изымаются земельные участки, не предоставлены равноценные участки, то изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципальных нужд осуществляется после:

- возмещения стоимости жилых, производственных и иных зданий, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земельных участках;

- возмещения в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.

Кроме того, собственникам земельных участков при их изъятии для государственных или муниципальных нужд должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка.

Порядок возмещения убытков собственникам земельных участков и иным правообладателям на земельные участки устанавливается подзаконными нормативными актами. В настоящее время таким актом является утверждённые постановлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 «Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц»1¹⁾ Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц:[ постановление Правительства РФ от 07.05.2003 г. № 262] //Собрание законодательства РФ. 2003. № 19. Ст. 1843.).

В отношении изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд указанные Правила определяют порядок возмещения убытков землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков. Основанием для возмещения убытков в данном случае Правила называют акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а также решение суда (пп. «а», «д» п. 3 Правил). В отношении собственников земельных участков при их изъятии основанием будет являться только лишь соответствующее решение суда (пп. «г» п. 2 Правил), поскольку абз. 2 п. 1 закрепляет положение, что убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену), порядок определения которой регулируется гражданским законодательством.

Размер убытков, причиненных изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд собственникам, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями, утверждаемыми Росреестром по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством имущественных отношений Российской Федерации.

В состав убытков, подлежащих возмещению при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, включается: стоимость жилых зданий, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или затрат по их переносу на новое место. В этих случаях оценка производится по сметной стоимости строительства новых зданий, объектов и сооружений, равных имеющимся по полезной площади, вместимости, емкости и уровню механизации (по типовым проектам);

- стоимость плодово-ягодных, защитных и иных многолетних насаждений, незавершенного производства;

- убытки (затраты), вызываемые возникающими неудобствами землевладения и землепользования, убытки (затраты), необходимые для восстановления ухудшенного качества земель;

- упущенная выгода.

При изъятии земельных участков, в результате которого возникает необходимость в строительстве на новом месте оросительных, осушительных, противоэрозионных и противоселевых объектов и сооружений (систем), убытки определяются исходя из сметной стоимости работ на строительство объектов и сооружений (систем), включая стоимость проектно-изыскательских работ, по нормам, расценкам и ценам, действующим на момент изъятия земель.

Оценка водных источников (колодцев, прудов, скважин и т.п.) производится по сметной стоимости работ на строительство новых водных источников равного дебита и качества воды, включая стоимость проектно-изыскательских работ.

Оценка плодоносящих плодово-ягодных насаждений, а также защитных и других многолетних насаждений производится по стоимости саженцев и затратам на посадку и выращивание их до начала плодоношения или смыкания крон (в ценах на момент изъятия земель). В случаях, когда изымаются земли, занятые плодоносящими плодово-ягодными насаждениями, упущенная выгода возмещается за весь срок, включая год изъятия земель и год получения урожая плодово-ягодных насаждений на новых землях, равный достигнутому на изымаемых землях.

С.А. Боголюбов считает, что все остальные объекты, в том числе незавершенное строительство и неплодоносящие плодово-ягодные насаждения, оцениваются по фактически произведенным пользователем земли объемам работ и затратам в ценах на момент изъятия земель1¹⁾ Боголюбов, С.А. Земельное право: учебник / С.А. Боголюбов. М.: Проспект. 2008. С. 268.).

При определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах.

Упущенная выгода является частью убытков пользователей земли, причиненных изъятием земельных участков. Убытки в виде упущенной выгоды вызываются прекращением получения ежегодного дохода пользователями земли с изымаемых земель в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. Упущенная выгода рассчитывается на весь период времени, необходимый

для восстановления сельскохозяйственного производства. Упущенная выгода собственников изымаемых земельных участков включается в стоимость участка наряду с остальными убытками.

Убытки возмещаются собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков. Надо иметь в виду, что в данном случае подразумеваются не все арендаторы земельных участков, а лишь те из них, которые арендуют землю, находящуюся в собственности публично-правового образования. Арендаторам земельных

участков, находящихся в частной собственности, убытки, связанные с досрочным расторжением договора аренды в связи с изъятием участка для государственных или муниципальных нужд, возмещаются собственником такого участка. А такое возмещение учитывается в свою очередь при определении выкупной цены земельного участка.

Понесенные убытки на практике могут быть самыми разнообразными.

При возмещении убытков, причиненных изъятием земельных участков, предоставленных для сельскохозяйственной деятельности, реальный ущерб

определяется исходя из стоимости приобретенных семян, минеральных удобрений, посадочного материала (не использованы, пропущены сроки внесения), материальных затрат по обработке земель в виде расходов на содержание и эксплуатацию оборудования, расходов по заработной плате, амортизационным отчислениям, транспортно-заготовительным расходам, по приобретению и расходованию дизтоплива, смазочных материалов, по оплате арендной платы (при авансовой оплате), расходов по уплате санкций и т.д.

Д.В. Добрачев считает, что в случае, если изымаются земельные участки, предоставленные для строительства, реальный ущерб определяется исходя из стоимости затрат: по проведению проектно-изыскательских и других работ, по отводу земельного участка, изготовлению технического паспорта на проектирование, изготовлению проектно-сметной документации, оплате экспертизы проекта, оплате строительно-монтажных работ, проведенных на изъятом земельном участке, стоимости ограждения, расходам по благоустройству строительной площадки и т.д1¹⁾ Добрачев, Д.В. Некоторые вопросы правового регулирования возмещения убытков в сфере земельных отношений / Д.В. Добрачев // Юрист. 2010. № 2. С. 4.).

В расчет убытков включаются не только фактически понесенные собственником расходы, но также и расходы, которые он может понести в будущем в связи с прекращением права собственности на земельный участок. Особой категорией являются убытки, понесенные в связи с досрочным прекращением обязательств собственника земельного участка перед третьими лицами. С одной стороны, эти убытки могут заключаться в упущенной выгоде (на пример, неполучение арендной платы за земельный участок), с другой стороны - в возмещении третьим лицам убытков собственником участка и выплате штрафных санкций в связи с досрочным

прекращением обязательств.

Руководствуясь требованиями разумности и справедливости, убытки, причиненные третьим лицам в связи с досрочным прекращением обязательств, должны быть возмещены собственником, тем более что он в свою очередь вправе требовать включения названных сумм в состав выкупной цены земельного участка.

Однако собственник участка, не являющийся предпринимателем или коммерческой организацией, несет ответственность перед своими контрагентами по обязательству лишь при наличии вины в неисполнении, ненадлежащем исполнении обязательств. Собственник - индивидуальный предприниматель или коммерческая организация несет ответственность вне зависимости от вины, а от ответственности его освобождают обстоятельства непреодолимой силы - чрезвычайные и непредотвратимые в данных условиях обстоятельства. Принятие государственным органом решения о выкупе как раз и является обстоятельством, непреодолимым для собственника, которое должно освобождать его от ответственности перед своими контрагентами, в том числе от обязанности возместить причиненные им убытки. Исходя из содержания действующего законодательства, если собственник не согласен с изъятием и изъятие происходит в принудительном порядке по решению суда, убытки, причиненные контрагентам собственника земельного участка, останутся непогашенными. В случае заключения соглашения о выкупе, в котором собственник вправе оговорить условия, позволяющие ему погасить убытки своих контрагентов и выплатить им штрафные санкции, ссылка на изъятие земельного участка как на обстоятельство, не зависящее от воли собственника, неправомерна.

Так, В.П. Мозолин говорит, что вместе с тем для устранения юридической неопределенности, в договорах, которые могут быть прекращены в связи с изъятием у собственника земельного участка, целесообразно прямо предусмотреть обязательство собственника возместить его контрагенту убытки, вызванные досрочным прекращением обязательства1¹⁾ Мозолин, В.П. Научно-практический комментарий к Гражданскому Кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / В.П. Мозолин. М.: Норма. 2009. С. 271-272.).

По смыслу п. 4 ст. 57 ЗК РФ при расчетах размеров возмещения убытки определяются с учетом стоимости имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка. Однако такое правило противоречит принципу полного возмещения причиненных убытков, поскольку с момента принятия решения об изъятии земельного участка и до самого выкупа проходит определённое время.

Поэтому расчет убытков и выкупной цены земельного участка должен производиться на момент заключения соглашения о выкупе.

Тем не менее, данная норма является специальной по отношению к п. 3 ст. 393 ГК РФ, определяющего цену, принимаемую во внимание при возмещении убытков. Пункт 4 ст. 57 ЗК РФ направлен на реализацию положения о предварительном возмещении убытков и распространяется на любое имущество, в том числе и на сам земельный участок. Стоимость имущества с учетом положений ст. 281 ГК РФ должна быть рыночной. Статья 3 ФЗ от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»1¹⁾ Российская Федерация. Законы. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: федер.закон:[принят Гос.Думой 29.07.1998 г.: по состоянию на 04.06.2014 г. ] // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3813. ) определяет, что рыночная стоимость объекта оценки - это наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

При изъятии земельных участков, в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, возмещение убытков производится из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета. Однако в соответствии с п. 3 ст. 57 ЗК РФ государством, субъектом или муниципальным образованием возмещение убытков может быть возложено на лица, в пользу которых производится изъятие земельных участков.

То, что ЗК РФ предусматривает возмещение убытков лицом, в пользу которого отводится земельный участок, ставит вопрос: каковы отношения между собственником, землевладельцем, землепользователем или арендатором и лицом, которому отводится земельный участок?

Из ст. 279 ГК РФ вытекает, что субъектами правоотношения по поводу изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд

являются правообладатель с одной стороны, а с другой стороны федеральные

органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления. Лицо же, для которого отводится земельный участок, является субъектом совершенно другого правоотношения, правоотношения по поводу отвода земельного участка для строительства или других надобностей и напрямую никак не связан с лицом, у которого изымается земельный участок для государственных или муниципальных нужд.

В итоге, если лицо, которому отводится земельный участок, окажется недобросовестным, то правообладатель земельного участка не может предъявить иск к данному лицу, так как гражданское законодательство устанавливает обязанность по возмещению убытков на бюджеты Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований в зависимость от чьих нужд земельный участок изымается1¹⁾ Жидоморов, В.А. К вопросу о порядке возмещения убытков гражданам и юридическим лицам при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд / В.А. Жидоморов. М.: Статут. 2009. С. 73.).

Для справедливого возмещения убытков необходимо провести оценку земельного участка и недвижимого имущества, подлежащего изъятию в связи с изъятием участка. Оценка земельного участка должна осуществляться в соответствии с ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Статья 8 этого Федерального закона установила: проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации либо муниципальным образованиям, в том числе при выкупе или ином предусмотренном законодательством Российской Федерации изъятии имущества у собственников для государственных или муниципальных нужд.

Условия, на которых происходит изъятие (выкуп) земельного участка для государственных (муниципальных) нужд устанавливаются соглашением

сторон. Действующее законодательство не устанавливает формы данного соглашения, а также его другую сторону (помимо собственника участка или иного правообладателя на него), возлагая лишь обязанность на Российскую Федерацию, субъекты РФ или муниципальное образование уплатить выкупную цену. По логике, второй стороной соглашения должен быть орган, осуществляющий от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований право собственности на землю, ибо при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд у их собственников они переходят соответственно в федеральную ,региональную либо в муниципальную собственность.

Формой такого соглашения должен быть договор о выкупе земель для государственных или муниципальных нужд, форму которого целесообразно утвердить специальным постановлением Правительства РФ1¹⁾ Абова, Т.Е. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ части второй (постатейный) / под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт. 2004. С.120.).

Несмотря на то, что выкупное соглашение должно рассматриваться как отдельный вид договора, по своей природе оно больше всего схоже с договором купли-продажи (гл. 30 ГК РФ). Следовательно, на данный момент к нему должны применяться правила о купле-продаже с учетом особенностей, установленных для купли-продажи земельных участков в ст. 37 ЗК РФ, а также в § 7 гл. 30 ГК РФ. К форме договора купли-продажи земельного участка должны применяться требования, предусмотренные в ст. 550 ГК РФ, в соответствии с которой такой договор заключается в простой

письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами. Обязанность государственной регистрации договора купли-продажи земельного участка в законе не установлена. Государственной регистрации подлежит лишь переход права собственности на земельный участок. Однако надо иметь в виду, что это не типичный договор купли-продажи, поскольку одну из сторон договора фактически понуждают к его заключению. В связи с этим для договора о выкупе земель для государственных или муниципальных нужд такая регистрация должна быть предусмотрена, поскольку она является дополнительным уровнем проверки законности процедуры изъятия земельных участков, средством обеспечения прав лиц, у которых они изымаются.

Правило о предварительном равноценном возмещении (т.е. оплате выкупной цены участка авансом) в данном случае будет являться правилом диспозитивным, которое может быть изменено соглашением сторон, поскольку обязательное предварительное возмещение производится лишь в случае принудительного изъятия участка по решению суда. Но законодательная тонкость заключается в том, что это правило может быть изменено только по желанию лица, у которого изымается земельный участок. Без согласия такого лица орган власти не может отступить от правила о предварительном равноценном возмещении, поскольку оно является гарантией прав на землю при изъятии земельного участка для государственных (муниципальных) нужд.

Сложность в применении норм ст. 279 - 282 ГК РФ возникает при определении выкупной цены земельного участка в случае прекращения права пожизненного наследуемого владения и постоянного пользования. Применение ст. 281 ГК РФ в полном объеме здесь невозможно в силу того, что собственник земельного участка - государство или муниципальное образование - не меняется, поэтому о выкупе участка в прямом смысле слова говорить не приходится. Следовательно, рыночная стоимость земельного участка в выкупную цену входить не может и не должна. Сама выкупная цена определяется исходя из стоимости расположенных на участке объектов недвижимости и убытков, причиненных владельцу его изъятием, включая упущенную выгоду.

Принимая во внимание, что право землевладельца (землепользователя) на земельный участок является правом имущественным и само охватывается категорией «имущество» в соответствии со ст. 128 ГК РФ, на его изъятие распространяются все гарантии, предусмотренные действующим законодательством для случаев, когда владелец лишается своего имущества в принудительном порядке. Поэтому составной частью возмещаемых убытков может являться и стоимость имущественного права землевладельца (землепользователя), если определение такой стоимости возможно исходя из действующих стандартов оценки1¹⁾ «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской»:[ постановление КС РФ от 13 декабря 2001 г. № 16-П] // Консультант Плюс : справочная правовая система / разраб. НПО «Вычисл. математика и информатика». - М.: Консультант Плюс, 1997-2012. - Режим доступа: http://www.consultant.ru.).

ЖК РФ по смыслу п. 6 ст. 322²⁾ Российская Федерация. Законы. Жилищный кодекс Российской Федерации: федер.закон:[принят Гос.Думой 29.12.2004 г.: по состоянию на 21.07. 2014 г.]// Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 14.) предполагает, что соглашением с собственником изымаемого жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных (муниципальных) нужд определяются условия выкупа такого помещения и обязательство органа власти уплатить выкупную цену за него. Размер выкупной цены, так же как и другие условия соглашения, определяется самими сторонами. При этом, как подчеркивается в п. 7 ст. 32 ЖК РФ, выкупная цена определяется исходя из рыночной, а не инвентаризационной стоимости. При ее определении должны учитываться убытки, которые собственник несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения (в случае, если соглашением не предусмотрено сохранение права пользования изымаемым жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения), переездом, поиском другого жилого помещения для приобретения права собственности на него, оформлением права собственности на другое жилое помещение, досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода.

Таким образом, законодатель предлагает реализовать свои права, лицам, у которых изымается земельный участок для государственных или муниципальных нужд не только в виде натурального возмещения - путём предоставления участка (жилого помещения) взамен изымаемого, но и в виде получения денежного возмещения по рыночной стоимости за утраченное имущество, а также понесённые убытки. При этом собственнику (иному правообладателю) гарантируется, что без предварительного и равноценного возмещения всех убытков изъятия земельного участка (и находящейся на нём недвижимости) не последует. Тем не менее, в законодательстве есть ряд пробелов связанных с самим выкупным соглашением: оно не рассматривается как отдельный вид договора купли-продажи, и при этом нет ссылки на применение к нему норм договора купли-продажи земельного участка; не определена его форма. Вероятно, что законодателем упущен из виду важный момент, связанный с компенсацией морального вреда для лица, проживавшего на изымаемом участке в течении долгого времени, поскольку факт такого изъятия (отчуждения помимо его воли) и принудительный переезд на новое место жительства причиняет ему серьёзные душевные, нравственные страдания. Как следствие, в данном случае сумма возмещения должна складываться из рыночной стоимости изымаемого земельного участка, полного возмещения убытков и компенсации морального вреда.

2.2 Особенности изъятия земельных участков для строительства олимпийских объектов в г. Сочи

Общий порядок и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, с возмещением убытков гражданам и юридическим лицам, регулируется нормами ГК РФ и ЗК РФ, закрепившими специальный правовой механизм, направленный на недопущение произвольного и некомпенсируемого изъятия земельного участка. В то же время Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII олимпийских зимних игр и XI паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Cочи, развитии города Cочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1¹⁾ Российская Федерация. Законы. Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер.закон: [принят Гос.Думой 1 декабря 2007 г.: по состоянию на 28 июня 2014 г. ] //Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. Ст. 6071.) (далее по тексту Закон № 310 - ФЗ) были установлены исключения из общего правила, не только упростившие процесс изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в целях организации и проведения зимних Олимпийских иго и Паралимпийских игр, но и установившие льготные условия возмещения причиняемого вреда гражданам и отдельным юридическим лицам.

Содержание данного Закона № 310 - ФЗ включает в себя необходимость ускоренного освобождения земель для размещения и строительства спортивных олимпийских объектов, в связи с взятыми на себя обязательными Федеральными государственными органами исполнительной власти. Кроме того государственные органы исполнительной власти не должны осуществлять ускоренную деятельность по изъятию земель, поскольку это может привести к игнорированию и ущемлению прав и интересов граждан и юридических лиц, которые не только имеют эти земельные участки, но и могут быть стеснены застройкой спортивной инфраструктуры.

Указанным Законом № 310 - ФЗ дополнен перечень условий, допускающих изъятие земель для государственных и муниципальных нужд, содержащийся в ст. 49 ЗК РФ. Согласно ст. 15 Закона № 310 - ФЗ изъятие земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд допускается:

- в целях размещения олимпийских объектов;

- в целях развития территории, к прилегающих к олимпийским объектам. Здесь следует иметь в виду, что изъятие земель по указанному Закону будет осуществляться только на территории Краснодарского края и только в период с 1 января 2008 года по 1 января 2014 года.

Законом № 310 - ФЗ закреплен и особый порядок изъятия земель для строительства олимпийских объектов. Особенность проявляется в том, что решение об изъятии земельных участков в целях размещения олимпийских объектов федерального значения принимается администрацией Краснодарского края на условиях подачи соответствующего заявления «Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», а в случае, если строительство олимпийского объекта федерального значения предусмотрено за счет выделенных средств из федерального бюджета, то администрация Краснодарского края принимает решение на основании заявления организации, осуществляющие такое строительство.

Следует отметить, что Закон № 310 - ФЗ отменил государственную регистрацию решения государственных органов власти об изъятии земельных участков для олимпийских нужд в органах Госрегистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Данное нововведение расценивается некоторыми экспертами как «очередной удар по системе регистрации прав на недвижимое имущество». По мнению А. Лазаревского, система регистрации создавалась на презумпции того, что в ней отражены имеющиеся права и обременения недвижимости. Потеря же доверия к действительности сведений системы регистрации прав не может быть оправдана возможными аргументами об экономии времени и средства.1¹⁾ Лазаревский, А. Изъятие и поделить по олимпийски /А. Лазаревский // Эж- Юрист. 2007. № 48. С. 3.)

На наш взгляд, это авторское суждение имеет право на существование. Принятый Закон № 310 - ФЗ предполагает свою срочность в исполнения, однако по завершении строительства спортивных объектов и окончании проведения зимних Олимпийских игр формализация (учет и регистрация) осуществленных изменений в земельных участках, а так же прав на них должна быть произведена. И об этом должны будут позаботиться как администрация Краснодарского края, так и органы Госрегистрации России.

Особенность порядка изъятия земельных участков для размещения олимпийских объектов в Краснодарском крае обусловлена и сокращенными его сроками. Так, в течении семи дней со дня принятия решения об изъятии земельных участков для оно должно быть опубликовано в официальном печатном издании и размещено на сайте в сети Интернет Краснодарского края и муниципального образования «Город - курорт Сочи». Кроме того, о принятом решении в недельный срок уведомляются все собственники земельных участков, а так же иные землепользователи, землевладельцы или арендаторы земельных участков, подлежащих изъятию.

В уведомлениях и публикациях таких решений обязательно указываются:

а) место и время приема администрацией Краснодарского края или органом местного самоуправления муниципального образования «Город - курорт Сочи» граждан и юридических лиц по вопросам изъятия земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества;

б) место и время ознакомления лиц, у которых изымаются земельные участки и другая недвижимость, с проектами соглашений, заключаемых в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества.

Оценку изымаемого недвижимого имущества установлено проводить только профессиональным оценщикам, с которыми администрация Краснодарского края, совместно с саморегулируемой организацией - «Корпорацией оценщиков» в течении семи дней со дня принятия решения об изъятии земельных участков заключает конкретный договор. Законом № 310 - ФЗ закреплены различные правила оценки ограниченных вещных прав на земельный участок для юридических и физических лиц. Так, при проведении оценки рыночной стоимости недвижимости на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком, принадлежащим гражданину, которое прекращается в связи с изъятием, такое право оценивается как право собственности на указанный земельный участок.

Таким образом, граждане, не успевшие переоформить свои ограниченные вещные права на право собственности, все равно обладают возможностью наравне с собственниками земельных участков получить рыночную стоимость за свои используемые земельные участки, что, безусловно, является важной гарантией защиты их имущественных прав и интересов. Следует иметь в виду, что право на получение компенсаций на статусе собственника за изымаемые земельные участки, но зарегистрированные на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения предоставлено только гражданам, имеющим право на бесплатное переоформление изымаемых земельных участков в собственность.

Иные условия установлены для юридических лиц. При проведении оценки рыночной стоимости объекта недвижимости у юридического лица его право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, которое прекращается в связи с изъятием этого земельного участка в целях размещения олимпийских объектов, оценивается как право арендатора земельного участка, со сроком аренды в 49 лет. Несмотря на то, что по Закону от 25 октября 2001 г. № 137 - ФЗ за юридическими лицами до 1 января 2013 года закреплено право выбора (при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельных участков): взять земельный участок в аренду или приобрести в собственность.

В данных обстоятельствах законодатель самостоятельно определяет форму владения земельным участком для установления размера компенсаций в целях ускорения режима застройки территорий олимпийскими объектами.

На основании материалов отчета об оценке рыночной стоимости земельных участков и иной недвижимости, подготовленного в течение не более чем 30 дней со дня заключения договора, администрация Краснодарского края осуществляет подготовку проекта соглашения о порядке и размера возмещения убытков, причиняемых гражданам и юридическим лицам путем правомерного изъятия у них недвижимого имущества. Соглашение, заключаемое в связи с изъятием земельных участков в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилагающих к олимпийским объектам, должно содержать:

- выкупную цену земельных участков, иных объектов недвижимого имущества в случае, если земельные участки и (или) расположенных на них иные объекты недвижимого имущества находятся в частной собственности;

- рыночную стоимость земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, предоставляемых взамен изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества предусмотрено соглашением;

- иные существенные условия, которые, по мнению сторон, следует отнести к таковым.

Соглашением о компенсациях за изъятие земельных участков может предусматривать два варианта: либо предоставление другого земельного участка, иного недвижимого имущества взамен изымаемого, либо возмещение стоимости изымаемого имущества и понесенных убытков в денежном эквиваленте.

Проект конкретного соглашение должен быть предоставлен государственным органом, принявшим решение об изъятии участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, лицу, у которого изымается земельный участок и (или) расположенный на нем иной объект недвижимого имущества.

И наконец, в случае, если соглашение не заключается в течение двух месяцев со дня, когда лицу, у которого изымаются земельные участки, была предоставлена возможность ознакомиться с проектом такого соглашения, администрация Краснодарского края или администрация муниципального образования «Город - курорт Сочи» вправе обратиться в суд с иском об изъятии земельных участков и (или) расположенный на нем иной объект недвижимого имущества. Принятое судом решение об изъятии земельных участков в целях размещения олимпийских объектов или развития территорий прилегающих к олимпийским объектам, подлежит немедленному исполнению.

Следует отметить, что лица, у которых изымаются земельные участки или иное недвижимое имущество в целях строительства олимпийских объектов, изначально ограничены в защите своих прав в судебном порядке.

Во - первых, немедленное исполнение решения суда лишает их возможности требовать при обжаловании в вышестоящих инстанциях возвращение изъятого земельного участка (и иного недвижимого имущества).

Во-вторых, возможность оспаривания размера выкупа также ограничена правилом, согласно которому выкупная цена земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества. а также размер убытков, подлежащих возмещению в связи с изъятием, не могут превышать размеры, установленные в отчетах об оценки конкретной недвижимости1¹⁾ Разгельдеев, Н.Т. Особенности изъятия земельных участков для государственных нужд в целях строительства спортивных объектов XXII зимних Олимпийских игр /Н. Т. Разгельдеев, К. А. Елистратов // Правовая культура. 2012. № 2(13). С. 
144 - 148.).

На наш взгляд, указанные ограничения не только ускоряют изъятие земель для застройки олимпийскими объектами, но и вполне компенсируют интересы лиц установленными льготными условиями и размерами возмещения убытков.

Таким образом, процедура изъятия земельных участков для государственных ли муниципальных нужд в целях организации и проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр и развития города Сочи как горноклиматического курорта существенна упрощена и сокращена в сроках, при полном обеспечении имущественных прав и интересов граждан и юридических лиц. Это обусловлена тем, что сроки самого строительства олимпийских объектов, крайне сжаты, в то время как часть земли, на которой планируется возводить данные объекты не находятся в государственной собственности. По действующему гражданскому и земельному законодательству порядок изъятия земельных участков занимает продолжительное количество времени, в связи, с чем необходимо было найти баланс между интересами России в организации зимних Олимпийских игр и нуждами и интересами лиц, являющихся владельцами участников, находящихся на территориях строительства олимпийских объектов.

Проведенный анализ действующего Закона № 310 - ФЗ показывает, что не по всем вопросам найден такой баланс, однако окончательные выводы можно будет сделать только после практического осуществления упрощенной процедуры изъятия земельных участков для размещения олимпийских объектов. Причем законность и обоснованность реализации процесса изъятия земли и иной недвижимости, с компенсацией причиняемого ущерба, в значительной степени будет зависеть от правомерной деятельности должностных лиц органов исполнительной власти.

Вступил в силу еще один закон, регулирующий упрощенный порядок изъятия земель. Так ст. 1 Федерального закона от 5 апреля 2013 года «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»1¹⁾ Российская Федерация. Законы. Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер.закон: [принят Гос.Думой 05.04.2013 г.: по состоянию на 02.12.2013 г. ] // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. Ст. 1651.) регулирует отношения, возникающие в связи с присоединением в соответствии с постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 декабря 2011 года № 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью» с 1 июля 2012 года к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве.

Анализ Федерального закона «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» позволяет сделать вывод, что он противоречит нормам Конституции РФ, ГК РФ, ЗК РФ, ГрК РФ.

Данный закон противоречит гарантиям собственности, установленным п. 3 ст. 35 Конституции РФ «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения»2²⁾ Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации: официальный текст. М.: «Тандем». 2009. С.18.) и дублирующей ее ст. 55 Земельного кодекса РФ. Закон может стать инструментом для перераспределения земли и недвижимости от одних собственников другим. Государство окажется лишь передаточным звеном этого перераспределения.

Закон позволяет принимать проекты планировки и межевания территорий, предназначенных для изъятия, без общественных слушаний, предписанных федеральным и городским градостроительными кодексами. Земли для размещения объектов государственного или регионального значения предполагается резервировать и изымать без документов территориального планирования, что запрещено российским ГрК РФ. Список объектов государственного и регионального назначения определен нечетко: на высвободившейся земле можно построить не только административное здание, жилье или дорогу, но и торговый или развлекательный комплекс.

На подписание соглашения между городскими властями и собственником отводится три месяца, оценщиков должны определять госорганы. На всю процедуру изъятия земель отводится пять месяцев вместо предусмотренных ЗК РФ и ГК РФ 1,5 года. Зато иск о принудительном выкупе или изъятии участка можно предъявить в течение трех лет после решения. Судебный спор о размере убытков и издержек или соразмерности участка, предоставленного взамен изъятого, не приостанавливает исполнения решения о передаче земли под госзастройку. Само решение - достаточное основание для сноса расположенных на участке строений. Если заказчик строительства намеревался изъять (выкупить) часть участка, а оставшуюся часть и расположенные на нем здания затруднительно использовать, то изымается весь участок. Еще одна деталь: если собственник не согласен с государственной оценкой, он направляет возражения муниципальным или городским властям. Однако чиновники могут (а не обязаны) рассмотреть претензии и отвергнуть их, не утруждая себя мотивацией. Примечательно и то, что участок, предназначенный для госнужд, можно передавать в залог, в субаренду третьим лицам, вносить в качестве уставного капитала.

2.3 Юридическая и судебная практика по вопросам изъятия участков

В настоящее время особую актуальность среди гражданских споров, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции, занимают дела, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков и расположенных на них недвижимых объектов для государственных или муниципальных нужд (далее - публичных нужд).

Изъятие земельных участков и расположенных на них недвижимых объектов, в том числе путем выкупа, для публичных нужд регулируется нормами гражданского, земельного и жилищного законодательства. Основанием изъятия (выкупа) согласно ст. 279 ГК РФ является наличие государственных или муниципальных нужд. Согласно ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков осуществляется в исключительных случаях, связанных:

- с выполнением международных обязательств Российской Федерации; с размещением определенных объектов государственного и муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

- с иными обстоятельствами в соответствии с федеральными законами, а применительно к изъятию участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в соответствии с законами соответствующих субъектов.

ЗК РФ устанавливает, что земельный участок может быть изъят в связи с выполнением международных обязательств Российской Федерации.

В качестве примера можно привести следующее дело.

Правительство города Москвы постановило изъять для государственных нужд у ЗАО «Росстройсервис» земельный участок по адресу: г. Москва, ул. Вильгельма Пика, вл. 14, площадью 23523 кв. м с кадастровым номером 770218002001 для реализации международных договоренностей по созданию Китайского делового центра «Парк Хаумин», достигнутых в ходе VII встречи глав правительств России и Китая, а также положений протокола шестого заседания Российско-Китайской комиссии по подготовке регулярных встреч глав правительств и соответствующих обязательств Российской Федерации. При рассмотрении дела решением суда первой инстанции от 25 января 2006 г., оставленным без изменения апелляционным судом, заявителю отказано в удовлетворении требования о признании оспариваемого постановления недействительным. Рассмотрев кассационную жалобу ЗАО, ФАС Московского округа оставил принятые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения, мотивируя тем, что правительством города Москвы соблюден порядок изъятия земельного участка для государственных нужд. Признавая оспариваемое постановление правильным, суды посчитали, что Российская Федерация взяла на себя международные обязательства по строительству именно в этом месте Китайского делового центра, сославшись при этом на протоколы заседаний комиссии по подготовке регулярных встреч глав правительств. Оценив эти протоколы на их соответствие Федеральному закону от 15 июля 1995 г. № 101, суды пришли к выводу, что спорный земельный участок был изъят для государственных нужд на основании протоколов, имеющих силу международных договоров согласно ч. 2 ст. ст. 1, 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»1¹⁾ Постановление ФАС Московского округа от 23 августа 2006 г. № КА-А40/7425-06-П//// Консультант Плюс : справочная правовая система / разраб. НПО «Вычисл. математика и информатика». - М.: Консультант Плюс, 1997-2012. - Режим доступа: http://www.consultant.ru.).

Вопрос об изъятии земельных участков и расположенных на них иных недвижимых объектов в связи с выполнением международных обязательств приобретает особую актуальность в связи с принятием Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийский зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»1¹⁾ Российская Федерация. Законы. О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта: федер.закон:[принят Гос.Думой 30 октября 2007 г.: по состоянию на 07.05.2013 г. ] // Собрание законодательства РФ. 2007. № 45. Ст. 5415.).

При принятии решений об изъятии земельных участков в связи с международными обязательствами Российской Федерации органом, уполномоченным принимать подобное решение, должны учитываться не только нормы ЗК РФ, ГК РФ, положения самих международных договоров, но и нормы-дефиниции Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»2²⁾ Российская Федерация. Законы. О международных договорах Российской Федерации: федер.закон: [принят Гос.Думой 15.07.1995 г.: по состоянию на 12.03.2014 г. ]// Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.).

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков и расположенных на них иных недвижимых объектов для публичных нужд возможно также в случае размещения на них объектов государственного или муниципального значения. Чтобы избежать расширительного толкования, ЗК РФ устанавливает исчерпывающий перечень таких объектов (подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ). Условием размещения данных объектов является отсутствие других вариантов возможного размещения.

Таким образом, законодатель закрепляет принцип исключительности, которым необходимо руководствоваться при решении вопроса об изъятии (выкупе) земельного участка для публичных нужд.

При обжаловании в суд ненормативных актов уполномоченных государственных органов исполнительной власти или органов местного самоуправления об изъятии земельного участка заявители оспаривают либо наличие публичных нужд, либо соблюдение принципа исключительности, закрепленного законодательством.

Анализ судебно-арбитражной практики свидетельствует, что суды признают акты органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления незаконными, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, определенному в ст. 49 ЗК РФ, и не подпадают под основания изъятия земельного участка, допускаемые указанной статьей и п. 3 ст. 63 ЗК РФ. В частности, распоряжение мэра г. Якутска об изъятии земельного участка признано судом недействительным, так как мэрией не доказано, что выкуп земельного участка с целью строительства детской площадки является исключительным случаем, предусмотренным ЗК РФ.