Основы экологического права

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде постановлений Правительства СССР и РСФСР, ведомственных правил и инструкций.

Забота об охране природы и лучшем использовании природных ресурсов была признана на сессии Верховного Совета СССР в сентябре 1972 г. одной из важнейших государственных задач. При этом мероприятия по дальнейшему усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов поручалось разработать Правительству СССР. Эти мероприятия впоследствии были предусмотрены не в законах, а в совместном Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов" от 29 декабря 1972 г. Наряду с требованиями о развитии экологического нормирования, мониторинга окружающей среды, с другими мерами это Постановление предусмотрело необходимость обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию в системе государственных планов социального и экономического развития. План охраны природы, утвержденный соответствующим представительным органом, становился юридически обязательным.

1 декабря 1978 г. было принято еще одно совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР - "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов". С учетом роли, которая отводилась планированию как одному из главных инструментов регулирования общественного развития, с целью его совершенствования, Постановление предусматривало новую форму предпланового документа - территориальную комплексную схему охраны природы.

В конце 80-х гг. ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения состояния окружающей среды в стране являлись слабое правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды, несовершенная организация государственного управления в этой сфере, "остаточный" принцип финансирования природоохранительной деятельности, отсутствие у предприятий экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения. 7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли Постановление "О коренной перестройке дела охраны природы в стране".

· Среди директив, принятых этим Постановлением, наиболее важными являются:

o консолидация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды путем образования Государственного комитета СССР по охране природы (на основе подразделений природоресурсных министерств и ведомств, которые дублировали друг друга);

o совершенствование экономического механизма, обеспечивающего эффективное использование и охрану природных богатств (прежде всего путем регулирования платы за природные ресурсы и загрязнение окружающей среды);

o подготовка проекта Закона СССР "Об охране природы".

В этом же году было принято решение о всеобщей экологической "паспортизации" предприятий промышленности и сельского хозяйства.

По причине распада осуществить указанные директивы в рамках Советского Союза не удалось. Считается, что основным общим недостатком российского законодательства в социалистический период помимо существенных пробелов было отсутствие в нем "работающего" механизма обеспечения реализации норм.

· Современный период России. На современном этапе, начало которого совпадает с началом 90-х гг., экологическое право развивается с учетом следующих факторов:

o кризисного состояния окружающей среды в стране и общественных потребностей в восстановлении благоприятной окружающей среды;

o дефектов, фрагментарности и пробельности существующего экологического законодательства;

o перехода на рыночные отношения в экономике и, как следствие, перемещения центра тяжести с государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на рыночные инструменты решения экологических проблем;

o перспектив создания правового и социального государства;

o мирового опыта в регулировании взаимоотношений общества и природы посредством внутреннего и международного экологического права.

При этом обращает на себя внимание предлагаемое официальными лицами определение государственной экологической политики России: "это деятельность направленная на создание системы институтов и осуществление мероприятий по обеспечению экологической безопасности населения и сохранения жизнеобеспечивающих функций биосферы. Государственная экологическая политика должна быть основана на каких-то принципах. С одной стороны, на научных экологических принципах, а с другой стороны, на практике государственного управления, на практике социально-экономического развития России"⁵.

Такое определение государственной экологической политики позволило некоторым депутатам Государственной думы назвать ее "антиэкологической", а ученым обратить внимание на нежелание российских законодателей должным образом учитывать опыт мирового сообщества, в частности нормы международного экологического права.

· Доказательством последнего могут служить следующие принципы, лежащие в основе формирования государственной экологической политики России:

o принцип необходимости охраны окружающей природной среды как принцип политики;

o принцип неистощительного использования и восстановления природных ресурсов;

o принцип предосторожности, из которого вытекает обязательность экологической экспертизы;

o принцип сохранения биологического разнообразия;

o принцип независимости государственного контроля за природопользованием;

o принцип воспитания экологического мировоззрения.

Не вдаваясь в содержание каждого из этих принципов и их достаточность, отметим их очевидное расхождение с теми специальными принципами, которые существуют в международном экологическом праве⁶.

6. Экологические права граждан

Экологические права граждан - центральный институт современного российского экологического права. Признание этих прав можно рассматривать как одну из наиболее существенных тенденций развития российского экологического права. Закрепление в ст. 42 Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду и других субъективных экологических прав важно, прежде всего, с точки зрения вовлечения граждан в механизм охраны окружающей среды, обеспечения общественного контроля за природоохранной деятельностью государственных органов и предприятий.

Ранее, до принятия Конституции РФ, в Законе "Об охране, окружающей природной среды" 1991 г. было закреплено право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью (ст. 11). В соответствии с этим Законом это право должно было обеспечиваться планированием и нормированием качества окружающей природной среды, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий; возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранительного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в его нарушении.

Положения, закрепляющие право человека на благоприятную окружающую природную среду, стали появляться на уровне новых конституций (в новых редакциях старых) либо в экологическом законодательстве под влиянием активной разработки данного института в международном экологическом праве.

Сегодня лишь немногие государства мира включили в свои основные законы - конституции - упоминание об основном праве человека на благоприятную окружающую среду (Германия, Дания, Финляндия, США и их отдельные штаты, Испания, Португалия, Южная Корея, ст. 42 Конституции Российской Федерации). Так, ст. 10 Конституции Португалии закрепляет право каждого гражданина на здоровье и сбалансированную окружающую среду. Не ясен, правда, смысл, вкладываемый законодателем в понятие "сбалансированная окружающая среда". Но можно предположить, что он близок к смыслу термина "благоприятная окружающая среда" в его современном понимании.

При тщательном рассмотрении национального законодательства этой немногочисленной группы стран, провозгласивших право на благоприятную окружающую природную среду в своих основных законах, обращает на себя внимание тот факт, что предусматриваемая этими государствами техника обеспечения такого права отличается большим разнообразием.

В одних случаях сами конституции содержат в себе специальные экологические гарантии. В других - такие гарантии соединены с иными основными правами. В третьих - предусматривается использование основных прав в интересах защиты окружающей среды. Четвертая группа конституций увязывает основы экологической политики государственных учреждений и ведомств с защитой окружающей индивида природной среды.

В этой связи возникает вполне уместный вопрос: почему законодатель проявляет столь большую осторожность в деле закрепления этого субъективного права на конституционном уровне?

Причин здесь может быть несколько. Одна из них - недостаточная определенность самого понятия "благоприятная окружающая среда", общий характер критериев оценки качества окружающей среды, зафиксированных в Стокгольмской декларации 1972 г. и Декларации РИО 1992 г., что затрудняет суждение об объеме и содержании субъективного права человека на благоприятную окружающую среду и гарантирование в максимально полном объеме этого права. Они могут быть достаточны для формального провозглашения права человека на благоприятную окружающую природную среду. Но эти критерии не позволяют делать юридически значимые выводы в рамках национальных правовых систем.

Как известно, право граждан на благоприятную окружающую среду относится к категории субъективных прав⁷.

· В теории права признается, что субъективное право (т.е. право, принадлежащее тому или иному субъекту) представляет собой единство трех возможностей:

o во-первых, вид (и объем) возможного поведения самого обладателя субъективного права;

o во-вторых, возможность требовать соответствующего поведения (совершения известных действий или, напротив, воздержания от действий) от других (обязанных) лиц;

o в-третьих, возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию государственного аппарата для осуществления второй возможности.

Ограниченность, а тем более отсутствие любой из этих возможностей, делает ущербным то или иное субъективное право, порождает лишь видимость в обеспечении личности определенными социальными благами.

В свете этих обстоятельств встает вопрос о соразмерности, сбалансированности отражения в национальном законодательстве прав и обязанностей человека в области охраны окружающей природной среды, поскольку активность личности в исполнении обязанностей по охране природы зависит, кроме иных факторов, и от системы корреспондирующих им прав и законных интересов, степени их обеспеченности в исполнении и реализации.

Учитывая, что история признания права на благоприятную окружающую среду в качестве основного права человека формально насчитывает лишь три десятилетия, эффект от его применения, его обязывающая для государственных органов сила также различны и не всегда ясны в разных странах и правовых системах. Более того, это право во многих случаях выступает в качестве объекта ограничения, когда законодатель, не имея возможности видоизменить конституционные гарантии, пользуется своим правом ограничить и определить область применения и содержание этого права. В условиях все возрастающего воздействия человека на окружающую его природную среду в законодательстве появляются все новые и новые запреты и обязанности экологического характера, относящиеся к гражданам, которые не всегда сопровождаются соответствующим расширением их прав.

Различна также и юридическая природа правовых гарантий этого права в тех странах, которые его закрепили в своем национальном законодательстве. Например, основные права на жизнь и здоровье в Германии, Австрии и Японии выполняют только защитную функцию от вмешательства со стороны государства. А так как в этих странах до сих пор еще не было случая применения таких положений к спорам, затрагивающим экологическое право, то, соответственно, остается неясным вопрос о значении такой защитной функции.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что одного только факта признания права на благоприятную окружающую среду в качестве основного права человека недостаточно для эффективной и удовлетворительной защиты эколого-ориентированных интересов индивида. Необходимо активное включение в работу по обеспечению этого права, среди прочего, государственных органов различного уровня и различной специальной компетенции. Это основное право должно предусматривать уважение заинтересованности индивида в благоприятном природном окружении, его право добиваться своих экологических требований посредством правовых процедур и механизмов, включающих в себя, в частности, защиту в суде или в других аналогичных инстанциях.

Для реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду Закон "Об охране окружающей среды" 2002 г. предусмотрел ряд существенных полномочий граждан и общественных экологических объединений в области охраны окружающей среды.

· Они включают право:

o создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

o направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;

o принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;

o выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;

o оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

o обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

o предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

o осуществлять другие предусмотренные законодательством права (ст. 11).

В соответствии со ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

На практике же экологические права и интересы граждан часто игнорируются властями. Доказательством может служить строительство в Москве жилых массивов Марьино и Братеево на бывшей свалке отходов и на территории, прилегающей к ней. Центр Госкомсанэпиднадзора обобщил результаты исследований состояния здоровья жителей микрорайона Марьино, и отметил высокую смертность лиц наиболее активного трудоспособного возраста (40-49 лет), высокие уровни разных болезней у детей и других групп населения⁸.

Очевидно, что не выполнили при этом свои обязанности по обеспечению соблюдения экологического права граждан Правительство Москвы, органы экологического контроля, государственного санитарного надзора, прокуратуры.

Говоря же в целом об экологических правах граждан, следует отметить, что их практическая реализация оказывается проблематичной по ряду причин. Удовлетворение этих прав и интересов граждан осложнено кризисным состоянием экономики, невозможностью, с одной стороны, обеспечить выделение достаточных финансовых и материальных средств на охрану окружающей среды, а с другой - по экономическим соображениям закрыть экологически вредные предприятия или хотя бы ограничить их деятельность. Дополнительной серьезной причиной является низкий уровень знаний экологического законодательства, правовой культуры граждан. В защите прав граждан в области охраны окружающей среды действующее законодательство отводит существенную роль судам. Однако они практически пока мало активны и мало эффективны в данной сфере.

7. Право природопользования

Система норм, регулирующих отношения по использованию природных богатств, называется правом природопользования. Такие нормы содержатся главным образом в природоресурсном законодательстве - земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом. Некоторые положения, касающиеся природопользования, предусмотрены также в Законе "Об охране окружающей среды", Федеральном законе "Об экологической экспертизе", иных актах законодательства об окружающей среде, в гражданском, уголовном и другом законодательстве.

Природоресурсное законодательство предусматривает общее и специальное пользование землей, недрами, водами и лесами. Общее природопользование характеризуется тем, что оно является общедоступным. Оно не требует особого разрешения в каждом конкретном случае со стороны компетентных государственных органов, а также тех лиц (предприятий и учреждений), за которыми природные объекты закреплены в пользование. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из законов или иных нормативных правовых актов. В ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами.

Наиболее полно и четко право общего пользования водами и лесами выражено в водном и лесном законодательстве. Так, в соответствии с Лесным кодексом РФ 1997 г. граждане имеют право свободно пребывать в лесах, собирать дикорастущие плоды, орехи, ягоды и т.п.

В то же время пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод могут быть ограничены в интересах пожарной безопасности, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, а в лесах заповедников - в связи с установленным в них специальным порядком пользования. Порядок осуществления общего водопользования определен в ст. 88 Водного кодекса РФ. Так, на общее водопользование разрешение не требуется. Такое водопользование осуществляется в целях купания, катания на лодках, забора воды для питьевых и бытовых нужд и т.д.

Право специального природопользования связано с потребностью обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды от загрязнения и иных вредных воздействий. Оно основано в России на принципах целевого характера пользования, устойчивости права пользования, платности природопользования.

Цель, для которой предоставляются земельные участки, участки недр, водные объекты и участки лесов в пользование, всегда обязательно указывается в разрешениях на право пользования (в решении о предоставлении земельного участка, в лицензии на право пользования недрами, в разрешении на специальное водопользование, в лесорубочном или лесном билете). Поэтому использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением рассматривается законодательством как правонарушение и служит одним из юридических оснований для аннулирования лицензии.

Принцип устойчивости права природопользования заключается в том, что природные объекты предоставляются обычно либо в бессрочное пользование ими, либо на длительный срок от 20 до 50 лет. Право пользования названными ресурсами может быть прекращено только по основаниям, указанным в законе. Закрепление в законодательстве и реализация принципа устойчивости права природопользования направлены на создание необходимых условий для осуществления природопользователем его деятельности, а также гарантий его интересов, связанных с природопользованием.

Специальное природопользование осуществляется за плату. Взимание платы регулируется как Законом "Об охране окружающей среды", так и специальными природоресурсными актами. Платность природопользования включает плату за природные ресурсы, за загрязнение окружающей природной среды и за другие виды воздействия на нее.

· Плата за природные ресурсы (за землю, недра, воды, леса и иную растительность, животный мир, рекреационные ресурсы) взимается:

o за право пользования природными ресурсами в пределах лимитов;

o за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов;

o на воспроизводство и охрану природных ресурсов.

· Плата за загрязнение окружающей среды и другие виды воздействия взимается:

o за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения в пределах установленных лимитов;

o за те же действия, но сверх установленных лимитов.

Для осуществления специального природопользования требуется выделение определенных частей природных объектов и закрепление их в обособленное пользование юридических и физических лиц. Право пользования в этих случаях возникает на основании специально выдаваемых разрешений в соответствии с процедурой (предоставления земельного участка, горного отвода, получения лесорубочного или лесного билета и т.д.), определенной в основном в рамках природоресурсного законодательства.

В природоресурсном законодательстве закрепляются права и обязанности пользователей природными ресурсами. Эти права и обязанности имеют как общие, так и специфические черты, определяемые с учетом специфики того или иного природного объекта. Так, к общим правам относится использование природных ресурсов для любой формы предпринимательской или иной деятельности в соответствии с целями, предусмотренными в лицензии, если природопользование осуществляется на лицензионной основе. К общим обязанностям природопользователей относятся соблюдение требований законодательства о природопользовании и охране окружающей среды; соблюдение требований технических проектов, планов и иных документов (если природопользование связано с их реализацией); предоставление разного рода информации в государственные органы, которая требуется в соответствии с законодательством, и др.

Лесопользователи, в частности, имеют право осуществлять пользование лесами в пределах только тех объемов, сроков и видов пользования, которые указаны в разрешительных документах. Обязанности лесопользователей включают: ведение работ способами, не допускающими возникновения эрозии почв, исключающими или ограничивающими отрицательное воздействие пользования лесами на состояние и воспроизводство лесов и других природных объектов; соблюдение правил пожарной безопасности; очистку лесосек от порубочных остатков; осуществление лесовосстановительных мероприятий на вырубках или других площадях на условиях и в сроки, которые указаны в разрешительных документах и др. Нарушение или невыполнение этих обязанностей влечет соответствующие неблагоприятные последствия для природопользователей. Они могут быть лишены лицензии, привлечены к административной или уголовной ответственности.

8. Организация государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды

Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Органами общей компетенции, осуществляющими государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ; Правительство России; Советы министров республик в составе РФ; администрация иных субъектов РФ, а также органы местной администрации.

· В частности, в соответствии со ст. 5 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г. к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

o обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития РФ;

o разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

o разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития РФ;

o объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории РФ;

o координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

o установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

o установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении РФ, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ (федеральный государственный экологический контроль);

o установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

o обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ;

o установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

o подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

o установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

o установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

o организация и проведение государственной экологической экспертизы;

o взаимодействие с субъектами РФ по вопросам охраны окружающей среды;

o установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

o предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

o организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

o обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

o образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги РФ;

o ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

o ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

o экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

o экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

o установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

o осуществление международного сотрудничества РФ в области охраны окружающей среды;

o осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ полномочий.

· К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в той же сфере ст. 6 указанного Закона отнесены:

o определение основных направлений охраны окружающей среды на территориях субъектов РФ с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов РФ;

o участие в разработке федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации и соответствующих программ;

o реализация федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территориях субъектов РФ с учетом их географических, природных, социально-экономических и иных особенностей;

o разработка и издание законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей субъектов РФ, контроль за их исполнением;

o разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне;

o разработка, утверждение и реализация целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ;

o осуществление природоохранных и иных мер по улучшению состояния окружающей среды в зонах экологического бедствия на территориях субъектов РФ;

o организация и осуществление в порядке, установленном законодательством РФ, государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов РФ;

o государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

o экономическая оценка воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности;

o привлечение виновных лиц к административной и иным видам ответственности;

o предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

o образование особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

o организация и развитие системы экологического образования и формирование экологической культуры на территориях субъектов РФ;

o ограничение, приостановление и (или) запрещение хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, в пределах своих полномочий на территориях субъектов Российской Федерации;

o обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ;

o ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду на территориях субъектов РФ;

o ведение Красной книги субъекта РФ;

o осуществление экологической паспортизации;

o регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

Специализированные органы управления охраной окружающей среды действуют на разных уровнях, оказывая оперативное воздействие на министерства, ведомства, предприятия и являясь, таким образом, межотраслевыми или надведомственными органами.

В 1992 г. Минэкологии было переименовано в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ. А в 1993 г. природоресурсные органы, на базе которых создавался Государственный комитет по экологии и природопользованию, вышли из его состава и стали вновь самостоятельными государственными структурами.

В 1996 г. при очередном формировании структуры органов федеральной исполнительной власти решением Президента РФ Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов было упразднено. Вместо него создан Государственный комитет РФ по охране окружающей среды (Госкомэкология), который, в свою очередь, был ликвидирован в мае 2000 г. Одновременно на базе упраздненных Минприроды, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр было образовано Министерство природных ресурсов РФ.

В результате в настоящее время в России функционируют следующие специализированные органы управления охраной окружающей среды: Министерство природных ресурсов РФ, Государственный комитет РФ по ведению земельного кадастра, Государственный комитет РФ по рыболовству.

Неопределенность законодательной формулы "специально уполномоченные государственные органы" вынудила Правительство РФ принять 22 сентября 1993 г. Постановление "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды". В соответствии с этим Постановлением Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов (Минприроды) и его территориальные органы объявлялись специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды, которые в пределах своей компетенции должны координировать деятельность специально уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей среды и их территориальных органов, осуществляющих эти функции в соответствующих сферах управления.

Таким образом, центральное место в системе специализированных органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды занимает Минприроды РФ. Постановлением на него и его территориальные органы возложена ответственность за оздоровление и улучшение качества окружающей природной среды. В настоящее время это министерство действует на основе Положения о Министерстве об охране окружающей среды и природных ресурсов, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г.

· Основными задачами Министерства являются:

o комплексное управление в области охраны окружающей среды, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

o координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в данной области;

o формирование нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования и обеспечения экологической безопасности:

§ организация единой государственной системы экологического мониторинга;

§ организация и проведение государственной экологической экспертизы;

§ организация и осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов;

§ обеспечение населения экологической информацией и др.

В соответствии с основными задачами Минприроды осуществляет ряд важнейших функций:

o разрабатывает предложения по основным направлениям государственной экологической политики; совместно с другими специально уполномоченными природоохранительными органами организует разработку и реализацию федеральных и межгосударственных программ по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов;

o подготавливает предложения по совершенствованию законодательства РФ по вопросам, относящимся к компетенции министерства;

o организует и осуществляет в установленном порядке выдачу (аннулирование) лицензий и разрешений в области природопользования и охраны окружающей среды;

o согласовывает или утверждает по согласованию с соответствующими уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды нормы (нормативы) и правила использования отдельных видов природных ресурсов, лимиты (квоты) на их изъятие:

o организует разработку, согласовывает или утверждает по согласованию с другими специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей среды нормативы качества окружающей среды, нормы (нормативы) воздействия на окружающую среду, размещения отходов; - осуществляет ряд других функций.

В систему специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды входят также Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, Федеральный горный и промышленный надзор России, Государственный таможенный комитет РФ, Министерство внутренних дел РФ. Эти органы в соответствии с законодательством России решают вопросы в области охраны окружающей среды по согласованию или совместно с другими специально уполномоченными государственными природоохранительными органами.

9. Экологическое нормирование

Под нормированием в области природопользования и охраны окружающей среды понимается установление нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

В природоохранительной практике России нормирование с давних пор служит одной из основных мер охраны окружающей среды.

В соответствии с экологическим законодательством нормативы качества окружающей среды едины для всей территории России. Одновременно допускается, что с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий) для них устанавливаются более строгие нормативы. Потребность в дифференциации нормативов качества окружающей среды возникает также в связи с наличием на территории России различных природных и климатических зон и, соответственно, с разной реакцией растительных и животных организмов на однотипные воздействия.

Нормативами качества окружающей природной среды являются предельно допустимые нормы воздействия на окружающую природную среду со стороны антропогенной деятельности человека. Предельно допустимые нормативы - своего рода компромисс между экономикой и экологией, компромисс вынужденный. Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

o К нормативам качества окружающей среды относятся:

§ нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

§ нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

§ нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

§ иные нормативы качества окружающей среды.

o В основе нормативов качества лежат три показателя:

§ медицинский (пороговый уровень угрозы здоровью человека, его генетической программе);

§ технологический (способность экономики обеспечить выполнение установленных пределов воздействия на человека и среду его жизни);

§ научно-технический (способность научно-технических средств контролировать соблюдение пределов воздействия по всем его параметрам).

Норматив становится юридически обязательным с момента утверждения его компетентным органом (Госкомсанэпиднадзор России и Минприроды России). Утверждаются эти нормативы по согласованию с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды.

Все нормативы качества окружающей природной среды подразделяются на три группы.

Первую группу составляют санитарно-гигиенические нормативы. К ним относятся нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ - химических, биологических, физических воздействий и др., нормативы санитарных, защитных зон, предельно допустимых уровней радиационного воздействия и др. Цель таких нормативов - определить показатели качества окружающей среды применительно к здоровью человека.

К нормативам предельно допустимого вредного воздействия на состояние окружающей среды относятся также нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий; нормативы предельно допустимого уровня радиационного воздействия; предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве. Сюда же можно отнести лимиты размещения отходов. Названные нормативы устанавливаются для отдельных источников воздействий на природу.

Вторую группу образуют экологические нормативы. К ним относятся нормативы выбросов, сбросов вредных веществ (ПДВ). Они устанавливают требования к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенной пороговой величиной. К экологическим нормативам могут быть отнесены всякие другие требования, предъявляемые к источникам (стационарным, передвижным) с целью охраны окружающей природной среды и здоровья человека. В отличие от стационарных источников, для которых устанавливаются индивидуальные нормативы с учетом специфики их воздействия на окружающую среду, для транспортных и иных передвижных средств и установок определяются нормативы для модели.

В третью группу нормативов входят так называемые вспомогательные нормы и правила. Их главная цель состоит в обеспечении единства в употребляемой терминологии, в деятельности организационных структур и в правовом регулировании экологических отношений.

10. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза

Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями экологического законодательства.

Оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду является для России новой правовой мерой ее охраны, которая стала проводиться с начала 90-х гг. XX в. Если в Законе "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. нет даже упоминания о необходимости проведения ОВОС при планировании новой хозяйственной деятельности, то в Законе "Об охране окружающей среды 2002 г. этому посвящена специальная ст. 32, в соответствии с которой ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Она проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.

o ОВОС проводится инициатором экологически вредной деятельности, начиная с самых ранних стадий ее планирования (например на стадии разработки технико-экономического обоснования) с целью:

§ выявления видов и уровней воздействия этой деятельности на окружающую среду;

§ прогнозирования изменений состояния окружающей среды в случае осуществления планируемой деятельности и их социально-экономических последствий;

§ выработки мер по обеспечению охраны окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства России об охране окружающей среды.

Среди видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, по которым в обязательном порядке должна проводиться оценка воздействия на окружающую среду при ее планировании (всего 33 вида или объекта), в частности, находятся предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, предприятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др.

o При этом ОВОС организуется и проводится при подготовке следующих видов документации:

§ концепций, программ (в том числе инвестиционных) и планов отраслевого и территориального социально-экономического развития;

§ схем комплексного использования и охраны природных ресурсов;

§ градостроительной документации;

§ документации по созданию новой техники, технологии, материалов и веществ;

§ предпроектных обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих хозяйственных и/или иных объектов и комплексов.

o Содержательную сторону ОВОС составляют:

§ цели реализации замысла или предполагаемого проекта;

§ разумные альтернативы намечаемой деятельности;

§ характеристика проектных и иных предложений в контексте существующей экологической ситуации на конкретной территории с учетом ранее принятых решений о ее социально-экономическом развитии;

§ сведения о состоянии окружающей среды на территории предполагаемой реализации намечаемой деятельности в соответствующих пространственных и временных рамках;

§ возможные последствия реализации намечаемой деятельности и ее альтернатив;

§ меры и мероприятия по предотвращению неприемлемых для общества последствий осуществления принимаемых решений;

§ предложения по разработке программы мониторинга реализации подготавливаемых решений и планов послепроектного экологического анализа.

По результатам оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду инициатор этой деятельности должен провести общественные слушания и затем представить все материалы на государственную экологическую экспертизу. Если государственная экологическая экспертиза представляет собой правовое средство обеспечения учета и выполнения экологических требований на стадии принятия хозяйственного, управленческого и иного решения, то ОВОС есть главное правовое средство обеспечения учета и выполнения этих требований на стадии подготовки соответствующего хозяйственного решения.

Проведение государственной экологической экспертизы регулируется Законом "Об охране окружающей среды" (ст. 33), Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г., Положением о государственной экологической экспертизе, утвержденным Постановлением Правительства России от 22 сентября 1993 г.

Экологическая экспертиза направлена на установление соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных экологических воздействий и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экспертизы (ст. 1. Федерального закона "Об экологической экспертизе").

Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей среды, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. Финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Последнее положение служит гарантией обеспечения соблюдения требований законодательства при проектировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности вредной для окружающей среды.

o В соответствии со ст. 3 Федерального закона "Об экологической экспертизе" государственная экологическая экспертиза осуществляется на основе следующих принципов:

§ презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

§ обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы;

§ комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий;

§ обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

§ достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

§ независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

§ научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

§ ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

o Достаточно подробно Федеральный закон "Об экологической экспертизе" определяет объекты государственной экологической экспертизы, проводимой как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ:

§ проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;

§ проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

§ проекты схем развития отраслей народного хозяйства РФ, в том числе промышленности;

§ проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил РФ;

§ проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

§ проекты инвестиционных программ;

§ проекты комплексных схем охраны природы;

§ технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду и др.