Совершенствование структуры управления государственным (муниципальным) учреждением

Смещаются и другие акценты, в частности, от измерения затрат центр тяжести переносится на измерение результатов. Традиционные подходы в государственном управлении постоянно концентрируют внимание на вопросе об объемах затрат государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени. Новые подходы управления в государственной службе заставляют переносить основное внимание на измерение и мониторинг результатов, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы.

Так, например, в современной российской практике государственного контроля пока еще преобладает ориентация на измерение затрат. В частности, при проверке выполнения федеральных программ Счетной палатой Российской Федерации основной акцент делается на контроле соответствия фактических затрат запланированным. В то же время ключевым пунктом контроля любых государственных затрат должен стать вопрос о том, в какой степени достигнуты поставленные цели и соответствуют ли понесенные затраты полученным результатам.

В процессе становления новой модели управления в государственной службе видоизменяются процедуры контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны потребителей услуг государственной службы, который осуществляется как непосредственно, так и при помощи общественных организаций и средств массовой информации. Контроль в условиях децентрализации управления становится более жестким (чем больше децентрализация, тем более тщательным должен быть контроль). Контроль приближается к непосредственным исполнителям и в значительной мере начинает осуществляться ими самими. Наиболее яркими примерами успешного использования в государственной службе приемов управления коммерческих организаций в последнее время стали маркетинг и стратегическое планирование.

1.3 Автономное учреждение как инновационная модель государственно-общественного управления

В настоящее время в руках государства сосредоточены значительные финансовые ресурсы - поступления от налогов и сборов, таможенные платежи, штрафы и иные обязательные платежи. Кроме того, государство в лице своих органов, а также создаваемых ими структур ведет предпринимательскую деятельность - сдает в аренду недвижимое имущество, оказывает различные платные услуги населению. Одной из форм, которые могут включать публичный капитал, наряду с государственными и муниципальными унитарными предприятиями, выступают государственные и муниципальные учреждения, как правило, являющиеся бюджетными.

Но общество не стоит на месте, а развивается и всю очередь требует удовлетворения социальных потребностей. Бюджетные учреждения, ведущие патерналистскую От лат. Paternus -- отцовский, отеческий, - Политика гос-ва в отношении граждан, направленная на всестороннее развитие и благополучие политику, выступают тормозом в достижении современного качества предоставляемых социальных услуг населению. Отсюда возникла необходимость в реформировании бюджетного сектора, то есть заменой его автономными учреждениями.

Следует отметить, что подобное разделение возникло сравнительно недавно с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон № 174-ФЗ), которым и был введен новый тип учреждения - автономное учреждение.

Если говорить кратко, автономное учреждение отличается от бюджетного большей степенью экономической свободы, возможностью осуществления действий, которые для бюджетных учреждений законодательно ограничены или запрещены. Так, автономные учреждения вправе привлекать заёмные средства, открывать счета в кредитных организациях, самостоятельно распоряжаться отдельными видами имущества, что невозможно в отношении бюджетных учреждений. Кроме того, автономное учреждение в отличие от бюджетного в значительно большей степени должно рассчитывать на свою активность, ведь учредитель автономного учреждения финансирует определенный объём его деятельности, определяемый заданием учредителя. Также существуют особенности ответственности автономного учреждения по своим обязательствам, отличающие его от бюджетного учреждения.

Однако реальная возможность автономного учреждения самостоятельно осуществлять вышеуказанные полномочия достаточно ограничена. Согласно п. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ основными органами автономного учреждения являются наблюдательный совет и руководитель. Что касается руководителя автономного учреждения, то он, во-первых, назначается учредителем, во-вторых, за исключением утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности и выбора кредитных организаций для вклада денежных средств, руководитель не вправе самостоятельно принимать решения по важным вопросам. В-третьих, руководитель не входит в коллегиальный высший орган автономного учреждения - наблюдательный совет. В то же время функции наблюдательного совета автономного учреждения по важнейшим вопросам, за исключением совершения крупных сделок и сделок, в отношении которых имеется заинтересованность, носят лишь рекомендательный характер.

Таким образом, возможность осуществления автономным учреждением своих функций напрямую зависит от воли учредителя автономного учреждения, так как по большинству предусмотренных Законом № 174-ФЗ полномочий окончательные решения принимает именно он. К тому же руководитель может воздействовать на деятельность автономного учреждения через наблюдательный совет, в который обязательно входят представители учредителя автономного учреждения, а общая численность государственных должностных лиц должна превышать 1/3 от общего количества членов.

Хозяйственно-распорядительная и финансовая самостоятельность автономного учреждения может не компенсировать отказ государства от его финансирования, поэтому вопрос об автономии автономного учреждения можно поставить под сомнение. Последствия учреждения автономного учреждения могут повлечь за собой стремление автономного учреждения осуществлять несвойственную ему предпринимательскую деятельность, что, в свою очередь, может повлиять на качество предоставляемых работ и услуг. Кроме того, отсутствие государственного финансирования является нарушением гражданского законодательства, так как финансирование является атрибутом учреждений, своеобразной гарантией для вступающих с ним в правоотношения субъектов гражданского права.

Таким образом, следует подчеркнуть, что законодательство об автономных учреждениях носит весьма расплывчатый характер и имеет свои пробелы, которые требует дополнения и внесения поправок.

Преобразование значительной части учреждений сферы образования, медицины, культуры в новые организационно-правовые формы: государственные (муниципальные) автономные учреждения предусматривает Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях, одобренный Советом Федерации на 186-м пленарном заседании. Палата одобрила также Федеральный закон № 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях" (далее - Закон № 175-ФЗ).

Идея создания автономных учреждений давно витала в умах законодателей. Не секрет, что довольно значительное количество бюджетных учреждений дополнительного образования ведет успешную предпринимательскую деятельность. При этом доля бюджетного финансирования, выделяемых таким учреждениям, гораздо меньше, чем размер получаемых ими доходов. Поэтому предполагалось, что бюджетные учреждения, которые "твердо стоят на ногах" за счет доходов от предпринимательской деятельности, должны быть "отлучены" от государственных финансов и преобразованы в иную организационно-правовую форму. Таким образом, законодатели планировали значительно сократить расходы бюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания такими учреждениями социально значимых услуг населению. По мнению противников закона, его принятие могло привести к коммерциализации науки, культуры и образования и к росту коррупции в социальной сфере. Сторонники же законопроекта, со своей стороны, провозглашали, что:

- переход государственных учреждений в статус автономных обеспечит им большую финансовую свободу, а работникам - достойную заработную плату;

- новый статус бюджетных учреждений позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств.

Они утверждали, что финансирование из бюджета автономных учреждений будет заменено государственным или муниципальным заказом на предоставление государственных или муниципальных услуг. Другим аргументом сторонников было то, что средства же, полученные от дополнительной деятельности таких учреждений, перейдут в полное распоряжение автономных учреждений, которые смогут открывать собственные счета, брать банковские кредиты, а их руководителям представится возможность самостоятельно формировать штатное расписание и план хозяйственной деятельности.

В этой связи должна была быть предусмотрена возможность не создания новых бюрократических структур, а возможность преобразования уже имеющихся государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде. В свою очередь государство при этом освободило бы себя от обязанности полного финансового обеспечения на основе сметы доходов и расходов и, также, освободило бы себя от ответственности по обязательствам этих учреждений.

Система сферы социальных услуг в России, являясь одним из важнейших элементов социально-экономического развития страны, должна превратиться в сферу, привлекательную и открытую для разного рода инвестиций. Для этого необходимы эффективность деятельности, прозрачность финансовых потоков, участие общественности в управлении сфер образования и культуры, а также независимая оценка качества предоставления услуг в данных областях.

В соответствии с действующим законодательством одним из принципов государственной политики в социальной сфере является наличие автономии юридических лиц. Под автономией, прежде всего, понимается независимость в управлении, которой государство наделяет некоммерческие организации для осуществления ими социальных функций и, в свою очередь, инвестируя в данную сферу, закладывает основы стабильного экономического и культурного развития общества. Однако нормативы финансирования, установленные законодательством, государством систематически не выполняются, что является немаловажной проблемой существования автономных учреждений.

Первоначально проекты законов о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях были инициированы в недрах Центра стратегических разработок в ведомстве Г. Грефа Российский гос-й деятель, президент и председатель правления Сберегательного банка РФ, бывший Министр экономического развития и торговли РФ (2000--2007гг.)., и их авторы исходили из двух несколько противоречивых предпосылок. Первая заключается в том, что если, к примеру, образовательные учреждения оказывают "услуги" и коммерческая составляющая достаточно велика, то пусть они будут чистыми субъектами рынка, а государству за их деятельность отвечать не надо. Заодно и бюджетные средства можно сэкономить. И, наконец, вторая мысль, которую часто высказывал, министр образования, А.А. Фурсенко: "Нехорошо зарабатывать деньги на государственной собственности" Российский государственный деятель. Министр образования и науки Российской Федерации (с 2004г.). Но на это высказывание следовало очень логичное возражение руководителей образовательных учреждений, особенно ректоров, о том, что они готовы отказаться от коммерческого приема, но при условии, что они будут финансироваться полностью, а не на уровне 40-45% от необходимой потребности обеспечения бюджетного приема.

Законопроект, справедливо окрещённый "троянским конём приватизации", предполагает превращение в автономные учреждения организаций образования, науки, культуры и социальной защиты, что возможно приведёт к следующим результатам. Так, во-первых, утрата сохранившихся в законодательстве налоговых льгот для организаций социальной сферы и целого ряда социальных гарантий для граждан, включая отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков и т. д. Все эти льготы и гарантии не распространяются на автономные учреждения. Во-вторых, новый виток коммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных, то есть бесплатных для гражданина, социальных услуг и замена их платными. В-третьих, фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование. Конституция России гарантирует это право лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных или муниципальных учреждениях, но отнюдь не в автономных учреждениях. В-четвёртых, снятие запрета на приватизацию, который установлен законом для государственных и муниципальных образовательных учреждений. В законопроекте об автономных учреждениях прямо прописан и один из путей такой приватизации - банкротство. Приватизация же образования немедленно сделает его полностью платным и лишит будущего многие миллионы детей из семей с низкими и средними доходами. И, наконец, скачкообразный рост коррупции в социальной сфере. Согласно законопроекту, именно чиновники будут решать: превращать государственное учреждение в автономное учреждение или оставить его в прежнем статусе; какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать.

В последнее время часто можно слышать, что с принятием пакета законов об автономных учреждениях большинство существующих бюджетных учреждений предпочтут стать автономными - без учета готовности к этому и интересов потребителей услуг. Однако данные опасения не имеют под собой оснований. Как установлено п. 4 ст. 5 Закона № 174-ФЗ, решение о создании автономного учреждения путем изменения типа, существующего государственного или муниципального учреждения должно приниматься Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ либо местной администрацией, но лишь по инициативе самого учреждения либо с его согласия. Более того, это решение будет приниматься лишь в том случае, если оно не повлечет за собой нарушения конституционных прав граждан, включая права на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни. Кроме того, предложение о создании автономного учреждения должно содержать обоснование его создания с учетом возможных социально-экономических последствий, доступности для населения и качества выполняемых работ, оказываемых услуг. В подобных условиях речь о полной бесконтрольности перевода существующих учреждений в автономные учреждения без учета потребностей населения и состояния существующих учреждений идти не может.

Заметим, что органы, ответственные за состояние дел в соответствующих сферах, как правило, заинтересованы в поддержании в них порядка и сохранении объема перераспределяемых через эти органы бюджетных ресурсов, а с переходом на принципы бюджетирования, ориентированного на результат, и в выполнении запланированных целевых показателей деятельности. Таким образом, непродуманных решений по переводу существующих государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения вероятнее всего не будет. Напротив, стоит ожидать, что предоставляемые законодательством возможности по созданию автономного учреждения станут использоваться с крайней осторожностью.

Стимулируют ли новые законы к более активному осуществлению автономными учреждениями предпринимательской деятельности? Целесообразно рассмотреть два аспекта: во-первых, поддержание материальной заинтересованности автономного учреждения в осуществлении предпринимательской деятельности, во-вторых, создание (сохранение) возможностей для осуществления такой деятельности, включая поддержание готовности других организаций сотрудничать с автономными учреждениями.

Автономные учреждения на сегодняшний день призваны отчасти заменить собой существующие государственные бюджетные учреждения, численность которых представляется явно избыточной. Предоставление федеральным органам исполнительной власти права самостоятельно формировать бюджетные учреждения привело к лавинообразному нарастанию численности последних. При этом новые учреждения зачастую создавались органами власти вовсе не в интересах осуществления функций и решения задач государства, а с одной лишь целью получения дополнительного бюджетного финансирования.

В то же время, существенное сокращение численности государственных учреждений путем их приватизации либо ликвидации в ближайшем будущем представляется малореальным уже хотя бы потому, что для этого сперва необходимо провести масштабную и весьма продолжительную работу по формированию и согласованию со всеми заинтересованными сторонами перечней приватизируемых и ликвидируемых учреждений. В этой связи, несмотря на все недостатки автономного учреждения, способного "поглотить" часть существующих бюджетных учреждений и несколько снизить издержки государства, связанные с их функционированием, можно только приветствовать.

Учредителями как бюджетных, так и автономных учреждений являются органы власти, учредителями частных учреждений - физические и юридические лица. По своим взаимоотношениям с учредителями бюджетные и частные учреждения одинаковы, в случае недостатка у них денежных средств для исполнения принятых на себя обязательств субсидиарную ответственность за них несет учредитель. Автономное учреждение имеет тех же учредителей, что и бюджетное, но учредитель не несет субсидиарной ответственности по их обязательствам и, если у них недостаточно денежных средств, то они будут вынуждены отвечать по своим обязательствам имеющейся в их распоряжении собственностью, то есть имуществом.

В отношении института автономного учреждения представляется необходимым отметить следующие моменты: так, подобно унитарным предприятиям, автономные учреждения могут создаваться и функционировать исключительно в государственной или муниципальной форме собственности.

Из всего вышесказанного, можно выделить некоторые преимущества автономного учреждения: во-первых, "нереорганизационный" характер трансформации бюджетного учреждения в автономное; во-вторых, невозможность неконтролируемой утраты государством недвижимого и наиболее ценного движимого имущества, принадлежащего учреждению; в-третьих, отсутствие необходимости осуществлять бюджетное финансирование автономного учреждения в рамках сметы доходов и расходов.

Прослеживаются в свою очередь и недостатки автономного учреждения: во-первых, необходимость увязки деятельности учреждения с установленными законом функциями государства; во-вторых, необходимость создания и функционирования в учреждении наблюдательного совета, не наделенного реальными управленческими полномочиями; в-третьих, нерациональность схемы ответственности учреждения, которая затрудняет привлечение внебюджетного финансирования.

Согласно статье 6 Закона № 174-ФЗ, учредителем автономного учреждения является:

1) Российская Федерация в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в федеральной собственности;

2) субъект РФ в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в собственности субъекта;

3) муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона № 174-ФЗ структура, компетенция органов автономного учреждения, порядок их формирования, сроки полномочий и порядок деятельности таких органов определяются уставом автономного учреждения в соответствии с этим федеральным законом и иными федеральными законами. Следовательно, в уставе автономного учреждения на основе положений как этого закона, так и базовых федеральных законов должны быть определены органы управления автономным учреждением, их компетенция и сроки полномочий, установлен порядок их создания и деятельности, то есть необходимо четко и максимально полно зафиксировать в уставе все позиции, связанные с регламентацией порядка управления автономным образовательным учреждением, что потребует серьёзной проработки этой части устава.

Органами автономного учреждения являются наблюдательный совет, руководитель, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы (общее собрание (конференция) работников, ученый совет, художественный совет и другие). При этом указание на общее собрание (конференцию) работников в числе органов автономного учреждения появилось в тексте закона по настоянию Профсоюза и необходимо обеспечить сохранение этого органа управления в автономном образовательном учреждении.

К компетенции руководителя автономного учреждения, в зависимости от вида его деятельности это может быть директор, ректор, главный врач, художественный руководитель и прочее, относятся вопросы осуществления текущего руководства, за исключением тех из них, которые федеральными законами или уставом автономного учреждения отнесены к компетенции учредителя автономного учреждения, наблюдательного совета автономного учреждения или иных органов автономного учреждения (пункт 1 статьи 13 Закона № 174-ФЗ).

Как было отмечено ранее, руководитель автономного учреждения и его заместители не могут быть членами наблюдательного совета.

Руководитель без доверенности действует от имени автономного учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки, утверждает штатное расписание, план его финансово-хозяйственной деятельности, его годовую бухгалтерскую отчетность, внутренние документы автономного учреждения, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками автономного учреждения.

Из всего вышесказанного следует сделать вывод, несмотря на то, что новый тип учреждений назван автономным учреждением, возможность осуществления автономным учреждением своих функций напрямую зависит от воли учредителя. Собственником является Российская Федерации, субъект РФ или муниципальное образование, так как по большинству предусмотренных Законом № 174-ФЗ полномочий окончательные решения принимает именно он. Учредитель назначает и снимает руководителя автономного учреждения, это может быть директор, генеральный директор, ректор, главный врач, художественный руководитель, управляющий и др. в зависимости от сферы деятельности. Как известно, численность наблюдательного совета от 5 до 11 членов, состоящего из следующих представителей, а именно представителей учредителя, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, общественности, трудового коллектива (не более 1/3 членов совета). Иначе говоря, и здесь приоритет отдаётся чиновникам, а также тем, кого они рекомендуют.

Учредитель также имеет компетенцию назначения и досрочного прекращения деятельности членов наблюдательного совета.

Так как осуществление функций зависит от учредителя автономного учреждения, то есть чиновников, по мнению членов Центрального совета движения "Образование - для всех", это приведет к скачкообразному росту коррупции в социальной сфере. Они считают, что именно чиновники будут решать, превращать государственное учреждение в автономное учреждение или оставить его в прежнем статусе. Также, какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать.

Чиновник, в частности, получит возможность в "Автономном учреждении - музее" отнести картины мастеров 17 века к особо ценному имуществу, а, например, передвижников - к не особо ценному, разрешая тем самым пустить их с молотка. То же самое относится к оборудованию научных организаций или фондам библиотек.

По мнению членов Центрального совета движения "Образование - для всех", Закон № 174-ФЗ способен нанести колоссальный вред социальным правам граждан и стране в целом. Его лоббируют две группы лиц: недобросовестные руководители государственных учреждений, мечтающие приватизировать имущество в социальной сфере, как в 90-х годах прошлого века это было сделано в промышленности и сельском хозяйстве; недобросовестные бизнесмены, которые надеются скупить или захватить это имущество.

Вышеуказанное ещё раз показывает наличие пробелов в законе, требующего внесения соответствующих поправок, а именно увеличить количество представителей общественности и членов трудового коллектива, что увеличит автономность автономного учреждения.

Лично мое субъективное мнение разделилось на две позиции:

- с одной стороны существование такого вида организаций существенно сокращает бюджетные расходы, что способствует развитию других отраслей государственной промышленности и экономики;

- с другой стороны, как и сказано выше, имеет место риск мнимой необходимости создания автономных учреждений для «легкой» приватизации имущества в социальной сфере.

Тем не менее законодатель не оставит Закон № 174-ФЗ без изменений и думаю, в скором времени все-таки не придется опасаться за государственное имущество. Для этого необходим такого рода наблюдательный совет, чтобы контроль за правомерностью сделок совершался максимально легитимно.

2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ УЧРЕЖДЕНИЕМ НА ПРИМЕРЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ

2.1 Инновационная модель системы управления и организации деятельности службы судебных приставов на региональном уровне

Изменения, внесенные в Федеральный закон "О судебных приставах" Федеральный закон о судебных приставах от 21.07.1997 118-фз, вызвали широкий общественный резонанс. Одни комментаторы говорят о неоправданном расширении полномочий приставов, а другие, наоборот, о том, что фактически все осталось по-прежнему, поскольку изменения регламентируют то, что было записано в иных нормативных правовых актах, а также закрепляют на уровне закона давно сложившуюся практику.

В дополнение к имеющимся полномочиям судебным приставам предоставлено право входить в помещение, занимаемое должником, а также на территории и в помещения при наличии достаточных оснований полагать, что там находится разыскиваемое лицо. Делается это для задержания или принудительного доставления лица, уклоняющегося от явки по вызову суда, дознавателя или судебного пристава-исполнителя.

Если раньше при проведении различных рейдов приставы не имели возможности установить личность граждан (документы водителей, к примеру, проверяли только сотрудники ГИБДД и предоставляли информацию), то теперь судебные приставы имеют право самостоятельно проверять документы у водителя и пассажиров машины, чтобы убедиться, не являются ли они неплательщиками по кредитам, алиментам, квартплате, штрафам ГИБДД и т.д. В таком же порядке УФССП будет работать при проведении всех исполнительных действий.

Как только с 1 февраля 2008 года судебных приставов наделили правом входить в жилье должника без его согласия, сразу появились аферисты, желающие воспользоваться этими правами. С начала 2008 года во многих городах Московской области были зафиксированы случаи мошенничества под прикрытием Службы судебных приставов. Мошенники орудовали в таких городах, как Клин, Ногинск, Дедовск, Наро-Фоминск, Истра и др. К сожалению, наши предупреждения о появившихся в Подмосковье лжеприставах услышали не все.

Прежде всего, если у Вас нет неоплаченного долга, судебные приставы к вам не придут. Они осуществляют свою деятельность только на основании судебных решений и актов иных органов.

Визит судебного пристава не может быть полной неожиданностью: сначала он направляет должнику копию постановления о возбуждении исполнительного производства и дает время для добровольного исполнения решения суда. Судебный пристав имеет право принимать наличные денежные средства в счет погашения долга, но при этом обязательно заполняет квитанционную книжку - документ строгой финансовой отчетности.

В соответствии с Федеральным законом "Об исполнительном производстве" исполнительные действия проводятся в рабочие дни с 6 до 22 часов.

Судебный пристав-исполнитель обязан совершать исполнительные действия в форменной одежде. Он должен представиться и предъявить служебное удостоверение в раскрытом виде. Фотография и подпись руководителя на удостоверении защищены голограммами, внутренняя часть документа заламинирована пленкой с водяными знаками ФССП России. И не стесняйтесь потребовать у судебного пристава предъявить служебное удостоверение. Настоящий работник Службы его обязательно покажет.

Кроме того, к должникам судебный пристав приходит с материалами исполнительного производства. Он всегда разъяснит, на каком основании проводятся исполнительные действия, и предъявит подлинник исполнительного документа, никакие копии не допускаются. Настоящий пристав никогда не будет изымать у должника паспорт и другие личные документы.

Заместители начальников отделов - заместители старших судебных приставов должны иметь высшее юридическое образование прежде всего потому, что вопросы, с которыми сталкиваются судебные приставы-исполнители, являются специфическими. И для того, чтобы их решать, необходимо специальное образование. Лицо, которое не имеет юридического образования, не сможет должным образом организовать исполнение в рамках действующего Закона.

Старшему судебному приставу и его заместителям разрешили носить и хранить огнестрельное оружие при исполнении служебных обязанностей. Раньше такое право было только у судебных приставов по ОУПДС. При этом последние, обязаны проходить военно-врачебную экспертизу на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств.

Судебные приставы попадают в разные ситуации. Должники бывают разные - адекватные и неадекватные. Иногда пристав остается один на один с вооруженным лицом. Также были прецеденты нанесения должниками телесных повреждений работникам Управления. Вот почему судебные приставы, как и сотрудники милиции, будут иметь огнестрельное оружие и нести ответственность за его применение.

Эта поправка в Законе говорит прежде всего о доверии законодателя к Службе судебных приставов. Кроме этого, данная мера дополнительно дисциплинирует должников.

Теперь старший судебный пристав может исполнять или возложить на своего заместителя обязанности судебного пристава-исполнителя. О необходимости наделения старшего судебного пристава подобными полномочиями представители ФССП России говорили давно и часто.

Есть категория исполнительных документов, которые являются сложными, поэтому начальник отдела - старший судебный пристав может возложить исполнение документов данной категории, а также социально значимых исполнительных документов (связанных с предоставлением жилья, выплатой алиментов, выплатой заработной платы, приостановлением деятельности организаций и др.) на более квалифицированного, чем рядовой судебный пристав-исполнитель, работника, т.е. на своего заместителя.

Данная мера положительно скажется на итогах проведения исполнительных действий. Здесь необходимо применять полный комплекс мер, чтобы эффективно взыскать задолженность, например, по заработной плате.

Судебный пристав по ОУПДС получил право при осуществлении привода лиц, уклоняющихся от явки по вызову суда, входить в жилые помещения в случае, указанном в постановлении суда. Является ли поручение судьи для судебного пристава обязательным в данной ситуации?

Судебный пристав по ОУПДС вправе осуществлять привод лиц, уклоняющихся от явки по вызову суда, дознавателя или судебного пристава-исполнителя по постановлению судьи, а также по его поручению. Вскрытие и вход в жилище возможны только при соблюдении четырех условий:

- эти действия проводятся исключительно в рамках исполнительного производства;

- эти действия проводятся только по решению суда;

- должна быть санкция начальника отдела - старшего судебного пристава;

- обязательно должны присутствовать не менее двух понятых.

Действия судебного пристава должны быть обоснованны и проводиться только в рамках исполнительного производства. При совершении совместных рейдов с ГИБДД судебные приставы могут проверять документы граждан, удостоверяющие личность на наличие задолженностей по имеющейся базе данных должников.

Если у лица выявлена задолженность, ему предлагается погасить свой долг на месте. В случае отсутствия у должника денежных средств судебным приставом накладывается арест на его имущество для последующей реализации.

Работа Службы судебных приставов основывается на Федеральных законах "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах" и на основании изменений в Федеральный закон "О судебных приставах", вступивших в силу 19.07.2009г. К каждому исполнительному производству необходимо подходить индивидуально, в этом им часто помогает УВД. Это, правда, не значит, что приставы должны везде привлекать сотрудников милиции для вскрытия квартир или других помещений. Привлекаются участковые для наведения порядка, но по мере необходимости.

В случае противоправных действий со стороны должников судебный пристав составляет протокол об административном правонарушении. При воспрепятствовании лицом проведению исполнительных действий - передает его органам МВД.

Новый этап совершенствования работы всей службы судебных приставов наступил с изданием специального приказа Министра юстиции РФ от 9 августа 2000 г. N 239. Была распределена компетенция начальников территориальных органов Минюста и главных судебных приставов регионов по руководству соответствующими службами в трех основных сферах - общие вопросы организационной деятельности, прохождение государственной службы сотрудниками службы судебных приставов, осуществление финансового и материально - технического обеспечения службы судебных приставов. На сегодняшний день выстроена целостная система управленческих звеньев, которые призваны постоянно совершенствовать работу служб судебных приставов и управление ими.

Тем не менее, есть серьезные претензии к организации работы в аппаратах главных судебных приставов. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что за последние два года освобождены от работы каждый третий руководитель региональной службы.

Практически при всех проверках на местах работники Департамента судебных приставов фиксируют неприменение либо неправильное применение форм первичного учета, предусмотренных инструкцией, утвержденной приказом Минюста России от 3 августа 1999 г. N 225 (книг учета арестованного и изъятого имущества, зональных книг учета исполнительных производств, книг учета исполнительных документов и т.д.).

Поэтому первое требование к главным судебным приставам субъектов Федерации - наведение порядка в учете проведенной работы, грамотное составление отчетов и надлежащий ведомственный контроль за достоверностью представляемых отчетных данных. Ведь статистика - это основа аналитической работы, основа для принятия целенаправленных управленческих решений (хотя и не единственная).

В последнее время в аппаратах ряда главных судебных приставов образованы информационно - аналитические подразделения. Они помогают оперативно разбираться в обстановке, готовить глубокие аналитические материалы, совершенствовать управленческий процесс. В то же время в некоторых службах аналитические подразделения существуют пока только на бумаге. Они либо не укомплектованы, либо анализируют всего лишь голую статистику.

Принято выделять общее и оперативное (текущее) руководство. При осуществлении общего руководства определяются главные цели, устанавливаются основные задачи на относительно длительный период времени. Это, как правило, выражается в издании постоянно действующих приказов, а также в планировании мероприятий на относительную перспективу. Например, в ряде областей важным организующим началом является утверждение главными судебными приставами положений о планировании служебной деятельности и организации контроля в службе судебных приставов. Все это - действующие на постоянной основе руководящие указания, они укрепляют исполнительскую дисциплину, сплачивают коллективы.

Составление планов - один из элементов управления. Эта деятельность не везде конструктивна. Имеет место практика включения в планы всего лишь призывов к образцовому выполнению обязанностей. Отсюда появление каучуковых, ничего не значащих формулировок вроде "усилить взаимодействие с налоговыми органами", "активизировать работу оперативных совещаний", "обеспечить работу", "продолжить работу" и т.д.

Видимо, не все руководители служб судебных приставов четко уяснили смысловое значение понятия "организационное мероприятие". В числе обязательных организационных мероприятий, включаемых в планы, должны, как правило, предусматриваться: подведение итогов работы на оперативных совещаниях; проведение учебных семинаров, тематических обобщений, проверок в подчиненных подразделениях; подготовка сложных методических рекомендаций; заслушивание отчетов начальников отделов и старших судебных приставов с предварительной проверкой их деятельности.

Следующая форма управления - оперативное руководство - заключается в постоянном наблюдении и анализе хода работы по исполнению юрисдикционных актов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, организации системы учета получаемых результатов; корректировке заданий, обеспечении равномерной нагрузки среди работников, ликвидации "узких" мест. Важный инструмент оперативного руководства - постоянный контроль исполнения.

Во многом формальный характер носит исполнение приказов Минюста, касающихся создания и организации деятельности специальных подразделений и групп по принудительному взысканию задолженностей по налогам и сборам (приказ Министерства от 20 апреля 2000 г. N 142), а также образования подразделений по особым исполнительным производствам (приказ Министерства от 23 мая 2001 г. N 156). Такие подразделения в ряде регионов работают плохо. И это при том, что в них должны находиться самые высокопрофессиональные работники. Более того, руководители этих подразделений порой используют явно неправомерные методы. В частности, вместо принудительного исполнения юрисдикционных актов в течение многих месяцев уговаривают должников погасить долги либо пойти на реструктуризацию задолженности по налогам и сборам.

В обстановке недостаточной требовательности многие судебные приставы - исполнители неохотно идут на аресты имущества должников, порой фабрикуют липовые акты о невозможности исполнения юрисдикционных актов без принятия исчерпывающих мер по проверке имущественного положения должников. Есть немало регионов, где удельный вес оконченных исполнительных производств в связи с составлением актов о невозможности взыскания превышает 60 и даже 70% к числу всех оконченных производств.

Необходимо остановиться еще на одной проблеме. У нас фактически провалена работа по реализации арестованного и конфискованного имущества. Мало того, что не все арестованное имущество передается на реализацию (зачастую это всего лишь недопустимые игры с должниками), но и реализуется лишь несколько процентов от того, что передано в Российский фонд федерального имущества (РФФИ).

Наше воздействие на работу подразделений РФФИ весьма слабое. Между тем Минюст России и РФФИ подписали соглашение, согласно которому взаимодействие территориальных органов Министерства и территориальных отделений РФФИ осуществляется на основании заключенных между ними соглашений. Но в некоторых областях такие соглашения все еще не заключены.

Настоящая анархия сопровождает в ряде областей процесс заключения договоров с подразделениями РФФИ. Так, в Костромской области все договоры были заключены главным судебным приставом без доверенности начальника управления юстиции, т.е. с нарушением требований приказа Минюста от 9 августа 2000 г. N 239. При этом в договорах, заключенных главным судебным приставом, содержались положения, грубо ущемлявшие права взыскателей и должников. В них, в частности, предусматривалось, что если комиссионер (т.е. РФФИ) совершил сделку на условиях более выгодных, чем те, которые указаны судебным приставом, то дополнительная выгода делится между комитентом и комиссионером (т.е. между управлением юстиции и подразделением РФФИ). Однако по закону ни управление юстиции, ни подразделение РФФИ не должны извлекать прибыли из процесса исполнительного производства (кроме вознаграждения, предусмотренного договором).

С подразделениями РФФИ заключались договоры, кабальные для взыскателей. В качестве вознаграждения комиссионеру без каких-либо обоснований выплачивались 15% от стоимости реализованного имущества. Кроме того, вопреки Федеральному закону "Об исполнительном производстве", комиссионеру было предоставлено право самостоятельно производить уценку арестованного имущества и получать дополнительную выгоду в случае продажи имущества по цене выше установленной договором. Такие правила действовали почти год, пока не вмешалась областная прокуратура.

Больной вопрос в службе судебных приставов - работа с обращениями граждан и юридических лиц. Частично такое положение сложилось из-за отсутствия четкого порядка работы и незнания действующего законодательства (в основном еще советского периода). Просвет появился с утверждением 28 июня 2001 г. Инструкции по делопроизводству в Министерстве юстиции Российской Федерации, в которой в общих чертах регламентирован порядок данной работы в Министерстве. Эта Инструкция объявлена типовой. Руководителям территориальных органов Минюста следовало разработать по этому вопросу свои инструктивные материалы с учетом специфики работы с жалобами в регионах. К сожалению, данный процесс неоправданно затянулся, что в ряде территориальных органов повлекло еще большую неразбериху.

На примере столичной службы судебных приставов можно сделать вывод об отсутствии системы в работе с обращениями граждан и юридических лиц. Этот участок незаслуженно отодвинут на второй план. Между тем отношение к этой работе - показатель уровня как общей, так и правовой культуры в аппаратах главных судебных приставов. Особенно удручает низкий уровень работы по устранению причин, вызывающих обоснованные жалобы взыскателей и должников, хотя только судами ежегодно удовлетворяется каждая четвертая жалоба на действия (бездействие) судебных приставов. К тому же и прокуратура повсеместно вскрывает сотни и даже тысячи случаев вопиющей волокиты при исполнении юрисдикционных актов.

Лишь в единичных случаях появляются объективные, доброжелательные статьи о судебных приставах.

Необходимо использовать все имеющиеся у нас рычаги воздействия для повышения уровня работы в службах судебных приставов. Очень важно поднять авторитет и ответственность старших судебных приставов, прежде всего руководителей районного звена. Они в управлении делами службы на передней линии, от их умения работать с людьми зависит успех дела.

Необходимо скрупулезно работать над формированием полноценного корпуса старших судебных приставов. В целом по системе только немногим более 70% из них имеют высшее юридическое образование. Это является серьезным нарушением федерального законодательства, определившего строгие условия для занятия названных должностей.

Нужно сделать так, чтобы при проверках в подразделениях обязательно выявлялась роль старших судебных приставов в управлении подчиненными им судебными приставами. В справках по результатам проверок чаще встречается перечисление чуть ли не массовых ошибок в работе рядовых судебных приставов и почти не просматривается оценок деятельности старших судебных приставов как руководителей подразделений. Получается, что они вроде бы ни при чем, даже при наличии грубейших нарушений законодательства об исполнительном производстве. Между тем, старшие судебные приставы обязаны осуществлять ведомственный контроль за работой подчиненных, формы контроля с их стороны должны определить главные приставы регионов, хотя бы в виде периодических (не реже одного раза в квартал) сплошных проверок исполнительных производств, находящихся в работе у судебных приставов - исполнителей.

Уровень руководства подчиненными со стороны руководителей районных подразделений - старших судебных приставов еще весьма низок. Многие из них не знают даже азов управленческой деятельности, поэтому ограничиваются лишь процессуальными отношениями с судебными приставами - исполнителями. Настало время подумать над тем, чтобы собрать старших судебных приставов на общероссийское совещание по проблемам совершенствования управления. Возможно, первоначально имеет смысл собрать передовиков, чтобы сообща обсудить вопрос о том, как нам следует исправлять создавшееся положение.

Что касается Департамента судебных приставов, то он должен опираться в работе по совершенствованию управленческой деятельности на федеральные управления Минюста. Тем более что им предоставлены определенные контрольные полномочия. Но сфера контрольных полномочий федеральных управлений - это оценка работы руководителей территориальных органов Министерства, в том числе по вопросам исполнения Федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве". Эти управления не должны заниматься заслушиванием отчетов судебных приставов о работе по конкретным исполнительным производствам. Во-первых, это не их компетенция, во-вторых, законом запрещено вмешательство в процессуальную деятельность судебных приставов - исполнителей.

Вопрос о правомерных способах вмешательства в процессуальную деятельность судебных приставов - исполнителей недостаточно урегулирован в законодательстве, что является серьезным пробелом. По этому вопросу подготовлены законопроекты, предусматривающие право главного судебного пристава России и главных судебных приставов субъектов Российской Федерации отменять незаконные процессуальные решения судебных приставов - исполнителей.

2.2 Пути повышения эффективности деятельности службы судебных приставов

Деятельность судебных приставов постепенно становится серьезным фактором укрепления российской государственности, реальным механизмом обеспечения правосудия, защиты прав и законных интересов личности и государства.

Конечно, необходимо совершенствовать законы, повышать статус судебных приставов, но опять же, каждое изменение закона требует всестороннего изучения ситуации, подкрепления статистикой и другими аргументами и обязательно должно тщательно прорабатываться.

Подразделения судебных приставов сегодня - необходимый атрибут государственной власти в городах и районах (наряду с судами, прокуратурой, органами внутренних дел, налоговыми органами). По имеющимся данным, в прошлом году в подразделения судебных приставов обратился каждый десятый гражданин России.

На первом этапе из-за ограниченности штатов пришлось сконцентрировать основные усилия на организации исполнения решений судов и иных исполнительных документов. Вообще по своему характеру исполнительные документы, поступающие к судебным приставам, весьма разнообразны. Ведь по закону судебные приставы обеспечивают не только интересы судов, но и многих контролирующих органов, а также органов, обладающих правом налагать административные взыскания (в стране их насчитывается свыше 50) (штрафы). С 1 января 2000 г. в службу судебных приставов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации был передан дополнительный объем работы -- исполнение постановлений налоговых органов о взыскании задолженности по налогам и сборам за счет имущества должников. Таким образом, органы юстиции теперь напрямую участвуют в пополнении доходной части государственных бюджетов. От результатов их работы в значительной мере зависит благополучие населения, выполнение оборонных и социальных программ.

Дальнейшее развитие службы судебных приставов и, в частности, перспективы повышения эффективности ее деятельности связываем с рядом обстоятельств.

Прежде всего, предстоит кардинально решить проблему доведения численного состава службы до полагающихся нормативов труда. Правда, эти нормативы еще предстоит выработать и утвердить. В настоящее время по поручению Правительства Российской Федерации Минюст России вместе с Минтрудом и Минфином интенсивно заняты разработкой научно обоснованных норм нагрузки на одного судебного пристава и общей численности службы судебных приставов.

Второй по значимости задачей на ближайшую перспективу является усовершенствование процесса организации работ в службе судебных приставов. В этом направлении просматривается несколько направлений практической деятельности.

Предстоит серьезно подумать и о повышении образовательного уровня судебных приставов-исполнителей. К сожалению, абсолютное их большинство не имеют базового юридического образования, хотя применяют ежедневно сложные нормы материального и процессуального права. К тому же уже началась разработка далеко не простого нормативного акта -- Исполнительного кодекса РФ, который, естественно, не могут исполнять малообразованные работники. Поэтому сегодня речь идет не только о дальнейшем расширении процессуальных прав и обязанностей судебных приставов-исполнителей, но и о повышении их образовательного уровня.

Возможно, в ближайшем будущем будут изменены общие требования, предъявляемые к кандидатам на должность судебных приставов-исполнителей. Обязательным условием для занятия их будет наличие высшего юридического образования. При этом возможен 5--7-летний переходный период для согласования с Минобразования новой специализации юристов по исполнительному производству с присвоением выпускникам вузов квалификации «Юрист -- судебный пристав-исполнитель».

Деятельность судебных приставов-исполнителей при нагрузке от 200 до 500 производств связана с вынесением множества процессуальных документов и направлением большого количества запросов. Поэтому весьма актуально введение должностей помощников судебных приставов-исполнителей.Повышение коэффициента полезного действия судебных приставов-исполнителей предполагает совершенствование работы по розыску должников и их имущества, которое в настоящее время сводится для судебного пристава к направлению различных запросов и получению справок. Доступа к базам данных правоохранительных органов он не имеет. Кроме того, банковские учреждения отказываются постоянно под предлогом наличия банковской тайны предоставить ему необходимую информацию. Положение можно исправить, наделив судебного пристава правом получать необходимую информацию у правоохранительных органов, или предоставив службе судебных приставов статус самостоятельного субъекта оперативно-розыскной деятельности, полномочного проводить дознание по делам о злостном неисполнении решений судов.

Для реализации второго варианта сейчас имеются серьезные основания. Принятый во втором чтении государственной думой проект УПК РФ уже предусматривает наделение Главного судебного пристава России, главных судебных приставов субъектов Российской Федерации и старших судебных приставов правом производства дознания.