Унитарные и федеративные государства

1. В отличие от унитарного государства территория федеративного государства в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Она состоит из территорий субъектов федерации. В некоторых федерациях наряду с государственными образованиями имеются такие территориальные единицы, которые не являются субъектами федерации. В США в самостоятельную единицу выделен Федеральный округ Колумбия, в пределах которого расположена столица страны - Вашингтон.

Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова, ибо они не обладают суверенитетом, под которым следует понимать свойство государственной власти быть независимой в сфере как внутренних, так и внешних отношений. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции или союзного законодательства центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Это право центральной власти может быть закреплено в конституции (Индия, Аргентина, Венесуэла и др.), но и в тех случаях, когда подобных норм в конституции нет, центральная власть всегда имеет возможность силой принудить субъект федерации к повиновению.

Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из союза. Однако вопреки широко распространенному мнению вряд ли можно считать отсутствие права сецессии обязательным признаком федерации. История знает целый ряд случаев, когда сецессия осуществлялась фактически (Гражданская война в США, сецессия Сенегала из Федерации Мали, сецессия Сингапура из Федерации Малайзия, сецессия Бангладеш из Пакистанской федерации); еще больше было неудачных попыток осуществления сецессии. Нет никаких органических причин, которые исключали бы юридическое закрепление права сецессии в конституции.

2. Субъект федерации, как правило, наделяется учредительной властью, т.е. ему предоставляется право принятия собственной конституции. Следует сразу же оговорить, что некоторые федерации не наделяют субъекты учредительной властью.

Наделение субъектов федерации учредительной властью обычно закрепляется в соответствующих положениях союзной конституции. Однако федеративные конституции устанавливают принцип субординации, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзным конституциям. Так, ст. 28. 1 Основного закона ФРГ гласит: «Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего основного закона» Конституция ФРГ // Конституции зарубежных государств: учебное пособие. М., 1997 г..

Принцип соответствия конституций субъектов федерации союзной конституции неукоснительно соблюдается и в тех случаях, когда в отдельных государственных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию (в Баварии и Гессене конституции были приняты в 1946 г., в Рейнланд-Пфальце, Сааре и Бремене - в 1947 г., в штате Массачусетс действует конституция, принятая в 1780 г., в штате Нью-Гэмпшир - в 1783 г.).

3. Субъекты федерации наделяются в пределах установленной для них компетенции правом издания законодательных актов. Эти акты действуют только на территории субъекта федерации и должны соответствовать союзному законодательству. Принцип приоритета общефедерального закона является всеобщим для всех без исключения федераций. Соответствующие нормы содержатся в конституциях. Так, ст. 31 Основного закона ФРГ постановляет: «Федеральное право имеет перевес над правом земель».

Следует иметь в виду также и то, что в пределах субъектов федерации действуют общесоюзные законы. Кроме того, федеральные законодательные органы могут, как правило, принимать законы специально для определенных членов федерации Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.: Изд-во «Юристъ», 1996. С. 102..

4. Субъект федерации может иметь свою собственную правовую и судебную систему. Конституция союза и соответствующего государственного образования определяет порядок организации, процедуру и пределы юрисдикции судебных органов субъекта федерации. Обычно независимо от числа членов федерации судебная система строится по единому образцу. Наиболее типичный пример в этом отношении - судебная система 50 американских штатов. Высшей судебной инстанцией штата является верховный суд штата, состав которого либо избирается населением, либо назначается губернатором с согласия сената штата. Верховный суд штата главным образом занимается рассмотрением апелляций на решения нижестоящих судов. Подобно Верховному суду США верховные суды отдельных штатов обладают также правом конституционного надзора. Они не только могут отменить любой закон штата под предлогом его несоответствия конституции штата, но и ревизовать конституцию штата.

Верховный суд штата может признать недействительным любой раздел конституции штата на том основании, что он противоречит федеральной конституции.

В крупных штатах создаются промежуточные апелляционные суды, которые рассматривают жалобы на решения судов первой инстанции по менее важным делам. Наиболее важными судами первоначальной юрисдикции, рассматривающими дела с участием присяжных заседателей, являются окружные суды штатов. Они в свою очередь располагают апелляционной юрисдикцией в отношении решений низших судов (единоличные мировые судьи, полицейские суды, муниципальные суды).

5. Одним из формальных признаков федерации является наличие двойного гражданства. Каждый гражданин считается гражданином союза и соответствующего государственного образования. Система двойного гражданства закрепляется конституциями большинства федеративных государств. В США двойное гражданство закрепляется разделом вторым статьи 4 и разделом первым XIV поправки к конституции. Соответствующие положения содержатся в конституциях ФРГ, Швейцарии, Австрии. Конституции некоторых федераций (Индия, Малайзия и др.) признают только союзное гражданство Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.: Изд-во «Юристъ», 1996. С. 102..

Предоставление субъектам федерации права собственного гражданства является, по сути дела, обычной юридической фикцией, так как этот институт на практике никаких правовых последствий не порождает.

6. Длительное время обязательным признаком федеративной формы государственного устройства считалась двухпалатная структура союзного парламента (бикамерализм). Исключения из этого общего правила появились только после второй мировой войны в связи с образованием молодых государств. Впервые однопалатная система при федеративной форме государственного устройства была введена конституцией Исламской Республики Пакистан 1956 года, но она просуществовала лишь до октябрьского переворота 1958 года. Конституция Пакистана 1962 года восстановила федеративную форму государственного устройства и однопалатный парламент. Согласно Конституции 1973 года федеральный парламент Пакистана состоит из двух палат - Национального собрания и Сената. Однопалатная система была установлена конституцией Федеративной Республики Камерун 1961 года. Конституция 1972 года отменила федерацию.

В настоящее время во всех федерациях применяется бикамерализм. Нижняя палата рассматривается как орган общесоюзного представительства и избирается по территориальным избирательным округам. Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации. Применяются два принципа представительства субъектов федерации в верхней палате. При равном представительстве каждый субъект федерации вне зависимости от численности населения посылает в верхнюю палату одинаковое число депутатов (в сенат конгресса США - по два сенатора от каждого из 50 штатов, в совет кантонов союзного собрания Швейцарии - по два депутата от каждого из 23 кантонов).

Согласно принципу неравного представительства норма представительства субъекта федерации в верхней палате устанавливается в зависимости от численности населения. Так, каждая земля ФРГ располагает в бундесрате не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше шести миллионов жителей пять голосов. Число представителей, посылаемых землями Австралии в союзный совет, колеблется от 3 до 12. В Канаде установлены следующие нормы представительства провинций в сенате: Онтарио и Квебек - по 24, Новая Шотландия и Нью-Брансуик - по 10, Манитоба, Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван и Ньюфаундленд - по 6, остров Принца Эдуарда - 4. Норма представительства штатов Индии в совете штатов колеблется от 1 (Гоа, Манипур, Сикким и др.) до 34 (Уттар-Прадеш), норма представительства союзных территорий от 1 (Пондичери) до 3 (Дели) Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.: Изд-во «Юристъ», 1996. С. 104.

Принцип равного представительства на практике приводит к тому, что преобладающее влияние в верхних палатах получают малонаселенные и обычно политически и экономически отсталые субъекты федерации.

По методу формирования верхние палаты федеральных парламентов подразделяются на выборные (сенаты США, Мексики, Венесуэлы, Австралийского Союза) и назначаемые (сенат Канады, бундесрат ФРГ).

Все вышеперечисленные признаки федерации отличают ее как от унитаризма, так и от конфедерации, которая не представляет собой формы государственного устройства, а является формой объединения суверенных государств.

При анализе федерализма одним из наиболее сложных вопросов является юридическое и фактическое разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. Речь идет об установлении общих принципов определения объема предметной компетенции как союза в лице его высшего законодательного органа - парламента, так и субъектов федерации в лице их законодательных собраний. Установление принципов разграничения компетенции имеет большое значение прежде всего потому, что от этого зависит юридическое положение государственного образования в союзе и характер тех отношений, которые складываются между союзом и членами федерации.

Согласно принципу «дуалистического федерализма» конституция устанавливает сферу исключительной компетенции союза, давая перечень вопросов, по которым только союз может издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не содержащиеся в конституционном перечне (так называемая остаточная компетенция), представляют собой предметы ведения нормоустанавливающих органов субъектов федерации.

Впервые подобная система разграничения компетенции была осуществлена в США. Американская конституция установила систему «дуалистического федерализма», в основу которого положено жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов. Раздел 8 статьи 1 содержит перечень предметов правового регулирования, относящихся к исключительной компетенции Союза.

В него входят: 1) регулирование междуштатной и внешней торговли; 2) чеканка монеты; 3) установление стандартов мер и весов; 4) учреждение почтовых служб и почтовых дорог; 5) выдача патентов и авторских свидетельств; 6) установление признаков пиратства в открытом море и наказаний за его совершение; 7) объявление войны; 8) выдача каперских свидетельств и разрешений на репрессалии; 9) набор и содержание армии; 10) создание и содержание военно-морского флота; 11) созыв милиции; 12) ведение внешних сношений и 13) управление территориальными владениями. Все остальные вопросы, не упомянутые в этом перечне, согласно поправке Х относятся к исключительной компетенции штатов.

Важнейшими из них являются: 1) проведение выборов; 2) регулирование внутриштатной торговли; 3) установление органов местного управления; 4) поддержание здравоохранения, общественного порядка и публичной морали; 5) изменение конституций штатов и их органов власти и управления; 6) ратификация поправок к Конституции Соединенных Штатов Америки. Эта схема дополняется прежде всего принципом «подразумеваемых полномочий», который выводится из последнего абзаца раздела 3 статьи 1 Конституции. Суть его сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции Союза. Далее, из духа Конституции и практики ее применения выводятся еще четыре корректирующих названную схему положения. Во-первых, устанавливается сфера совпадающих полномочий. Относящиеся к ней вопросы входят в компетенцию как Союза, так и штатов.

К их числу относятся: 1) принятие законов и их применение; 2) налогообложение; 3) расходование денег на поддержание «всеобщего народного благосостояния»; 4) займы; 5) установление и регулирование деятельности судебной системы; 6) регулирование порядка организации и деятельности банков и корпораций; 7) приобретение собственности для общественных целей. Во-вторых, Конституция содержит предписания, запрещающие осуществление определенных действий как Союзу, так и штатам: обложение налогом экспортируемых товаров; жалование дворянских титулов и разрешение рабовладения.

В-третьих, Конституция запрещает Союзу: 1) вводить прямые налоги безотносительно к населению штатов; 2) неодинаковые косвенные налоги; 3) предоставлять привилегии в области торговли одному штату в ущерб другому; 4) изменять границы штатов без их согласия; 5) ограничивать применение Билля о правах. В-четвертых, штатам в свою очередь запрещается: 1) вступать в международные договоры; 2) чеканить монету; 3) содержать войска и военные корабли в мирное время; 4) принимать законы, нарушающие договорные обязательства; 5) облагать налогами импортируемые товары; 6) лишать граждан равной правовой защиты; 7) лишать граждан права голосовать на основе расы, цвета кожи, пола или неуплаты избирательного налога; 8) нарушать федеральную конституцию и не исполнять федеральные законы.

Таким образом, мы видим, что юридически жесткая граница между союзной и штатной сферами компетенции даже с точки зрения буквы Конституции отнюдь не обладает абсолютной определенностью. На практике же она весьма подвижна и фактические отношения между федеральной администрацией и штатами развиваются по линии постоянно возрастающего централизма.

Дуалистический принцип разграничения компетенции между союзом и членами федерации применяется с определенными дополнениями и поправками в Швейцарии, Австралии, Мексике, Бразилии.

Принцип двух исключительных сфер компетенции применяется в тех странах, основной закон которых устанавливает перечень предметов ведения как законодательного органа союза, так и законодательных органов субъектов федерации. Однако этот принцип существенным образом искажается положением, согласно которому перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции членов федерации, считается окончательным, а исключительная компетенция союза может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. Совершенно естественно, что рассматриваемый принцип разграничения компетенции придает федерации значительно больший централизм, чем американский «дуалистический федерализм». Впервые принцип двух исключительных сфер компетенции был введен в Канаде согласно Акту о Британской Северной Америке 1867 года. Напуганные Гражданской войной в США, тогдашние канадские лидеры постарались создать сильное федеральное правительство и ограничить права провинций (этот принцип сохранен конституцией Канады 1981 года).

В некоторых федерациях (ФРГ, Австрия) устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция союза и сфера конкурирующей компетенции. Наиболее строго эта система проведена в Основном законе ФРГ.

Подобная система разграничения компетенции оставляет за союзом право в случае необходимости вообще парализовать законодательную деятельность субъектов федерации и тем самым ликвидировать федеративную форму государственного устройства.

В двух федерациях (Индия и Малайзия) установлена трехчленная система разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации. Рассмотрим эту систему на примере Индийского союза.

Рассмотренные выше юридические системы разграничения компетенции между союзом и субъектами федерации имеют большое значение, но правильная их оценка невозможна без установления фактического разграничения компетенции, которое складывается на практике.

Субъекты федерации, обладая определенными первоначальными полномочиями, которые они имеют не в силу делегации, а по собственному праву, тем не менее находятся в зависимости от центральной власти. Прежде всего следует иметь в виду, что субъекты федерации лишены финансовой самостоятельности. Их собственные доходы крайне ограничены, и они могут существовать лишь за счет субсидий и дотаций, получаемых от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями (Индия), либо конституциями государственных образований (США, ФРГ, Мексика, Аргентина и т. д.). Общей закономерностью является то, что организация органов власти и управления субъектов федерации почти всегда копирует федеральную форму правления. О форме правления и государственном устройстве субъектов федерации можно говорить лишь условно, поскольку они, как об этом уже было сказано, не являются государствами.

В государственных образованиях, составляющих федерацию, повсеместно создаются законодательные органы, которые могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В некоторых странах (Швейцария, Австрия, Мексика, Венесуэла) законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными. В ФРГ во всех землях, кроме Баварии, законодательные органы (ландтаги) однопалатные. В Канаде двухпалатная система применяется только во франкоязычной провинции Квебек. В США однопалатная легислатура существует только в штате Небраска. В Австралии все штаты, кроме Квинсленда, имеют двухпалатные законодательные собрания. В Индии двухпалатные легислатуры действуют в 6 штатах из 26.

Однопалатные законодательные органы и нижние палаты двухпалатных избираются тем же способом, что и федеральные парламенты. В некоторых федерациях (США, ФРГ, Канада) государственные образования сами устанавливают избирательное право и избирательную систему. Верхние палаты законодательных органов субъектов федерации либо избираются посредством прямых выборов (США, Аргентина) или многостепенных (Индия), либо назначаются (Канада).

Органы управления субъектов федераций образуются в соответствии с теми стандартами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В тех федерациях, которые являются президентскими республиками, исполнительный орган власти формируется внепарламентским путем и не несет ответственности за свою деятельность перед законодательным собранием (США, Аргентина, Мексика). В федерациях с парламентарной формой правления (Канада, Индия, ФРГ, Австралия) исполнительный орган власти формируется парламентским путем и несет политическую ответственность за свою деятельность перед законодательным собранием. В некоторых федерациях в системе органов власти государственных образований имеется орган, который занимает положение, соответствующее главе государства в парламентарных странах (губернатор в индийских штатах, лейтенант-губернатор в канадских провинциях, правители в монархических государствах Федерации Малайзии и т.д.).

Субъекты некоторых федераций (США, ФРГ, Индия) имеют собственные органы конституционного надзора, осуществляющие контроль за соответствием регионального законодательства конституции.

Государственное устройство «молодых» государств имеет некоторые специфические черты только там, где в качестве системы политической организации территории был избран (или навязан бывшей метрополией) федерализм. Подавляющее большинство этих стран являются унитарными. В некоторых из них вводилась федерация, но она просуществовала недолго (Федерация Мали, Республика Соединенных Штатов Индонезии, Федеративная Республика Камерун).

Федеративная форма в молодых государствах отличается высокой степенью централизации, что находит свое выражение как в методе разграничения компетенции между союзом и государственными образованиями (Индия, Федерация Малайзия), так и в установлении конституционного механизма контроля над органами власти и управления субъектов федерации со стороны центрального правительства (Индия). Характерно, например, что высокая степень централизации, введенная конституцией Индии, используется рядом индийских ученых в качестве доказательства отсутствия федеративных отношений между штатами и центральным индийским правительством.

Таким образом, федерация как форма государственного устройства - это единое государство, объединяющее в своем составе либо состоящее из выделяемых в пределах ее территории самостоятельных государственных образований, обладающих властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной власти. Значит федерация - это уже не союз разрозненных государств, каковым является конфедерация, а единое государство, которое может быть союзным, если в его основе лежит союзный договор, либо не обладать качеством союзного государства. Но в любом случае она является государством, существующим сверх и наряду с теми государствами (или иными образованиями), которые входят в ее состав.

4. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ - ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО

4.1 Проблема становления административно-территориального устройства России

Административно-территориальное устройство каждой страны имеет особенности, а ее подразделения -- свои наименования. В федерациях на административно-территориальные единицы делятся территории их субъектов, в унитарных государствах -- вся территории страны.

Территории субъектов Российской Федерации делятся на районы, города, села и посёлки. В некоторых областях предприняты попытки восстановить существовавшие в России до Октября 1917 г. волости и уезды, а сами области и края переименовать в губернии.

Организация России с точки зрения ее внутреннего построения с учетом национальных и территориальных факторов представляется сложной и настолько важной, что от нее в значительной степени зависят настоящее и будущее нашей страны и ее государственности. " До Октября 1917 г. Россия представляла собой унитарное государство, главным звеном административно-территориального устройства которого были губернии. На окраинах империи на правах губерний с рядом особенностей создавались войсковые области, где формировались специальные войсковые казачьи части, выполнявшие главным образом оборонительные, но вместе с тем и хозяйственные функции. Ряд регионов (Польша, Финляндия, отдельные районы Средней Азии) пользовались достаточно широкой самостоятельностью.

Все это с формирующейся культурно-национальной автономией обеспечивало необходимую устойчивость территориальной организации Российской империи.

Революционные события 1917 г. охватили все основные сферы российской действительности, всколыхнув мощное национальное движение и активизировав стремление народов к национальной государственности. После установления советской власти создание федеративного государства, построенного по национально-территориальному принципу, стало государственной политикой.

В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, согласно которой Советская Российская республика учреждалась на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик, что нашло отражение и в Конституции РСФСР 1918 г. В статье II этого Основного Закона говорилось о том, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом могут объединиться в автономные областные союзы, которые входят на началах федерации в РСФСР. Так была заложена правовая основа для создания федерации по национально-территориальному принципу.

Русский народ не имел своей собственной государственности, предполагалось, что ею является вся Российская Федерация, в границах которой в качестве ее субъектов образуются автономии. В таком виде Российская Федерация в 1922 г. объединилась с другими республиками в Союз ССР.

С прекращением в 1991 г. существования СССР в Российской Федерации активизировались процессы суверенизации. Автономные республики отказались от статуса автономий и приняли Декларацию о государственном суверенитете, автономные области (за исключением Еврейской) провозгласили себя республиками, некоторые автономные округа ставят вопрос о выходе из состава краев и областей, о преобразовании их в республики.

Неоднозначные процессы идут в исконно русских регионах -- краях и областях. Стремление к самостоятельности национальных районов, жизненные реальности побудили и их поставить вопрос об изменении своего статуса, что привело к признанию краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга субъектами Федерации.

Таким образом, Российская Федерация в настоящее время строится по национально-территориальному и территориальному принципам. Первый положен в основу формирования республик и автономий, второй -- краев, областей, городов федерального значения как субъектов Федерации.

Разновариантный характер субъектов Федерации, ее асимметричность требуют четкого, в первую очередь правового, механизма функционирования государственных структур различных уровней, отлаженности системы федеральных связей. Российская Федерация формировалась как федеративное государство на основании закона.

Договорный характер регулирования федеративных отношений был использован в 1992 г. для разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами власти субъектов Российской Федерации. Но этим договором Федерация не создавалась, им лишь упорядочивались отношения внутри ее. Две республики (Татарстан и Чечня) Федеративный договор в 1992 г. не подписали. Но переговорный процесс продолжался, и в 1994 г. был подписан Договор Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. С момента принятия действующей Конституции РФ такие договоры подписаны с 46 субъектами Федерации.

Россия многонациональна и федеративна. Это положение должно лежать в основе российской государственной политики. Учет особенностей республик и регионов, наделение их равными социально-экономическими, бюджетно-финансовыми и иными, связанными с собственностью и рыночными отношениями, правами позволит при сохранении многообразия добиться единства по важнейшим стратегическим направлениям, определяющим облик общества, благополучие его народов. Возможно, наряду с национальной автономией, созданной но национально-территориальному принципу, образование территориальных автономий, основанных по воле населения и его исторически сложившейся культурно-этнической общности (казачества, например), где это не ущемляет интересов других народов.

Вместе с национальной и территориальной автономией в Российской Федерации широкое распространение может получить культурно-национальная автономия (немцы Поволжья и других регионов) с тем, чтобы учесть и сбалансировать интересы различных народов.

Все это призвано способствовать укреплению российской государственности, объединившей в федерации многие народы, исторические судьбы которых нерасторжимы.

4.2 Государственное устройство Российской Федерации

Территориальная организация государственной власти в России - одна из острейших проблем государственного строительства. Она заключается в нахождении и поддержании оптимального соотношения между деятельностью федеральной власти по обеспечению территориальной целостности государства и стремлением регионов к большей самостоятельности.

Всякие перекосы здесь достаточно опасны. «Безмерное усиление федеральной власти, неравномерность ее действий в данной сфере - путь к централизму и унитаризму. Результатом же безграничной самостоятельности регионов могут стать сепаратизм (выход из состава РФ), ослаблении и разрушении государственности» Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденция эволюции // государство и право. 1999. № 11. С. 5.. Отсюда задача науки и практики - найти такую форму государственного устройства, при которой естественное стремление регионов к самостоятельности не будет создавать угрозу целостности России. Первые шаги, на мой взгляд, в этом направлении уже сделаны при подготовке и принятии Федеративного договора и Конституции.

В отличие от прежних конституций Конституция РФ 1993 года не использует в названии соответствующей главы термина «государственное (национально-государственное) устройство». Но это не исключает научного и практического значения данной категории: законодательство отнюдь не призвано зеркально отражать научную терминологию. Поэтому при анализе третьей главы Российской Конституции «Федеративное устройство» в литературе правильно подчеркивается, что весь комплекс содержащихся в ней государственно-правовых норм выделяется в самостоятельный правовой институт - государственного (федеративного) устройства Михалева Н. А., Рахлевский В. А Государственное устройство России. М,, 1994. С. 3.. Такое отождествление государственного устройства с федеративным применительно к специфике устройства Российского государства совершенно правомерно. Оно отражает однородность и взаимосвязь общественных отношений, урегулированных в данной главе Конституции, и характеризует содержание федеративного устройства России.

Российское государство - самобытная, уникальная федерация, построенная на договорно-конституционном правовом фундаменте. Механизмом регулирования и самонастройки федеративных отношений выступают двусторонние договоры между органами федеральной власти и субъектами федерации (например, с республикой Татарстан) о разграничении предметов ведения и полномочий.

Немало особенностей и проблем порождает противоречивость двух изначально заложенных в основу государственного устройства Российской Федерации принципов: национально-территориального (республики, автономная область, автономные округа) и административно-территориального (края, области, города федерального значения). Да и по количеству субъектов Российская Федерация занимает первое место в мире (от двух субъектов в Танзании до 89 в России). А большое количество таких субъектов может привести к плохой управляемости.

Российская Федерация является ярким примером многонационального федеративного государства, которое обладает всеми признаками федерации, но в то же время ему присущи свои собственные уникальные черты. Исходя из данного выше определения федерации как единого государства, объединяющего в своем составе либо состоящего из выделяемых в пределах его территории самостоятельных государственных образований, обладающих властью в отношении тех вопросов, которые не относятся к компетенции федеральной власти, можно те юридические черты, которые характеризуют федеративное устройство Российского государства. Но прежде нужно отметить, что федерализм выступает в качестве одной из основ конституционного строя России Конституция Российской Федерации. М. 1993 г., ст. 1. // Российская газета - 25 декабря 1993 г.. Данное положение выражает, что Россия является не только демократическим и правовым государством, но и федеративным по своей конституционной природе.

Процесс высшего правового закрепления устройства России на федеративных началах означает возведение федерализма на уровень конституционного принципа ее общественно-политического строя. Раскрытие данного принципа происходит в нормах главы первой, которая объявлена неприкосновенной в рамках Конституции, т.е. не могущей быть измененной в общеустановленном порядке Конституция Российской Федерации. М. 1993 г., ст. 16. // Российская газета - 25 декабря 1993 г.. В нормах данной главы закрепляют, с одной стороны, территориальную целостность и единство России, обеспечиваемые положением о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию³, с другой - необходимость самоопределения народов как носителей и источников власти в пределах всех субъектов федерации.

Таким образом, в Конституции РФ закрепляется такая форма государственного устройства как федерация. В соответствии с этим, Россия является единым государством, действующего как вовне, так и внутри своих границ в качестве самостоятельного политического образования, обладающего в отношении всех вопросов федеральной компетенции. Она отличается от всех видов конфедеративных объединений наличием: собственной правовой системы, возглавляемой Конституцией; единой экономической базы; единой кредитно-денежной системой с установлением платежного средства в виде собственной денежной единицы - рубля; федеральных вооруженных сил; международной правосубъектности, означающей ее включение в систему мирового сообщества и возможность выступать непосредственным членом международного общения.

Единство Российской Федерации выражается, прежде всего, в виде единого геополитического пространства, включающего в себя территории субъектов федерации и материальные объекты природы, суша, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, континентальный шельф и исключительная морская экономическая зона Конституция Российской Федерации. М. 1993 г., ст. 67. // Российская газета - 25 декабря 1993 г..

Другим показателем единства Российского государства является единое экономическое пространство Конституция Российской Федерации. М. 1993 г., ст. 8. // Российская газета - 25 декабря 1993 г., объединяющее в своих пределах все формы собственности, признаваемые и защищаемые на основе Конституции. На территории Российской Федерации установлен открытый режим внутренних границ, выполняющих разграничительную роль административных, а не государственных или экономических линий между регионами, что обеспечивает отсутствие таможенных границ, пошлин, сборов или каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств за исключением тех ограничений, которые установлены специальным законодательством. Одновременно вводится единое денежное пространство, в пределах которого выполняет свою основную функцию - защита и обеспечение устойчивости рубля - Центральный Банк России, устанавливающий единые правила кредитования и расчетов, валютного регулирования и контроля Конституция Российской Федерации. М. 1993 г., ст. 74, 75. // Российская газета - 25 декабря 1993 г..

Наконец, вся территория Российской Федерации составляет единое право вое пространство, действенность которого обеспечивается верховенством Конституции и федерального законодательства и их прямым действием и применением на всей территории страны Конституция Российской Федерации. М. 1993 г., ст. 4, п. 2; ст.15, п. 1. // Российская газета - 25 декабря 1993 г..

В силу отмеченных показателей внутреннего единства Российская Федерация перед лицом внешнего мира выступает как единое целое, как суверенное государство, реализующее право внешних отношений и представляющее на международной арене права и интересы всех своих субъектов. Именно федерация осуществляет единую внешнюю политику и координирует внешнеполитический курс входящих в ее состав государств и иных субъектов.

Однако, обладая формой федеративного государства, Россия в силу этого не составляет единый унитарный монолит, несмотря на отмеченные выше признаки ее внутреннего и внешнего единства. Ее особенность заключается в том, что она состоит из субъектов, которые сами имеют форму государственной организации. Для любой федерации данная особенность выступает в качестве исторического способа выражения своей внутренней структуры: либо путем объединения разрозненных ранее территориальных частей в единое целое при сохранении отдельными регионами элементов своей самостоятельности в рамках единого государства, либо выделения по этническому, экономическому, политическому и иным признакам территорий в пределах соответствующего государства.

Особенностью российского федерализма с самого начала (возникновения СССР) было то, что он использовался в качестве государственно-правового средства для решения национального вопроса, что было обусловлено многонациональным составом населения страны.

Поэтому, являясь многонациональным государством, Российская Федерация сохраняет национальную основу своей организации. Изначально субъектами этой формы федерации являлись автономные государственные образования, созданные соответствующими нациями в пределах определенной территории. Следовательно, она была организованна на национально-территориальной основе, свойственной автономным единицам, которые были субъектами данной федерации. Ныне содержание этой основы изменилось. Субъектами федерации становятся не только автономные единицы, но и территориальные регионы, которым придан статус территориально-государственных образований. Введение новых, территориальных форм государственности, наряду с ранее существовавшими национальными, свидетельствует о расширении субъективного состава Российской Федерации. Теперь национальная и территориальная модели федеративного государственного устройства России сосуществуют в рамках «асимметричной» федерации, включающей различные типы субъектов: а) республики в составе РФ; б) сохранившиеся формы автономных образований; в) территориальные единицы, воспринявшие форму государственного образования. Все эти типы субъектов входят в Российскую Федерацию на конституционной основе. Это означает, что сама федерация образуется не в результате вхождения в ее состав данных субъектов. В отличие от прежнего Союза ССР субъекты РФ не заключали договора о союзе, значит, они не образуют федерацию, не объединяются в новое государство, а входят в уже имеющееся государство.

Следовательно, Российская Федерация не имеет договорной основы, поскольку в принципе невозможен договор между федерацией в целом и ее субъектами как равноправными государствами. Это не означает, что форма договора не может быть использована в практике федеративного строительства. Договор может лишь служить дополнительным основанием распределения или перераспределения предметов ведения и полномочий, но отнюдь не основанием объединения субъектов в новое государство.

Таким образом, в условиях Российской государственности применяется своеобразная форма государственного устройства. В ее основе также лежит идея единства и целостности государства Конституция Российской Федерации. М. 1993 г. ст. 5, п. 3 // Российская газета - 25 декабря 1993 г., что позволяет подчас говорить о преобладании принципа унитаризма в ее построении, выражающемся в продолжении осуществления реальной политики из центра Общая теория права и государства: учебник/Под ред. В. В. Лазарева. М., 1994. С. 263-264.. Однако подобные категорические суждения являются, строго говоря, не адекватными четкому представлению о формах государственного устройства. В свое время образование классических западных федераций представляло собой процесс перехода от менее централизованных к более централизованным государствам, что отнюдь не исключало использования принципа федерализма в их организации. Наличие единого централизованного государства не означает, что его организация обязательно должна быть ограничена унитарной формой, поскольку федеративная форма не противоречит возможности централизации государственной власти. Большинство классических федераций обладают высокой степенью централизации, что едва ли можно оценивать в качестве тенденции «укрепления унитарных устоев государства» Эбзеев Б. С, Карапетян Л. М. Российский федерализм: равнопра-вие и асимметрия конституционного статуса субъектов//Государство и право. 1995. № 3. С. 4..

Россия и без того с трудом выходит из сферы влияния унитаризма, свойственного формам государственного устройства советского периода, ее взаимоотношений с субъектами федерации базируются на конституционных гарантиях, препятствующих чрезмерной централизации государства и обеспечивающих создание региональных и местных структур управления, которые берут на себя бремя осуществления функций, ранее принадлежавших унитарному центру. В этих условиях возрождение «унитарной идеи» как тенденции укрепления основ государства означало бы отказ от тех новых тенденций» которые ведут к обновлению государственного устройства России именно как федеративного государства.

4.3 Проблемы федерализма в Российской Федерации

Не менее актуальными для российской государственности являются сегодня проблемы федерализма, которые, как показывает исторический опыт, будучи не разрешенными, несут в себе скрытую угрозу существованию государства, служат идеологической основой вооруженных конфликтов, гражданских войн. Проблемы взаимоотношений федерального центра (в лице Союза Советских Социалистических Республик, Российской Федеративной Социалистической Республики или сегодняшней Российской Федерации) и ее субъектов существовали и будут, видимо, существовать всегда в силу объективных противоречий между этими двумя сторонами, когда центр стремится для усиления государства и укрепления государственной власти максимально сосредоточить управление, по крайней мере, наиболее значимыми сферами общественной жизни в своих руках, а субъекты федерации стремятся к самостоятельности и независимости в решении тех или иных вопросов. Поэтому проблемы федерализма в Российской Федерации видятся не в наличии этих противоречий, которые вполне поддаются цивилизованному разрешению, а в их обострении. Причины такого обострения кроются в вызванном после прекращения существования СССР в переходный период ослаблении центральной власти и межрегиональных связей, прежде всего экономических, росте центробежных процессов, ведущих к административной самоизоляции субъектов федерации, росту национализма, стремлений к самоопределению не только внутреннему, но и внешнему. Поэтому проблемы федерализма можно с уверенностью охарактеризовать как проблемы сохранения единого целостного федеративного российского государства.

Сегодня мы можем наблюдать и военное решение проблемы обеспечения целостности России (Чеченская Республика), и цивилизованное, т.е. правовое разрешение проблем взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов. Так, в марте 2002 года Конституция Республики Татарстан, закреплявшая до этого статус данной республики как самостоятельного государства - субъекта международного права - высшим законодательным органом этого субъекта Российской Федерации была приведена в соответствие с Конституцией РФ. На устранение этого несоответствия в законодательстве Татарстана потребовался слишком долгий период времени, но в процессе устранения этих противоречий более важными явилось все-таки соблюдение паритетов во взаимоотношениях, уважение национального самосознания татарского народа, обоюдное понимание проблемы и ее юридическое решение без применения армии, разного рода санкций или иных средств принуждения.

С удовлетворением хочется отметить, что существующие проблемы российского государства, связанные с его федеративным устройством, не имеют национальной или националистической окраски. Можно считать, что гарантированные международным и российским Законодательством права на национальную самобытность, пользование национальным языком и другие связанные с этим права народов, населяющих Российскую Федерацию, в том числе малых народов, в значительной мере реализованы фактически. Что, конечно, не исключает возможность дальнейшего совершенствования соответствующих норм права.

Однако помимо своего глобального характера, связанного с сохранением Российской Федерации как федеративного государства, проблемы федерализма имеют и другие стороны своего проявления. В частности, это проблемы обеспечения единства законодательства и законности на всей территории Российской Федерации, проблемы фактического обеспечения предусмотренного Конституцией РФ единства государственной власти.

Видимо, наличие этих проблем послужило одним из факторов, побудивших Президента РФ на принятие решения о введении института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, призванного усилить вертикаль государственной власти. В этих же целях предпринимаются попытки на законодательном уровне создать правовые основания и процедуры, позволяющие, например, Президенту РФ отстранять от должности губернаторов, нарушивших закон.

Большая роль в обеспечении единства законодательства и законности на территории Российской Федерации должна быть отведена органам прокуратуры. Прокуроры на местах должны, не оглядываясь на местные органы власти, в соответствии с положениями федерального законодательства принимать все предусмотренные законом меры к опротестованию и отмене нормативно-правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления, не соответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству.

Кроме того, значительную роль в укреплении российского государства и разрешении проблем федерализма должен сыграть реформированный Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, состоящий из представителей каждого субъекта Российской Федерации, которые как никто знают и понимают сущность и истоки этих проблем, а значит, лучше кого бы то ни было должны знать пути и средства их преодоления.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог написанной работы по теме «Унитарные и федеративные государства» хотелось бы сказать, что в данной работе предприняты попытки наиболее полно раскрыть выбранную тему на примерах тех или иных стран, параллельно используя их законодательство (в основном, это конституции).

Выбирать ту или иную форму государственного устройства, какая лучше, а какая хуже - не было задачей исследования. У разных государств свои формы государственного устройства. Выбору формы государственного устройства способствовали несколько причин: это и исторические традиции, обычаи, и национальный состав населения, и размеры страны и многое другое.

Унитарная форма государственного устройства имеет место во многих странах. Она характеризуется единой структурой государственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на территорию страны. Их компетенция (функциональная, предметная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограничивается полномочиями каких-либо местных органов. Вместе с тем эта компетенция может быть распределена (по некоторым вопросам) между центром и местами, как правило, на договорной или конституционной основе.

В унитарном государстве осуществляется централизация всего государственного аппарата его деятельности и вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами.

Присущая всем унитарным государствам централизация может проявляться в разных формах и в разной степени. В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначенными представителями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвенный) центральной власти. В зависимости от того, какой вид контроля осуществляет центральная власть за местными органами, различают централизованные и децентрализованные унитарные государства. В некоторых же унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одной или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство характеризуется наличием административной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений. Указанная форма государственного устройства находит применение там, где требуется учет специфических интересов территориальных единиц (национальных, этнических, географических, исторических и др.). Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обычных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономии допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функционировать и местное самоуправление, действовать муниципальные органы.

Федеративная форма государственного устройства является еще более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обладает уникальными, специфическими особенностями. И все же можно при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.

Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единою целого. Оно состоит из территорий субъектов (членов) федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных образований унитарного государства.

Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из ее состава? Анализ конституций существовавших федераций показывает, что выход из состава федерации нигде не закрепляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в Конституции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Действительно, отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта (федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа наций на самоопределение.