Государственный надзор и контрольно-надзорные органы на примере прокуратуры

К указанным показателям могут добавляться дополнительные критерии, например, такой, как измерение временных характеристик законодательного процесса Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. - М.: Весь Мир, 2003. - С.358-360..

Очевидно, что приведенные показатели достаточно объективны и в принципе могут дать реальную картину. При том условии, что будут соответствующим образом скорректированы методы их оценки, да и сама оценка будет осуществляться с привлечением всех экспертов, представляющих оцениваемые страны. Ведь дело не только в самих критериях, но и в способе их выработки и трактовки.

При разработке показателей необходимо в большей степени использовать подходы, разработанные в рамках программы по совершенствованию государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы, осуществляемой Организацией экономического сотрудничества и развития SIGMA, а также общую схему оценки (Common Assessment Framework). Обе методики применяются для измерения административного потенциала и позволяют отслеживать развитие этого потенциала во времени. Эти показатели используются при оценке соответствия стандартам Европейского Союза уровня государственного управления в странах - кандидатах в члены ЕС. Их главное достоинство заключается в том, что дается оценка изменений, произошедших в следующих областях (на национальном уровне): государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки.

Набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность государственного управления, окончательно не сформирован. В большинстве случаев такая ситуация объясняется отсутствием обширных и достоверных фактов по достаточно большой совокупности стран. Уже проводились экспериментальные оценки по ряду показателей, разработанных в рамках реализации «Целей развития в новом тысячелетии». Результаты таких оценок позволяют определить, насколько актуально использование подобных исходных ориентиров для проведения оценок в России. Если можно будет собрать данные для построения системы показателей для России и ряда других стран в рамках сравнительного анализа, то станет возможным измерение относительного уровня качества государственного управления независимо от возможности применения полученных результатов.

Эксперты ООН оценивают уровень государственного управления с помощью индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП). В основу методики расчета ИРЧП заложены данные о продолжительности жизни, уровне грамотности, доле ВВП на душу населения и другие факторы. Отдельные элементы этой методики активно применяются для оценки потенциала эффективности государственной службы.

Проблема универсализации подходов в сфере государственного управления обусловливает необходимость продвижения позиции, что универсальные нормы могут вырабатываться только и исключительно в рамках процедур международного права, а не посредством неких норм, которые будут лоббировать страны, обладающие, на их взгляд, большими основаниями объявить свои национальные модели демократии, политического режима и государственного устройства эталонными.

Так, Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р утверждена Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции, где используются методики по оценке качества государственных услуг Всемирного Банка (GRICS).

В рамках правительственного проекта «Электронная Россия» Минэкономразвития России была разработана информационная система по мониторингу контрольно-надзорной деятельности. Информационная система (ИС «Мониторинг») предназначена для автоматизации процесса мониторинга и оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти всех уровней в сфере проведения проверок субъектов предпринимательства (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

Система позволяет осуществлять сбор данных о проводимых проверках с дальнейшей классификацией результатов деятельности контрольно-надзорных органов по заданным критериям и показателям. Отслеживаются различные виды проверок: плановые, внеплановые, выездные, документарные. Фиксируются административные расследования. По результатам проверок автоматически формируются аналитические отчеты.

Начиная с IV квартала 2010 г., органы государственного и муниципального контроля будут представлять квартальную форму федерального статистического наблюдения № 1-контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» предусмотрены основные направления совершенствования системы государственного управления и определены показатели, которые необходимо достичь. Так, в 2018 г. удовлетворенность граждан качеством государственных и муниципальных услуг должна составить 90%. При этом доля лиц, получающих их в электронном виде, должна достигнуть 70%. Кроме того, к 2014 г. время ожидания в очереди за получением услуги должна сократиться до 15 минут.

Предусмотрены мероприятия, которые должны быть проведены в указанных целях. В частности, до 1 сентября 2012 г. Правительство РФ должно утвердить концепцию «российской общественной инициативы». Она будет предусматривать следующее. Во-первых, должны быть созданы технические и организационные условия для публичного представления предложений граждан в Интернете (с 15 апреля 2013 г.). Во-вторых, инициативы, набравшие более 100 тыс. голосов в течение года, должны быть рассмотрены Правительством РФ.

Однако в заключение следует сказать, что по справедливому мнению И.Н. Барцица, «управленческая жизнь богаче юридических формулировок. Вхождение России в мировое сообщество предполагает следование общему курсу тех новаций и изменений, которые составляют вектор развития современных демократических государств. В числе подобных новаций - и административная реформа, осуществляемая на протяжении вот уже двадцати лет практически во всех странах мира. Формулируя свой ответ на давление глобализационных процессов, вызовы рынка, утверждение принципов нового эффективного менеджмента, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем политического, социально-экономического и нравственного развития» Барциц И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) // Представительная власть. - 2008. - № 2-3. - С.82..

ГЛАВА 2 ПРОКУРАТУРА - ОСНОВА НАДЗОРНО-КОНТРОЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ

2.1 Организация прокурорского надзора (на примере прокуратуры Санкт-Петербурга)

Целесообразность и назначение прокурорского надзора в сфере государственного управления на современном этапе, заключается в том, что он обеспечивает единую законность на территории вне ведомственных и других интересов. Прокурорский надзор в сфере государственного управления - это и необходимый элемент разделения властей, который одновременно служит и цементирующим звеном взаимодействия властей, поскольку каждая из них на своем уровне призвана обеспечивать права и свободы человека, защиту общественных и общественных интересов. Прокуратура выступает своеобразным органом «корректировки» этих процессов, координатором действий контролирующих и правоохранительных структур. «Осуществление прокуратурой надзора за законностью в государственном управлении выступает эффективным средством влияния на формирование государственной правовой политики в этой сфере» Буянский С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы. Монография. - М.: Буквоед, 2006. - С. 71..

В настоящее время в состав прокуратуры Санкт-Петербурга входят 18 районных прокуратур и специализированные прокуратура (природоохранная прокуратура, прокуратура метрополитена).

Общее руководство органами прокуратуры Санкт-Петербурга осуществляет прокурор Санкт-Петербурга.

Прокурором Санкт-Петербурга издаются обязательные для исполнения всеми работниками организационно-распорядительные документы, определяются должностные обязанности заместителей, старших помощников и помощников прокурора города, начальников управлений и отделов, при необходимости - иных работников, устанавливается компетенция структурных подразделений аппарата. Прокурор Санкт-Петербурга является председателем коллегии прокуратуры Санкт-Петербурга, председателем координационного совещания руководителей правоохранительных органов города по борьбе с преступностью.

Деятельность подразделений прокуратуры Санкт-Петербурга осуществляется по предметному, зональному и (или) предметно-зональному принципам в соответствии с планами работы, разработанными на основе изучения положения дел. Работу прокуратуры планируется через призму достижения социально-значимого эффекта для города на основе плана работы прокуратуры Санкт-Петербурга с учетом аккумулируемых в «Социальном паспорте» территории данных о состоянии законности и правопорядка, прокурорско-следственной практики, и необходимости оперативного реагирования на нарушения законности и просчеты в деятельности районных и специализированных прокуроров Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 05.06.2012 г. № 111 «Об утверждении Регламента прокуратуры Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/uploads/files/prikazy/2012/05-06-12.pdf.

Основные направления деятельности прокуратуры наглядно показывают названия статистических отчетов, в которых ежеквартально подводятся итоги работы, в частности:

- надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- административное преследование по ст. 5.59 КоАП РФ;

- по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению;

- участие прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве;

- участие прокурора в рассмотрении судом апелляционной, кассационной и надзорной инстанций гражданских дел по представлениям прокурора и жалобам сторон;

- надзор за исполнением законодательства контролирующими органами в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции и о результатах расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- участие в правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- надзор за исполнением законов на досудебной стадии уголовного судопроизводства;

- рассмотрение заявлений, жалоб и иных обращений;

- надзор в сфере реализации приоритетных национальных проектов;

- взаимодействие со средствами массовой информации;

- надзор за законностью исполнения уголовных наказаний;

- участие прокурора в судебных стадиях уголовного процесса;

- надзор за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и о результатах расследования уголовных дел экстремистской и террористической направленности.

Работа органов прокуратуры Санкт-Петербурга в 2012 году осуществлялась в условиях достаточно сложной социально-экономической и криминогенной обстановки. Анализ обстоятельств, влияющих на состояние законности и правопорядка в регионе, предопределил приоритетные направления служебной деятельности с учетом требований руководства страны и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Ими, в числе других, являлись, повышение эффективности прокурорского надзора, в первую очередь по защите прав и свобод человека и гражданина, экономических интересов государства, предупреждение принятия незаконных нормативно-правовых актов, противодействие надзорными средствами проявлениям коррупции, нарушению прав субъектов предпринимательской деятельности, борьба с преступностью.

Сконцентрированные усилия и работа на данных приоритетных направлениях, а также принятые меры организационного характера дали определенные положительные результаты. Так, в 2012 году прокуроры ушли от практики подмены контролирующих органов, одновременно усилив контроль за их деятельностью. В частности, Приказом Прокуратуры Санкт-Петербурга от 17.01.2012 г. № 6/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля и взаимодействия с указанными органами» Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 17.01.2012 г. № 6/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля и взаимодействия с указанными органами» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/uploads/files/prikazy/2012/17-01-12.pdf установлены достаточно жесткие требования в проведении надзора над органами исполнительной власти, осуществляющие контрольно-надзорные функции. Например, при поступлении в органы прокуратуры материалов и обращений, органы прокуратуры обязывают руководителей и иных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) проводить внеплановые проверки, а также ревизии деятельности подконтрольных и подведомственных им организаций, применения всего комплекса необходимых мер с целью пресечения (предотвращения) правонарушений (приложение 1).

Целью проверки является установление существа нарушения, виновных лиц, причины и условия, способствующие совершению правонарушения. Также по результатам проверки предписывается принимать меры к устранению выявленных нарушений и привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц.

В случае нарушения органом государственного контроля (надзора) требования прокурора в отношении руководителя такого контрольно-надзорного органа прокурором возбуждается дело об административном правонарушении, предусмотренном ст.17.7 КоАП РФ (невыполнение законного требования прокурора).

В случае непринятия органами государственного контроля (надзора) мер по привлечению виновных лиц к ответственности и устранению нарушений закона, указанных в материалах и обращениях, поступивших из органов прокуратуры с требованием о проведении внеплановой проверки, а также в случае несвоевременного, неполного и неадекватного принятия мер применяются меры прокурорского реагирования с одновременным направлением представления о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.

Первостепенной задачей прокуратуры Санкт-Петербурга является вовлечение всех уполномоченных органов в совместный процесс комплексного решения проблем в городе. Отсюда основные усилия во все предыдущие годы были сосредоточены на координации деятельности правоохранительных органов города по борьбе с преступностью и создании в Санкт-Петербурге эффективной системы профилактики правонарушений. Работа в новых условиях позволила достигнуть определенных положительных результатов, и хотя это не сказалось значительно на цифровых показателях прокуратуры Санкт-Петербурга, но позволила снять значительную часть социального напряжения по наиболее острым проблемам города. Принятыми мерами удалось сохранить положительные тенденции снижения числа зарегистрированных преступлений - 56439 (-4,9%). Общая раскрываемость преступлений составила 49,8%, что аналогично данным 2011 года. Прокурорами в 2012 г. выявлено и поставлено на учет 6910 (+952) преступлений, ранее известных, но по разным причинам не учтенных, что составляет 12,3% от общего массива зарегистрированных преступлений Прокуратура Санкт-Петербурга подвела итоги работы за 2012 год // Информационное агентство: «Регнум»: http://www.regnum.ru/news/accidents/1624339.html.

Используя предоставленные законом полномочия, прокуроры последовательно реализовывали правозащитную функцию, настойчиво добивались устранения нарушений федерального законодательства.

Используя предоставленные законом полномочия, прокуроры последовательно реализовывали правозащитную функцию, настойчиво добивались устранения нарушений федерального законодательства.

Всего прокуратурой города:

? выявлено на 16,9% больше нарушений закона (78013);

? опротестовано 5311 (+1,0%) незаконных правовых актов;

? внесено 10127 (+6%) представлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечено 8862 (+4,2%) должностных лица;

? по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 6102 (+37,2%) виновных лица;

? предостережено 640 (+17,9%) должностных лиц;

? по 756 (+19,1%) материалам, направленным в следственные органы, возбуждено 647 (+11,6%) уголовных дел (приложение 2) Об итогах работы органов прокуратуры Санкт-Петербурга за 2012 год и задачах по укреплению законности и правопорядка // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/news/spb/13946.

Особое внимание уделялось вопросам соблюдения законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, безопасности дорожного движения, охраны окружающей среды, бюджетного, трудового и налогового законодательства.

Так, в ходе проверки соблюдения законодательства, регулирующего вопросы подготовки и прохождения отопительного сезона, начисления и оплаты ЖКУ сезона 2012-2013 гг. прокурорами внесено более 130 представлений, по фактам нарушения прав потребителей ЖКУ и нарушений, связанных с деятельностью ресурсоснабжающих организаций, возбуждено более 100 административных производств. Были объявлены предостережения о недопущении нарушений закона 208 должностным лицам. В суды Санкт-Петербурга направлены более 70 исковых заявлений в защиту интересов граждан. В следственные органы направлены 11 материалов проверок по фактам совершения мошеннических действий, связанных с начислением и взиманием платы за ЖКУ, а также установкой общедомовых узлов учета тепловой энергии Прокуратура Петербурга подвела итоги проверки в сфере ЖКХ // Официальный сайт ЗакС: политическая жизнь Северо-Запада: http://www.zaks.ru/new/archive/view/108039.

Несмотря на улучшение ситуации в экономическом секторе, оставались актуальными вопросы соблюдения прав граждан на своевременную оплату труда.

Так, в 2012 г. прокуратурой Санкт-Петербурга внесено 2868 представлений и привлечены к дисциплинарной ответственности 134 должностных лиц. Объявлено 45 предостережений, возбуждено 114 административных дела по ст.5.27 КоАП РФ (нарушение законодательства о труде и об охране труда), по результатам рассмотрения которых 98 человек привлечены к административной ответственности. В суд направлены 1 тыс. 127 заявлений в защиту прав граждан. Опротестовано 38 незаконных актов, возбуждено 6 уголовных дел по ст.145.1 УК РФ (невыплата заработной платы). В целом, материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что принятые органами прокуратуры в 2012 г. меры существенно улучшили ситуацию с соблюдением прав граждан на вознаграждение за труд, способствовали снижению задолженности по заработной плате в организациях и учреждениях различных форм собственности. Благодаря принятым мерам в Санкт-Петербурге в 2012 году более чем двум тысячам работников выплачена задолженность по зарплате в размере 184 млн. руб. Благодаря прокурорским проверкам руководители выплачивают долги по заработной плате // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/news/spb/

Кроме этого, в поле зрения прокуроров Петербурга находились вопросы соблюдения прав ветеранов, инвалидов и других социально незащищенных категорий граждан, законодательства при реализации приоритетных национальных проектов, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности и пр. Не снижается роль прокуроров в гражданском, арбитражном и уголовном процессах как защитников прав и свобод граждан, интересов общества и государства.

Таким образом, прокуратура Санкт-Петербурга активно работает над тем, чтобы все сферы деятельности были законодательно урегулированы, а нормативные правовые акты не противоречили федеральному законодательству. Но, несмотря на положительные результаты, для достижения основной цели прокурорского надзора за исполнением законов необходимо направить дополнительные усилия на исполнение законов органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля и других органов.

2.2 Новая концепция прокурорского надзора и оптимизация деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга в современных условиях

В рамках проводимой административной реформы необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный государственный орган, основной целью деятельности которого является охрана прав, свобод человека и гражданина, укрепление законности путем определения и совершенствования новых приоритетов в задачах и формах ее работы.

Проведенный анализ деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга показывает, что в условиях динамично развивающегося федерального законодательства, непростой социально-экономической ситуации в 2012 г. деятельность прокуратуры была направлена на организацию превентивного прокурорского надзора, обеспечение стабильной жизни населения города, достигнуты позитивные результаты, о чем свидетельствуют показатели работы по ключевым направлениям надзора. Практически не осталось сфер, не охваченных вниманием прокурора.

Для повышения эффективности работы, оптимизации деятельности прокуратуры, комплексного воздействия на состояние законности в регионе прокуратурой Санкт-Петербурга в декабре 2011 г. была разработана и принята уникальная в своем роде, совершенно новая и единственная в России Концепция правовой политики надзорной деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 09.12.2011 г. № 179 «Об утверждении Концепции правовой политики надзорной деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/uploads/files/prikazy/2011/09-12-11.pdf.

Главная задача указанного документа - обозначить наиболее короткий путь к решению задач, которые формулируются на основе мониторинга ситуации, глубокого анализа проблем, имеющихся в городе. Эта задача имеет как внутренний посыл - повысить ориентированность сотрудников прокуратуры на результат, так и внешний - отказаться от выполнения функций, избыточных с точки зрения целей прокурорского надзора и средствами прокурорского воздействия обязать выполнять эти функции тех, в чьи обязанности они входят.

В основу Концепции положена аналитическая, статистическая, прогнозная и иная информация по направлениям надзора, владение которой позволяет и обозначить основные проблемные стороны, и работать над ними.

Концепция предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития надзорной правовой политики прокуратуры Санкт-Петербурга, использование новых подходов в целях оперативного выявления и устранения нарушений законодательства во всех сферах.

Основными целями и задачами Концепции являются:

? повышение эффективности и результативности надзорной деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга;

? оптимизация работы прокуратуры Санкт-Петербурга;

? проведение глубоких проверок и получение в кратчайшие сроки требуемых результатов на основе системного подхода;

? реальное изменение ситуации в городе методами прокурорского реагирования;

? усиление производственной и исполнительской дисциплины, персональной ответственности, эффективности работы поднадзорных органов.

Принятые меры в корне перестроили работу прокуратуры Санкт-Петербурга. Основная цель концепции состоит в изменении отношения сотрудников прокуратуры к своей работе, оптимизации процессов и искоренению формализма.

Так, основным критерием качества и эффективности работы прокуратуры обозначены: профилактика правонарушений, достижение конкретного результата методами прокурорского воздействия, снятие очага социальной напряженности, устранение и недопущение в дальнейшем нарушения закона.

Для достижения поставленных перед прокуратурой в современных условиях целей необходимо Концепцией предусмотрено решение следующих задач:

- обеспечение безусловного владения информацией по социально значимым вопросам на подведомственной территории; для этого в каждом районе и в целом для всего Санкт-Петербурга созданы «социальные паспорта», в которых определены очаги напряженности и меры по их устранению. Составление «Социального паспорта» территории, позволяет профилактировать возможное неисполнение закона и своевременно реагировать на возникшее нарушение;

- оценка достаточности и достоверности статистических данных, иной информации о состоянии дел на территории, аккумулируемой уполномоченными контролирующими и иными органами, организациями, должностными лицами в силу требований нормативных правовых актов; при выявлении несоответствий - принятие мер прокурорского реагирования;

- обеспечение в отношениях с органами власти надлежащего уровня взаимодействия, который позволяет установить быстрый обмен информацией о готовящихся, либо имеющихся нарушениях, а также принять оперативные меры по их недопущению, восстановлению нарушенных прав;

- обеспечение надлежащего уровня подготовки прокурорских сотрудников, привлеченных к проведению проверки, знание законодательства по предмету проверки, обязанностей проверяемых должностных лиц, прав и обязанностей привлеченных специалистов;

- реальное устранение нарушения и привлечение к ответственности юридических и должностных лиц, совершивших нарушение; обеспечение контроля за ситуацией до реального устранения нарушения, дальнейший мониторинг ситуации в рамках «Социального паспорта территории».

С целью реализации концепции прокурором Санкт-Петербурга созданы специальные группы для выявления «очагов напряженности» в городе, в которые включены сотрудники аппарата прокуратуры города, ГУ МВД, органов власти, представителей контрольно-счетной палаты и контролирующих органов. Результатами работы групп стало выявление социально значимых проблем в каждом районе Санкт-Петербурга, определяются причины и конкретные меры по их устранению, сроки для решения проблем, а также ответственные должностные лица на каждом направлении работы.

В результате полученной информации в районах составлены Социальные паспорта (далее - Паспорт). Разделы Паспорта формируются как банк данных по следующим актуальным для Санкт-Петербурга направлениям надзора за исполнением законодательства: о выборах и референдумах; по вопросам миграции; бюджетного законодательства; о противодействии коррупции; о труде и охране труда; о соблюдении прав инвалидов и иных лиц с ограниченными возможностями; о защите прав несовершеннолетних; о профилактике преступности; о противодействии наркомании; о противодействии экстремизму и терроризму; в сфере ЖКХ; о защите прав потребителей и долевом строительстве; о безопасности дорожного движения; о защите прав субъектов предпринимательской деятельности; о соблюдении природоохранного законодательства; о порядке распоряжения государственным имуществом; в сфере реализации приоритетных национальных проектов; об объектах культурного наследия; о государственном и муниципальном заказе; о государственной и муниципальной службе; о пожарной безопасности; о соблюдении налогового законодательства Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 29.12.2011 г. № 191 «Об утверждении инструкции о порядке ведения «Социального паспорта Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/uploads/files/prikazy/2011/29-12-11.pdf.

Социальный паспорт предназначен для аккумулирования, хранения и представления информации сотрудникам прокуратуры и другим лицам - по указанию руководителей прокуратуры. Паспорт ведется районными и специализированными прокурорами на базовом уровне.

Целями создания паспорта являются: 1) объединение информации, получаемой прокуратурой о состоянии законности на территории по важнейшим направлениям надзорной деятельности; 2) информационное обеспечение сотрудников прокуратуры.

Предусмотрено создание информационной системы, обеспечивающей обмен в электронной форме районных прокуратур и структурных подразделений информацией, включаемой в Паспорт.

В рамках разделов Паспорта руководителем проводится оценка состояния дел на конкретном участке по трехбалльной системе: хорошо, удовлетворительно, неудовлетворительно.

Мониторинг и обновление информации производятся в постоянном режиме, предусматривающем:

? «неудовлетворительно» - ежедневное обновление и контроль состояния законности;

? «удовлетворительно» - ежемесячное обновление и контроль состояния законности;

? «хорошо» - обновление и контроль состояния законности при сдаче государственной статистической отчетности.

Паспорт ведется в электронном виде. Не реже чем 1 раз в квартал содержащаяся в нем информация распечатывается, визируется прокурором, и аккумулируется в специальном наряде Содержащиеся в паспорте сведения не подлежат разглашению. С указанными сведениями могут знакомиться только работники, имеющие к ним непосредственное отношение..

Каждый зональный прокурор (предметник) анализирует качество работы районного (специализированного) подразделения по оценке состояния законности и полноты мер, принимаемых органами контроля и надзирающим прокурором по противодействию нарушениям закона. Результаты анализа докладываются начальнику структурного подразделения с установленной им периодичностью.

Таким образом, столь детальный анализ новой концепции прокурорского надзора, введенный в практическую деятельность прокуратуры Санкт-Петербурга и достигнутые в 2012 году результаты деятельности прокуратуры города, показывают, что глубокие последовательные проверки позволят значительно повысить эффективность и результативность надзорной деятельности. Концептуальный подход позволил оперативно решать определенные вопросы в кратчайшие сроки и этому есть многочисленные практические примеры.

Так, в Кировском районе Санкт-Петербурга в ходе прокурорской проверки содержания дорог был организован объезд, по результатам которого установлено ряд участков улично-дорожной сети, находящихся в неудовлетворительном состоянии. По факту ненадлежащего состояния дорог в прокуратуру был приглашен глава районной администрации, ему предложено незамедлительно представить объяснения и документы по данным фактам и принять необходимые меры. В течение суток после вмешательства прокуратуры эксплуатирующей организацией был произведен ремонт на всех выявленных участках. В то же время, в «доконцепционный период» необходимо было собрать документы, подготовить иски, которые продолжительное время рассматривались бы в суде, в то время как ямы на дорогах становились все больше, а возмущение граждан росло Литвиненко С.И. Делать не что, а как (системный подход к деятельности прокуратуры в Санкт-Петербурге) // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2012. - № 2 (28). - С. 5..

В приведенном случае были правильно расставлены приоритеты: проанализирована ситуация, определена зона ответственности главы районной администрации, руководителей в районе на данном направлении, а главное, прокуратура показала, как эти задачи необходимо решать и за что теперь чиновники будут отвечать. Прокуратура указала районной администрации на упущения и нарушения, показала, как и когда их необходимо устранять, назначила ответственных, сроки и взяла решение проблемы на контроль.

Приведем следующий пример результата прокурорской проверки. В апреле 2012 года в районной прокуратуре Калининского района проведено совещание, посвященное проблемам организации дорожного движения. В качестве основных были обозначены проблемы, связанные с дорожным движением на территории района, а также причины и условия возникновения этих проблем и обозначены пути их решения. В целях ликвидации автомобильных пробок, постоянно возникающих на площади Ленина около Финляндского вокзала, прокуратура района истребовала топографический план участка. По результатам его изучения совместно с Комитетом по транспорту Санкт-Петербурга, а также районным отделом ГИБДД принято решение о введении одностороннего движения по западному проезду площади Ленина и ликвидации остановки общественного транспорта между западным и восточным проездами площади. Понадобилось всего 5 дней, чтобы разгрузить этот участок и ликвидировать автомобильную пробку. В то же время прежде прокурорские проверки просто заканчивались представлениями и наказанием должностных лиц Там же. - С. 5-6..

Таким образом, прокуратура Санкт-Петербурга постепенно освобождается от мешающих эффективно работать качеств, в частности, от заорганизованности. Уже отменен целый ряд организационных документов, которые фактически не действовали, устарели либо не давали нужного результата, а находились, тем не менее, на исполнительском контроле у районных прокуроров. Значительно сократилось количество совещаний - они проводятся более эффективно с обсуждением конкретных задач, конструктивно и динамично. Широко используется видеоконференцсвязь, что дает возможность районным прокурорам не тратить время на перемещение в аппарат прокуратуры города. Для подключения контролирующих органов к работе прокуратуры на тех направлениях, на которых традиционно «главным контролером» была прокуратура, проведено межведомственное совещание с участием более 30 региональных и федеральных контролеров, прокуратура стала инициатором создания на базе прокуратуры межведомственного совета, позволяющего в режиме он-лайн реагировать на происходящие в городе процессы, а главное, усилить акцент на более эффективную роль контролера как такового.

В целом, организовав работу по-новому, избавившись от не свойственных прокурору функций, в результате реализации новой концепции прокурорского надзора в Петербурге удалось оздоровить обстановку в городе, поднять у населения авторитет государственных структур, правоохранительных органов и, что самое главное, - качественно повлиять на состояние законности в регионе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, на основании проведенного исследования можно сделать следующие обобщающие выводы:

1. Контроль и надзор - основные способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Одновременно они являются важнейшими функциями государства. Без организации и осуществления контроля и надзора осложняется эффективная работа государственного аппарата, других государственных и негосударственных структур, поскольку любое решение в сфере государственного управления заканчивается контролем за их исполнением, иначе они не будут иметь смысла. Контроль и надзор являются факторами, которые дисциплинируют поведение служащих государственного аппарата и граждан как в сфере государственного управления, так и в обществе вообще.

2. Как показал анализ различных точек зрения, сегодня сущность контроля заключается в проверке соответствия достигнутых результатов заданным параметрам, целям, а его содержание - в выяснении уполномоченными органами и лицами, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям, нормативным правовым актам, поставлены перед ними задачам, а также непосредственное принятие мер по устранению «отклонений» и применению санкций. В свою очередь сущность надзора заключается в обеспечении законности и правопорядка путем выявления и устранения допущенных нарушений закона, а также их предупреждение, его содержание составляет основанная на законе деятельность специально уполномоченных субъектов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений закона за исключением непосредственного применения санкций к нарушителям.

3. В целом, контроль (надзор), осуществляемый органами исполнительной власти, можно определить как совокупность действий по наблюдению за функционированием соответствующего объекта контроля (надзора) с целью: получения объективной и достоверной информации о состоянии дел на нем, применения мер по предупреждению правонарушений (с правом прямого вмешательства в оперативную деятельность объекта контроля), предоставления помощи подконтрольной структуре в восстановлении законности и дисциплины, установления причин и условий, способствующих нарушению требований правовых норм, принятия мер по привлечению к правовой ответственности виновных лиц.

4. Новые экономические правоотношения, которые сейчас формируются в государстве, требуют новых подходов к осуществлению контрольно-надзорных функций. Изменяется законодательство о контроле, ликвидируются некоторые контрольно-надзорные органы, образуются новые структуры, усиливается роль других структур (таможенной службы, налоговых органов и др.), поэтому меняются и контрольно-надзорные производства. В настоящее время они имеют тенденцию к неоправданному осложнению. Значительное количество избыточной и ничем не оправданной регламентации деятельности подконтрольных структур (прежде всего хозяйствующих), недостаточная определенность контрольных полномочий субъектов контроля приводит к созданию неправового поля, что в конечном итоге приводит к ошибкам или откровенным злоупотреблениям со стороны контрольно-надзорных органов. Поэтому совершенствование законодательства, его систематизация, стандартизация и реформирование контроля (надзора) должна осуществляться путем:

? законодательного отграничения контроля (надзора) от других близких по формам и целям видов деятельности (прокурорского надзора, экспертизы и т.д.);

? четкого определения предмета контроля (надзора), контроля (надзора) в государственном управлении, других сферах;

? пересмотра системы контрольно-надзорных органов, определения и законодательного закрепления их исчерпывающего перечня, правового статуса, устранения параллелизма и дублирования в работе, правового статуса и полномочий, согласно которым государственный контроль (надзор) может осуществляться только: а) компетентными органами (должностными лицами), б) в пределах их контрольных (надзорных) полномочий, в) с соблюдением процедур (сроков, форм, методов и др.) контроля (надзора);

? разработки механизма взаимодействия контрольно-надзорных органов между собой и с правоохранительными органами;

? усовершенствование и законодательное закрепления контрольно-надзорных производств, правил оформления результатов контроля (собранной информации, подтверждения ее легитимности и др.);

? усиление ответственности контролирующей структуры перед подконтрольной структурой за достоверность результатов контроля (надзора) за принятое решение;

? отработки механизма защиты своих прав объектами контроля.

5. Представленные предложения следует рассматривать как элементы общих стандартов, единых для всей системы контрольно-надзорных органов, и их целесообразно было бы закрепить в Федеральном законе «О государственном контроле (надзоре) в Российской Федерации». В Законе целесообразно определиться с направлениями контроля (надзора) и с общей системой органов, осуществляющих контроль (надзор), привести юридическое определение контроля, надзора и других терминов. В законе также подробно должен быть выписан контрольно-надзорный процесс.

6. Качество государственного управления обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский) используется для оценки деятельности государственных служащих. Распоряжением Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и План мероприятий по реализации указанной Концепции. Результатом реализации указанных мероприятий должно стать устранение максимального количества избыточных административных барьеров, снижение уровня коррупции и внедрение современных механизмов управления, что позволит существенно повысить инвестиционную привлекательность российской экономики и обеспечить формирование благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности.

7. Анализ универсальной методики оценки качества государственного управления, которая была разработана экспертами Института Всемирного банка, позволяет сделать вывод, что данная методика сыграла большую роль в осуществлении научных подходов к проведению административной реформы в России, однако, при осуществлении ее реализации, Россия должна руководствоваться как мировыми тенденциями, так и национальными традициями государственного управления, уровнем нынешнего политического, социально-экономического и нравственного развития.

8. Субъектом прокурорского надзора в сфере государственного управления выступает только прокуратура. Надзор, осуществляемой органами прокуратуры - это юридический анализ состояния дел по соблюдению законности и дисциплины в обществе, который осуществляется прокуратурой с применением соответствующих, предоставленных ей законодательством форм, но без непосредственного вмешательства в оперативную и иную деятельность юридического или должностного лица, гражданина. Содержание прокурорского надзора образует правозащитная и правоприменительная деятельность органов и учреждений прокуратуры.

9. Реализация принципа эффективного государства в Российской Федерации выдвигает качественно иные требования к организации надзора российской прокуратурой. Одной из основных задач прокуратуры должна стать оценка результативности прокурорского надзора и поиск оптимальных путей выполнения возложенных на прокуратуру функций. Главное при этом - применение системного последовательного подхода, нацеленного на снятие или минимизацию существующих на поднадзорной территории проблем.

10. Одна из наиболее существенных проблем на современном этапе касается организации прокурорского надзора в целом - за ростом цифровых показателей невозможность сосредоточиться на главном, специфичном для органов прокуратуры. К другим проблемам прокуратуры, и в первую очередь на региональном уровне, относится заорганизованность и формализм работы районных прокуроров, огромное количество заданий, поручений, рабочих групп, подчас дублирующих друг друга и т.д. Решить обозначенные проблемы можно путем концептуального подхода к прокурорскому надзору через отказ от выполнения функций, избыточных с точки зрения целей прокурорского надзора, и в то же время оптимизацией выполнения необходимых функций, о чем свидетельствует практический опыт реализации новой концепции прокурорского надзора в прокуратуре Санкт-Петербурга.

11. Проведенный в исследовании анализ деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга показывает, что постоянный мониторинг имеющихся задач и проблем, эффективно организованная профилактическая деятельность, использование в полной мере потенциала контролирующих органов, общественных объединений, органов власти, принятие комплексных и сбалансированных мер позволяют обеспечить надлежащую и своевременную реакцию прокуратуры на негативные процессы, поднять авторитет государственных структур, правоохранительных органов и качественно повлиять на состояние законности в регионе.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1 Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. // Собрание законодательства РФ. - 26.01.2009. - № 4. - Ст. 445 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ)

2 Федеральный конституционный закон РФ от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 22.12.1997. - № 51. - Ст. 5712 (в ред. от 07.05.2013 г.)

3 Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 07.01.2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1. (в ред. от 07.05.2013 г.)

4 Федеральный закон РФ от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 20.11.1995. - № 47. - Ст. 4472 (в ред. от 07.05.2013 г.)

5 Федеральный закон РФ от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. - 29.12.2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249 (в ред. от 12.11.2012 г.)

6 Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. ? № 11. ? 15.03.2004. ? Ст. 945 (в ред. от 22.06.2010 г.)

7 Указ Президента РФ от 7.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства РФ. ? № 19. ? 07.05.2012. ? Ст. 2338.

8 Распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собрание законодательства РФ. ? № 26. ? 27.06.2011. ? Ст. 3826 (в ред. от 28.08.2012 г.)

9 Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 05.06.2012 г. № 111 «Об утверждении Регламента прокуратуры Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/uploads/files/prikazy/2012/05-06-12.pdf

10 Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 09.12.2011 г. № 179 «Об утверждении Концепции правовой политики надзорной деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/uploads/files/prikazy/2011/09-12-11.pdf

11 Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 17.01.2012 г. № 6/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля и взаимодействия с указанными органами» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/uploads/files/prikazy/2012/17-01-12.pdf

12 Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 28.04.2012 г. № 85 «О дополнительных мерах, направленных на неукоснительное исполнение требований Концепции правовой политики надзорной деятельности прокуратуры Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/uploads/files/prikazy/2012/28-04-12.pdf

13 Приказ Прокуратуры Санкт-Петербурга от 29.12.2011 г. № 191 «Об утверждении инструкции о порядке ведения «Социального паспорта Санкт-Петербурга» // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/uploads/files/prikazy/2011/29-12-11.pdf

14 Акимов, Л.Ю. О государственном контроле и надзоре / Л. Ю. Акимов // Законы России: опыт, анализ, практика. - 2010. - № 10. - С. 89-92.

15 Архипов, С.В. Проблема разграничения контроля и надзора в сфере государственного управления / С.В. Архипов // Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И. Герцена. - 2007. - Т. 18. - № 44. - С. 30-32.

16 Барциц, И.Н. Показатели эффективности государственного управления (субъективный взгляд на международные стандарты) / И.Н. Барциц // Представительная власть. - 2008. - № 2-3. - С. 81-82.

17 Барциц, И.Н. Международные методики оценки эффективности государственного управления / И.Н. Барциц // Управленческое консультирование. - 2009. - № 4. - С. 10-26.

18 Берездивина, Е.В. Оценка контрольно-надзорных органов исполнительной власти / Е.В. Берездивина // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2011. - № 3. - С. 23-37.

19 Благодаря прокурорским проверкам руководители выплачивают долги по заработной плате // Официальный сайт Прокуратуры Санкт-Петербурга: http://procspb.ru/news/spb/

20 Буянский, С.Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы. Монография / С.Г. Буянский. - М.: Буквоед, 2006. - 160 с.

21 Васюшкин В.В. Пределы прокурорского надзора / В.В. Васюшкин // Законность. - 2010. - № 11. - С. 15-19.

22 Винокуров, Ю.Е. К вопросу о структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности / Ю.Е. Винокуров, A.И. Глушков // Административное и муниципальное право. - № 1 (49). - М.: Nota Bene, 2012. - С. 30-32.

23 Гензюк, Э.Е. К вопросу о контрольно-надзорных функциях органов исполнительной власти / Э.Е. Гензюк, О.В. Шмалий // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 6. - С. 211-214.

24 Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития России, 2013. - 129 с.

25 Доклад об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). - М.: Минэкономразвития РФ, 2012. - 91 с.

26 Заболотских, А. Прокуратуре Санкт-Петербурга - 70 лет / А. Заболотских, М. Кондрашова // Законность. - 2010. - № 6. - С. 51-52.

27 Значение индексов GRICS для России. The Worldwide Governance Indicators (WGI) project // Официальный сайт Всемирного Банка. URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/mc_chart.asp

28 Индекс восприятия коррупции за 2012 год (Corruption Perceptions Index 2012) // Сайт Центра гуманитарных технологий. URL: http://gtmarket.ru/news/2012/12/05/5198

29 Индекс непрозрачности некоторых стран // Официальный сайт журнала «Эксперт». URL: http://expert.ru/ratings/table_43115/

30 Капинус, О.С. Актуализация разработки концепции развития органов прокуратуры / О.С. Капинус // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2009. - № 10. - С. 8-11.

31 Кауфманн Д. Показатели эффективности государственного управления: методология и выводы аналитиков / Д. Кауфманн, A. Край, М. Маструцци // Институт Всемирного Банка, 2010. - URL: http://papers.ssrn.com/sol3/

32 Качество государственного управления (Governance Matters) // Сайт Центра гуманитарных технологий. URL: http://gtmarket.ru/ratings/governance-matters/governance-matters-info

33 Литвиненко, С.И. Делать не что, а как (системный подход к деятельности прокуратуры в Санкт-Петербурге) / С.И. Литвиненко // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2012. - № 2 (28). - С. 3-7.

34 Масленников, К.И. Прокуратура РФ в системе контрольно-надзорных органов / К.И. Масленников // Молодой ученый. - 2012. - № 8. - С. 207-209.

35 Мэннинг, Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Н. Мэннинг. - М.: Весь Мир, 2003. - 496 с.

36 Надзор за исполнением законов органами прокуратуры Санкт-Петербурга за 2012 год. Прокуратура Санкт-Петербурга. URL: http://procspb.ru/

37 Нетесова, М.С. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении / М.С. Нетесова // Власть. - 2007. - № 2. - С. 97-101.