Однако между опекой и попечительством существуют и определенные различия. Попечительство отличается от опеки содержанием обязанностей, которые закон возлагает на опекунов и попечителей. Из-за того, что опеку назначают над недееспособными гражданами, опекуны осуществляют от их имени все юридические действия. Учитывая возраст наступления дееспособности в гражданском праве, опеку над несовершеннолетним устанавливают до достижения им 14-ти лет, с 14-ти до 18-ти лет над несовершеннолетним устанавливается попечительство.

Таким образом, согласно положений Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 30.11.2011) // "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3301, Семейного кодекса РФ Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 12.11.2012)// "Собрание законодательства РФ", 01.01.1996, N 1, ст. 16, Федерального закона от 24.04.2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» Федеральный закон № 48-ФЗ (в ред. от 01.07.2011)«Об опеке и попечительстве»// "Собрание законодательства РФ", 28.04.2008, N 17, ст. 1755 можно сделать вывод о том, что с помощью опеки и попечительства государство защищает как личные, так и имущественные права, интересы граждан, которые сами сделать это не могут, а для несовершеннолетних опека (попечительство) - еще и способ их устройства на воспитание в семью. Для восполнения недостающей или отсутствующей у граждан дееспособности и для защиты их прав и интересов используется институт опеки и попечительства, который прежде всего имеет цель восполнить недостающую дееспособность и защитить права и интересы таких граждан.

Следовательно, опека и попечительство являются одной из форм осуществления государственной защиты личности.

Глава II. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА

2.1 Правовые основания возникновения отношений по опеке и попечительству

Необходимость оказания содействия в осуществлении и защите прав и законных интересов лиц, не обладающих дееспособностью или обладающих ею не в полном объеме, была осознана достаточно давно. Не оставляли без внимания эту проблему как отечественные, так и зарубежные законодатели, причем на всех этапах развития соответствующих институтов весьма важное значение придавалось определению оснований установления и прекращения опеки и попечительства.

Этот вопрос вызывает большой научный и практический интерес, тем более что и в российском, и в зарубежном законодательстве он решался и решается по-разному. В настоящее время законодатель определяет два противоположных подхода к его решению: с одной стороны, он предусматривает необходимость предварительного получения согласия предполагаемого опекуна или попечителя (п. 3 ст. 35 ГК РФ), а с другой - закрепляет выполнение этих функций в качестве возлагаемой на лицо юридической обязанности, освобождение от которой возможно лишь при наличии указанных в п. 2 ст. 39 ГК РФ обстоятельств, рассматриваемых в качестве уважительных причин (болезнь, тяжелое материальное положение, отсутствие взаимопонимания с подопечным и т.п.). Такое несоответствие обусловливает необходимость более подробного анализа соответствующих положений действующего законодательства.

Закрепление в законе обязательности получения согласия потенциальных опекунов (попечителей) означает, что именно от такого согласия зависит и возникновение, и существование данных отношений. Такой подход является единственно правильным, учитывая весьма обременительный характер обязанностей, возлагаемых на опекунов и попечителей, исполнение которых осуществляется посредством совершения не только юридических (заключение договоров, дача согласия на совершение сделок, позволяемых самому подопечному, и т. д.), но и многочисленных фактических действий (ремонт имущества подопечного, его охрана, уход за подопечным лицом, обеспечение его питанием, одеждой, обувью, решение бытовых проблемы и т. д.).

Еще более широкий круг обязанностей возлагается на опекунов и попечителей несовершеннолетних лиц: в дополнение к названным действиям, их обязанности также состоят в совместном проживании с ребенком и постоянном с ним общении, заботе о его воспитании и обучении, обеспечении не только материальных, но и духовных условий для физического, интеллектуального и нравственного развития (п. 3 ст. 36 ГК РФ). Надлежащее исполнение названных обязанностей возможно только при условии внутреннего желания, твердой установки опекуна (попечителя), осознания им своего духовно-нравственного долга перед подопечным.

Но характер отношений опекуна (попечителя) к своему подопечному может измениться, как могут измениться и обстоятельства жизни лица, выполняющего опекунские (попечительские) обязанности. То обстоятельство, что п. 2 ст. 39 ГК РФ указывает в качестве основания для отказа от продолжения опеки (попечительства) наличие только уважительных причин, не соответствует принципу диспозитивности, поэтому лицо, осуществляющее опекунские или попечительские обязанности, вправе требовать освобождения его от исполнения этих обязанностей по любой причине, представив ее как уважительную.

В п. 2 ст. 35 ГК РФ определен исчерпывающий перечень лиц, которые ни при каких условиях не могут быть опекунами (попечителями): несовершеннолетние, граждане признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными и лишенные родительских прав. Ряд дополнительных ограничений предусмотрен Семейным кодексом РФ, согласно которому опекунами (попечителями) несовершеннолетнего не могут быть назначены лица, ограниченные судом в родительских правах, бывшие усыновители при отмене усыновления по их вине, а также лица, больные хроническим алкоголизмом, наркоманией или другими хроническими заболеваниями, которые не позволяют им осуществлять воспитание ребенка или являются опасными для самого ребенка. Перечень таких заболеваний утвержден Постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. N 542 Постановление Правительства РФ от 01.05.1996 г. N 542 (с изменен. и дополнен. от 19.03.2001) «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью»// "Собрание законодательства РФ", 06.05.1996, N 19, ст. 2304. К их числу отнесены: туберкулез (активный и хронический), заболевания внутренних органов, нервной системы, опорно-двигательного аппарата в стадии декомпенсации, злокачественные онкологические заболевания, инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учета, все заболевания и травмы, приведшие к инвалидности I и II группы, исключающие трудоспособность.

Возможность назначения конкретного лица опекуном (попечителем) подвергается соответствующей проверке, в ходе которой определяются его способность к выполнению обязанностей по опеке (попечительству), а также условия жизни как лица, нуждающегося в опеке, так и потенциального опекуна (попечителя). Учитываются также нравственные и иные личные качества предполагаемого опекуна (попечителя), характер отношений, существующих между ним и лицом, нуждающимся в опеке (попечительстве), а также (если это возможно) - и желание подопечного. Особую роль личные качества опекуна играют при установлении опеки над душевно больными. Совместное проживание с человеком психически нездоровым создает множество житейских проблем, хлопотно в бытовом отношении и далеко не всегда бывает вполне безопасным. Кроме того, нужен известный навык в обращении с больным человеком, опыт применения психотропных лекарств и знание симптомов заболевания, требующих своевременного врачебного вмешательства Психически больной и гражданский закон. /Под ред. проф. Иванова А.Н. М., 1992, С. 76.. Естественно, что легче и лучше с проблемами ухода справляются ближайшие родственники больного, привыкшие к нему за время совместного проживания. Тем более что на их стороне бывают и личные симпатии подопечного, значительно облегчающие уход за ним. При установлении опеки или попечительства над несовершеннолетними к опекунам и попечителям также предъявляется ряд дополнительных требований. Так как основная задача подобной опеки и попечительства - это создание для несовершеннолетнего условий, максимально приближенных к семейному воспитанию, предпочтение при выборе опекуна или попечителя отдается семейным парам. Также желательно, чтобы ребенок знал своего опекуна (попечителя) до установления опеки или попечительства, что способствовало бы установлению между ними теплых, доверительных отношений. Поэтому при наличии малейшей возможности, опекуна или попечителя для несовершеннолетнего стараются подбирать из числа его родственников или людей, с которыми ребенок хорошо знаком. В соответствии со ст. 13 ФЗ «Об опеке и попечительстве» Федеральный закон № 48-ФЗ (в ред. от 01.07.2011)«Об опеке и попечительстве»// "Собрание законодательства РФ", 28.04.2008, N 17, ст. 1755 родители могут подать в орган опеки и попечительства совместное заявление о назначении их ребенку опекуна или попечителя на период, когда по уважительным причинам они не смогут исполнять свои родительские обязанности, с указанием конкретного лица. В акте органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя по заявлению родителей должен быть указан срок действия полномочий опекуна или попечителя. Следует отметить, что сама идея возможности назначения опекунов и попечителей в отношении несовершеннолетних граждан по заявлению их родителей весьма полезна с практической точки зрения, так как позволяет применить положения об опеке и попечительстве в добровольном порядке, бесконфликтно и оперативно. Однако данная норма имеет дефект. Она сформулирована таким образом, что заявление в орган опеки и попечительства о назначении ребенку опекуна или попечителя на период невозможности по уважительным причинам исполнения родительских обязанностей с указанием конкретного лица могут подать только два родителя: мать и отец. Это следует из прямого использования множественного числа «родители» вместо единственного числа «родитель» и уточнения «совместное» применительно к заявлению. Такой подход оправдан тем, что не позволяет одному из родителей принять решение о подаче в органы опеки и попечительства заявления о назначении опекуна в случае отсутствия согласия второго родителя. Таким образом, заявление, о котором идет речь, может быть подано только при наличии согласия между родителями как о необходимости самого обращения в органы опеки и попечительства, так и в отношении отдельных элементов заявления: срока опеки, кандидата в опекуны либо попечители и т. п. Тем самым защищаются как интересы несовершеннолетнего, так и каждого из родителей. Недостаток же подобной формулировки заключается в необоснованном ограничении возможности ее применения. При такой формулировке текста закона закрепленная в нем норма права может быть использована только полными семьями, то есть, если у ребенка есть и мать, и отец. Даже если они не состоят в браке или живут раздельно и считают необходимым на какой-то период времени оформить для своего ребенка опеку или попечительство, они это могут сделать, если же у ребенка только один родитель, то он оформить опеку для своего ребенка не сможет, так как ему не с кем подать совместное заявление. Существует немало распавшихся семей и несовершеннолетний гражданин получает родительское воспитание только от одного родителя, а место нахождения, а в некоторых случаях и личность второго, могут быть неизвестны. Такие ситуации, например, складываются в случае утаивания места своего нахождения родителем, скрывающимся от уплаты алиментов. Все перечисленные категории родителей лишены возможности применить данную норму Федерального закона, что серьезно и необоснованно ущемляет как их права, так и законные интересы их несовершеннолетних детей. Кабышев О. А. Усыновление. Опека и попечительство над несовершеннолетними детьми. М., Юридическая литература. 2009. С.79

При назначении опекунов (попечителей) во внимание принимаются не только их личные качества и состояние их здоровья, но и характер их работы. Органом опеки и попечительства запрашивается справка с кратким описанием режима трудовой деятельности. При этом учитываются любые факторы, которые могут затруднить надлежащее выполнение опекунских (попечительских) обязанностей (например, частые и продолжительные командировки), так как деятельность опекунов (попечителей) по осуществлению прав и исполнению обязанностей их подопечных должна иметь регулярный, а иногда и постоянный характер.

Весьма важным при установлении опеки или попечительства представляется и необходимость получения письменного согласия мужа (жены) и совместно проживающих совершеннолетних членов семьи предполагаемого опекуна (попечителя), поскольку этим решением весьма существенно могут быть затронуты их собственные интересы Правила подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.11.2010 года № 927// Собрание законодательств Российской Федерации. № 48. 2010. Правильность такого подхода несомненна, так как неприязненное отношение к подопечному со стороны супруга или других членов семьи его опекуна или попечителя, конфликты, возникающие на этой почве, могут неблагоприятно отразиться на физическом и психическом состоянии подопечного.

В целом для возникновения отношений по опеке, попечительству по действующему российскому законодательству предполагается (хотя законодатель прямо на это не указывает) последовательная аккумуляция трех юридических фактов:

1) предложение о назначении опекуном (попечителем) со стороны органа опеки и попечительства, адресованное избранному им лицу (для этого действия законом не предусмотрена какая-либо специальная форма);

2) согласие данного лица;

3) назначение этого лица в форме решения органа опеки и попечительства.

Предложение органа опеки и попечительства, в свою очередь, может быть основано на заявлении потенциального опекуна (попечителя), в качестве которого, как правило, выступают члены семьи или иные близкие родственники гражданина, нуждающегося в установлении опеки или попечительства.

То обстоятельство, что на практике ни одно назначение опекуна или попечителя не производится без подачи заявления со стороны лица, изъявляющего соответствующее желание, и не может осуществляться без его согласия, позволило некоторым ученым выдвинуть теорию договорной (обязательственной) природы рассматриваемых отношений, несмотря на то, что назначение опекуна (попечителя) оформляется административным актом Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика. // Под ред. д.ю.н., профессора Р.П. Мананковой. М.: Волтерс Клувер.-2004.- С. 98.. При этом договор об установлении опеки (попечительства) определяется как соглашение, в силу которого «одна сторона (гражданин) обязуется охранять права и интересы указанного в договоре недееспособного или не полностью дееспособного лица (подопечного), совершая все необходимые юридические и иные действия в пользу этого лица и за его счет или за счет другой стороны договора (публичного субъекта, от имени которого выступает орган опеки и попечительства)» Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика. // Под ред. д.ю.н., профессора Р.П. Мананковой. М.: Волтерс Клувер.-2004. -С. 99..

Подобный подход обладает несомненным преимуществом: более четким механизмом имущественной ответственности опекуна (попечителя) перед подопечным (третьим лицом по договору), может рассматриваться в качестве наиболее перспективного направления дальнейшего развития и совершенствования российского законодательства об опеке и попечительстве с целью создания наиболее благоприятных условий для обеспечения, охраны и защиты прав и интересов лиц, не обладающих дееспособностью в полном объеме. Этот вопрос является весьма важным в практическом отношении, особенно применительно к встречающимся на практике злоупотреблениям со стороны опекунов и попечителей.

Таким образом, основанием возникновения отношений по опеке и попечительству является акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя.

2.2 Классификация форм

При правовом регулировании отношений по опеке и попечительству значительная часть внимания уделяется опеке и попечительству над детьми. В то же время законодательство предусматривает возможности применения норм указанных институтов не только в ситуациях, обусловленных возрастными характеристиками лиц, нуждающихся в защите своих прав и интересов, но и в силу тех или иных медицинских показателей. Причины, вызывающие необходимость предоставить гражданину законодательную защиту его прав и интересов в виде опеки или попечительства, являются также и критериями, позволяющими произвести разграничение этих институтов.

Под формами устройства граждан следует понимать те правовые конструкции, которые позволяют обеспечить постоянное или временное закрепление за нуждающимся в заботе гражданином одного или нескольких лиц с перемещением гражданина в помещение, принадлежащее этим лицам, или без такового, с предоставлением осуществляющим заботу лицам вознаграждения или без предоставления.

Действующее законодательство закрепляет различные формы устройства граждан, одни из которых известны праву давно, а другие являются новыми. Так, некоторые традиционные интернаты перепрофилированы в геронтологические центры.

Принятый в 2008 году Федеральный закон № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» в ст. 2 закрепил понятия основных форм устройства несовершеннолетних граждан, а также совершеннолетних граждан, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными.

Данными формами являются:

опека - форма устройства малолетних граждан (не достигших возраста четырнадцати лет несовершеннолетних граждан) и граждан признанных судом недееспособными. Федеральный закон № 48-ФЗ (в ред. от 01.07.2011)«Об опеке и попечительстве»// "Собрание законодательства РФ", 28.04.2008, N 17, ст. 1755

попечительство - форма устройства несовершеннолетних граждан в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет и граждан, ограниченных судом в дееспособности.

В связи с тем, что вышеуказанные формы устройства применимы как в отношении совершеннолетних граждан, так и в отношении несовершеннолетних, рассмотрим категорию совершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении опеки или попечительства. Основанием установления опеки или попечительства в отношении совершеннолетних граждан является вступившее в законную силу решение суда о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным. На основании вступившего в законную силу решения суда о признании гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным, орган опеки и попечительства организует работу по подбору опекуна или попечителя. В случае если лицу, нуждающемуся в установлении над ним опеки или попечительства, не назначен опекун или попечитель в течение месяца, исполнение обязанностей опекуна или попечителя временно возлагается на орган опеки и попечительства по месту выявления лица.

Разновидностью попечительства, в отношении совершеннолетних граждан, является патронаж. Данная форма устройства предусмотрена в ст. 41 Гражданского кодекса РФ. Патронаж устанавливается над совершеннолетним дееспособным гражданином, который по состоянию здоровья не способен самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять свои обязанности. Патронаж устанавливается над дееспособными гражданином с его согласия и по его инициативе. Гражданину, в отношении которого установлен патронаж, назначается помощник. Помощник совершает действия в интересах гражданина, находящегося под патронажем, на основании заключаемых с этим лицом договора поручения, договора доверительного управления имуществом или иного договора.

Устройство недееспособных или ограниченно дееспособных граждан в специализированные учреждения. Специализированными учреждениями признаются психоневрологические интернаты, геронтопсихиатрические центры, медицинские организации и т. п. Недееспособные или не полностью дееспособные граждане помещаются в данные учреждения по разным обстоятельствам: являлись одинокими, отказ родственников от исполнения обязанностей опекуна или попечителя, необходимость в лечении в условиях стационара и т. д.

В отношении несовершеннолетних опека или попечительство устанавливаются по двум категориям детей. Во-первых, дети, потерявшие родителей (умерли, признаны умершими, безвестно отсутствующими, лишены родительских прав), во-вторых, дети - так называемые социальные сироты. Для утраты ими родительского попечения характерно неисполнение обязанностей по удовлетворению жизненно необходимых потребностей ребенка (в пище, одежде, уходе и т.п.) по причинам как объективного, так и субъективного порядка. К первым следует отнести хронический алкоголизм родителей, их тяжкое душевное заболевание, инвалидность, длительное пребывание на излечении, нахождение в местах лишения свободы, в длительной командировке и т.п. Во всех перечисленных случаях родители, как правило, не могут выполнять свой долг по отношению к своим детям. Другое дело, когда они этого делать не хотят, уклоняются от выполнения своих обязанностей, отказываются от своего ребенка в родильном доме, больнице, забывают о своих детях, так как бродяжничают, не хотят работать, имеют другую семью, которая поглощает все их внимание, и т.п. Чаще всего, утрата родителей, попечения с их стороны, объясняется совокупностью перечисленных причин, например, мать умерла - отец в заключении, отец бродяжничает - мать лишена родительских прав и т.д. Утрата родительского попечения - факт, имеющий юридическое значение. Он порождает беззащитность несовершеннолетнего гражданина, а соответственно и необходимость принятия мер по его защите.

С точки зрения семейного законодательства опека является одной из форм устройства несовершеннолетних. Ст. 123 Семейного кодекса РФ предусматривает также, помимо опеки и попечительства, такие формы устройства несовершеннолетних, т. е. детей, оставшихся без попечения родителей, как:

усыновление (удочерение) - является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Усыновление ребенка производится в судебном порядке. Основанием для государственной регистрации усыновления или удочерения является решение суда об установлении усыновления ребенка, вступившее в законную силу. Государственная регистрация усыновления обязательна в органах ЗАГСа по месту вынесения решения об усыновлении. Также она способствует сохранению тайны усыновления, поскольку выдается новое свидетельство о рождении ребенка. Тайна усыновления охраняется законом. Главными условиями усыновления являются - обеспечение приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних детей. Под интересами ребенка при усыновлении понимается, прежде всего, обеспечение необходимых условий для его полноценного физического, психического, духовного развития. Усыновлять можно только несовершеннолетних детей, то есть лиц, не достигших 18 лет. Не может быть усыновлен ребенок, хотя и не достигший указанного возраста, но эмансипированный в порядке, предусмотренном законом. Усыновление - добровольная процедура. Возможно, усыновление одновременно двух и более детей. Российский закон допускает усыновление детей - граждан РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства. Дела об установлении усыновления рассматриваются в порядке особого (неискового) производства по правилам, предусмотренным ГПК РФ. Такие дела возбуждаются по заявлению лица, желающего усыновить ребенка. Установление усыновления возможно лишь после того, как будет выявлено, что не только соблюдены все законные основания усыновления, но и что данное усыновление отвечает интересам ребенка. Усыновление устанавливается со дня вынесения решения суда об установлении усыновления Грудцына Л. Ю. Семейное право: Краткий курс. - М.: Эксмо, 2007.- С.307 . Все права и обязанности, вытекающие из усыновления, возникают только на основании ответствующего решения об усыновлении.

передача в приемную семью - на сегодняшний день правила, касающиеся приемной семьи, несколько изменились. Закон от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве" Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве"// "Российская газета", N 94, 30.04.2008 признал утратившими силу ст. ст. 149 - 151, 154, 155 Семейного кодекса, а ст. ст. 152, 153 изложены в новой редакции. В них сказано, что на сегодняшний день приемной семьей признается опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляют по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем на срок, указанный в этом договоре. Приемными родителями могут быть супруги, а также отдельные граждане, желающие принять ребенка или детей на воспитание. Лица, не состоящие в браке между собой, не могут быть приемными родителями одного и того же ребенка. Законодательством не устанавливается минимальное количество детей, которое может быть передано в приемную семью. Максимальное число приемных детей, включая родных и усыновленных, не должно превышать 8 человек. Для передачи в приемную семью ребенка, достигшего 10 лет, необходимо его согласие. Между приемными родителями и приемными детьми не возникает алиментных и наследственных правоотношений. Основной особенностью приемной семьи является то, что она образуется на основании договора о передаче ребенка на воспитание в семью, который заключается между органом опеки и попечительства и приемными родителями. Передаются в приемную семью только дети имеющие статус, т. е. родители лишены родительских прав, умерли, находятся в розыске либо заключены под стражу, находятся в местах лишения свободы.

Устройство в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей всех типов (например, детский дом, лечебные учреждения.) - данная форма устройства детей является вынужденной и как правило временной, допускается только при невозможности устройства ребенка в семью в связи с тем, что приоритетными направлениями работы органов опеки и попечительства являются прежде всего устройство ребенка в семью.

Законодательство субъектов РФ может предусматривать иные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Например, в Пермском крае образованы на базе Социально - реабилитационных центров для несовершеннолетних (СРЦН) семейно-воспитательные группы (СВГ) - это форма воспитательного учреждения, с малой наполняемостью, жизнедеятельность которого организована по семейному принципу, являющаяся промежуточной между приемной семьей и детским домом (интернатом), для детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Основными задачами семейно - воспитательной группы являются создание благоприятных условий для воспитания, обучения, оздоровления и подготовка к самостоятельной жизни детей оставшихся без попечения родителей, в условиях семьи. Он организуется на базе семьи при желании обоих супругов взять на воспитание не менее 5 и не более 10 детей и с учетом мнения всех совместно проживающих членов семьи. Общее количество детей в семейно - воспитательной группе, включая родных и усыновленных детей, находящихся в зарегистрированном браке супругов, не должно превышать 12 человек. Дети помещаются в СВГ временно, сроком до 1 месяца, по заявлению родителей (родителя). За этот период времени орган опеки и попечительства обязан провести работу по установлению юридического статуса ребенку (например, подготовить и подать в суд заявление о лишении родительских прав) и в течение месяца обязан осуществить устройство ребенка одним из способов, предусмотренных ст. 123 СК РФ (т.е. передать на усыновление, в приемную семью, под опеку).

патронат, патронатное воспитание - форма устройства ребенка, нуждающегося в государственной защите, в семью патронатного воспитателя при обязательном условии разграничения прав и обязанностей по защите законных интересов этого ребенка между родителями (законным представителем) ребенка, уполномоченной службой (организацией), патронатным воспитателем. Патронатным воспитателем является совершеннолетнее дееспособное лицо, осуществляющее воспитание и защиту прав и законных интересов ребенка на основании договора с уполномоченной службой (организацией) о патронатном воспитании. К сожалению, практика показывает, что предусмотренная в федеральном законодательстве возможность установления в законодательстве субъектов РФ иных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, не всегда положительно реализуется региональным законодателем. Примером подобной ситуации является выделение в качестве иной формы устройства детей патроната несовершеннолетних (патронатная семья, патронажная семья, семья патронатных воспитателей). При этом региональный институт "патроната" в большинстве случаев подменяет институт "приемной семьи" с уменьшением объема предусмотренных федеральным законом компенсаций и льгот. Так, в Пермском крае форма устройства - патронат, предусмотренная Законом Пермской области от 06.10.2000 года № 1129-164 «О патронатном воспитании» прекратила свое существование. На сегодняшний день данный закон распространяется на правоотношения возникшие до 1 сентября 2008 года.

Следовательно, задача форм устройства - восполнить недостающие физические возможности лица.

Таким образом, дав характеристику формам устройства совершеннолетних и несовершеннолетних граждан, можно, в зависимости от субъекта, осуществляющего заботу, все формы устройства граждан разделить на две группы: формы индивидуального и неиндивидуального устройства.

Формы индивидуального устройства объединяет то, что заботу в этих случаях осуществляет определенное физическое лицо (лица), при выборе которого применяются установленные законом критерии. На это лицо возлагается исполнение всех обязанностей по оказанию заботы, а также ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей. К таким формам устройства относится, например, усыновление ребенка.

Формы неиндивидуального устройства граждан отличаются тем, что гражданин передается на попечение организации, юридического лица. Слово "неиндивидуальное" в данном случае применено для того, чтобы подчеркнуть разницу между закреплением за гражданином физического лица и закреплением за ним юридического лица. Безусловно, конкретные действия в пользу гражданина совершают физические лица, однако они выступают в качестве работников организации, и их личность для самой формы устройства юридического значения не имеет. К неиндивидуальным формам устройства относятся все разновидности размещения граждан в специальных учреждениях.

Также формы устройства можно подразделить в зависимости от длительности отношений по устройству граждан: формы временного устройства, формы длительного устройства. Помещение ребенка, оставшегося без попечения родителей или гражданина, страдающего психическим расстройством, в специальное учреждение выступает в качестве формы временного устройства, поскольку не является приоритетным и при первой же возможности должно быть заменено на форму постоянного устройства, которая при этом должна носить индивидуальный характер.

Классификация форм устройства совершеннолетних и несовершеннолетних граждан изложена в форме схемы. (Приложение 1)

Завершая освещение форм устройства граждан, хотелось бы добавить, что неиндивидуальное устройство детей должно осуществляться исключительно в организации, имеющие статус юридического лица (или филиалы таких организаций). Этот статус во всех случаях должен быть закреплен за учреждениями, где пребывают рассматриваемые категории граждан.

2.3 Договор как основание возникновения отношений по опеке и попечительству

Обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, за исключением случаев, установленных статьей 16 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», а также Семейным кодексом РФ. В соответствии со ст. 14 ФЗ «Об опеке и попечительстве» Федеральный закон № 48-ФЗ (в ред. от 01.07.2011)«Об опеке и попечительстве»// "Собрание законодательства РФ", 28.04.2008, N 17, ст. 1755 установление опеки или попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании).

По общему правилу договор об опеке (попечительстве) считается безвозмездным. Это означает, что если иное не следует из волеизъявления, сделанного сторонами, то опекун (попечитель) не получает вознаграждения за исполнение им своих обязанностей в какой-либо форме, не имеет права на какое-либо встречное предоставление. В то же время данное правило не исключает права опекуна (попечителя) на возмещение расходов, понесенных им в связи с исполнением обязанностей.

Как при возмездной, так и при безвозмездной опеке (попечительстве) договор о ее осуществлении носит двусторонний (взаимный) характер, что связано с существованием у опекуна (попечителя) права на возмещение ему расходов, вызванных исполнением им своих обязанностей.

Договор об осуществлении опеки и попечительства заключается в простой письменной форме.

В содержании договора об опеке (попечительстве) существенными условиями следует считать его предмет, имя подопечного, а также объем его дееспособности. Для обозначения предмета договора в решении органа опеки и попечительства достаточно указать на предоставление исполнителю статуса опекуна (попечителя).

Предметом анализируемого договора является совершение обязанной стороной (опекуном или попечителем) юридических или (и) фактических действий в пользу подопечного (третьего лица), что позволяет причислить данный договор к разряду договоров об оказании услуг. Цель опеки (попечительства) - устройство лица, оказание ему необходимой помощи. При этом центральное место в действиях по достижению данной цели занимает помощь в защите прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан (п. 1 ст. 31 ГК РФ). Следовательно, основными в содержании услуги опекуна (попечителя) являются действия юридического, а не фактического характера, что связано с возможностью получения физической (фактической) помощи нуждающимся лицом и без посредства юридического института опеки и попечительства.

Содержание ст. 779 ГК РФ позволяет прийти к выводу о том, что под услугами надо понимать действия, совершаемые не только в сфере медицины, связи, туризма или иных областях, традиционно именовавшихся сферой обслуживания населения, но и действия, совершаемые по договорам перевозки, банковского вклада, поручения, комиссии, доверительного управления и иным. Таким образом, услуга как объект гражданских прав может быть представлена различного рода фактическими или юридическими действиями, преследующими обозначенную в законе или договоре цель. Действия, которые обязаны совершать опекуны и попечители, заключаются в уходе, защите интересов подопечных, обеспечении содержания, воспитании и надзоре. Каждое из этих действий, взятое в отдельности, может быть предметом самостоятельного договора об оказании услуг.

К обычным условиям относится прежде всего круг обязанностей опекуна (попечителя); право на возмещение расходов, связанных с осуществлением опеки (попечительства); условия о порядке отчета исполнителя за свои действия перед органом опеки и попечительства; условие о личном исполнении обязанностей опекуном (попечителем) и возможности при наличии уважительных причин привлечения третьих лиц к исполнению отдельных обязанностей; условия и размер ответственности опекуна (попечителя) перед подопечным, а также стороной по договору за ненадлежащее исполнение им своих обязанностей (что не исключает включения в договор в качестве случайных условий положений о повышенной ответственности). Обычными условиями являются также положения об основаниях прекращения договора (кроме специальных оснований, предусмотренных сторонами в зависимости от специфики личности подопечного или целей установления опеки или попечительства).

К случайным условиям относятся условия о сроке действия договора, о порядке и формах получения исполнителем вознаграждения, о способах и порядке возмещения ему понесенных расходов и другие условия по усмотрению сторон (например, особые требования к осуществлению воспитания несовершеннолетнего подопечного, к обеспечению недееспособного медицинским уходом, способы обеспечения исполнения опекуном (попечителем) своих обязанностей и т. д.).

Возмездный договор об опеке (попечительстве), может иметь место только при прямом закреплении в договоре права опекуна или попечителя (исполнителя по договору) на получение вознаграждения. Согласно п. 2 ст. 16 ФЗ «Об опеке и попечительстве» Федеральный закон № 48-ФЗ (в ред. от 01.07.2011)«Об опеке и попечительстве»// "Собрание законодательства РФ", 28.04.2008, N 17, ст. 1755 вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет доходов от имущества подопечного, средств третьих лиц, а также средств бюджета субъекта Российской Федерации. Предельный размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества подопечного устанавливается Правительством Российской Федерации. До ноября этого года предельный размер вознаграждения определен на уровне Правительства РФ не был, что послужило основанием для того, что договоры об осуществлении опеки на возмездных условиях органами опеки и попечительства с опекунами (попечителями) в отношении совершеннолетних граждан не заключались. На сегодняшний день, согласно Правилам заключения договоров об осуществлении опеки и попечительства в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан предельный размер вознаграждения, выплачиваемого опекуну или попечителю по договору за счет доходов от имущества совершеннолетнего подопечного не может превышать 5 % дохода от имущества за отчетный периодПравила заключения договора об осуществлении опеки и попечительства в отношении совершеннолетнего недееспособного или не полностью дееспособного гражданина, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.11.2010 № 927, п. 4.// Собрание законодательств Российской Федерации № 48. 2010. Доход определяется по отчету опекуна или попечителя. Вознаграждение опекуну (попечителю) может предоставляться не только в форме денежных средств. Статья 423 ГК РФ понимает под встречным предоставлением не только уплату денег. Допустимо органам опеки и попечительства разрешать этому лицу использовать имущество подопечного в своих целях. Так, своеобразной формой встречного предоставления за услугу может служить временное проживание в жилом помещении подопечного. Предоставление права пользования жилым помещением на время осуществления опеки (попечительства) заменяет собой уплату денег из средств подопечного или из казны субъекта РФ. Согласно ст. 18 ФЗ «Об опеке и попечительстве» Федеральный закон № 48-ФЗ (в ред. от 01.07.2011)«Об опеке и попечительстве»// "Собрание законодательства РФ", 28.04.2008, N 17, ст. 1755 Опекун и попечитель обязаны заботиться о переданном им имуществе подопечных как о своем собственном, не допускать уменьшения стоимости имущества подопечного и способствовать извлечению из него доходов. Исполнение опекуном и попечителем указанных обязанностей осуществляется за счет имущества подопечного. Управление имуществом подопечного лица может осуществляться разными лицами - непосредственно опекуном (попечителем), другими лицами, которым опекун (попечитель) доверяет совершение одного или нескольких действий, а также доверительным управляющим. Ответственность за последствия управления возлагается на опекуна (попечителя), за исключением того случая, когда для управления имуществом используется специальная правовая форма - договор доверительного управления. Отношения по доверительному управлению имуществом не входят в содержание отношений опеки (попечительства), однако тесно примыкают к ним, поскольку устанавливаются с той же целью - охраны прав подопечного лица. Доверительным управляющим не может быть назначен опекун, поскольку доверительное управление должно учреждаться органом опеки и попечительства в соответствии со ст. 38 ГК РФ лишь при необходимости обращения к услугам другого лица.

Включение в договор права на возмещение расходов (и даже на получение вознаграждения) вполне допустимо в тех случаях, когда опекунами (попечителями) несовершеннолетних назначаются их совершеннолетние братья и сестры или дедушки и бабушки, не обладающие для содержания ребенка необходимыми средствами (не подпадающие под действие ст. 93, 94 СК РФ). Органу опеки и попечительства необходимо взвешенно подходить к заключению соглашений об опеке (попечительстве) с такими лицами, поскольку при обращении с предложением своей кандидатуры они могут также преследовать различные интересы. Именно здесь вновь проявит себя преимущество договорно-правовой природы возникновения правоотношения, поскольку в процессе заключения договора и обмена сторонами предложениями выявится истинное намерение стороны, что позволит наилучшим образом учесть интересы подопечного Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. Кузнецова И. М.-М.- 2008.-С. 50.. Отношения опеки и попечительства регулируются специальными нормами института опеки и попечительства, а при их недостаточности к ним применяются общие положения гражданского законодательства об обязательствах, в том числе положения об ответственности за неисполнение обязательств. К возмездному осуществлению опеки (попечительства) при недостаточности специальных норм института опеки и попечительства должны применяться в субсидиарном порядке правила гл. 39 ГК РФ.

Таким образом, можно прийти к выводу, что опека (попечительство) может основываться как на безвозмездном договоре, так и на договоре возмездного оказания услуг. Тот факт, что договор об опеке (попечительстве) не назван среди отдельных видов обязательств в части второй ГК РФ, не лишает его права на существование, что следует в том числе и из ст. 8 ГК РФ. Можно сказать, что это один из нетипичных договоров. Орган опеки и попечительства наделен законом возможностью предоставлять временное право пользования жилым помещением подопечного, а также прекращать это право. Внесудебный порядок признания права в данном случае необходим в интересах самой опеки, в целях повышения ее эффективности, а ошибочность или предвзятость мнения органа опеки о деятельности опекуна может быть компенсирована обжалованием решения этого органа со стороны заинтересованных лиц и прокурора. Договоры с приемными родителями (правда, большую часть расходов принимает государство), содержат комплекс взаимных прав и обязанностей, но содержанием этих договоров является надзор, а главное - воспитание детей, т.е. личные отношения. Эти личные отношения тесно связаны с имущественными и подлежат гражданско-правовому регулированию. Следовательно, есть необходимость и им найти место в гражданском законодательстве, как и другим аналогичным отношениям.

Глава III ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ

3.1 Реализация полномочий по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних

В работе органов опеки и попечительства в отношении детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на сегодняшний день определены приоритетные направления деятельности, одним из которых является устройство детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в замещающие семьи, преимущественно на усыновление. Целью работы органов опеки и попечительства являются следующие направления:

максимальное устройство детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на усыновление, под опеку (попечительство), в приемные семьи;

избрание детям - сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, приоритетной формы устройства, с учетом обстоятельств утраты родительского попечения;

формирование банка данных о гражданах, желающих усыновить ребенка (детей);

осуществление контроля за условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей, приемных родителей, детей, находящихся под опекой (попечительством).

Итоги работы органов опеки и попечительства по реализации приоритетного направления устройства детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, рассмотрим на примере Пермского края.

На 01.01.2010 года на учете в органах опеки и попечительства Пермского края состояло 19 630 детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (на 01.01.2009 г. - 21 092, на 01.01.2008 - 21 267) из которых в семейных формах устройства воспитывается 18 232 ребенка, что составляет 93 % от общего количества состоящих на учете в органах опеки и попечительства детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей (в 2008 г. - 19 250, что составляло 91,2 %). Данная тенденция представлена в приложении к дипломной работе (Приложение 2). Органами опеки и попечительства Пермского края по устройству детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, проведена активная работа в данном направлении, отражена в приложении (Приложение 3). Например, в 2009 году усыновлен 671 ребенок (в 2008 г. - 643) и что не маловажно, сохранилась тенденция устройства детей на усыновление в семьи российских граждан. Традиционным остается устройство под опеку родственникам. Под опеку (попечительство) в 2009 году устроено 2 004 ребенка (в 2008 г. - 2 243). Снижение обусловлено развитием других форм семейного устройства - приемной семьи, а также реабилитацией кровной семьи - увеличение возвратов в кровные семьи. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что ежегодно сокращается количество детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, состоящих на учете в органах опеки и попечительства Пермского края и ежегодно увеличивается количество детей, устроенных в семейные формы.

Деятельность органов опеки и попечительства по защите прав ребенка жить и воспитываться в семье предполагает такие основные направления как:

профилактика социального сиротства;

развитие различных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

В рамках первого направления нужно сказать о том, что анализ причин сиротства в Пермском крае показывает, что не снижается процент социального сиротства из числа вновь выявленных в 2009 году детей и составляет 80 % (2008 г. - 82 %, 2007 г. - 80 %). Среди причин, по которым эти дети остались без попечения родителей, преобладают лишение родительских прав, уклонение родителей от исполнения обязанностей по воспитанию своих детей. Основные причины сиротства в Пермском крае изложены в форме сравнительной таблицы в приложении (Таблица 1 Приложение 4).

В связи с этим вторым приоритетным направлением деятельности органов опеки и попечительства является организация профилактической работы с семьями и детьми (в первую очередь с семьями, находящимися в социально - опасном положении). Помощь органам опеки и попечительства по профилактике с семьями и детьми на территории Пермского края оказывают Центры психолого-медико-социального сопровождения (ЦПМСС).

В рамках второго направления органами опеки и попечительства ведется активная работа по реабилитации семей, с целью возврата детей в кровные семьи.

С целью максимального устройства детей в семьи ведется работа по поддержке таких семей, как на федеральном, так и региональном уровнях. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Пермского края от 18.08.2008 года № 346-п «Об утверждении порядка финансирования расходов на выплату единовременного пособия при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения в семью», осуществляется выплата единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью (усыновление, опека, приемная семья) из средств федерального бюджета. Размер выплаты составляет 11 433,34 рублей. Также в Пермском крае осуществляется материальная поддержка жителей Пермского края, усыновивших детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, из средств краевого бюджета выплачивается единовременное пособие. Размер пособия неоднократно увеличивался. С 01.09.2008 года размер единовременного пособия при усыновлении ребенка жителями Пермского края увеличен с 20 тыс. рублей до 100 тыс. рублей.

Однако в системе органов опеки и попечительства есть определенные недостатки, такие как:

- задержка сроков установления правового статуса ребенка (что увеличивает срок передачи сведений о ребенке в региональный банк данных), несвоевременная передача органами опеки и попечительства сведений о детях, подлежащих усыновлению, в региональный и федеральный банк данных;

- недостаточное использование информации о детях, подлежащих усыновлению;

- отсутствие информации об условиях жизни и воспитания детей, усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства и вывезенных за рубеж.

Таким образом, единая система устройства детей - сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи развивается и дает определенные результаты. А главное обеспечены общественные ценности, которые лежат в основе системы - ребенок как таковой, семья для ребенка, профессиональная помощь ребенку и семье.

3.2 Реализация полномочий по опеке и попечительству в отношении совершеннолетних граждан, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными

Наряду с преобразованием системы органов опеки и попечительства реформированию подверглось законодательство, регулирующее деятельность по опеке и попечительству.

Итогом реализации государственной функции в 2008 - 2009 г.г. - стало формирование на территориях субъектов РФ единого порядка организации деятельности по опеке и попечительству над совершеннолетними гражданами. Формирование единого порядка проходило посредством разработки регламентирующих документов, а также проведения организационных мероприятий. Так в Пермском крае в целях организации деятельности по опеке и попечительству над совершеннолетними гражданами Министерством социального развития Пермского края были разработаны такие регламентирующие документы как: Административный регламент по исполнению государственной функции по опеке и попечительству (утв. приказом Министерства от 19.08.2008 года № СЭД-33-01-00-23), Правила ведения личных дел совершеннолетних подопечных (утв. приказом Министерства от 16.11.2009 № СЭД-33-01-01-165), Положение о порядке определения доверительного управляющего для заключения договора о доверительном управлении имуществом подопечного (утв. приказом Министерства от 25.12.2008 года № СЭД-33-01-01-260) и т. д. В числе организационных мероприятий были проведены: уточнение списка совершеннолетних граждан, состоящих на учете в органах опеки и попечительства, проведение обследования жилищно-бытовых условий подопечных, формирование ЕАИС «Социальный регистр населения» и т. д.