Экологическое правонарушение и наказание за его совершение: административно-правовые аспекты

Объективная сторона в структуре состава административного (в том числе и экологического) правонарушения имеет наибольшее значение. Как отмечает В.Г. Абрамов, именно объективную сторону правонарушения главным образом и описывают диспозиции административно-правовых норм, направленных на охрану окружающей среды и природопользования См.: Абрамов В.Г. Особенности деяния как признака объективной стороны экологического правонарушения // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2012. № 2. С. 22-27..

М.М. Бринчук объективную сторону экологического правонарушения характеризует посредством трех основных признаков:

1) противоправность (противоправное деяние);

2) причинение или реальная угроза причинения экологического вреда, либо же нарушение других прав и законных интересов субъектов экологического права;

3) наличие причинно-следственной связи между противоправным поведением субъекта и наступлением негативных последствий См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 355..

Административное экологическое правонарушение может быть совершено как посредством действия (например, незаконная порубка и повреждение деревьев), так и бездействия (невыполнение правил охраны недр и др.).

Неправомерное деяние в структуре объективной стороны административного экологического правонарушения можно подразделить также в зависимости от механизма оказания негативного воздействия на окружающую среду на деяния, оказывающие непосредственное или опосредованное воздействие. Деяния первой группы направлены на оказание неблагоприятного воздействия непосредственно на окружающую среду или отдельные ее компоненты (как, например, в ст. 8.6 КоАП РФ). Однако стоит отметить, что экологические правоотношения возникают и существуют не только на уровне непосредственного природопользования.

Опосредованное воздействие характеризуется тем, что вызванные его совершением отрицательные последствия возникают не в связи с противоправным воздействием на сами природные объекты, а в качестве следствия влияния на определенные экологические права и интересы, в результате которого впоследствии может быть причинен вред непосредственно окружающей среде или ее компонентам (например, совершение правонарушения, предусмотренного ст. 8.1 КоАП РФ).

При этом последствия в форме негативного воздействия на окружающую среду не всегда являются частью объективной стороны состава административного правонарушения в области экологических требований, а лишь в тех случаях, когда на это имеется указание в норме КоАП РФ.

Данная конструкция исходит с презумпции опасности любой предпринимательской деятельности для окружающей среды, в связи с чем, в общем порядке общественно-опасные последствия в экологических правонарушениях рассматриваются не всегда.

Деяния, входящие в объективную сторону административных экологических правонарушений также могут иметь простой или сложный характер. К числу первых можно отнести, к примеру, загрязнение окружающей среды посредством единоразового выброса в нее вредных или опасных веществ.

Так, ярким примером единоразового нарушения требований экологического законодательства, которое повлекло за собой привлечение организации к административной ответственности, является Решение Арбитражного суда Калужской области по делу № А23-4666/2019. В ходе разбирательства было установлено, что Государственное предприятие Калужской области «Калужский региональный экологический оператор» единожды не предоставил в адрес Межрегионального управления Росприроднадзора по г. Москве и Калужской области экологически-значимых сведений, а именно отчета по выполнению контроля грунтовых и природных вод.

В ходе рассмотрения дела в арбитражном суде было установлено, что организация, будучи юридическим лицом, осуществляющим деятельность в области природопользования, обязана предоставлять соответствующие сведения в адрес надзирающего органа, однако в 4 квартале 2018 г. данное требование единожды проигнорировало. Арбитражный суд, рассмотрев материалы дела, признал государственное предприятие виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.1. КоАП РФ и назначил наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей См.: Решение Арбитражного суда Калужской области по делу № А23-4666/2019 от 23 июня 2020 г. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/c8TpnS25qu1O/? (дата обращения: 20.04.2022)..

Длящиеся противоправные деяния по общему правилу подразумевают под собой некоторую повторность поступков, которые в своей совокупности образуют единое деяние. Так, например такие сложные деяния могут быть продолжаемыми, под которыми традиционно понимается ряд тождественных противоправных поступков, направленных на достижение единой цели, а также длящимися, представляющими собой непрерывное осуществление конкретного состава правонарушения. Примером такого деяния может стать загрязнение хозяйствующим субъектом компонентов природной среды отходами производства непрерывно в течение длительного времени.

Так, ярким примером длящегося административного правонарушения в области нарушения экологических требований является дело № А16-1032/2014 См.: Решение Арбитражного суда Еврейской автономной области по делу № А16-1032/2014 от 20 октября 2014 г. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/WCNSGYM7nu14/? (дата обращения: 15.04.2022). об административном правонарушении, разрешенное Арбитражным судом Европейской автономной области.

В ходе судебного разбирательства было установлено, что Общество с ограниченной ответственностью «Биробиджанское дорожное ремонтно-строительное управление» Управлением Росприроднадзора РФ по Европейской автономной области было привлечено к ответственности по ч. 3 ст. 8.21 КоАП РФ, в связи с установлением факта нарушения правил эксплуатации сооружений для очистки веществ, которые выбрасываются в атмосферный воздух и являются, являясь разрешенным негативным воздействием на окружающую среду.

В ходе разбирательства было установлено, что организация систематически не выполняла требования, предъявляемые к системам отчистки веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух. При этом Росприроднадзор акцентировал внимание именно на том, что неисполнение требований к соответствующим системам очистки привело к перманентному, как минимум в течение полугода выбросу неочищенных негативных веществ в атмосферный воздух.

Арбритражный суд ЕАО, рассмотрев материалы дела, признал организацию виновной в совершении административного правонарушения и назначил наказание в виде штрафа.

Стоит также отметить, что конструктивной особенностью отдельных составов правонарушений, закрепленных в гл. 8 КоАП РФ, выступает закрепление в диспозиции нормы нескольких альтернативных действий, возможных вариантов действия (бездействия). При этом совершение одного из указанных действий будет образовывать состав административного правонарушения в области экологии.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что объективная сторона административных правонарушений в области обеспечения экологической безопасности в некоторых случаях может предполагать наличие двух и более административных правонарушений, не все из которых определяются главой 8 КоАП РФ. При этом важным является вопрос о том, в каком порядке они должны рассматриваться правоприменителем с целью обеспечения законности при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий.

Примером указанных случаев является решение Арбитражного суда Ставропольского края, вынесенное в результате рассмотрения дела № А63-17679/2019 по исковому заявлению ГУП «Ставрополькрайводоканал» к Межрегиональному управлению Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу о признании действия последнего незаконными.

Так, в ходе судебного разбирательства было установлено, что истец осуществлял незаконный сброс отходов IV класса опасности, что было выявлено органами Росприроднадзора в ходе осуществления контрольно-надзорных мероприятий. В результате этого, истец был привлечен ответчиком к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 8.2 КоАП РФ и 14.1 КоАП РФ, то есть за нарушение порядка обращения с отходами и за осуществления соответствующей деятельности без специальной лицензии.

Суд принял решение об отказе в удовлетворении исковых требований организации, признав действия контрольно-надзорного органа законными См.: Решение Арбитражного суда Ставропольского края по делу № А63-17679/2019 от 14 октября 2020 г. - URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/N4DZUWMhiulJ/? (дата обращения: 16.04.2022).

Суд при этом, в частном постановлении указал на то, что существенного значения очередность привлечения к административной по основному и дополнительному (опосредованному) фактам противоправной деятельности лица значения не имеет. Однако правоприменить обязан учитывать общую логику законодательства, дабы верно применять меры ответственности.

Как видно из приведенного примера, одно и то же действие, фактически, может образовывать объективную сторону связанных между собой административных правонарушений. В то же время, считается возможным согласиться с мнение арбитражного суда относительно того, что очередность привлечения к ответственности роли в данном случае не играет, так как факт противоправного поведения уже установлено.

Все же, считается необходимым установление в законодательстве об административных правонарушениях порядка в соответствие с которым лицо, допустившее нарушение отдельных норм и правил осуществления деятельности в той или иной области, что образует одновременно и иной состав административного правонарушения, должно быть, в первую очередь, привлечено к ответственности за совершение основного правонарушения.

Указанное нововведение положительно скажется на эффективности правоприменительной практики и исключит формульную неопределенность положений законодательства об административных правонарушениях.

Нельзя не отметить, что способ совершения административного правонарушения как составная часть объективной стороны, имеет особое значение для практики, в связи с тем, что он свидетельствует о форму умысла лица и его целях в рамках совершения правонарушения. В этой связи необходимо точное установление способов и форм деяния виновного лица с целью верного понимания и формирования представления о субъективной стороне административного правонарушения.

На основании вышеизложенного, можно прийти к выводу о том, что одним из элементов состава административного правонарушения, наряду с иными, является объективная сторона, которая характеризует внешние признаки поведения виновного лица в момент (во время, в период) совершения им административного правонарушения.

Деяния лица, виновного в совершении экологического административного правонарушения могут быть выражены как в форме действия, так и в форме бездействия. При этом характер действий на квалификацию влияния не оказывает, а последствия подлежат учету лишь в случаях, когда это прямо предусмотрено законодательством.

Одним из ключевых факторов объективной стороны административного правонарушения, в особенности - в области экологического законодательства, является то, что одним деянием лицо может совершить несколько административных правонарушений.

В связи с отсутствием указания на то в законодательстве, предлагается установление в законодательстве об административных правонарушениях порядка в соответствии с которым лицо, допустившее нарушение отдельных норм и правил осуществления деятельности в той или иной области, что образует одновременно и иной состав административного правонарушения, должно быть, в первую очередь, привлечено к ответственности за совершение основного правонарушения.

Считается, что данная новелла существенно повысит эффективность деятельности правоприменителей.

2.3 Субъект и субъективная сторона экологического правонарушения

По общему правилу субъектом административного правонарушения в науке административного права считается лицо, которым было совершено противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), за совершение которого нормами КоАП РФ или законодательства субъекта РФ устанавливается административная ответственность См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2017. С. 83.. Важно также отметить, что субъектом административного правонарушение может выступить как физическое лицо, так и юридическое.

Традиционно в теории административного права выделяются общие, специальные и особые субъекты. Общими субъектами административного правонарушения признаются вменяемые физические лица, достигшие шестнадцатилетнего возраста на момент совершения правонарушения, а также юридические лица, которые обладают признаками, закрепленными в ст. 48 Гражданского кодекса РФ. К административной ответственности могут привлекаться как российские граждане, так и иностранные граждане и лица, не имеющие гражданства.

Специальными субъектами являются должностные лица, иные субъекты, обладающие специфически правовым статусом, либо юридические лица, специфические признаки которых закреплены в статьях Особенной части КоАП РФ.

Особыми субъектами являются лица, на которых распространяют своей действие дисциплинарные уставы. Закон устанавливает, что такие субъекты могут быть привлечены к ответственности в области охраны окружающей среды на общих основаниях.

Субъектный состав административных экологических правонарушений является достаточно разнообразным, поскольку все перечисленные выше категории субъектов могут быть привлечены к административной ответственности за совершение рассматриваемых правонарушений.

В рамках некоторых составов административных экологических правонарушений содержится указание на наличие специального субъекта, например, должностного лица либо лица, осуществляющего управленческие функции в коммерческих организациях, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность и проч.

Примечание к ст. 2.4 КоАП РФ определяет, что под должностным лицом понимается «лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, воинских формированиях различного рода, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций». В то же время, КоАП РФ определяет, что к должностным лицам надлежит относить и физических лиц, которые являются учредителями (участниками) юридического лица, равно как и назначаемые на должность руководители организации.

Как справедливо отмечают В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин, все указанные субъекты обладают властными полномочиями в рамках соответствующей деятельности, что обуславливает идентичный характер общественной опасности правонарушений, совершаемых должностными лицами и правонарушений, совершаемых предпринимателями и лицами, осуществляющими управленческие действия в коммерческих организациях См.: Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: учебник. Саратов: Издательство Саратовской государственной академии права, 2003. С. 259..

Юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности в том случае, если при объективно имеющейся у него возможности соблюсти правила и нормы, за несоблюдение которых предусматривается административная ответственность, оно не предприняло соответствующих мер.

При этом, как отмечается в науке, разрешение вопроса о том, кто должен нести ответственность за совершение административного правонарушения, само юридическое лицо или же должностное лицо должен определяться в каждом конкретном случае совершения административного правонарушения. Однако, по общему правилу, в случае, если административное правонарушение совершается в ходе осуществления деятельности юридическим лицом и в действиях, составляющих объективную сторону административного правонарушения, участвовали работники юридического лица, действовавшие во исполнение тех основных направлений его деятельности, которые указаны в качестве ОКВЭД, к ответственности должно быть привлечено юридическое лицо См.: Япрынцев Е.В. Правовая категория «должностное лицо» в КоАП РФ на современном этапе // Право и государство: теория и практика. 2019. № 5 (173). С. 107-110.

Также в соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ не исключается возможность привлечения к административной ответственности и юридического лица, и его должностного лица (или работника) по одному основанию, если юридическим лицом не были предприняты предусмотренные законом меры для соблюдения установленных правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

При этом нельзя не отметить, что указанное положение законодательства об административных правонарушениях подвергалось критике в науке, а в практике - вызывало многократные обжалования в вышестоящие суды. В этой связи в апреле 2022 г. КоАП РФ претерпел существенные изменений, так, положения ч. 4 ст. 2.1 КоАП РФ, которая была введена в рамках внесения поправок в рассматриваемый кодекс, установила, что не могут быть подвергнуты административной ответственности и юридическое лицо, и его должностное лицо либо иной работник См.: О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон № 70-ФЗ: Принят Государственной Думой 23 марта 2022 года: Одобрен Советом Федерации 23 марта 2022 года // Собрание законодательства РФ. 2022. № 13. Ст. 1959..

Указанная новелла видится достаточно прогрессивной и отвечающей запросам общества в целом и предпринимательства, в частности. В то же время данное нововведение исключило возможность привлечения к ответственности за одно и то же экологическое правонарушение лиц, фактически осуществляющих одну и ту же деятельность, которая образовала состав административного правонарушения.

В то же время, остается открытым вопрос о том, возможно ли привлечение к административной ответственности и юридическое лицо, и его должностное лицо в тех случаях, когда экологическое административное правонарушение носило характер длящегося и не было предотвращено должностным лицом, на которое помимо прочих возложены соответствующие функции, после того, как оно осведомилось о наличии признаков правонарушения.

Данная ситуация видится коллизионной и требующей разрешения в каждом конкретном случае, однако, видится, что по общему правилу, изложенному в ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, к ответственности должно быть привлечено лишь одного лицо, однако его определение зависит от фактических обстоятельств конкретного факта правонарушения. Однако, видится, что к ответственности должно быть привлечено именно юридическое лицо. Объясняется данная логика тем, что сама сущность юридического лица состоит в том, что в отношении него применяется юридическая фикция, в соответствие с которой юридическое лицо, не будучи реально существующим, признается правоспособным участником гражданских правоотношений.

Таким образом, можно говорить о том, что субъектный состав административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования представлен в следующем виде:

1) общий субъект (физические и юридические лица);

2) специальный субъект (субъект, непосредственное указание на который содержится в конкретной статье гл. 8 КоАП РФ);

3) особый субъект, на который распространяют свое действие дисциплинарные уставы (за совершение правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования привлекаются к административной ответственности на общих основаниях).

Рассматривая субъективную сторону составов административных правонарушений в области экологии, необходимо отметить, что для наступления административной ответственности по рассматриваемым составам правонарушений, мотив лица какого-либо значения не имеет.

Как отмечают отдельные авторы, существенное значение вина лица для привлечения к административной ответственности не играет, в связи с тем, что в отношении экологических правонарушений действует презумпция потенциальной вредности хозяйственной деятельности для любых природных ресурсов и окружающей среды См.: Фиалковская И.Д. Состав административного правонарушения: первичные и вторичные признаки // Закон и правопорядок. 2018. № 3 (19). С. 29-33.. Однако, наличие вины в рассматриваемых правоотношениях обязательно, в связи с тем, что в противном случае состав административного правонарушения образован быть не может.

В аспекте рассматриваемого вопроса важным является вопрос о возможности привлечения к ответственности юридического лица в случае отсутствия объективной возможности исполнять обязательные требованиях, действующие на той или иной территории РФ.

Так, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в своем постановлении указал, что юридическое лицо не может быть привлечено к административной ответственно за совершение экологического административного правонарушения, в тех случаях, когда достоверно установлено, что оно имело намерение исполнять обязательные требования законодательства РФ. Однако, как указывает суд, в силу отсутствия на отдельных территориях (районах) необходимой инфраструктуры осуществления безопасной для экологии деятельности, у юридического лица может сформироваться косвенный умысел на нарушение обязательных требований, который не может быть принят как объективная часть состава административного правонарушения, в связи с тем, что его формирование произошло по полностью независящим от юридического лица причинам См.: Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.02.2021 № Ф04-6691/2020 по делу № А27-8311/2020. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=AZS&n=172826&#V7hVD9Tm8CrzdVN71 (дата обращения: 15.05.2022)..

Таким образом, можно прийти к выводу о том, что действующее законодательство об административных правонарушениях в части определения субъекта экологического правонарушения, а также установления субъективной стороны носит достаточно определенный характер.

В соответствии с требованиями КоАП РФ к субъектам экологического административного правонарушения относятся физические, должностные и юридические лица, несущие ответственность в зависимости от совершенных ими действий. В то же время, в связи с отсутствием четкого определения субъекта административного правонарушения в отдельных случаях, считается необходимым применять презумпцию виновности при прочих равных условиях юридического лица, в связи с тем, что именно оно обязано нести ответственность за соблюдение обязательных требований.

Субъективная сторона экологических административных правонарушений носит достаточно сложный характер, в связи с тем, что объективной конструкции законодателем не предусмотрено, что влечет за собой возможность необоснованного привлечения к ответственности. Фактически, действующее учение о субъективной стороне административного правонарушения в экологической сфере устанавливает ответственность при малейшем наличии сведений о наличии у лица признаков вины в любой из ее форм.

3. Совершенствование законодательства в сфере правового регулирования экологического правонарушения

3.1 Динамика административно-правового регулирования экологического правонарушения

Кодекс РСФСР от 1984 г. об административных правонарушениях стал первым в истории российского законодательства актом, в котором предусматривалась отдельная глава, устанавливающая ответственность за экологические правонарушения. Меры такой ответственности закреплялись в главе 7, названной как «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры». В данную главу было включено 38 статей (50-87).

Стоит отметить, что рассматриваемая гл. 7 в Особенной части КоАП РСФСР располагалась сразу после глав, предусматривающих ответственность за посягательства на права граждан и здоровье населения, а также за посягательства на социалистическую собственность. Таким образом, можно сделать вывод о том, что уже в советское время обнаруживалась обеспокоенность состоянием охраны природных ресурсов и окружающей среды. Кроме того, как отмечает М.А. Артамонова, «это свидетельство нового отношения законодателя к природе как самоценности и уникальности экологических объектов» См.: Артамонова М.А. Некоторые вопросы ответственности за экологические правонарушения по уголовному и административному советскому законодательству // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. 2013. № 1. С. 44-52. .

На смену указанному нормативно-правовому акту в 2001 г. пришел новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором экологические правонарушения также были обособлены в отдельную самостоятельную главу 8, которая первоначально именовалась как «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования».

Данная глава на протяжении всего срока своего существования неоднократно подвергалась существенным изменениям, которые носили различный характер: от простого изменения формулировок наименования норм до их полного исключения и установления административной ответственности за деяния, за которые ранее ответственность в рамках рассматриваемого акта установлена не была. В то же время нельзя не отметить, что отдельные изменения не носили фактического значения, а имели целью лишь изменение отдельных формулировок закона, которые не влекли за собой повышение качества правового регулирования рассматриваемых правоотношений. Так, например, наименование ст. 8.8 КоАП РФ с 2001 г. было изменено полностью, равно как и ее содержание. Однако, существенного расширения перечня деяний, которые являются основанием для наступления административной ответственности, не произошло. Положения рассматриваемой статьи в ее первоначально редакции фактически охватывало все те деяния, которые рассматриваются ныне действующей аналогичной нормой в качестве административно наказуемых. Таких примеров множество, что свидетельствует лишь о повышении уровня юридической техники.

Однако, как было сказано выше, КоАП РФ в части регламентации ответственности за совершение экологических правонарушений претерпевал и достаточно серьезные изменения. Так, в 2013 г. в главу 8 введена статья 8.28.1, устанавливающая ответственность за нарушение требований лесного законодательства об учете древесины и сделок с ней. При этом, КоАП РФ в первоначальной редакции указанное деяние в качестве правонарушения не рассматривал. Также с 2001 г. была установлена ответственность за такие деяния, как:

1) нарушение порядка проектирования, создания, содержания и эксплуатации объектов лесной инфраструктуры;

2) ненаправление, несвоевременное направление, направление в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение реестра недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений;

3) включение заведомо недостоверной информации в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений;

4) невыполнение мероприятий, предусмотренных сводным планом тушения лесных пожаров на территории субъектов РФ;

5) неуплата в установленные сроки сбора по каждой группе товаров, группе упаковки товаров, подлежащего уплате производителями товаров, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров;

6) нарушение режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в лесопарковом зеленом поясе и др.

Таким образом, количество составов, расположенных в гл. 8 КоАП РФ было существенным образом увеличено. В этом проявляется первая тенденция реформирования КоАП РФ в части ответственности за экологические правонарушения.

Нельзя не отметить, что отечественным законодателем допускаются факты нарушения требований юридической техники при формулировании наименования соответствующих статей. Так, теория юридической техники в качестве одного из требований к нормотворческим актам устанавливает ясность поименования норм, что должно выражаться в возможности понимания лицом сущности и содержания нормы исходя из ее законодательного поименования. Однако в отношении статей главы 8 КоАП РФ данное требование достаточно часто игнорируется. Так, например, ст. 8.30 КоАП РФ в редакции от 2001 г. именовалась как «уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий, мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд». Однако, в 2006 г. данная норма была переименована и в настоящее время ее название звучит как «уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов и пастбищ». Фактически, для понимания сущности административного правонарушения необходимо в настоящее время иметь представление о том, что именно законодатель рассматривает в качестве «инфраструктуры», что лишает лицо, не имеющего специальных познаний, возможности верно трактовать данную норму.

Вторая тенденция реформирования КоАП РФ в части ответственности за экологические правонарушения состоит в явном усилении санкций за совершаемые деяния. Так, например, ст. 8.2 КоАП РФ претерпела существенные изменения в части размера устанавливаемых санкций - увеличился размер штрафа, налагаемого на юридических лиц.

Третья особо яркая тенденция находит свое проявление в приведении терминов, используемых в главе 8 КоАП РФ в соответствие с новым экологическим законодательством Дубовик О.Л. Эволюция развития института административной ответственности за экологические правонарушения // Административное право и процесс. 2014. № 9. С. 66-70.. Проиллюстрировать данное высказывание можно такими примерами, как замена терминов «окружающая природная среда» на «окружающая среда», «рыба» на «водные биологические ресурсы» и др.

Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод о том, что административно-правовое регулирование ответственности за экологические правонарушения за время существования ныне действующего КоАП РФ претерпело достаточно кардинальные изменения, которые осуществлялись по нескольким направлениям:

1) расширение перечня деяний, за которые нормами КоАП РФ устанавливается административная ответственность;

2) усиление санкций за совершение экологических правонарушений;

3) совершенствование терминологического аппарата.

3.2 Проблемы правового регулирования экологического правонарушения

Как было установлено в ходе настоящего исследования, привлечение к административной ответственности является достаточно действенным и необходимым механизмом в рамках защиты окружающей среды. Важность данного механизма обуславливает необходимость достаточной степени его нормативной проработанности. Однако административно-правовой механизм защиты окружающей среды в настоящее время нельзя назвать в полной мере совершенным.

Так, в настоящее время вопрос правового регулирования охраны земель стоит наиболее остро, поскольку земельные ресурсы выполняют важнейшую экологическую, экономическую и политическую роль в рамках любого государства. Актуальной проблемой является ухудшение состояния естественного ландшафта, загрязнение почвы ввиду размещения транспортных сетей городов и иных населенных пунктов, отвода земель под застройку и проч. Почвенный покров выступает в качестве важнейшего элемента географической оболочки Земли, отвечающим за все процессы в биосфере. Природный ландшафт подвергается неизбежным изменениям ввиду осуществления населением хозяйственной и иной деятельности, происходит его загрязнение и разрушение.

Ответственность за порчу земель установлена в ст. 8.6 КоАП РФ, предусматривающей два самостоятельных состава:

1) самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы;

2) уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

На протяжении двадцати лет в науке высказываются точки зрения относительно неполноты состава, закрепленного в ч. 2 рассматриваемой статьи, однако, на законодательном уровне данный вопрос до настоящего момента урегулирован не был См.: Деревянко Л.А. Административные правонарушения в сфере экологии: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 105; Тюлин Р.А. Некоторые аспекты совершенствования административного законодательства в сфере охраны окружающей среды // Административное и муниципальное право. 2012. № 11 (59). С. 67-70; Карпова, Е.С. Административная ответственность за земельные правонарушения: дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2017. С. 73. .

Так, совершенно очевидным пробелом видится тот факт, что порча земель может осуществляться не только в результате ее загрязнения опасными веществами или отходами производства и потребления. Порча земель может осуществляться также в результате использования тяжелой техники на пашне, захламления земель, загрязнения сточными водами, нефтепродуктами и проч. Кроме того, например, к опасным отходам традиционно относятся только отработанные нефтепродукты, однако, нередки случаи загрязнения земель такими нефтепродуктами, которые под категорию отходов попросту не подпадают.

Также весьма интересным вопросом является вопрос об обязательности рационального использования земельных ресурсов. Очевидно, что землепользователи могут использовать земельный ресурс в соответствии с требованиями, установленными на нормативном уровне, не допускать их порчи, загрязнения, уничтожения и проч., однако, такое использование, хотя и правомерное, может носить характер нерационального.

Так, например, в ст. 8. 10 КоАП РФ установлена административная ответственность за нерациональное использование недр, суть которого в общем плане выражается в необоснованных и сверхнормативных потерях полезных ископаемых при добыче полезных ископаемых либо же при переработке минерального сырья. Аналогичная ситуация может складываться и в рамках использования земельных ресурсов, однако, КоАП РФ санкции за указанные деяния не предусматривает.

Также необходимо отметить тот факт, что ответственность за совершение экологических правонарушений установлена как административным, так и уголовным законодательством, причем, оба указанный акта содержат смежные составы. Правильная квалификация экологических правонарушений, их отграничение от экологических преступлений возможна только в том случае, если верно будет определена общественная опасность указанного деяния, а также закреплены четкие критерии разграничения административно наказуемых и уголовно наказуемых деяний.

Если исходить из грамматического толкования дефиниций понятий «преступление» и «административное правонарушение», следует вывод о том, что ключевым критерием их разграничения является именно признак наличия общественной опасности - следуя такой логике, преступления являются общественно опасными деяниями, административные правонарушения - нет. Многие авторы высказывают мнение относительно того, что именно по наличию признака общественной опасности можно разграничить административное правонарушение и уголовное преступление.

Так, например, А.В. Староверов пишет о том, что именно опасные последствия являются тем критерием, который служит свидетельством о необходимости криминализации определенного деяния См.: Староверов А.В. Разграничение преступлений и административных правонарушений по объективным признакам составов // Вестник экономической безопасности. 2018. № 3. С. 160-165..

Указанная позиция действительно имеет место быть, однако, считается не целесообразным и нелогичным его применение к экологическим правонарушением в силу их особой специфики. В данном случае считается необходимым согласиться с теми авторами, которые считают, что административные экологические правонарушения, так же, как и уголовные преступления, имеют признак общественной опасности.

Так, Н.И. Кузнецова при рассмотрении экологических преступлений и экологических правонарушений, отмечает, что «характер общественной опасности этих деяний совпадает. Дело в том, что характер общественной опасности определяется объектом преступления или правонарушения. Объект экологических преступлений и экологических правонарушений идентичен. Им являются общественные отношения по обеспечению экологической безопасности» Кузнецова Н.И. Некоторые проблемы отграничения экологических преступлений от административных правонарушений в области охраны окружающей среды // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2020. № 1. С. 32-35..

Справедливой в рассматриваемом аспекте также видится точка зрения, высказываемая И.В. Поповым, который считает, что отграничение экологический правонарушений и преступлений производится в зависимости от степени общественной опасности и от интенсивности воздействия на окружающую среду.

Однако в данном случае стоит сделать некоторое уточнение в части того, что некоторая совокупность административных экологических правонарушений по степени своей общественной опасности может приравниваться к степени общественной опасности экологических преступлений.

Так, ст. 8.6 КоАП РФ устанавливает ответственность помимо прочего за уничтожение плодородного слоя почвы, а также за ее загрязнение пестицидами, агрохимикатами, иными опасными для здоровья человека и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления. Если такие правонарушения будут совершаться массово в значительном количестве, неизбежно причинение колоссального вреда плодородному слою почвы на территории страны. Неоспорим тот факт, что вне плодородных почв не могут произрастать употребляемые в пищу человеком и животными растения, овощи и др.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды характеризуются общественной опасностью, хотя, с определенной долей условности, и меньшей, нежели экологические преступления. В связи с этим можно высказаться о том, что общее определение административного правонарушения неприменимо к административным правонарушениям в области охраны окружающей среды и природопользования, что обуславливает необходимость закрепления в КоАП РФ понятия «экологическое правонарушение», которое будет включать в себя указание на общественную опасность таких деяний.

Также в рамках рассмотрения вопроса о возможной сложности разграничения административных экологических правонарушений и административных экологических преступлений считается необходимым указать на наличие ст. 258.1 УК РФ, устанавливающей ответственность за незаконные добычу и оборот особо ценных животных водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ и (или) охраняемым международными договорами РФ и ст. 8.35 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений.

Оба названных деяния посягают на редких или находящихся под угрозой исчезновения животных или растений. Такие объекты без сомнения являются наиболее уязвимыми, поскольку без должной охраны и защиты могут быть полностью утрачены и выведены из экосистемы, в связи с чем, установление законодателем административной ответственности за указанные деяния не соответствует степени общественной опасности.

В рассматриваемом аспекте логичной и справедливой видится точка зрения, высказываемая Н.И. Кузнецовой, в части того, что «высокая степень общественной опасности деяния при любом уничтожении объектов, занесенных в Красную книгу РФ, должна являться весомым основанием для применения исключительно Уголовного кодекса РФ» Там же..

Таким образом, на основании изложенного представляется возможным сделать ряд следующих выводов.

1. Ч. 2 ст. 8. 6 КоАП РФ характеризуется наличием явного правового пробела, заключающегося в том, что порча земель может осуществляться не только в результате ее загрязнения опасными веществами или отходами производства и потребления. Порча земель может осуществляться также в результате использования тяжелой техники на пашне, захламления земель, загрязнения сточными водами, нефтепродуктами и проч.

2. Видится необходимым закрепление административной ответственности за нерациональное использование земельных участков, поскольку в случае нерационального использования указанного природного ресурса его свойства и качества также могут быть ухудшены.

3. Также можно высказаться о том, что общее определение административного правонарушения неприменимо к административным правонарушениям в области охраны окружающей среды и природопользования, что обуславливает необходимость закрепления в КоАП РФ понятия «экологическое правонарушение», которое будет включать в себя указание на общественную опасность таких деяний.

4. Считается необходимым исключение ст. 8.35 КоАП РФ и отнесение деяний, связанных с уничтожением животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения к сфере уголовного законодательства.

3.3 Совершенствование административного законодательства по вопросу правового регулирования экологического правонарушения

В рамках пункта 3.2 настоящего исследования было установлено, что административно-правовой механизм охраны окружающей среды, несмотря на свою прогрессивность и довольно сильную изменчивость, не является совершенным, о чем свидетельствует ряд проблем и правовых пробелов, на протяжении длительного времени обсуждаемых в научной литературе.

В связи с тем, что российское законодательство является достаточно прогрессивным и в максимально возможной мере оперативно реагирующим на возникающие общественные потребности, не исключена возможность соответствующего реформирования гл. 8 КоАП РФ. Кроме того, как справедливо отмечает В.К. Нехайчик, на протяжении длительного времени в отечественной науке высказываются различные предложения в части реформирования административного права, причем, рассматриваемая отрасль российского права в целом претерпевает очередной этап, связанный с необходимостью ее изменения См.: Нехайчик В.К. Концептуальные подходы к реформированию отрасли административного права России и механизм административно-правового воздействия // Образование и право. 2017. № 8. С. 60-65..

Такое реформирование, исходя из поднятых в рамках предыдущего пункта настоящего исследования проблем, представляется, может осуществляться в следующих направлениях.

1. Как уже было отмечено ранее, большая часть научного сообщества едина во мнении относительно неполноты состава правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ, поскольку порча земель может осуществляться также, к примеру, в результате использования тяжелой техники на пашне, захламления земель, загрязнения сточными водами, нефтепродуктами и проч.

Ввиду сказанного видится возможным внесение изменений в нормы действующего административного законодательства в части дополнения рассматриваемой статьи ч. 2.1, устанавливающей административную ответственность за загрязнение земель сточными водами, нефтепродуктами, которые не относятся к отходам производства и потребления или опасным веществам, а также совершение иных деяний, ставших причиной изменения качества земель, выразившемся в ухудшении их химических, физических и биологических свойств.

2. Также необходимо отметить тот факт, что КоАП РФ не устанавливает административную ответственность за нерациональное использование земель. Данная проблема не осталась без внимания и в рамках юридической литературы. Так, например, Р.А. Тюлин пишет о том, что отсутствие в рамках действующего КоАП РФ нормы, предусматривающей ответственность за нерациональное использование земель, является не совсем логичным См.: Тюлин Р.А. Некоторые аспекты совершенствования административного законодательства в сфере окружающей среды // Административное и муниципальное право. 2012. № 11. С. 69-70..

С данной точкой зрения можно согласиться в полной мере в связи с тем, что нерациональное использование земельных участков может также приводить к ухудшению их природных свойств. Отдельные субъекты принимают акты, устанавливающие обязанность по рациональному использованию земельных участков. Так, например, в Ростовской области утверждены Правила рационального использования земель сельскохозяйственного назначения См.: Об утверждении Правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения в Ростовской области: Постановление Правительства Ростовской области от 20 сентября 2012 г. № 905 // Электронный фонд правовых и нормативно-технических документов: справочная система. - URL: https://docs.cntd.ru/document/453121815/ (дата обращения: 10.05.2022)..

Так, совершенно справедливой видится точка зрения, высказываемая В.Н. Харьковым относительно того, что «представленный региональный опыт правового регулирования обеспечения рационального и эффективного использования земель, дает пример опережающего федеральное законодательство решения актуальных проблем земельных отношений … » См.: Харьков В.Н. Юридическая ответственность за нерациональное использование земель // Известия тульского ГУ. Экономические и юридические науки. 2011. № 2-2. С. 202-211..

Однако, принцип рационального использования природных ресурсов (в том числе и земельных) является одним из ключевых принципов охраны окружающей среды, в связи с чем, регулирование данного вопроса целесообразнее осуществлять на федеральном уровне. Поэтому считается логичным закрепление в главе 8 КоАП РФ отдельной статьи, устанавливающей ответственность за нарушение требований по рациональному использованию земель. Кроме того, необходимо установление требований по рациональному использованию земель и их конкретизация на федеральном уровне, что может быть осуществимо, например, в форме Положения, утвержденного Правительством РФ.

3. В ст. 2.1 КоАП РФ содержится общее определение административного правонарушения, которое неприменимо к административным правонарушениям в области охраны окружающей среды и природопользования. Обусловлено это тем, что экологические правонарушения характеризуются определенной степенью общественной опасности, хотя и несколько меньшей, нежели экологические преступления. Все это обуславливает необходимость закрепления в КоАП РФ понятия «экологическое правонарушение», которое будет включать в себя указание на общественную опасность таких деяний.

Так, под административным правонарушением в сфере охраны окружающей среды и природопользования может пониматься противоправное, общественно опасное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения в области охраны окружающей среды или природопользования, ответственность за совершение которого установлено нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Также необходимо отметить тот факт, что регионы, в силу наделения их правом на принятие собственные актов, регламентирующих отношения в сфере экологических правоотношений, вправе устанавливать меры административной ответственности в виде конкретных санкций, которые обычно обусловлены социальными, экономическими, политическими и иными особенностями региона.

Дискуссии относительно указанного аспекта ведутся в научной литературе достаточно длительное время, в том числе, высказываются и точки зрения против наделения субъектов указанным правомочием. Так, например, Б.В. Россинский отмечает, что назначение административных наказаний в каждом конкретном случае неразрывно сопряжено с административным принуждением. Автор считает, что применение мер административного принуждения по своей сущности является ограничением прав и свобод субъектов, в отношении которых такие меры принимаются, в связи с чем, административная ответственность имеет непосредственную связь с ограничением прав и свобод человека См.: Россинский Б.В. О полномочиях Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области установления административной ответственности // Административное право и процесс. 2015. № 6. С. 26..

Однако, в соответствии с положениями Основного закона страны - Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены на основании федерального закона и в строго определенных случаях. Критически к такой двухуровневой системе ответственности относится и А.П. Шергин, который указывает, что в таком случае «нарушен основной конституционный императив - ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно только на основании федерального закона» См.: Шергин А.П. Актуальные проблемы административно-деликтного права // Административное право и процесс. 2004. № 1. С. 41..

Учитывая особую важность административно-правового регулирования в области окружающей среды и природопользования, рациональным считается установление административной ответственности исключительно на уровне федерального законодательства, а не на уровне законодательства субъектов РФ.

Таким образом, на основании изложенного можно выделить следующие перспективы совершенствования административного законодательства по вопросу правового регулирования экологического правонарушения:

1. Дополнение ст. 8.6 КоАП РФ ч. 2.1, устанавливающей административную ответственность за загрязнение земель сточными водами, нефтепродуктами, которые не относятся к отходам производства и потребления или опасным веществам, а также совершение иных деяний, ставших причиной изменения качества земель, выразившемся в ухудшении их химических, физических и биологических свойств.

2. Закрепление в главе 8 КоАП РФ отдельной статьи, устанавливающей ответственность за нарушение требований по рациональному использованию земель, а также установление требований по рациональному использованию земель и их конкретизация на федеральном уровне, что может быть осуществимо, например, в форме Положения, утвержденного Правительством РФ.

3. Закрепление в главе 8 КоАП РФ определения административного правонарушения в сфере охраны окружающей среды и природопользования, под которым может пониматься противоправное, общественно опасное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, посягающее на общественные отношения в области охраны окружающей среды или природопользования, ответственность за совершение которого установлено нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.