Функционирование системы местного управления

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования.

Организационные основы местного самоуправления. Местное самоуправление, как и любой вид социального управления, имеет организационную структуру, отражающую основные задачи и функции муниципальной деятельности.

Организационные основы местного самоуправления составляют муниципально - правовые нормы, закрепляющие структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, регламентирующие муниципальную службу.

Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связывает решение вопросов организации местного самоуправления с принятием устава муниципального образования. В уставе определяются структура, наименование и порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, регламентируются условия и порядок организации муниципальной службы, указываются гарантии прав должностных лиц, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, срок полномочий, основания и порядок досрочного прекращения полномочий депутатов и членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, другие положения, составляющие организационную основу местного самоуправления.

Структура местного самоуправления

Согласно статье 34 №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» структуру органов местного самоуправления составляют:

-представительный орган муниципального образования,

-глава муниципального образования,

-местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования),

-контрольно-счетный орган муниципального образования,

-иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных №131 ФЗ.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется.

Муниципальное законодательство устанавливает обязательное наличие в муниципальных образованиях выборных органов местного самоуправления. Прежде всего, имеется в виду наличие представительного органа - выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования (статья 14 №154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Согласно статье 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых путем тайного голосования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права в соответствии с федеральными законами и законами местного самоуправления закрепляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.

В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке.

В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Основной формой деятельности представительного органа местного самоуправления являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа. На сессиях (заседаниях) в коллегиальном порядке принимаются решения по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований.

Уставами муниципальных образований помимо представительных органов могут быть предусмотрены иные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (в том числе и выборные). Основное их предназначение - исполнение решений представительных органов местного самоуправления, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение их деятельности. И хотя муниципальное законодательство не содержит понятия "исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления", характер выполняемых функций позволяет с определенной степенью условности считать таковыми все иные, отличные от представительных, органы местного самоуправления.

Особое место в системе местного самоуправления занимают главы муниципальных образований. Должность главы - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, может быть предусмотрена его уставом.

Согласно статье 16, №154 ФЗ глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на данной территории, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с уставом глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Он руководит деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и согласно уставу муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом подотчетны как населению непосредственно, так и представительному органу местного самоуправления.

Главы муниципальных образований, иные должностные лица местного самоуправления, а также другие лица, осуществляющие профессиональную деятельность на постоянной основе на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Таким образом, муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Муниципальные служащие не относятся к категории государственных служащих. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом (статья 21 №154 ФЗ).

Формы представительной демократии

Законодательно закреплено несколько форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление в России. Эти формы условно можно разбить на три группы.

Первая группа представлена формами непосредственной демократии, осуществляемой посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его отдельных групп, проживающих на территории муниципального образования. Непосредственная демократия играет особую роль в реализации местного самоуправления, которая определяется прежде всего тем, что посредством таких форм прямой демократии, как выборы, собрания и сходы населения и других, обеспечивается формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления - его органов. На практике формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга. Некоторые формы непосредственной демократии (местный референдум, собрание, сход) входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Вторую группу составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые возлагается основная повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на территории соответствующего муниципального образования.

Органы местного самоуправления выступают одной из основ демократической системы управления обществом, позволяющей:

- децентрализовать и демократизировать аппарат управления и решать вопросы местного значения с большей эффективностью в сравнении с централизованной системой управления;

- обеспечивать учет интересов малых сообществ, при проведении государственной политики;

- оптимально сочетать интересы и права человека и интересы региона и государства в целом.

В третью группу входят формы участия населения в осуществлении местного самоуправления в территории муниципального образования в пределах улицы, дома, центральное место в которой занимает территориальное общественное самоуправление. В их деятельности проявляется непосредственная гражданская инициатива населения, различных его групп.

Местный референдум - голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, отнесенным законодательством к компетенции местного самоуправления.

Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан и способом непосредственного решения населением наиболее важных вопросов для муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в каком-либо последующем утверждении и имеет силу прямого действия.

Муниципальные выборы - наиболее массовая форма прямого народного волеизъявления. Муниципальные выборы являются обязательными и периодическими. Посредством выборов образуются представительные органы местного самоуправления, через которые местное население осуществляет местное самоуправление, а также могут получать свои полномочия главы муниципальных образований, другие выборные должностные лица местного самоуправления. Срок, на который могут избираться органы местного самоуправления, не может быть меньше 2 лет и не более 5 лет. Значение муниципальных выборов также в том, что в ходе избирательной компании граждане посредством критической оценки работы органов местного самоуправления направляют их деятельность и оказывают влияние на них.

Для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан, осуществления подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления создаются избирательные комиссии: а) избирательные комиссии муниципальных образований; б) окружные избирательные комиссии; в)участковые избирательные комиссии. Полномочия, состав и порядок деятельности этих комиссий устанавливаются законами и уставами муниципальных образований.

Собрание (сход) граждан является одной из массовых форм непосредственной демократии, наиболее доступным средством их самоорганизации. Собрания (сходы) граждан играют важную роль в системе местного самоуправления, служат формой привлечения населения муниципального образования к осуществлению самых разнообразных управленческих функций и решению многих вопросов местного значения.

Отзыв депутатов, выборного должностного лица и их отчеты перед населением также является одной из форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления и формой взаимодействия указанных лиц с населением муниципального образования. Необходимость использования этих форм обусловлена природой местного самоуправления как самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения по решению вопросов местного значения.

Экономические основы местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил, что экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, средства местных бюджетов, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Важное место в составе экономической основы местного самоуправления занимает муниципальная собственность.

Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. В соответствии со ст. 50 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.

Согласно ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Формирование муниципальной собственности осуществляется путем разграничения собственности, приватизации, создания новых объектов, передачи, приобретения в результате купли-продажи, дарения, наследства

Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Финансовые ресурсы муниципального образования являются составной частью экономической основы местного самоуправления.

Под финансовыми ресурсами муниципального образования понимается совокупность финансовых средств, состоящих из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, финансовых ресурсов муниципальных предприятий, ссуд, займов, средств от продажи муниципальной собственности, ценных бумаг.

Статья 132 Конституции Российской Федерации закрепляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

- наличием собственных источников доходов;

- правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

- правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения;

- правом на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

- ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Рассмотрим, что относится к собственным доходам местных бюджетов. Согласно статье 36, № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1) средства самообложения граждан;

2) доходы от местных налогов и сборов;

3) доходы от региональных налогов и сборов;

4) доходы от федеральных налогов и сборов;

5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней и другие безвозмездные перечисления;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральными законами и решениями органов местного самоуправления.

Средства самообложения граждан.

Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен.

Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов.

Перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами Совета муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов.

Доходы местных бюджетов от региональных налогов и сборов

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов республики нормативами отчислений, могут зачисляться доходы от определенных видов республиканских налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджет.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными решениями Совета муниципального района, могут зачисляться доходы от региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законом в бюджеты муниципальных районов.

Доходы местных бюджетов от федеральных налогов и сборов

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам отчислений по налоговым ставкам, установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов налоговые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов нормативами отчислений, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджет в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными решениями Совета муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных районов в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах

Экономическая основа местного самоуправления является одним из главных базисных элементов местного самоуправления, а ее составляющей является программа социально - экономического развития муниципальных образований.

Более подробно остановимся на вопросах планирования экономического и социального развития муниципальных образований.

В настоящее время необходимость планирования комплексного экономического и социального развития муниципальных образований все в большей степени осознается руководителями органов местного самоуправления. Отсутствие четких ориентиров развития на фоне экономических трудностей создает опасность нерационального использования имеющихся ограниченных ресурсов и, как следствие, дальнейшего снижения качества жизни населения.

Сегодня на муниципальном уровне отсутствие опыта долгосрочного планирования, комплексного подхода к определению целей и приоритетов перспективного развития муниципальных образований создает почву для принятия неэффективных управленческих решений, приносящих лишь сиюминутную выгоду, но в конечном счете больно сказывающихся на населении, особенно на его социально уязвимых группах. Свидетельством тому является все углубляющийся разрыв в условиях экономического и социального развития муниципальных образований.

Принятие программ перспективного экономического и социального развития муниципального образования - это прежде всего решение, вырабатываемое с учетом множества факторов. Решение должно опираться на результаты всестороннего анализа сложившейся ситуации, иметь под собой социальное и экономическое обоснование.

3. Государственная власть и местное самоуправление

В конституции Российской Федерации установлены основные начала организации и деятельности местного самоуправления на всей территории страны. К совместному ведению Федерации и ее субъектов, согласно п. «н» ч. 1 ст. 72, отнесено общих установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Конкретные полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отражены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В соответствии со ст.5 Закона к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления, в частности, относится:

определение общих принципов организации местного самоуправления;

правовое регулирование в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральным законом.

Осуществления федеральными органами исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами. В частности, органы прокуратуры и другие уполномоченные федеральным законом органы в соответствии со ст.77 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочии.

По вопросам местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003гю № 131-ФЗ обладает приоритетом над всеми остальными федеральными законами (или) иными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы местного самоуправления. В случае противоречия этих законов, иных нормативных правовых актов Федеральному закону 6 .10.2003г. № 131 ФЗ применяются его положения.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления (ст.6 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131 ФЗ) осуществляют:

Правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской организации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003г. №131-ФЗ;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти и субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы обладают приоритетом по отношению к конституции (уставу), закону, иному нормативному правовому акту субъекта Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Допускается осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации исполнительно - распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В частности, Федеральный закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ предусматривает (ст.37) право органов государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании конкурсной комиссии для рассмотрения кандидатур на замещение должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) по контуру назначить одну треть членов конкурсной комиссии, а остальные две трети ее членов назначаются в конкурсную комиссию представительным органом муниципального образования.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут также временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления в случаях и порядке, предусмотренных ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131 ФЗ:

Если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с законом;

Если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определения в порядке, установленном законодательством;

Если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Органами государственной власти субъектов Российской Федерации не могут временно осуществляться полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Сравнительный анализ полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, закрепленных в Федеральном законе от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 6 октября 2003г. № 131ФЗ, позволяет выявить:

Во - первых, совершенно очевидную тенденцию к централизации правового регулирования в области местного самоуправления. Господствовавшие в середине 90-х годов понимание механизма реализации федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по вопросам их совместного ведения, предусмотренных ст.72 Конституции Российской Федерации, включая и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, допускало по этим вопросам широкое собственное нормотворчество субъектов Российской Федерации, в том числе и по вопросам развития и углубления гарантий местного самоуправления.

Такой подход нашел свое отражение в содержании ст.5 Федерального закона от 28 августа 1995г. №154ФЗ, закрепившей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

Теперь подход нашел свое отражение в содержании ст.5 Федерального закона от 28 августа 1995г. № 154ФЗ, закрепивший полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

Теперь нормотворческая деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления возможна лишь в случаях и порядке, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003г. №131-ФЗ;

Во-вторых, очевидна и тенденция все большого проникновения органов государственной власти в дела местного самоуправления. Если в ст.14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. №154 ФЗ закреплялось, что осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается, а в соответствии со ст.17 не допускалось и образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами, то Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131ФЗ таких запретов уже не только не содержит, но и прямо предусматривает основания и порядок участия органов государственной власти в делах местного самоуправления. [8]

Проблемы разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления.

При закреплении, идей и принципов местного самоуправления в Конституциях и Уставах субъектов РФ отразилось многообразие и неординарность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Почти все республики и субъекты Российской федерации приняли свои законы, о местном самоуправлении. Хотя, очевидно, что необходимо направлять усилия не на замену органов местного самоуправления органами государственной власти (как это имело место в Удмуртской Республике; Республике Алтай и др.), а на строго правовое финансовое обеспечение их деятельности, но применение мер ответственности в тех случаях, когда эти органы нарушают законодательство.

Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной из серьезных причин нарушения соотношения органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправления. Проведение систематизации нормативных актов субъектов РФ заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством;

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с «Изменениями и дополнениями в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ определил исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, в числе которых: а) принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их исполнением; б) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности РФ в муниципальную собственность; в) регулирование отношений между бюджетами: субъектов РФ и местными бюджетами; г) наделение органов местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией; д) защита прав граждан на местное самоуправление; е) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления; ж) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов; з) ответственность за принятые решения. Приведенный, далеко не полный, перечень полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления свидетельствует о том, что федеральный законодатель связал становление местного самоуправления в России с волей субъектов Федерации.

Развитие гражданского общества и правового государства предполагает в качестве своего важнейшего условия становление соответствующего субъекта права, каковым может быть только личность, осознающая свои гражданские права и обязанности, способная их адекватно реализовать в системе конкретных общественных отношений. Для этого необходим выбор современных, соответствующих принципам правового государства методов осуществления государством своих властных функций, а гражданским обществом - функций своего самоуправления, а также их теоретическое исследование и правовая оценка.

Местное самоуправление нельзя полностью изолировать от государственных органов, поскольку, во-первых, реальные возможности органов местного самоуправления на практике оказываются гораздо уже, чем органов государства, во-вторых, государство может иметь на данной территории свои интересы, выражающие общенародный интерес, который может противоречить интересу населения данной территории. В таком случае государство будет обеспечивать защиту своих интересов силами собственных органов.

Существенными представляются и проблемы, возникающие во взаимоотношении органов местного самоуправления и государства в области экономики и финансов.

Создается противоречивая ситуация: с одной стороны, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, с другой - государственные органы определяют судьбу материальной основы местного самоуправления.

Должны быть найдены формы разумного сочетания интересов государства, местного сообщества и производителя, поскольку сосредоточение внимания на защите интересов одной из сторон может отрицательно отразиться на интересах двух других, а в конечном итоге - на интересах конкретного человека, личности и гражданина. При этом должны последовательно соблюдаться требования Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 6 которого предусматривает, что муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними.

Особое место занимает роль органов местного самоуправления в области развития культуры и искусства. Полномочия органов местного самоуправления в области развития культуры различны. Здесь необходима помощь государства, прежде всего в создании инфраструктуры учреждений культуры. Поскольку этот вопрос чрезвычайно важен и сложен, он должен получить самостоятельную правовую базу.

Проявляются различия компетенции государственных органов и органов местного самоуправления является обеспечение общественного порядка. Поскольку общественный порядок - это институт, требующий установления единообразных требований ко всем гражданам государства, его законодательное оформление осуществляется органами государственной власти, они же устанавливают и правовую ответственность за его нарушение виновными лицами. Мы полагаем, что сферой взаимной компетенции, а в ряде случаев - исключительной компетенции местного самоуправления является организационная деятельность, направленная на профилактику и предупреждение правонарушений, а также на формирование органов, способных осуществлять превентивную деятельность, а в необходимых случаях - деятельность по пресечению правонарушений. Именно здесь особенно важен государственный контроль за деятельностью такого рода формирований и органов местного самоуправления, осуществляемой в этом направлении.

Для решения этих, а также других важных практических проблем взаимоотношения государства и местного самоуправления необходимо разработать надежную правовую базу этого взаимоотношения, что требует создания соответствующей научной концепции в рамках теории права и государств.

II. Государственная поддержка местного самоуправления

1. Меры осуществления государственной поддержки

Сегодня есть три основных “канала” государственной поддержки местного самоуправления (на федеральном уровне):

· законодательная деятельность - сфера деятельности Правительства Российской Федерации (на стадии разработки) и Государственной Думы Российской Федерации;

Учитывая масштаб Российской Федерации и сложность её территориально-административного деления, нельзя не отметить, что вопросы федеративного устройства, чёткого разграничения полномочий между уровнями власти с оптимальным определением компетенции органов государственной (федеральной и региональной) и муниципальной властей, а также вопросы правового регулирования их деятельности являются одними из главных для эффективного преобразования всех сфер жизни общества, для устойчивого развития государства.

Своей основной задачей Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления видит создание такой законодательной базы, которая учитывала бы специфику регионов и муниципальных образований, одновременно обеспечивая оптимальные и сопоставимые возможности для их развития.

· разработка и реализация федеральных целевых программ развития местного самоуправления (в рамках общей стратегии государственного строительства) - сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

· разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития муниципальных образований или их отдельных категорий (в рамках государственной региональной политики) - сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

2. Федеральные программы государственной поддержки

К государственной поддержке местного самоуправления относятся федеральные и региональные программы развития местного самоуправления, принятие которых входит в число полномочий органов государственной власти. Реализация этой программы стала первым этапом в системе мер государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. Программа была рассчитана на 1996-1998 гг.

В 1996-1999 гг. реализовывались мероприятия Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. Основной целью указанной Программы являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования власти на муниципальном уровне при условии достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности. [Постановление Правительства №1251 от 27 декабря 1995]

Основные задачи Программы:

обеспечить разработку правовой основы для деятельности местного самоуправления, создающую условия для выполнения его функций;

создать необходимые условия для формирования развитой системы местного самоуправления;

обеспечить постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для самостоятельного решения вопросов местного значения;

отработать формы взаимодействия органов государственной власти органов местного самоуправления;

обеспечить правовые, финансовые и ресурсные гарантии прав местного самоуправления.

Формы и методы осуществления Программы

Выбор форм и методов реализации Программы осуществлен на основе принципов, установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В целях реализации Программы осуществляются:

а) разработка и издание федеральными органами государственной власти федеральных законов и принятие в соответствии с ними органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательных и иных правовых актов, предусмотренных переходными положениями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

б) оказание научно-методической помощи органам местного самоуправления и органам государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления;

в) организация подготовки кадров для работы в органах местного самоуправления;

г) создание информационных сетей местного самоуправления;

д) координация деятельности Правительства Российской Федерации, министерств и ведомств Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам реформы местного самоуправления;

е) привлечение к сотрудничеству с государственными и муниципальными органами союзов и ассоциаций органов местного самоуправления.

Основные направления государственной поддержки местного самоуправления

формирование правовой основы местного самоуправления;

формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;

организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля за деятельностью местного самоуправления;

информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;

создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.

В целях формирования правовой основы деятельности местного самоуправления необходимо принять правовые акты субъектов Российской Федерации, закрепляющие:

разграничение предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

особенности организации местного самоуправления в гг.Москве и Санкт-Петербурге;

порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления;

формирование муниципальной собственности;

конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления;

статус муниципального служащего.

Конкретные меры государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации в области формирования правовой основы местного самоуправления в 1996 году представлены в приложении №1.

С целью обеспечения функций местного самоуправления соответствующими финансово-экономическими ресурсами необходимо:

сформировать муниципальную собственность;

обеспечить четкое разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, а также внутри субъектов Российской Федерации: между республиканскими, краевыми, областными, окружными, городскими гг.Москвы и Санкт-Петербурга бюджетами, с одной стороны, и местными бюджетами, с другой. Бюджеты каждого уровня должны соответствовать полномочиям и функциям, которые возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления;

учесть при формировании программы приватизации права органов местного самоуправления на самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью;

уточнить права муниципальных образований по распоряжению землей.

Конкретные меры государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации в области формирования финансово-экономической основы местного самоуправления в 1996 году представлены в приложении № 2.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны государственных органов исполнительной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами государственной власти субъектов Российской Федерации эффективной системы контроля за соответствием федеральному законодательству и законам субъектов Российской Федерации решений, принимаемых органами местного самоуправления. Для осуществления этого перехода и оказания организационно-методической помощи в становлении местного самоуправления необходимо:

осуществить подготовку министерствами и ведомствами Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации совместно с органами местного самоуправления методических рекомендаций по реализации органами местного самоуправления функций, относящихся к их ведению;

отработать порядок согласования рекомендаций государственных органов власти по вопросам местного самоуправления между всеми уровнями власти;

сформировать систему анализа, обобщения и обмена опытом деятельности органов местного самоуправления.

Организационно-методические меры государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации в 1996 году представлены в приложении № 3.

С целью обеспечения деятельности органов местного самоуправления и организации их эффективного взаимодействия с органами государственной власти необходимо создание системы информационно-аналитической поддержки на базе использования современных информационных технологий. Для этого предполагается:

создание новых и развитие действующих локальных информационных сетей органов местного самоуправления и региональных аналитических центров и их сопряжение с федеральной информационно-телекоммуникационной системой;

принятие согласованных с органами государственной власти субъектов Российской Федерации управленческих решений, обеспечивающих единую программную политику в этой области;

оказание финансовой поддержки органам местного самоуправления прежде всего для разработки концепции информационной сети, приобретения и изготовления программных средств и необходимой техники;

разработка системы государственных и муниципальных стандартов информации;

подготовка кадров и организационно-структурное оформление информационной системы.

Конкретные меры государственной поддержки местного самоуправления в Российской Федерации в области информационного обеспечения в 1996 году представлены в (приложении № 4.)

В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления необходимо создание системы подготовки и переподготовки кадров.

В рамках Программы необходимо осуществить:

подготовку и распространение научно-методической литературы, программ обучения;

определение базовых учебных заведений для подготовки и переподготовки муниципальных служащих;

создание консультационных центров и центров переподготовки кадров в субъектах Российской Федерации;

создание всероссийского центра по научно-методическому обеспечению органов местного самоуправления на основе существующих кадровых центров.

Конкретные меры по созданию системы подготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления в Российской Федерации в 1996 году представлены в (приложении № 5.)

В Программе предусматриваются два основных этапа ее исполнения:

первый этап - в течение 1996 года - предусматривает создание базовых условий для формирования системы местного самоуправления, и прежде всего правовой основы местного самоуправления, закрепление его правовых гарантий, разграничение финансовых и материальных средств между федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, создание системы кадрового и информационного обеспечения (разработка концепций кадрового и информационного обеспечения и т.д.);