Служебные жилые помещения

С учетом изложенного, по нашему мнению, в настоящее время служебные жилые помещения можно определить как помещения, находящиеся в домах государственного и муниципального жилищных фондов и предназначенные для заселения гражданами, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать в непосредственной близости от места работы. К служебным жилым помещениям могут относиться также помещения, предоставляемые лицам, занимающим выборные должности, работающим по контрактам или по срочным трудовым договорам, отдельным категориям военнослужащих, а также иным лицам, предусмотренным законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

Служебные жилые помещения, согласно российскому законодательству, являются объектами специализированного жилищного фонда, смысл существования которого заключается в создании группы жилья, необходимого для социальной политики государства, обороны, управления, а также функционирования некоторых специальных объектов, существование которых неотделимо от людей, их обслуживающих (например, лесное хозяйство, лесничество и т.п.). В целом, служебные жилые помещение предоставляются в пользование, а не в собственность, и предоставление служебного жилья регулируется государством.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ НА СЛУЖЕБНЫЕ ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ

2.1 Порядок предоставления и условия пользования служебными жилыми помещениями

Как уже было отмечено, законодательный порядок предоставления служебных жилых помещений на практике вызывает много споров. Особенно «острыми» на сегодняшний день были и остаются вопросы предоставления служебного жилья военнослужащим и членам их семей. Исследователи отмечают множество нерешенных проблем в этой области на сегодняшний день. Например, право военнослужащих на жилище в современных условиях понимается несколько иначе, нежели в законодательстве: не как право на получение постоянной жилой площади (жилого помещения) как обязательного условия обеспечения их достойного жизненного уровня, а как возможность получения служебного (временного) жилого помещения или жилого помещения, приобретаемого с помощью государства при использовании денежных средств военнослужащих, т.е. военнослужащий должен сам зарабатывать себе на квартиру.

Однако проблема заключается в том, что постепенный переход от предоставления постоянного жилья для военнослужащих в натуральной форме (в виде квартиры по социальному найму) к его денежному эквиваленту (выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов, накопительно-ипотечная система обеспечения жильем военнослужащих) не связан с ростом денежного довольствия военнослужащих - единственного легального источника формирования собственных денежных средств военнослужащих, которые могут быть использованы для приобретения жилья Кудашкин А.В. Актуальные проблемы жилищного обеспечения военнослужащих // Право в Вооруженных Силах, 2005, №7. Таким образом, государство, сняв с себя в одностороннем порядке обязательства по жилищному обеспечению военнослужащих, опять подталкивает военнослужащих искать иные источники дохода для того, чтобы себя обеспечить жильем. А разве это совместимо с военной службой?

Рассмотрим правовой механизм предоставления служебных жилых помещений во всех аспектах: определить перечень лиц, которые имеют право на получение служебного жилья, условия и сроки его получения.

За последние годы после принятия законодательства, регулирующего формирование рынка жилья, и, как следствие, существенного увеличения частного жилищного фонда, случаев включения жилых помещений, находящихся в домах, принадлежащих акционерным обществам, обществам с ограниченной ответственностью, кооперативам и другим собственникам жилищного фонда, в число служебных практически нет. Данное обстоятельство объясняется отнюдь не отсутствием необходимости у частных юридических лиц предоставлять жилье на время существования трудовых отношений. Дело в том, что у таких юридических лиц права на жилые помещения более широкие, нежели у субъектов государственной или муниципальной собственности. Они могут решить (и решают) возникшие проблемы с жильем для временного заселения гражданами путем заключения с ними договоров коммерческого найма либо посредством внесения соответствующих пунктов в трудовой контракт (договор), где оговариваются условия и продолжительность проживания.

Законодатель воспринял сложившиеся общественно-экономические реалии, и в ст. 93 ЖК РФ прямо указывается, что служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

В настоящее время к лицам, которым могут быть предоставлены» служебные жилые помещения, относятся:

1) слесари, дворники, техники-смотрители (постановление Совета Министров РСФСР «О повышении ответственности за сохранность и содержание в исправном состоянии жилищного фонда» от 18 октября 1962 г. № 1390) Сборник постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР. 1962. № 2. Ст. 102;

2) почтальоны (постановление Совета Министров РСФСР «О выделении в городе Москве служебных жилых помещений для почтальонов» от 5 ноября 1968 г. № 716, ст. 113; постановление Совета Министров РСФСР «О выделении в столицах автономных республик, краевых и областных центрах и других городах РСФСР служебных жилых помещений для почтальонов» от 16 апреля 1975 г. № 234) Собрание постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР. 1968. № 23. Ст. 113

3) рабочие и служащие, занятые на работе по эксплуатации газовых систем (постановление Совета Министров РСФСР «О мерах по повышению безопасности газоснабжения городов, поселков и других населенных пунктов» от 12 января 1970 г. № 15);

4) персонал жилищно-эксплуатационных организаций, принявший на обслуживание фонд жилищно-строительного кооператива (постановление Совета Министров РСФСР «О жилищно-строительных кооперативах» от 26 ноября 1982 г. № 608) Собрание постановлений Совета Министров (Правительства) РСФСР. 1982. № 23. Ст. 161.;

5) работники строительных, монтажных, ремонтно-строительных и проектных организаций, промышленных и подсобных предприятий, военнослужащие, рабочие и служащие Вооруженных Сил, Военно-Морского Флота и Министерства внутренних дел, непосредственно занятые на строительстве и реконструкции автомобильных дорог в Нечерноземной зоне (распоряжение Совета Министров РСФСР от 29 марта 1988 г. № 297-р);

6) научные сотрудники, заведующие отделами и лабораториями, направленные на работу в Байкальский филиал экологической токсикологии Всесоюзного научно-исследовательского института по охране вод Госкомприроды СССР (распоряжение Совета Министров РСФСР от 15марта1990г.№283-р);

7) директора, заместители директоров, заведующие лаборатория--ми, главные и ведущие специалисты, направленные на работу в Научно^ исследовательский институт Сибирского отделения Академии наук (распоряжение Совета Министров РСФСР от 21 марта 1990 г. № 312-р);

8) военнослужащие железнодорожных войск (распоряжение Совета Министров РСФСР от 20 декабря 1990 г. № 1438-р);

9) сотрудники милиции (Закон РСФСР «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026) Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.;

10) работники производственного объединения «Рослифт», непосредственно занятые обслуживанием лифтов в жилых домах: электромеханики, водители аварийных машин и линейный персонал (постановление Совета Министров РСФСР «О мерах по улучшению работы лифтового хозяйства в жилых домах

11) работники конезаводов и конесовхозов (распоряжение Совета Министров РСФСР от 5 июня 1991 г. №565-р);

12) военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, на первые пять лет военной службы (закон РФ «О статусе военнослужаших» от 22 января 1993 г. №4338-I) Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 6. Ст. 188

13) должностные лица таможенных органов Российской Федерации (Таможенный Кодекс РФ от 18 июня 1993 г. № 5221-1) Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1993. № 31. Ст. 1224.;

14) работники государственных природных заповедников и национальных парков ( Постановление Совета Министров - Правительства РФ «О мерах по усилению социальной защищенности работников государственных природных заповедников и национальных парков» от 11 октября 1993 г. №1027)

15) члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, (Федеральный Закон «О статусе депутата Федерального Собрания Российской Федерации»);

16) работники лесного хозяйства: директор, заместитель директора лесхоза, национального природного парка, государственного заповедника, учебного лесного хозяйства, опытного лесного хозяйства, главный лесничий лесхоза, лесничий, помощник лесничего, мастер леса, лесник, егерь, государственный инспектор по охране леса, специалисты, ведающие вопросами лесопользования, охраны и защиты леса, лесовосстановления, защитного лесоразведения, охотничьего хозяйства и работающие в лесхозе, национальном природном парке, государственном заповеднике, учебном лесном хозяйстве, опытном лесном хозяйстве (постановление Правительства РФ «Об утверждении перечня категорий работников лесного хозяйства, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения в домах государственного жилищного фонда, находящегося в собственности Российской Федерации» от 20 февраля 1995 г. № 161) Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 9. Ст. 757.;

17) работники специальных учебно-воспитательных учреждений для детей и подростков с девиантным поведением (постановление Правительства РФ от 25 апреля 1995 г. № 420) Там же. № 18. Ст. 1681.;

18) работники организаций Комитета Российской Федерации по государственным резервам: начальник участка хранения, заместитель начальника участка хранения, сливщик-разливщик, грузчик, стропальщик, водитель электропогрузчика, крановщик, машинист насосных и компрессорных установок, оператор котельной, начальник караула, стрелок-пожарный (постановление Правительства РФ «О перечне категорий работников организаций Комитета Российской Федерации по государственным резервам, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения» от 6 сентября 1995 г. № 890).

С гражданином, которому предоставлено служебное жилое помещение, заключается договор найма См.: Крашенинников П.В. Жилищное право. С.110-111. По договору найма служебного жилого помещения одна сторона - наймодатель (орган государственной власти либо орган местного самоуправления либо государственное унитарное предприятие, государственное или муниципальное учреждение, за которыми на праве хозяйственного ведения или оперативного управления закреплено служебное жилое помещение) обязуется передать другой стороне - нанимателю (гражданину) служебное жилое помещение во владение и пользование для проживания в нем. Договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на выборной должности. В договоре найма служебного жилого помещения определяются предмет договора, права и обязанности сторон по пользованию служебным жилым помещением. В договор найма служебного жилого помещения включаются члены семьи нанимателя См.: Кудашкин А.В.О служебной жилплощади "служивых" людей // Право в Вооруженных Силах, 2005, №4. С.32-34.

Размер, порядок и срок внесения платы за пользование служебным жилым помещением и коммунальные услуги в договоре найма служебного жилого помещения устанавливаются в соответствии с требованиями, предусмотренными для договора социального найма жилого помещения. Типовой договор найма служебного жилого помещения утверждается Правительством Российской Федерации (ст. 94 ЖК РФ). Договор найма служебного жилого помещения заключается в письменной форме (ст. 95 ЖК РФ).

Договор найма служебного жилого помещения заключается на период трудовых отношений, прохождения службы либо нахождения на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности. Прекращение трудовых отношений либо пребывания на государственной должности Российской Федерации, государственной должности субъекта Российской Федерации или на выборной должности, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма служебного жилого помещения.

В соответствии с ЖК РФ (в отличие от ЖК РСФСР) после вынесения решения о предоставлении служебного жилого помещения ордер на него не оформляется, т.е. не применяются нормы разд. VII Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335, регулировавших эти отношения.

Законодательством установлены особые правила пользования служебными жилыми помещениями. Так, ряд авторов отмечают, что к пользованию служебными жилыми помещениями применяются лишь некоторые правила о договоре найма жилого помещения, установленные ЖК РФ и другими актами жилищного законодательства.

Вышесказанное означает, что правовое положение лиц, проживающих в служебных жилых помещениях, существенно отличается от положения лиц, пользующихся жилым помещением в соответствии с договором социального найма жилого помещения. Члены семьи лица, получившего служебное жилое помещение, не приобретают самостоятельного права пользования этим помещением. Их права являются производными от права лица, которое получило служебное жилое помещение в связи с трудовыми отношениями. Они вправе пользоваться помещением наравне с последним до тех пор, пока работник не утратил трудовой связи с организацией, предоставившей это помещение (кроме случаев, указанных в законе). Лица, проживающие в служебных жилых помещениях, не обладают рядом правомочий, которые предоставлены гражданам, пользующимся помещением в домах государственного и общественного жилищных фондов по договору найма. Так, граждане, проживающие в служебных жилых помещениях, не вправе сдавать эти помещения в аренду, поднаем, обменивать (в том числе на служебные) (ст. 94 ЖК РФ), бронировать, изменять договор найма служебного жилого помещения по требованию членов семьи нанимателя. Служебные жилые помещения не подлежат разделу.

Согласно Закону РСФСР "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г. N 1541-1 (с изменениями и дополнениями) гражданам, проживающим в служебных жилых помещениях, запрещено их приватизировать, за исключением служебных жилых помещений совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, к ним приравненных (ст. 4). До сих пор в судебной практике не было определенности в вопросах применения законодательства о приватизации жилья в закрытых военных городках.

По некоторым делам жалобы на отказ в приватизации признавались судами необоснованными в связи с тем, что жилая площадь в закрытых военных городках имеет целевое назначение и ее приватизация запрещена. Такая позиции представляется правильной. Другие суды, рассматривая аналогичные дела, удовлетворяли практически все жалобы, ссылаясь в решениях на то, что военные городки, называясь закрытыми, по сути таковыми не являлись, либо неправильно применяя материальный закон.

Так, удовлетворяя жалобы К., И., Б., Е. на отказ Щелковской КЭЧ в приватизации квартир в Новом городке Щелковского района, в г. Щелково-3, суд неправомерно руководствовался Законом Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" в редакции 1996 г. В соответствии со ст. 8 этого Закона разрешена приватизация жилья в ЗАТО и установлен ее порядок. Из материалов дел следует, что Новый городок и г. Щелково-3 являются закрытыми военными городками, перечень которых был утвержден командующим Московского военного округа в сентябре 1994 г. Судом не учтено, что по правовому статусу закрытые военные городки, в том числе вышеуказанные, к ЗАТО не относятся. Более того, ст. 4 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" приватизация жилых помещений в закрытых военных городках запрещена, что обусловлено целевым назначением жилой площади в военных городках.

По ряду дел Щелковский городской суд Московской области без должного правового обоснования и исследования всех обстоятельств удовлетворил жалобы С. и других граждан на отказ в приватизации жилья только на основании справок местной администрации о том, что спорные жилые помещения расположены в домах, находящихся "на фактически открытой части поселка Монино". В деле по жалобе Г. имеется документ ГлавКЭУ г. Москвы от 14 марта 1997 г. о том, что п.г.т. Монино Московской области имеет статус закрытого военного городка согласно приказу командующего МВО от 16 сентября 1994 г. N 29/1/0264, оставленный судом без внимания, однако нет справки, на которую ссылается суд в решении об удовлетворении жалобы. Причем в резолютивной части решений суд, признавая обжалуемые отказы незаконными, не обязывает КЭЧ выполнить определенные действия по оформлению приватизации, но требует "...признать право собственности на жилые помещения..." за заявителями без учета интересов членов их семей, в том числе несовершеннолетних детей (дела по жалобам Н., С., К.).

Несоблюдение требований материального и процессуального законов при рассмотрении указанных дел, самоустранение КЭЧ от участия в процессах по жилищным спорам привело к тому, что жилищный потенциал воинских частей значительно снизился и ухудшилась и без того неблагоприятная ситуация с обеспечением жильем военнослужащих, проходящих военную службу.

Советским районным судом г. Улан-Удэ и Кяхтинским районным судом в 1994-1995 гг. удовлетворено 28 жалоб граждан на отказ в приватизации жилья в закрытых военных городках. Незаконные судебные решения по протестам Верховного Суда Республики Бурятия были отменены в 1996 г. При новом рассмотрении в удовлетворении 13 жалоб отказано; остальные 15 оставлены без рассмотрения в связи с неоднократной неявкой заявителей либо неустановлением их нового места жительства, поскольку многие выехали из Бурятии, предварительно продав приватизированные на основании судебных решений квартиры (в г. Кяхта продано 10 квартир) См.: Обзор судебной практики рассмотрения гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц // www. garant.ru.

Жилищный договор, заключаемый с военнослужащим, является срочным. В отличие от договора найма служебного жилого помещения, заключаемого в соответствии с п. 1 ст. 94 ЖК РФ на все время работы (исполнения служебных обязанностей) нанимателя, срок действия жилищного договора ограничивается:

- сроком действия контракта о прохождении военной службы;

- сроком военной службы офицеров, призванных на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

Срок действия жилищного договора пресекательный, т.е. он прекращает свое действие при окончании срока действия контракта о прохождении военной службы военнослужащими или увольнении с военной службы по призыву - для офицеров, призванных на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации, за исключением некоторых случаев, указанных в Положении.

В случае заключения военнослужащими новых контрактов о прохождении военной службы командиры (начальники) воинских частей обязаны заключить с этими военнослужащими новые жилищные договоры на условиях не хуже условий предыдущих жилищных договоров. Условия жилищного договора, с учетом того, что он заключается по типовой форме, включают размеры служебного жилого помещения и его благоустроенность (в том числе наличие коммунальных удобств применительно к населенному пункту, в котором дислоцирована воинская часть, или месту жительства) и т.д.

ЖК РФ устанавливает общее и специальное правила по отношению к лицам, проживающим в служебном жилье, прекратившим трудовые отношения с организацией, его предоставившей. По общему правилу граждане, прекратившие трудовые отношения с организацией, подлежат выселению из служебного жилого помещения со всеми проживающими с ними лицами без предоставления другого жилого помещения.

Как указывается в п. 19 постановления Пленума Верховного Суда СССР «О применении судами жилищного законодательства» от 3 апреля 1987 г. № 2 (в редакции постановления от 30 ноября 1990 г. № 4), при рассмотрении исков о выселении из служебных жилых помещений без предоставления другого жилого помещения рабочих и служащих, прекративших трудовые отношения, судам необходимо проверить, включено ли в установленном порядке это помещение в число служебных, относится ли ответчик к категории работников, которым в связи с характером трудовых отношений могут быть предоставлены служебные жилые помещения.

Согласно специальному правилу ч. 2 ст. 103 ЖК РФ без предоставления другого жилого помещения не могут быть выселены:

-члены семьи военнослужащих, должностных лиц, сотрудников органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации, органов государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших (умерших) или пропавших без вести при исполнении обязанностей военной службы или служебных обязанностей;

- пенсионеры по старости;

- члены семьи работника, которому было предоставлено служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии и который умер;

- инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие трудового увечья по вине работодателя; инвалиды I или II групп, инвалидность которых наступила вследствие профессионального заболевания в связи с исполнением трудовых обязанностей; инвалиды из числа военнослужащих, ставших инвалидами I или II групп вследствие ранения, контузии или увечья, полученных при исполнении обязанностей военной службы либо вследствие заболевания, связанного с исполнением обязанностей военной службы.

Указанным гражданам предоставляется (по договору социального найма) жилое помещение, отвечающее установленным санитарным и техническим требованиям и находящееся в черте данного населенного пункта. При этом такое жилое помещение может быть и неблагоустроенным. По справедливому выражению В.В. Чубарова, у вышеназванных лиц право на служебную жилую площадь приобретает характер права на жилище.

Нельзя не обратить внимание на то, что Федеральный закон «О ветеранах» предусматривает в качестве одной из мер социальной защиты недопустимость выселения из занимаемых служебных помещений без предоставления безвозмездно другого жилого помещения для:

- участников и инвалидов Великой Отечественной войны (ст.14 и 15);

- ветеранов инвалидов боевых действий на территории других государств (ст.14 и 16);

- лиц, работавших на предприятиях, в учреждениях и организациях г. Ленинграда в период блокады с 8 сентября 1941 г. По 27 января 1944 г. И награжденных медалью «За оборону Ленинграда», и лиц, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда» (ст.18).

По данному вопросу с некоторыми коррективами может применяться следующая судебная практика. Согласно постановлению Пленума Верховного Суда СССР "О практике применения судами жилищного законодательства" от 3 апреля 1987 г. N 2 выселение с предоставлением другого жилого помещения производится и тогда, когда в составе членов семьи уволившегося с работы нанимателя служебного жилого помещения имеются вышеперечисленные лица. Если разрешается вопрос о выселении семей военнослужащих и партизан, погибших или пропавших без вести при защите СССР или при исполнении иных обязанностей военной службы, следует в соответствии с действующим законодательством относить к членам таких семей иждивенцев погибшего или пропавшего без вести, которым в связи с этим выплачивается пенсия; родителей; супруга, не вступившего в другой брак, независимо от получения им пенсии; детей, не имеющих своей семьи или хотя и имеющих свою семью, но ставших инвалидами до достижения совершеннолетия, а также имеющих свои семьи детей, оба родителя которых погибли или пропали без вести.

Предоставляемое гражданам в связи с выселением из служебного жилого помещения другое жилое помещение должно находиться в черте данного населенного пункта (ч. 3 ст. 103). ЖК РФ в отличие от ЖК РСФСР не устанавливает правило, что такое жилое помещение должно отвечать санитарным и техническим требованиям.

Таким образом, служебные жилые помещения предоставляются определенным в законе лицам (связано, прежде всего, с характером их трудовой деятельности), на условиях найма жилого помещения. Однако правовое положение служебных жилых помещений и помещений, предоставляемых, например, по условиям социального найма, различно: члены семьи нанимателя служебного жилья не приобретают самостоятельного права пользования; лица, проживающие в служебных жилых помещениях, не обладают рядом правомочий, которые предоставлены гражданам, пользующимся помещением в домах государственного и общественного жилищных фондов по договору найма.

2.2 Особенности предоставления служебного жилья военнослужащим

Военнослужащие относятся к той категории российских граждан, которые обеспечиваются на время службы служебными жилыми помещениями.

Федеральным законом "О статусе военнослужащих" Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (с изм. и доп. от 2 февраля 2006 г.) // garant.ru установлены категории военнослужащих, которые обеспечиваются служебными жилыми помещениями на весь срок военной службы (п. 1 ст. 15). К таким категориям относятся:

- военнослужащие, назначенные на воинские должности после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования и получения в связи с этим офицерского воинского звания (начиная с 1998 г.), и совместно проживающие с ними члены их семей;

- офицеры, призванные на военную службу в соответствии с указом Президента Российской Федерации, а также офицеры, заключившие первый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей;

- прапорщики и мичманы, сержанты и старшины, солдаты и матросы, являющиеся гражданами, поступившими на военную службу по контракту после 1 января 1998 г., и совместно проживающие с ними члены их семей.

В отличие от ранее действовавшего порядка, в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, с 1 января 2005 г. офицеры, повторно поступившие на военную службу, т.е. заключившие не первый, а новый контракт о прохождении военной службы после 1 января 1998 г., также обеспечиваются служебными жилыми помещениями (ранее они имели право на предоставление жилых помещений по договорам социального найма в государственном или муниципальном жилищном фонде социального использования при условии, что продолжительность их военной службы после заключения первого контракта о прохождении военной службы или после окончания военного образовательного учреждения профессионального образования составляет не менее пяти лет).

Проблеме обеспечения жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, всегда уделялось большое внимание, в последние годы - в рамках реализации Государственной программы обеспечения в 1993-1995 гг. жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей Утверждена постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 июля 1993 г. N 5467-1 и Государственной целевой программы обеспечения в 1996-1997 гг. жильем военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы в запас или отставку, сотрудников органов внутренних дел, а также членов их семей Утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 1996 г. N 26. Основной упор в действовавших программах делался на финансирование за счет федерального бюджета строительства государственного и муниципального жилья и его предоставление по договору социального найма, т.е. бесплатно, данной категории граждан.

В 1993-1997 гг. обеспечение жильем военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, осуществлялось в рамках реализации государственных программ строительства нового жилья за счет средств федерального бюджета. Однако, несмотря на то, что указанными программами предусматривалось обеспечить жильем 409 тыс. семей военнослужащих и 233 тыс. семей граждан, уволенных с военной службы, фактически за этот период жилье было предоставлено 240 тыс. семей, что составило 37% от заданий программ. С 1993 по 1996 гг. было построено и приобретено жилье общей площадью 12,5 млн. кв. м, в том числе 80% - для военнослужащих и 20% - для граждан, уволенных с военной службы. При этом предпринимались попытки решения жилищного вопроса военнослужащих и членов их семей посредством предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья в собственность. Однако указанная форма не получила развития, и темпы обеспечения жильем военнослужащих снижались. На сегодняшний день только в Министерстве обороны требуется около 90 тыс. квартир Гафутулин Н. "Копилка" для военных, или в поисках ответа на квартирный вопрос" // Красная звезда. 2003. 27 февраля.

Предпринимались попытки решения жилищной проблемы уволенных и увольняемых с военной службы граждан посредством предоставления безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья в собственность. Однако эта форма обеспечения жильем не получила развития из-за недостаточного бюджетного финансирования. Снижение темпов обеспечения постоянным жильем указанной категории граждан привело к необходимости использования такой формы решения жилищных проблем военнослужащих, как выпуск и погашение за счет федерального бюджета государственных жилищных сертификатов. Первоначально такой подход к решению жилищной проблемы военнослужащих был предусмотрен Планом мероприятий по обеспечению военного строительства в Российской Федерации (п. 2 разд. IV), а затем был отражен и в Указе Президента Российской Федерации "О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан" от 30 сентября 1997 г. N 1062

С принятием Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (далее - новый Закон), который вступил в силу с 1 января 2005 г., система обеспечения военнослужащих жилыми помещениями претерпела существенные изменения, которые заключаются в следующем.

1. Как и прежде, государство гарантирует предоставление военнослужащим жилых помещений (п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). Однако кардинально меняются формы и порядок реализации права военнослужащих на жилище.

Как и прежде, конституционное право на жилище означает гарантированную для каждого гражданина Российской Федерации возможность быть обеспеченным постоянным жилищем. Для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, под таковым понималось жилое помещение, предоставляемое по договору социального найма в бессрочное пользование или в иной форме (например, оформляемое в собственность военнослужащих).

Новым Законом предусматривается, что для всех указанных категорий военнослужащих предоставляются только служебные жилые помещения на весь период службы, которые после ее окончания подлежат в обязательном порядке освобождению, или на определенный срок - на первые пять лет службы военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. Таким образом, можно сделать вывод, что государство несет обязанность по предоставлению жилых помещений военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, и членам их семей только временного пользования (служебные жилые помещения или общежития в зависимости от принадлежности к той или иной категории военнослужащих).

Необходимо также иметь в виду, что ранее Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в статьи 14 и 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и статью 108 Жилищного кодекса РСФСР" от 20 июля 2004 г. N 71-ФЗ также были внесены изменения в абз. 2 п. 1 ст. 15, согласно которым жилые помещения предоставляются военнослужащим в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить жилые помещения в указанных населенных пунктах - в других близлежащих пунктах. Существенным недостатком нововведения является отсутствие каких-либо критериев, позволяющих определить понятие "близлежащие населенные пункты", т.е. данный вопрос отнесен на рассмотрение командования и жилищных комиссий. Однако в любом случае прежде всего должны учитываться интересы службы, боевой готовности, возможность в максимально сжатые сроки прибывать к месту службы в случае экстренной необходимости.

2. Новым Законом (новая редакция п. 2 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих") конкретизировано, что жилищное строительство и приобретение жилья для военнослужащих - граждан Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба. Обеспечение жильем военнослужащих-граждан, подлежащих увольнению с военной службы после 1 января 2005 г., осуществляется за счет средств федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти. Формы обеспечения при этом могут быть различные: как предоставление жилого помещения по договору социального найма, так и предоставление жилья в собственность.

Обеспечение жильем граждан, уволенных с военной службы, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет См.: Тараненко В.В. Правовое регулирование и правовые последствия заключения военнослужащими, проходящими военную службу по контракту, жилищных договоров // Право в Вооруженных Силах, N 10, октябрь 2005 .

3. С 1 января 2005 г. признан утратившим силу п. 7 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", в котором был предусмотрен институт субсидий в виде безвозмездной финансовой помощи на приобретение жилья или его строительство. Указанная форма решения жилищного вопроса военнослужащих зарекомендовала себя с наихудшей стороны, поскольку, с одной стороны, при недостаточности бюджетного финансирования, а с другой - при наличии внебюджетных средств, а также из-за большого количества дискреционных (усмотренческих) полномочий командования, как форма реализации права на жилище не была доступна для широкого круга военнослужащих.

4. С органов местного самоуправления снимается обязанность в первоочередном порядке предоставлять право на вступление в жилищно-строительные (жилищные) кооперативы либо выделять земельные участки для строительства индивидуальных жилых домов военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и гражданам, уволенным с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, общая продолжительность военной службы которых составляет 10 лет и более, а также военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу за пределами территории Российской Федерации, в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями (п. 12 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). С 1 января 2005 г. такая форма реализации права на жилище является правом органов местного самоуправления. Соответственно этому с них снимается обязанность по включению органами местного самоуправления избранного постоянного места жительства в списки граждан, уволенных с военной службы, нуждающихся в получении жилых помещений, или в списки членов жилищно-строительных (жилищных) кооперативов (п. 13 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих").

5. Изменена редакция п. 14 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", касающаяся вопросов обеспечения жильем лиц, увольняемых с военной службы.

Обеспечение жильем военнослужащих - граждан Российской Федерации, имеющих общую продолжительность военной службы 10 лет и более, при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями и членов их семей при перемене места жительства осуществляется федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета на строительство и приобретение жилья, в том числе путем выдачи государственных жилищных сертификатов. Право на обеспечение жилой площадью на данных условиях предоставляется указанным гражданам один раз. Документы о сдаче жилых помещений Министерству обороны Российской Федерации (иному федеральному органу исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба) и снятии с регистрационного учета по прежнему месту жительства представляются указанными гражданами и совместно проживающими с ними членами их семей при получении жилой площади по избранному месту жительства.

Что изменилось? Во-первых, обязанность по обеспечению жильем увольняемых с военной службы лежит только на федеральных органах исполнительной власти, т.е. возложенная ранее на органы местного самоуправления указанная обязанность с них снимается. Во-вторых, провозглашается, что на момент увольнения бывшие военнослужащие в той или иной форме должны быть обеспечены жильем.

В то же время лица, уволенные до 1 января 2005 г. и вставшие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий в муниципальных образованиях, обеспечиваются жильем за счет средств федерального бюджета путем выдачи государственного жилищного сертификата органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

При невозможности обеспечить жильем граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г. в муниципальных образованиях, им будет ежемесячно выплачиваться денежная компенсация за счет средств федерального бюджета в порядке и размерах, которые определяются Правительством Российской Федерации.

Федеральным законом "О статусе военнослужащих" установлено, что "служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках гражданам, проходящим военную службу по контракту, и членам их семей, проживающим в закрытых военных городках" (абз. 8 п. 1 ст. 15). Перечень имеющих жилищный фонд закрытых военных городков Вооруженных Сил Российской Федерации, Пограничной службы Российской Федерации и органов ФСБ России утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2000 г. N 752-р. Под "военным городком" понимается комплекс зданий и сооружений, расположенных на одном земельном участке и используемых для расквартирования воинских частей и для размещения военнослужащих, рабочих и служащих*(35).

Обязательными признаками военного городка являются:

- по его расположению - обособленность территории, т.е. наличие у него определенных границ (причем военный городок может находиться как в черте населенного пункта, так и за его пределами);

- по назначению - военный городок предназначен для размещения и проживания в нем военнослужащих и других лиц, состоящих в связи с Вооруженными Силами Российской Федерации и другими государственными воинскими формированиями;

- по органам власти - отсутствие органов местного самоуправления и наличие органов военной администрации (начальник гарнизона, командир воинской части) Е.А. Глухов Проблемы жилья в закрытом военном городке // Закон и армия, 2005, N 7.

Федеральным законом "О статусе военнослужащих" (п. 1 ст. 15) впервые законодательно закреплено, какие военные городки относятся к закрытым. К закрытым военным городкам относятся расположенные в населенных пунктах военные городки воинских частей, имеющие систему пропусков, а также отдельные обособленные военные городки воинских частей, расположенные вне населенных пунктов. Перечни закрытых военных городков утверждаются Правительством Российской Федерации по представлению Министерства обороны Российской Федерации (иного федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба).

Как правило, предоставление служебного жилого помещения не преследует цели улучшения жилищных условий его пользователей, а предназначено создать надлежащие жилищно-бытовые условия для выполнения служебных обязанностей граждан. Указанное положение применительно к военнослужащим справедливо только по отношению к тем из них, которые обеспечиваются служебными жилыми помещениями не на весь срок военной службы. Предоставление указанных жилых помещений военнослужащим и членам их семей, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, может осуществляться также в порядке улучшения жилищных условий (абз. 15 п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). Как следует из п. 31 Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооруженных Силах Российской Федерации, одним из случаев снятия военнослужащих с учета нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий) является получение по установленным нормам служебного жилого помещения.

Жилое помещение включается в число служебных не распоряжением командира, а решением местной администрации (органа местного самоуправления). В то же время, по мнению автора, представляется целесообразным установление порядка включения в число служебных жилых помещений, пригодных для временного проживания, решением органов военного управления и воинских должностных лиц (начальниками гарнизонов и квартирно-эксплуатационных органов).

Обязанность по подбору для военнослужащего жилого помещения и заключение на него договора аренды возложена на воинские части. Рассмотрим это положение законодательства на практическом примере:

Капитан Б. заключил с командиром воинской части жилищный договор, согласно которому командир части гарантировал Б. предоставление в течение 3 месяцев служебного жилого помещения. Поскольку это условие договора выполнено не было, Б. обратился в суд с заявлением, в котором просил обязать командира части заключить предложенный им, Б., договор аренды комнаты по указанному им адресу, с ежемесячной арендной платой 7 200 руб.

Балашихинский гарнизонный военный суд, сославшись на пункт 3 статьи 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", заявление Б. удовлетворил. Отменяя данное решение 4-й окружной суд указал, что в соответствии с названной правовой нормой при отсутствии служебных жилых помещений воинские части арендуют жилые помещения для обеспечения военнослужащих и совместно проживающих с ними членов их семей.

Однако это положение не свидетельствует о том, что военнослужащий вправе сам выбирать себе жилое помещение, которое воинская часть должна для него арендовать. Обязанность по подбору жилого помещения и заключения на него договора аренды возложена на воинские части См. Обзор судебной практики рассмотрения гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 2005 год. // www. garant.ru.

Таким образом, проблема обеспечения жильем военнослужащих (которые по закону имеют право на получение служебных жилых помещений), остается актуальной и после изменения жилищного законодательства. Так, не все категории военнослужащих оказались охваченными теми или иными возможными и доступными формами жилищного обеспечения. Так, военнослужащие, вставшие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., продолжают оставаться таковыми до получения жилых помещений по договору социального найма. Военнослужащие, окончившие военно-учебные заведения после 1 января 2005 г. или поступившие на военную службу по контракту после указанной даты, обеспечиваются на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями и принимают участие в накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения, которая предполагает по истечении установленного срока приобретение жилья в собственность. Однако действующие законодательные акты не устанавливают механизма жилищного обеспечения военнослужащих, которые не относятся к указанным категориям, но в процессе службы стали нуждаться в жилых помещениях в силу определенных жизненных обстоятельств. Например, это те, кто имеет жилье, но постепенно оно в силу увеличения состава семьи становится недостаточным (состав семьи был 3 человека, а через несколько лет - 5 человек). Ранее такой военнослужащий в очереди не стоял, так как был обеспечен жильем, а потом возникла необходимость в улучшении жилищных условий. Денег, естественно, на приобретение нового жилья не хватает, права на служебную жилплощадь этот военнослужащий не имеет. Указанный пробел в законодательстве должен быть ликвидирован, поскольку уровень доходов не позволяет военнослужащим в настоящее время самостоятельно решить свои жилищные проблемы, участвуя, например, в кооперативном или долевом строительстве.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации. 12 декабря 1993. // Российская газета, 25 декабря 1993

2. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ // «Российская газета « от 12.01.2005 г. № 1

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья). Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2005

4. Федеральный закон РФ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29. 12. 2004 г. №189-ФЗ. 2005 // «Российская газета» от 12. 01. 2005 № 1

5. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ // «Российская газета» от 30.12.2004 № 290 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30.

6. Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда Российской Федерации» от 04.07.1991г. № 1541 -ФЗ М., 2005

7. Основанные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище». Утв. Указом Президента РФ от 29. марта 1996 года № 431 / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996, № 14

8. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (с изм. и доп. от 2 февраля 2006 г.) // www. garant.ru

Судебная практика

9. Обзор судебной практики рассмотрения гражданских дел по искам и жалобам военнослужащих на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц за 2005 г. // www. garant.ru

10. Решение Верховного Суда РФ от 13 ноября 2003 г. N ВКПИ 03-96;·Решение Верховного Суда РФ от 13 ноября 2003 г. N ВКПИ 03-96

11. Определение Военной коллегии Верховного Суда РФ от 2 июля 2002 г.; Определение ВК Верховного Суда РФ от 2 июля 2002 г. N 1н-476; Определение ВК Верховного Суда РФ от 9 октября 2001 г. N 5н-62/01"

12. ·Постановление Правительства Ставропольского края от 26 июля 2004 г. N 101-п "О некоторых вопросах приобретения в государственную собственность Ставропольского края и предоставления жилых помещений педагогическим работникам, работникам здравоохранения и работникам культуры государственных учреждений Ставропольского края, находящихся в собственности Ставропольского края и расположенных в сельской местности" // Материалы преддипломной практики

Исторические источники

13. Жилищный кодекс РСФСР от 1 января 1984 г. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1983 г. СПб., «Манускрипт», 1995. (Утратил силу)

14. Закон РФ от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 "Об основах федеральной жилищной политики" (с изменениями от 22 августа 2004 г.). М., 2004. (Утратил силу)

Комментарии к нормативным актам:

15. Басин Е.В., Гонгало Б.М., Крашенинников П.В., Шамузафаров А.Ш. Современная жилищная политика России: Комментарий к Закону «Об основах федеральной жилищной политики». М., 1993

16. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М.,, 2005

17. Коментарий к Гражданскому Кодексу РФ Ч.1 / Под ред. Т.Е. Аббовой А.Ю. Кабалкина М., 2004

18. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.,2005

19. Комментарий к Федеральному Закону "О статусе военнослужащих" (постатейный). Издание четвертое, переработанное и дополненное. / Кудашкин А.В., Фатеев К.В. М., 2005

20. Комментарий к Федеральному Закону "Об обороне" (постатейный) / А.С. Герасимов, С.В. Корнишин, А.В. Кудашкин, А.Н. Писарев, К.В. Фатеев, В.Е. Фортушин М., 2002)

Учебная и научная литература:

21. Гетман Е.С., Крашенинников П.В. Актуальные проблемы жилищного права М., 2003

22. Грудцына Л.Ю. Ваш личный адвокат: решите проблему, не доводя до суда. Ростов на/ Д.: Феникс, 2004

23. Грудцына Л.Ю. Жилищное право России М.: Эксмо, 2005

24. Грудцына Л.Ю. Ипотека. Кредит. Комментарий жилищного законодательства М.: Эксмо, 2005

25. Грудцына Л.Ю. Новое жилищное законодательство в вопросах и ответах М.: Эксмо, 2005

26. Ершов В.В. Жилищный кодекс РФ. Научные статьи и комментарии. М., 2005

27. Калачева С.А. Справочник по жилищному законодательству М.: Приор, 1998

28. Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищные права. Пользование и собственность: Комментарии и разъяснения. М., 1997