Шенгенские акты в системе источников европейского права

Внешние границы пересекаются в определённое установленное время в пунктах контроля. При этом установлено, что начиная с 1993 пассажиры воздушного рейса из третьих стран, которые осуществляют пересадку на внутренние воздушные рейсы, «при въезде предварительно будут подвергаться личной проверке, а равно проверке ручной клади на территории аэропорта, в который прибыл международный рейс http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/schengen/schengenconv.htm - 17. 04.2011».

Срок пребывания, в связи с которым применяется конвенция, установлен в размере не более трёх месяцев. Главным достижением соглашения является единая виза, действующая на территории всех стран. В рассматриваемой конвенции говорится о роли Исполнительного комитета по регулированию вопросов, касающихся рассмотрения заявлений. Интересно то, что эта конвенция даёт право свободного передвижения на срок не более трёх месяцев лицам, имеющим вид на жительство в одной из стран-участниц договора.

С точки зрения целей и содержания договора ясно, что более важным является второе шенгенское соглашение. Первое соглашение называется «о постепенной отмене проверок на общих границах». По содержанию он больше содержит положений, которые требуют последующего правотворчества. Первое соглашение без такого правотворчества не будет работать. Таким образом, оно лишь подтолкнуло развитие всей системы шенгенского права. Второе шенгенское соглашение судя по названию призвано реализовать первую конвенцию. Оно создало основной понятийный аппарат, принципы взаимодействия, Шенгенскую информационную систему. Оно создало реальный механизм осуществления первой конвенции. Именно создание механизма функционирования, а не просто установление обязательств государств по созданию системы слало учреждением системы шенгенского права.

В 1991 году к шенгенскому соглашению присоединились Испания и Португалия, а в 1992 г. - Греция. В конце 1996 году к нему присоединились Дания, Финляндия и Швеция. Число участников продолжало увеличиваться, и в декабре 1997 года сюда примкнула Австрия. В марте 2001 года в результате выполнения ряда обязательных процедур участниками Шенгенских соглашений стали Норвегия и Исландия, которые не являются членами ЕС. «К концу 2007 года Шенгенское соглашение было подписано уже 30 странами. Существует большое различие между формальным вступлением договора в силу и фактической отменой пограничного контроля. Пограничный контроль может быть отменён только тогда, когда выполнены технические условия (присоединеие к Шенгенской информационной системе) Макуев Р. Х. Учебно-методическое пособие по организации и проведению семинарских занятий по дисциплине «Европейское право» С.91».

Шенгенское соглашение привлекало другие государства. Оно способствовало не только упрощению формальностей при пересечении границ физическими лицами, но и способствовало другим формальностям, облегчившим рыночные отношения. Это ускорило процесс развития рынка. При этом качество контроля не упало. Поэтому присоединение стало очень активным.

Основными аспектами Шенгенских соглашений являются: а) взаимное признание виз, которые выдаваются странами-участницами; б) введение единой формы визы, которая действует в рамках территории стран-участниц; в) рассмотрение и решение вопроса о предоставлении убежища в каждом случае только одним государством; г) полицейское сотрудничество.

Последний вид сотрудничества обусловил создание межгосударственной информационной системы, которая получила название Шенгенской информационной системы. Она представляет собой единую информационную компьютерную систему, основная материально-технологическая база которой, включая главный банк данных, имеет основное расположение в городе Страсбурге. В состав банка данных закладываются сведения о лицах, выдачу которых запрашивали страны-участницы, о лицах, подозреваемых в совершении особо опасных преступлений, а также о документации и иных предметах, являющихся уликами в расследуемых делах, связанных с серьезными уголовными преступлениями. Полицейское сотрудничество дало возможность по преследованию преступников на территории других участников Соглашения, что в отдельных случаях, особенно при аресте, требует присутствия должностных лиц государства, на территории которого осуществляется преследование.

Идеи Шенгенского соглашения получили дальнейшее развитие в решениях Берлинской конференции, которая состоялась в октябре 1991 г. Среди 27 стран-участниц были представители Восточной Европы. Конференция была инициирована западными странами, которые были обеспокоены высоким потоком мигрантов с Востока. Конференция имела своей целью разработку совместных мер, призванных сократить эту волну переселенцев и обеспечить их выезд в места отбытия. Важным последствием стали последовавшие соглашения «шенгенских» и восточноевропейских стран.

Эти соглашения хоть и подписывались, но не соблюдались. Их вступление в силу нередко переносилось. В 1994 г. Исполнительным комитетом Шенгенских стран было принято решение о переносе введения в силу на том основании, что компьютерная база Шенгенской информационной системы не была работоспособной. Среди государств, которые участвовали в шенгенских соглашениях царило негативное отношение к договорам такого рода. Соединённое королевство не хотело вступать, желая за собой оставить сферу пограничного контроля. Аналогичной позиции придерживалась Ирландия.

Шенгенское соглашение стоит в системе права Европейского союза особняком. С одной стороны, оно по субъектному признаку охватывает не только государства-члены ЕС. С другой стороны, оно противоречит Маастрихтскому договору, в котором вопросы, регулируемые этим соглашением, решаются Евросоюзом.

Исполнение Шенгенского соглашения имеет целью усиление сотрудничества стран-участниц в сфере борьбы с преступностью.

В июле 1995 г. все государствами - членами Европейского союза была подписана конвенция о создании Европола. Эта система пока еще преимущественно информационная, которая предназначена для сбора и обработки сведений, касающихся террористической деятельности и транспортировки наркотических средств. Его функционирование нацелено на устранение проблем, которые вызваны режимом открытых границ в пределах стран-участниц Шенгенских соглашений. При этом у него есть и другие задачи. Планируется, что Европол займётся оказанием помощи национальным службам в связи с расследованием ими уголовных дел, созданием банка данных, предоставлением обобщающих аналитических докладов и другой подобной информации, получением программ предупреждения преступности, а также участвовать в подготовке кадров путем разработки общеевропейской программы, в развитии исследований и создании информационных фондов по криминологии и судебным делам.

После долгих барьеров со стороны стран-участниц и переговоров Шенгенское соглашение 1985 году и дополнительно в его развитие принятые акты вступили в силу. Стороны Соглашения нашли возможность активировать его к действию. Это во многом было обусловлено в рамках активации Шенгенской информационной системы, которая позволила пограничным органам обеспечить выявление, а также преградить пропуск на территорию Европейского союза лиц, которые не обладают правом въезда в соответствии с нормами права государств- членов. При всем этом данное Соглашение имело силу исключительно в рамках территории его членов и не могло рассматриваться как составная часть права Европейского союза.

Было предложение по поводу включения Шенгенского соглашения в текст Амстердамского договора. Однако такое предложение вызвало намалые протесты, которые аргументировали свою точку зрения тем, что это стимулирует рост преступности за счет упрощения режима в отношении представителей мафиозных групп, наркобизнеса, люмпенов. Государства-члены Европейского союза, не присоединившиеся к Шенгеискому соглашению, по-разному рассматривали вопрос контроля в рамках внутренних границ. Еще по-разному рассматривался контроль к внешним границам..

Преимущества Шенгена, его потенциально высокая роль в процессе европейской интеграции одержала верх. Поэтапная отмена контроля на общих границах государств-членов превращала Европейский союз всё больше в свободную, безопасную и справедливую зону. Реализовалась и практическая выгода Шенгенских договоренностей. Их выполнение подстегнуло рост подвижности трудовых ресурсов, обеспечило более легкий деловой контакт людей, развитие торговли, финансов и промышленности, и в итоге укрепленин единства стран-участниц Европейского союза.

Амстердамский договор стал арбитром в долгом споре о роли Шенгена. Он интегрировал Шенгенские договоренности во внутренний правопорядок Европейского союза. Такой шаг был сделан с помощью отдельного протокола, который был приложен к Договору. Там же было официально определено, что есть «Шенгенские договоренности» и что входит в их состав.

Термин «Шенгенские договоренности» отныне представлял из себя следующую совокупность актов.

Самым первым актом в этом списке является Соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах, которое было совершено в Шенгене 14 июля 1985 г. между Бельгией, Нидерландами, Люксембургом, Германией и Францией. Это отправной акт всей системы шенгенских договорённостей.

Следующая составляющая договорённостей -- Конвенция, которая была заключена в Шенгене 19 июля 1990 г. между Бельгией, Германией, Францией, Люксембургом, Голландией, касающиеся применения Соглашения о постепенной отмене контроля на их общих границах от 14 июля 1985 г. с приложенным заключительным актом и совместными декларациями.

Следующая составляющая -- протоколы о присоединии а также соглашения, которые относятся к Соглашению 1985 г. и Конвенции 1990 г. и подписанные Италией (Париж, 27 ноября 1990 г.), Испанией и Португалией (Бонн, 25 июня 1991 г.), Грецией (Мадрид, 6 ноября 1992 г.), Австрией (Брюссель, 28 апреля 1995 г.), Данией, Финляндией и Швецией (Люксембург, 19 декабря 1996 г.), с соответствующими заключительными актами и декларациями; источник право шенгенский европа

Последней составляющей шенгенских договорённостей являются решения и декларации, которые были приняты Исполнительным комитетом, учрежденным на основании Конвенции 1990 года. Сюда же относятся акты, которые были приняты для применения Конвенции органами, наделёнными для этих целей Исполнительным комитетом.

Шенгенские договоренности были введены в право ЕС. При этом в Протоколе было чётко указано их место в системе правовых актов. Положения Шенгенских договоренностей должны соответствовать номам Европейского союза. Они действуют только, если не противоречат ему. Таким образом, ключевое сообщество, основанное на трёх опорах, начинает активно влиять на шенгенский процесс. Амстердамский договор сделал частью политики Европы во многом благодаря членству государств в шенгенском договоре и ЕС, для обеспечения общего правопорядка. Учредительные документы ЕС стали играть роль своего рода конституции для Шенгенских государств в рамках шенгенских вопросов.

§3. Визовый кодекс

Шенгенский визовый кодекс представляет особый интерес в связи с тем, что он был принят в рамках институтов Европейского союза. Субъектом, инициатором правотворческого процесса для принятия данного кодекса являлась Еврокомиссия. Акт принят при равноправном участии Европарламента в рамках процедуры. Формой принятия акта является регламент или постановление в рамках источников Европейского права. Возникает вполне разумный вопрос о том каково же значение этого акта для стран, которые не являются членами Европейского союза, но участвующих в Шенгенских соглашениях. В самом кодексе говорится, что «Изданный в форме «регламента», Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс) 2009 г. обладает прямым действием, то есть не нуждается в какой-либо ратификации или трансформации в национальное законодательство» http://eulaw.ru/content/visa-code

Особо оговаривается принцип прямого действия данного кодекса на всю территорию. Он не нуждается в каком-либо обеспечительном нормотворчестве. Указывается, что он распространяется на все страны-члены Европейского союза. Такие страны, как Исландия, Норвегия, Швейцария иЛихтенштейн, именуются в тексте как ассоциированные и вводится понятие шенгенские государства, который охватывает государства ЕС и упомянутые ассоциированные государства. Для ассоциированных государств этот кодекс также приобретает внутренний характер. В положениях кодекса оговаривается этот акт, как продолжение и развитие положений протоколов, которые были заключены с ними при вхождении в шенгенское пространство.

Таким образом, здесь законодательство Европейского союза не просто является законодательством Европейского союза, но и шенгенским законодательством. Принятие такого важного для шенгенских государств документа подчиняется основным правилам, установленным для актов Европейского союза. При этом сложно назвать этот кодекс внутренним для ассоциированных государств, так как они не входят в европейский союз. Тем не менее распространение силы без дальнейшей ратификации говорит о том, что акт приобрёл внутренний характер. Кроме того, о таком положении вещей следует говорить из того, что отдельные ассоциированные государства смогли участвовать в деятельности Комиссии при помощи своих консультативных органов, что способствовало внутреннему характеру.

Помимо названной специфики в силу деления стран, на которые распространяется прямое действия акта на ассоциированные государства и государства-члены Европейского союза в нём оговорены и некоторые иные территориальные особенности распространения юридической силы в отношении отдельных государств. В частности в отношении Дании действует положение, согласно которому данное государство в течение 6 месяцев. Само решает вопрос о трансформации своего национального законодательства. Здесь возникает другой вопрос. С одной стороны, акт обладает прямым действием и должен иметь равную силу на территории всего Европейского союза. С другой стороны, регламент или решение может в силу специальных указаний требовать каких-либо действий от государств-членов. Получается, что для одних стран он обладает прямым действием, для других его действие оставляется на откуп его властям.

С чем же может быть связано такое неравенство силы кодекса на территории. Хоть и этот акт не является по сути международным соглашением, но так или иначе он задевает ключевые вопросы, которые посягают в какой-то мере на суверенитет государств-членов, а также ассоциированных государств, нельзя его просто принять в форме соглашения между отдельными государствами. Позже могут возникнуть сложности при вступлении новых гоударств-Европейского союза в саму систему. Распространение на всю территорию Европейского союза заставит в случае сопротивления новых членов Европейского союза принять оговорку. Это облегчает расширение шенгенского пространства.

При всей явной связи Шенгенского кодекса 2009 года с законодательством ЕС в нём особо оговаривается связь с другими актами шенгенского права. Например, связь с шенгенским кодексом о границах 2006 года. Как уже упоминалось ранее в этом же параграфе, юридическая сила Кодекса на ассоциированные страны вытекает из протоколов о вступлении отдельных государств в шенгенскую зону.

Особенно интересно то, что при принятии данного документа учитывались положения, достигнутые между Европейским союзом и Российской Федерацией в Соглашении между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского Союза, который был подписан 25 мая 2006 г. в городе Сочи. Указанное соглашение, как указано в самом тексте не распространяется на государства, которые в свете исследуемого шенгенского кодекса названы ассоциированными государствами, а также государствами, для которых установлены особые условия.

Данный кодекс в силу регламента, который принят во исполнение кодекса, указано, что данный кодекс касается лишь общей иммиграционной политики Европейского союза, не касаясь долгосрочных виз, которые остаются в ведении государств-членов до принятия соответствующего законодательства Европейского союза.

Прежде чем анализировать достижения ныне действующего кодекса, необходимо обратиться к шенгенскому кодексу 2006 года, с которым проведена связь шенгенского кодекса от 2009 года. В кодексе 2006 еще отсутствует термин «ассоциированные государства», а говорится, как о европейских странах, «не входящих в Европейский Союз, но участвующих в его «Шенгенских достижениях» http://eulaw edu.ru/documents/legislation/schengen/schengen_code.htm - 28.04.2011. Здесь также установлены исключения для некоторых стран, которым для действия в отношении них отдельных положений кодекса требуется интегрировать в свое национальное законодательство, если они пожелают.

Особый интерес в кодексе 2006 года имеет статья 39, в которой отменяются отдельные положения шенгенской конвенции о применении шенгенского соглашения 1985 года. Возникает разумный вопрос. Ведь кодекс не является по своей юридической природе международным договором. При этом он посягает на изменение конвенции, как ключевого документа. Как же допускается такое изменение? Для этого заглянем в текст конвенции 1985 года. В соответствии с положениями пункта 2 статьи 142 данной конвенции «Изменения в настоящую Конвенцию, которые признаны необходимыми Договаривающимися Сторонами, подлежат ратификации, одобрению или принятию» http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/schengen/schengenconv.htm- 28.04.2011. То есть можно сказать, что сама формулировка акта, вносящего изменения говорит о том, что в данный акт можно вносить изменения и без ратификации. Об этом говорит отделение слов, «ратификация», «одобрение», «принятие» запятыми, а также союзом «или». Учитывая правила грамматики и правила логики получается, что данное положение оставляет сторонам возможность самим выбрать механизм принятия изменений. Это можт быть по форме не обязательно международный договор. Получается, что таким способом было санкционировано внесение изменений в конвенцию путём внутриорганизационных изменений. Это особым образом ставит акты, принятые в рамках институтов Европейского союза в рамках системы Шенгенских актов. Они сближаются с международными договорами в юридической силе при санкционировании в силу международного договора. Это придаёт им качественно иное понимание.

Кодекс, принятый ещё в 2006 году представляет немалый интерес для нас, так как он первым придал большое значение актам институтов европейского союза во влиянии на шенгенский процесс. Этот кодекс был принят при равном участии Европейского парламента. Принятие его в первом чтении свидетельствует о том, что его положения не вызвали каких-либо серьёзных противоречий. Если говорить о содержании, то взгляд на его текст позволяет сказать, что новый кодекс 2009 года эволюционирует и не теряет связи со старым кодексом.

Новый кодекс имел целью сосредоточиться на правилах и процедурах выдачи в связи с тем, что ранее не была унифицирована выдача виз во всех шенгенских государствах. В отличие от старого кодекса новый кодекс закрепил более новую терминологию, фиксирующую особенность статуса отдельных государств. Теперь, закрепив термин «шенгенские государства» устраняется дискриминация стран шенгенского процесса по признаку членства. Для них есть единое понятие. Ассоциированные государства, как термин, фиксирует более тесную связь с Европейским союзом.

При дальнейшем рассмотрении вопроса Шенгенского кодекса будут рассматриваться оба кодекса в их органической взаимосвязи. Кодекс 2006 года носит название кодекса о границах, кодекс 2009 года называется кодексом, устанавливающим визы. Следовательно, новый кодекс не подменяет, а дополняет, в отдельных положениях модифицирует положения предыдущего кодекса.

В кодексе 2006 года говорится о том, что он применяется к любому лицу, которое пересекает внутренние или внешние границы государств-членов, без ущерба субъективным правам лиц, которые пользующится правом Сообщества на свободное передвижение, а также субъективным правам беженцев и лиц, которые обращаются за международной защитой (особо подчеркиваются вопросы невысылки). Устанавливается режим пересечения границ.

В качестве условий пребывания, не превышающего трёх месяцев, называются

условие о наличии соответствующих документов, управомачивающих на пересечение границ;

обладание визой для жителей стран, которые определены в качестве третьих, за исключением граждан стран-участниц и граждан стран;

обоснование условий въезда, а также выезда обратно в свою страну или в иное государство;

отсутствие отрицательного ответа на запрос в шенгенской информационной системе, касаемо препятствия для въезда;

отсутствие отрицательной информации в рамках национальных государств, являющейся препятствием для въезда, а также отсутствие со стороны въезжающего лица угрозы национальной, международной безопасности, угрозы общественному порядку.

Прежде всего, шенгенский кодекс 2006 года устанавливает правила пересечения, требования к контролю. Устанавливается свободное пересечение внутренних границ. Устанавливается документальное оформление отказа, устанавливаются обязательства государств-членов в области пограничного контроля. Ключевое значение, исходя из этого кодекса, получает Еврокомиссия, которой государства-члены докладывают о выполнении этого документа, в частности о формировании пунктов контроля.

Проведем общую характеристику структуры кодекса 2006 года. Раздел первый устанавливает сферу действия, основные отправные понятия, которые важны для дальнейшего раскрытия положений данного кодекса. Раздел второй регламентирует режим внешних границ, процедуры, применяемые на границах органами, осуществляющие там полномочия, состав органов, специальные процедуры. Раздел третий касается внутренних границ, режим которых в значительной степени более мягкий, чем режим внешних границ. Последний раздел регулирует обязательства государств, вступление виллу кодекса.

Визовый кодекс в разделе первом закрепляет в пункте 2 статьи 1 устанавливает, что «Настоящий Регламент применяется к любому гражданину третьей страны, который должен обладать визой при пересечении внешних границ государств-членов в соответствии с Регламентом (ЕС) № 539/2001 Совета от 15 марта 2001 г. об установлении перечня третьих стран, чьи граждане подлежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечня третьих стран, чьи граждане освобождаются от этой обязанности http://eulaw.ru/content/visa-code- 28.04.2011» Таким образом, здесь установлена связь не только с иными собственно шенгенскими актами, но и иными актами, изданными институтами Европейского союзами помимо Кодекса 2006 года. Иными словами у Кодекса 2009 года более узкая сфера распространения по кругу лиц.

При этом в отношении названных лиц в этой же статье имеется оговорка, что эти требования осуществляются без ущерба правам на свободное передвижение, которыми пользуются граждане третьих стран, являющиеся членами семьи граждан Союза а также правам, эквивалентным правам, которые были предоставлены гражданам третьих стран и членам их семьи, которые на основании специальных соглашений обладают правами на свободное передвижение, которые эквивалентны правам на свободное передвижение, предоставленным гражданами Союза и членам их семьи. Эти специальные соглашения могут быть заключены между сообществом и государствами-членами, а также с третьими странами.

Устанавливаются дефиниции, необходимые для определения правового статуса лиц, на которых распространяется действие данного кодекса. В этих понятиях определяются виды документов, правовые режимы и прочее.

В разделе втором устанавливается специальный вид визы - виза для транзита через аэропорт. Этот раздел состоит всего из одной статьи и его важность, видимо, обусловлена тем, что через шенгенские государства проходят основные транспортные узлы.

Раздел третий устанавливает процедуры выдачи виз. Основная задача в этой области возложена на консульства стран. Именно они рассматривают ходатайства и принимают решения по данным вопросам. Оговаривается, что в на внешних границах в оговоренных случаях могут принимать такие решения иные органы. Кроме того, устанавливается, что на иные органы может быть возложена эта функция в рамках неевропейских территорий шенгенских государств. В частности некоторые Европейские государства обладают территориями с особым статусом вне Европы, которые официально не состоят в европейских сообществах и их территории не входят в шенгенскую зону. Соответственно там не располагаются консульства этих государств.

В этом разделе разрешается вопрос о подведомственности рассмотрения ходатайства о выдаче визы тем или иным государством членом. Это касается вопросов выдачи единой визы. Этот вопрос решается посредством того, куда собирается отправиться конкретный субъект. Если государство, в которое гражданин выезжает, является единственным местом поездки, то данное государство рассматривает вопрос о выдаче ему визы. Если субъект отправляется в путешествие по нескольким государствам, то приоритет в выдаче визы отдаётся государству, в котором ожидается наиболее длительное пребывание. Если место основного назначение не определено, то этот вопрос подведомственен тому государству, через внешнюю границу которого собирается выехать в другую страну. Обращаться с такими заявлениями лицо может в консульство, находящееся в пределах консульского округа, где оно проживает. Также возможно получение визы при проживании на законных основаниях в государстве-члене, в консульстве государства-члена уполномоченного на выдачу визы.

Также устанавливается возможность представления одного государства-члена другим государством-членом.

Устанавливаются сроки для подачи ходатайств, формуляр ходатайства, подаваемого в компетентный орган для выдачи визы, требования и правила определения языка, на котором составляется соответствующее ходатайство. Устанавливается визовый сбор и сбор за оказание услуг. Визовый сбор носит административный характер. Во многом это роль пошлины. Однако сбор за оказание услуг представляет собой оплату расходов за поставку услуг внешним поставщиком по выдаче визы.

При рассмотрении ходатайства устанавливается проверка компетентности государства, выдающего визу, проверка приемлемости. При оценке компетентности оценивается вопрос о подведомственно органу, который рассматривает соответствующее ходатайство. Приемлемость ставит вопросы о соблюдении сроков при подаче ходатайства, о наличии необходимых материалов, получении достаточных биометрических данных, а также о взыскании визового сбора. Оплата сбор за оказание услуг не указывается, следовательно не может быть оцена. Также оцениваются риски, а также государство, выдающее визу, может провести консультацию с центральными органами. В случае если все критерии соблюдены, то ходатайство рассматривается и виза может быть выдана, если отсутствуют иные препятствия. Если каким-то критериям ходатайство не соответствует, то запрашиваемые действия в отношении заинтересованного лица могут не проводиться и ему может быть возвращено заявление со всеми документами.

Далее в кодексе устанавливается сфера действия тех или иных виз, порядок их использования при реализации прав субъектов. Регламентированы вопросы внесения и изменения соответствующих виз, вопросы продления, вопросы выдачи виз на внешних границах, административные вопросы выдачи виз. Такое закрепление на уровне кодекса явно нацелено на то, чтобы унифицировать правила и исключить произвол на местах, например при формировании собственных регламентов.

Раздел 6 регулирует сотрудничество на местах. Раздел 7 составляют заключительные положения. В этих положениях устанавливается, что государства-члены, принимающие Олимпийские и Параолимпийские игры, могут упрощать в соответствии с приложением десятым к кодексу.

К кодексу имеются приложения, которые являются его составной частью. Эти приложения определяют содержания формуляров, статус третьих стран, специальные режимы, касающиеся визовой политики.

Таким образом, можно сказать, что формируемая система кодексов, касающихся отдельных аспектов правового регулирования шенгенского права в значительной мере упрощает и стандартизирует порядок получения соответствующего статуса для граждан третьих стран. Особенно важны правила процедуры. В этом плане они отражают регулятивно-статическую функцию права во избежание злоупотреблений. Кроме того, раз единая виза может выдаваться разными государствами-членами, то без единообразия правил получения, она может вызывать подозрение в связи с разницей правил в других государствах. Это удобно лицам, истребующим соответствующую визу, чтобы не пришлось выкручиваться и обращаться в органы иного государства-члена, чтобы упростить себе жизнь.

Кодекс 2006 года в отличие от Кодекса 2009 нацелен на сближения в области пограничной службы государств-членов. Кодексы шенгенского права выделяются из всей системы в силу особого субъекта принятия - институтов Европейского союза. При этом это не единый кодекс. Это кодексы принятые по различным вопросам. Можно даже спрогнозировать, что возможно появление и иных кодексов для решения других вопросов, которые могут появиться в пространстве шенгенского права.

§4. Иные источники шенгенского права

В предыдущих главах был исследован основной подход к источникам права в целом, источники права Европейского союза, а также расширение шенгенских соглашений, их вхождение в систему права Европейского союза. Среди источников шенгенского права были выделены так называемые шенгенские договорённости. Из этой системы явно выбиваются шенгенские кодексы, которые были разобраны в предыдущей главе. Они уже явно выходят за пределы шенгенских договорённостей из-за явно иного уровня актов. Их статус будет исследоваться в данной главе, скорее с точки зрения их взаимосвязи с иными актами права Европейского союза. Также здесь будут выявлены иные источники, которые появились в формирующемся праве Шенгенских государств и обретающую все большую сферу деятельности.

Для начала проанализируем решения Шенгенского Исполнительного комитета, издавшего за время существования более 200 актов. Среди решений Исполнительного комитета можно привести пример Решения Шенгенского исполнительного комитета от 28 апреля 1999 г., которым была утверждена общая консульская инструкция. В частности в нём утверждено понятие единая виза. «Единая виза - это разрешение или решение, которое выражается в прикреплении Договаривающейся Стороной специальной марки в паспорт, документ на поездку или иной действительный документ, дающий право на пересечение границ http://www.visatoday.ru/?a=instruction - 20.04.2011». Там установлены документы необходимые для получения визы, процедура выдачи. Установлены и специальные процедуры. Предусмотрены основания для отказа в выдаче визы. Хотя на данный момент это установлено визовым кодексом, но на первоначальном этапе этот акт был важным шагом.

Следующим интересующим решением Исполнительного комитета является решение Исполнительного комитета 23 июня 1998 года по штамповке паспортов выдаче визы. Этот акт, как следует из его содержания, вынесен в развитие предыдущего. Он содержит требования, касающиеся правильности проставления печати на документах. По своей сути напоминает типовой регламент.

Также имеются Решения Шенгенского исполнительного комитета «О продлении единой визы», «О выдаче виз на границе». Как видно еще из их названия эти визы регулируют отдельные специфические вопросы. Получается, что решения исполнительного комитета решают общие вопросы как крупного значения по примеру консульской инвенции, которые при утверждении акта такого значения на уровне конвенции будет сложно внести изменения в данный акт. Исполнительный комитет быстрее отреагирует на возникающие сложности. Решения по вопросам штампов и иным вопросам мелкого характера явно мелочны, поэтому их принимать проще на уровне комитета.

«С 1 мая 1999 г. Шенгенские соглашения и принятые на их основе нормативные акты были инкорпорированы (включены) в правовую систему Европейского Союза http://eulaw.edu.ru/documents/articles/eu9.htm - 26.04.2011». В тексте Амстердамского Договора в положениях о вхождении в право ЕС шенгенского права говорится: «Этот параграф безо всяких оговорок обеспечивает интеграцию Шенгенских актов в правовую систему Европейского Союза http://www.eurotreaties.com/amsterdamtreaty.pdf - 27.04.2011»Понадобилось найти компромисс между этими сферами деятельности, так как часть стран ЕС являются шенгенскими государствами (на данный момент 22 из 25). Государства, находящиеся за рамками европейского союза, именуемые в соответствии с шенгенским кодексом 2009 года ассоциированными, составляют меньшее количество, что не создало значительных проблем внедрения этой системы в систему права Европейского союза.

Интеграция Шенгенских договоренностей в систему права Европейского Союза привела к тому, что ассоциированным государствам стало удобнее при отнесении системы шенгенского права в рамки права главного звена европейских сообществ было удобнее отнести функции Исполнительного комитета, который был ключевым для шенгенских государств к Совету. И так Институты Европейского союза с течением их развития в целях процессуальной экономии выполняли свои функции, обслуживая различные Европейские сообщества, способствуя единению практики, устранения противоречий между различными сообществами. Хотя здесь и не совсем сообщество, скорее некая договорённость, соблюдение которой обеспечивалась единым органом, но отнесение к деятельности Европейского союза способствовало его усилению, добавив ему привлекательности. Это способствовало и появлению новых компонентов права Евросоюза. В Протоколе к амстердамскому договору был установлен порядок рассмотрения Советом «шенгенских» вопросов, а также и установлен порядок принятия решения единогласным мнением.

Поэтому хотя и шенгенское право официально стало частью права Европейского союза, право ЕС пополнило правовую базу новыми правовыми актами. Это постановления или регламенты, в форме которых приняты шенгенские кодексы. Это и директивы, которые могут быть адресованы государствам для совершения каких-либо действий по вопросам шенгенского права. Это и решения индивидуально-нормативного характера.

Таким образом, появилось диалектическое единство двух систем права, каждая из которых оставляет заметный след друг в друге.

Следует помнить, что на настоящее время существует 25 шенгенских государств, Из них лишь 22 государства являются участниками Европейского союза. Они не связаны шенгенскими договорённостями, но в силу интеграции шенгенского права в правопорядок Европейского союза и в силу указаний кодекса вправе, если захотят войти в шенгенский правопорядок. Членство в Европейском союзе облегчает возможность присоединения к шенгенской зоне.

Для государств, которые вошли в состав шенгенских договорённостей, но не ставшими участниками Европейского союза, это один из шагов к будущему сотрудничеству. При решении вопросов о присоединении новых участников Европейского союза кандидаты обязаны принять эти договорённости.

Следует отметить, что до сих пор свобода передвижения граждан Европейского союза в принципе не является абсолютной. Применение данной свободы кроме контроля для обеспечения внутренней безопасности стран-участниц ограничеивается рядом условий, которые установлены в праве сообществ. Проблема реализации свободы передвижения людей - это лишь часть сложного комплекса проблем, которые встали теперь перед ЕС. Она решается в полной мере только в результате унификации условий жизни в рамках государств Европейского союза, а также в процессе создания однородной экономической и социальной территориальной структуры. Аналогичным образом решается проблема оседлости.

Осталось решить многие проблемы иммиграции и предоставления убежища. Данные проблемы после перехода их через границы стран-участниц ЕС требуют своего разрешения только на международном уровне.

На Межправительственной конференции активно обсуждались предложения, в которых делался акцент на укрепление двух направлений в деятельности Европейского союза: юстиции и внутренних дел. В целях обеспечения большей безопасности свободы передвижения людей а также выбора местожительства от злоупотреблений, считались целесообразными:

установление общих правил въезда и оседлости, а также статуса лиц из стран - нечленов Европейского союза;

обеспечение взаимного признания решений национальных судов;

принятие действенные меры борьбы со всеми формами преступности.

Результаты работы Межправительственной конференцииполучили отражение в Амстердамском договоре, прежде всего, чисто визуально: в нем появилась часть, озаглавленная «Визы, убежище, иммиграция и другие понятия, относящиеся к свободному передвижению лиц». При этом нововведения принципиального характера, по сути, отсутствуют. Однако существует поручение для Совета, касающееся принятия ряда мер, которые направлены на обеспечение свободного передвижения лиц. Данное поручение расписано по основным направлениям,включая вопросы внешнего пограничного контроля, борьбы с преступностью, единых правил предоставления убежища. Ведётся работа по реализации этих положений в правотворческой деятельности Европейского союза.

Теперь необходимо разобрать основные документы, выработанные правотворческими институтами Европейского союза для регулирования вопросов составляющих предмет шенгенских отношений. Из источников Европейского союза значительный вес в этом направлении принадлежит регламентам. Для начала нужно проанализировать основные регламенты.

Немаловажное значение для Европейского союза и шенгенского права в целом имеет Регламент ЕС № 1987/2006 Европейского Парламента и Совета от 20 декабря 2006 года об учреждении, функционировании и использовании шенгенской информационной системы второго поколения. Данный регламент нацелен на реформирование шенгенской информационной системы, которая с течением времени показала свою высокую эффективность. Установлены гарантии о том, что данные из шенгенской информационной системы не подлежат передаче третьим лицам.

Здесь создается система второго поколения -- СИС-2. В статье 3 установлены официальные дефиниции, касающиеся использования СИС. Там присутствуют определение запроса, виды данных по значению, статус лиц. В соответствии с параграфом 1 статьи 4 регламента состоит из центральной системы, национальных систем и связующей инфраструктуры между центральной и национальной системы.

Установлены в регламенте также институциональные механизмы, касающиеся управления шенгенской информационной системой. Таковой в тексте названа Комиссия. На государства возложена обязанность за функционирование национальных СИС.

Статья 10 Регламента особенно устанавливает то, что меры, которые принимаются государствами должны: физически защитить данные; воспрепятствовать доступу неуполномоченного лица к оборудованию; воспрепятствовать возможности чтения, копирования и изъятия данныхз неуполномоченным лицом; воспрепятствовать любому несанкционированному вводу данных в СИС; воспрепятствовать любой несанкционированной консультации с данными; воспрепятствовать вводу данных с помощью оборудования для передачи данных; гарантировать доступ данных при получении уполномоченным лицам только к определённым данным с помощью индивидуальным паролям; возможность предоставления профилей при проверках проверяющим органам; воспрепятствовать специальным приёмам шифрования; протоколировать все меры.

Статья 14 содержит специальное требование, касающееся подготовки персонала, осуществляющему работу с СИС-2. Перед включением информационного запроса должно учитываться требование пропорциональности. В соответствии со статьёй 21 «Перед включением информационного запроса направляющее его государство-член проверяет, является ли соответствующий случайв достаточной мере адекватным, уместным и важным, чтобы послужить основанием для включения информационного запроса в СИС-2 Четвериков А. О. Правовой режим пересечения внутренних и внешних границ государств-членов Европейского Союза: учеб. Пособие. Москва: Вольтерс Клувер, 2010 -- С. 166»

В данном регламенте установлены органы, которые обладают правом доступа к этим данным. Установлены институциональные механизмы защиты. Установлен европейский контроллер, проверяющий законность доступа к информации. Установлены меры ответственности для государства. Государства обязаны возмещать ущерб от использования этой системы незаконно. Таким образом, рассматриваемый регламент совершенствует процедуры, даёт гарантии при применении шенгенской информационной системы.

«В связи с введением шенгенского кодекса о границах возникает вопрос о формировании визовой информационной системы (ВИС). Цель новой системы -- воспрепятствовать подделкам виз и тем самым незаконному въезду в шенгенское пространство гражданам третьих стран Там же -- С. 50» Именно в связи с введением этой системы были подготовлены поправки в шенгенский кодекс о границах.

Поскольку Шенгенские договоренности были интегрированы в коммунитарное право, Суд европейских сообществ получил реальную возможность по рассмотрению вопросов, которые касаются толкованиея и реализации этих договорённостей. Однако Суд может выходить за рамки своей компетенции. В любом споре он не обладает правом принятия решений, касающихся вопросов обеспечения правопорядка, а также обеспечения внутренней безопасности стран-участниц.

Опять же остаётся вопрос о том, имеют ли данные решения нормативный характер для государств. В любом случае толковательные позиции Европейского Суда справедливости учитываются практикой и стимулируют её дальнейшее развитие. Поэтому, условно говоря, можно учесть их в качестве источников права.

Следующий специфический источник, который важен для Российской Федерации -- соглашения между Европейским союзом и Российской Федерацией. Эти источники играют значительную роль для России. Таким, например, является Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве между РФ и ЕС 1997 года, целью которого является содействие политическому, торговому, экономическому и культурному сотрудничеству между Россией и ЕС. Оно отражает общую приверженность Евросоюза и России развитию взаимовыгодного партнерства и взаимопонимания.

Заключённое в июне 1994 г. Соглашение зачинает новый этап в связях между ЕС и Россией. Оно приобретает юридическую силу после завершения процесса ратификации с участием Государственной Думы Российской Федерации, Европейского Парламента и законодательных органов стран-членов ЕС. Взаимные обязательства сторон изложены в 112 статьях, десяти приложениях, двух протоколах и ряде совместных деклараций, входящих в исходное Соглашение.

Данное соглашение охватывает различные вопросы. Сфера его действия чрезвычайно широка, она охватывает почти все аспекты торговых, коммерческих и экономических отношений между Европейским Сообществом и Россией, Соглашение устанавливает политические связи вплоть до самых высоких уровней. Оно ставит уважение прав человека и демократических процессов в самый центр этих отношений. Соглашение является подлинно всеобъемлющим: оно охватывает такие разнообразные вопросы, как обмен передовым опытом и ноу-хау в области управления почтовыми системами или сохранение памятников и монументов.

Ратификация договора была осложнена рядом обстоятельств, а также временно приостановлена ЕС вследствие военного конфликтав Чечне. В связи с началом мирных переговоров в Чеченской республике процесс ратификации возобновился: в октябре-ноябре 1996 года соглашение было ратифицировано Государственной Думой и Советом Федерации, в октябре 1997 г. - завершена его ратификация государствами-членами ЕС. 1 декабря 1997 года Соглашение вступило в силу.

Для обеспечения соблюдения и выполнения положений СПС были созданы три комитета. Совет сотрудничества собирается раз в год на уровне министров. Комитет сотрудничества, состоящий из старших должностных лиц ЕС и России, оказывает поддержку работе Совета по сотрудничеству. Комитет парламентского сотрудничества, состоящий из членов Европейского Парламента и Федерального Собрания Российской Федерации, имеет полномочия представлять рекомендации Совету по сотрудничеству.

Это соглашение может быть и посвящено не собственно шенгенским вопросам, но так или иначе там затрагивается и сфера, которая подлежит регулированию и в рамках шенгенского права. В соответствии со статьёй 85 данного договора стороны сотрудничают в сфере противодействия нелегальной иммиграции, что предполагает сотрудничество в сфере визовой политике. Также там говорится о создании информационного банка, который позволяет сторонам получать оперативную информацию о лицах, пересекающих границу. Если рассматривать сами цели соглашения по созданию зоны.

Интересна в этом плане статья 78 данного соглашения. В ней говорится о том, о сотрудничестве в области таможенного дела, которое включает обмен информацией, требует совершенствования методов деятельности, гармонизации и упрощении таможенных процедур в отношении товаров, способствует взаимосвязи между транзитными системами Сообщества и России, призвано содействать внедрению и управлению современными системами таможенной информации, включая компьютерные системы в пунктах таможенного контроля, взаимную поддержку и совместные мероприятия в отношении товаров "двойного назначения" и товаров, подпадающих под действие нетарифных ограничений, организацию семинаров и учебных программ. В случае необходимости оказывается техническое содействие.

Значение этого договора в том, что он создаёт институциональные предпосылки для содействия регулированию, в том числе шенгенского процесса. Евросоюз, занимая особое место в шенгенском процессе, обязан учитывать договорённости, что отразилось в том же визовом кодексе. Он даёт немаловажные для нас гарантии.

Помимо данного договора для России имеет значение Регламент ЕС № 1931/2006. В нем установлено, что «двусторонние соглашения о «малом пограничном движении» могут быть заключены нашей страной Четвериков А. О. Правовой режим пересечения внутренних и внешних границ государств-членов Европейского Союза: учеб. Пособие. Москва: Вольтерс Клувер, 2010 С. 17» с некоторыми государствами. С этими пограничными странами данный режим установлен не просто так, а в отношении определённых пограничных территорий.

Заключение

В данной работе было проведено исследование источников права, регулирующих отношения, которые складываются в сфере шенгенского процесса. В первой главе было проведено общее теоретическое исследование основных источников права, которые существуют в правопорядке различных государств. Был определён подход, который имеет ключевое значение для данной работы. Были определены основные виды для того, чтобы лучше понять какие виды источников включает право Европейского союза, шенгенское право.

Шенгенские акты были определены как документы, в которых закрепляются вопросы, касающиеся пересечения границ в сфере ведения, относящейся к регулированию шенгенским законодательством.

Кроме того, интересными в ключе данной темы являются соглашения между ЕС и Россией о сотрудничестве. Эти соглашения приобретают особое значение для граждан РФ. Они влияют на содержание других шенгенских актов.

Интеграция шенгенского права в правовую систему Европейского Союза стала новым шагом. Это привело к тому, что в сфере регулирования ЕС оказалась сфера регулирования шенгенского права. Это наделило большими возможностями, так как помимо полномочий других сообществ у Союза появились новые полномочия. Это способствовало большей централизации полномочий у данного политико-правового института в становлении Европы, которому перешли функции органов, созданных шенгенскими договорённостями.

Такая централизация способствовала еще большей централизации и шенгенского права. За счёт интеграции в право ЕС между системой шенгенского права и правом ЕС стали устраняться противоречия. Кроме того, система шенгенского права начала эволюционировать за счёт Институтов ЕС, что из-за единства источника правотворчества двух правовых систем сблизило их.

Библиография

Источники:

1. Шенгенское соглашение 1985 г. "О постепенной отмене проверок на общих границах".

2. Шенгенская конвенция от 19 июня 1990 г.

3. Регламент (ЕС) № 562/2006 Европейского парламента и совета от 15 марта 2006 г., устанавливающий Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах).

4. Регламент (ЕС) № 810/2009 Европейского парламента и совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Кoдекс Сообщества о визaх.

5. Регламент (ЕС) N 1987/2006 Европейского парламента и совета обучреждении, функционировании и использовании шенгенской информационной системы второго поколения (СИС II).

6. Регламент (ЕС) N 1931/2006 Европейского парламента и совета об установлении правил в отношении малого пограничного движения на внешних сухопутных границах государств-членов и об изменении положений шенгенской конвенции.

7. Директива 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов.

8. Решение Шенгенского исполнительного комитета от 28 апреля 1999 г., об утверждении общей консульской инструкции.

9. Решение Исполнительного комитета 23 июня 1998 года по штамповке паспортов выдаче визы.

10. Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве между РФ и ЕС 1997 г.

Учебники, учебные статьи и монографии:

1. Rutherford L., Todd J., Woodly V. Introduction to Law. L., 1982.

2. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т, Т. I. - М.: «Юридическая литература», 1981.

3. Ануфриева Л.П. Международное публичное право. 4-е издание дополн. и перераб. - 2005.

4. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. - М.: Юриспруденция, 2000.

5. Колосов Ю.М., Кривчикова Э.С., Саваськов П.В. Европейское международное право: учебник., М.: 2009.

6. Корельский В. М. ,Перевалов В. Д. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательская группа Инфра. М.: Норма, 1997.

7. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 4 книга. СПб., 1914.

8. Макуев Р. Х. Учебно-методическое пособие по организации и проведению семинарских занятий по дисциплине «Европейское право» Орёл 2008.

9. Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. Учебник. -- М.: Проспект, 2001.

10. Марченко М. Н., Дерябина М. Н. Право Европейского союза. Вопросы истории и теории. - М.: Проспект, 2010.

11. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. -- 2 изд., перераб. и доп. -- М.: Юристъ, 2006.