Административная реформа в России

Законодательством в области культуры изменены формы собственности на объекты культурного наследия (памятники истории и культуры). Ранее они принадлежали только государству и муниципалитетам, теперь, и это закреплено Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ, указанные объекты могут принадлежать и частным лицам.

В-пятых, в результате влияния административной реформы на законодательство меняются методы правового регулирования.

Например, федеральные органы исполнительной власти получили право осуществлять государственный контроль, регулируя порядок его проведения ведомственными актами. Определение такого порядка при отсутствии законодательно установленных основ о процедурах контроля неизбежно повлечет использование различных подходов к его проведению. Подобная ситуация в России уже была в 90-х гг. прошлого века и привела к массовому нарушению прав граждан и субъектов предпринимательской деятельности, потребовалось немало усилий, чтобы изменить ситуацию.

В-шестых, административная реформа не совсем адекватно отразилась на процессах реализации нормотворческой функции Правительства РФ.

По административно-правовому статусу Правительство РФ является высшим органом исполнительной власти, поэтому на него возлагается организация исполнения законодательства. Но современный законодатель идет по другому пути: на Правительство РФ ложится основная нагрузка по установлению порядков, перечней, тарифов, ставок, квот и т.д. во исполнение федеральных законов, что существенно усложняет организацию его деятельности. В результате - основную часть времени Правительство РФ должно посвятить нормотворчеству, а не основной своей задаче - организации исполнения законодательства.

Например, во исполнение Федерального закона от 20.08.2004 N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" Правительство РФ обязано издать не менее 30 нормативных правовых актов, на разработку и подготовку которых должен уйти не один год (в связи с их сложностью), поэтому пока не принята и половина таких актов.

Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ показал, что оно (законодательство) не способно реагировать оперативно, т.е. изменяться в соответствии с положениями административной реформы. Поэтому большая часть правового регулирования о полномочиях федеральных и региональных органов исполнительной власти, особенно об уточнении их объемов и распределения, устанавливается на подзаконном уровне, а точнее - посредством регулирования правовыми актами федеральных министерств.

Субъекты РФ на административную реформу реагируют с определенным своеобразием. Они либо принимают законы, не соответствующие вновь принятому федеральному законодательству, либо отменяют свои законы и правовые акты вместо того, чтобы доработать их, либо ничего не делают, занимая выжидательную позицию.

Как итог - реализация субъектами РФ принятых и измененных (дополненных) федеральных законов и нормативных правовых актов, связанных с административной реформой, растянулась на месяцы, но может растянуться и на годы. При этом она будет происходить с особенностями, не способствующими эффективности государственного регионального управления, допускающими свободное (вольное) толкование норм федерального законодательства, а также с направлением большого количества запросов, просьб и иных обращений в федеральные органы государственной власти (Государственную Думу <*>, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ и т.д. <**>).

--------------------------------

<*> Дума Ставропольского края обращалась в Государственную Думу с просьбой вернуть субъектам РФ полномочия в сфере природопользования, охраны окружающей среды и экологического управления. Рязанская областная дума направляла в Государственную Думу обращение о негативной тенденции в правоохранительном законодательстве, вызванной внесенными Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ изменениями в действующее законодательство, с просьбой разъяснить, как применять новое законодательство.

<**> Архангельским областным собранием депутатов Постановлением от 26.04.2005 N 102 было принято решение о направлении обращения Собрания в Правительство РФ, Совет Федерации, Государственную Думу по вопросу исполнения Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ. Подобные обращения были направлены и другими субъектами РФ.

Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему.

Полагаем, что этого можно избежать, если при проведении следующих этапов административной реформы предусмотреть:

1) ее достаточное правовое обеспечение.

Для проведения следующих этапов административной реформы необходимо принять: законы общего характера, исходя из которых можно будет определить (установить на подзаконном уровне) процедуры для осуществления определенных функций органов государственной власти (по организации и обеспечению деятельности, решению функциональных задач, принятию решений, порядку информационного обеспечения органов власти, ведения контроля, преодоления юридических коллизий и т.д.), механизмы взаимодействия между органами власти всех уровней (федерального, регионального, местного) и иными субъектами управления; законы направленного воздействия, в том числе устанавливающие ответственность органов исполнительной власти за результаты своей деятельности;

2) планирование мероприятий по административной реформе на базе законодательно установленных норм и положений.

Сохраняя преемственность имеющегося законодательства об органах исполнительной власти, необходимо новое законодательство, связанное с административной реформой, взаимоувязывать с основными целями (задачами) деятельности исполнительной власти, а принимая его, учитывать, что любые непродуманные действия наносят огромный урон системе государственного управления. Поэтому мероприятия по административной реформе следует проводить в несколько этапов, постепенно меняя процедуры, режимы, объем полномочий органов исполнительной власти и т.д.;

3) прогнозирование последствий проводимых мер для законодательства о компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

4) постоянное информирование органов власти и населения о проводимых в рамках административной реформы мероприятиях, планируемых мерах и ожидаемых результатах;

5) мониторинг правовых актов, применяемых в ходе проведения административной реформы;

6) постоянное обучение гражданских государственных служащих и муниципальных служащих по вопросам законопроектной и нормотворческой деятельности, связанной с проведением административной реформы.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ

Конец XX - начало XXI в. ознаменовались проведением в подавляющем большинстве стран масштабных административных реформ. Отказ от бюрократических принципов и методов как основы государственного управления, с одной стороны, и попытки формирования нового типа организации управления обществом - с другой, позволили западным ученым назвать административные реформы антибюрократической революцией.

Необходимость подобного обновления, по мнению реформаторов, предопределяется особенностями постиндустриального общества: процессами ускорения общественного развития, технологической революцией, настойчивостью потребителей, высоким уровнем образования работников <*>. Строго централизованные бюрократические вертикали оказались неспособными решать новые задачи и обеспечивать как государственную, так и общественную мобильность. В связи с этим во многих странах пересматривается роль министерств в системе государственного управления.

--------------------------------

<*> Об этом см., например: Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. М., 2001. С. 52.

Еще с конца XIX в. министерская система западных стран обнаружила ограниченность своих возможностей в руководстве экономикой и в решении социальных проблем. Для помощи министерствам были созданы функциональные децентрализованные учреждения - независимые агентства в США, публичные корпорации в Великобритании, публичные учреждения во Франции и т.п. Децентрализованные структуры получали широкие управленческие полномочия и потому становились субъектами публичного права, как, например, Федеральная торговая комиссия в США. Но в задачи децентрализованных учреждений входила и конкретная коммерческая, хозяйственная деятельность, потому они действовали и как субъекты частного права. Получая полномочия, предоставленные им по закону, они были свободны в выборе методов и форм своей деятельности, отвечали перед государственными органами лишь за законность своих действий. Они не подчинялись министерствам в своей текущей деятельности, но оценивались ими по конечным результатам <*>.

--------------------------------

<*> См. подробнее: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М., 2003. С. 58 - 72.

В течение всего XX в. министерства оставались основными, а децентрализованные учреждения - вспомогательными структурами государственного аппарата.

С середины XX в. многие государства в связи с усложнением управленческих задач и внедрением в государственное управление достижений научно-технической революции пересмотрели основные подходы к организации министерств. Наиболее перспективным был признан не отраслевой, а предметно-целевой принцип организации центральных органов управления. В результате для решения важнейших общественно-политических проблем (эффективного функционирования экономики, создания комфортной окружающей среды и т.п.) создавались суперминистерства. Новые органы объединяли работу бывших отраслевых министерств и экономили тем самым как финансовые, так и кадровые ресурсы. Изменялись функции министерств - главными становились координация и контроль, а не руководство.

В задачи суперминистерств входил и контроль за законностью деятельности децентрализованных учреждений, которые стали удачной формой учреждений смешанной экономики. В одних странах, например в Великобритании, децентрализованные структуры успешно справлялись с руководством национализированными отраслями, в других - например во Франции, они широко использовались для решения социально-политических конфликтов, но в подавляющем большинстве стран они стали главным связующим звеном между государством и частным бизнесом.

Многим децентрализованным структурам государство делегирует свои функции по регулированию общественных процессов. В отдельных сферах стихийно созданные регулирующие организации столь успешно справлялись с задачами установления общих правил ведения бизнеса, что государство стало лишь санкционировать удачно найденные нормы. Так, в США принципы добросовестной рекламы были разработаны так называемыми комитетами бдительности, созданными еще в начале XX в., но позднее преобразованными в бюро лучшего бизнеса (Better Business Bureau). Поскольку им удалось создать эффективную систему контроля за рекламой, отпала необходимость принимать общее федеральное законодательство о рекламе.

Учитывая новое перераспределение функций между государством и обществом, государство стремится сохранить за собой, прежде всего, вопросы стратегического управления обществом. В связи с этим предпринимаются попытки разделить уровни стратегического и текущего управления в государственном аппарате.

Наиболее радикальные структурные реформы проведены в странах англосаксонской правовой семьи (прежде всего в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Создана трехзвенная система центрального управления: министерства - ведомства - децентрализованные структуры. Министерствам отведены функции стратегического управления в соответствующей сфере. Ведомства, заключающие с министерствами договоры, призваны организовывать выполнение конкретных программ. Децентрализованные структуры, которые могут быть как государственными, так и частными учреждениями, непосредственно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Таким образом, пересмотрев министерскую систему, англосаксонские страны отказались от классических централизованных вертикалей бюрократического типа.

В настоящее время общепризнано, что административные традиции в этих странах способствуют формированию более гибких и результативных форм управления. Страны континентальной правовой семьи в целом проводят реформы такой же направленности, но менее кардинальные по сути и более консервативные по форме. Однако во всех западных странах формируется система взаимного сотрудничества централизованных и децентрализованных, государственных и частных учреждений, перераспределяются их роли в рамках единой системы публичного управления.

Трехзвенная структура центрального управления была введена и в Российской Федерации при проведении административной реформы. Как известно, в системе федеральных органов исполнительной власти образованы: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства <*>. Однако если в России все они созданы как звенья единой управленческой вертикали, то в западных странах трехзвенная система объединяет не только централизованные органы, но и децентрализованные учреждения, а также частные структуры.

--------------------------------

<*> Указ N 314, Указ N 649.

С другой стороны, структурным реформам западных стран предшествовал длительный период изменений во взаимосвязях органов управления, общества и частных лиц. Структурные реформы явились следующим этапом преобразований государственного аппарата после удачно проведенных процедурных и функциональных реформ.

Сначала Закон об административной процедуре США <*>, а затем и соответствующие законы в европейских государствах <**> установили обязанности государственных служащих перед гражданами, определили общие принципы и порядок рассмотрения административных дел. Если ранее принцип анонимности государственной службы считался основополагающим, то со второй половины XX в. деятельность государственного аппарата становится все более открытой.

--------------------------------

<*> Закон об административной процедуре США 1946 г. См.: Правила административной процедуры. Свод законов США. Титул 42, гл. 20 // Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. С. 256 - 284.

<**> См., например: Федеральный закон об административных процедурах от 20.12.1968 (Швейцария) // Экштайн К., Шафхаузер Р., Вершинин С. Как упорядочить отношения гражданина и чиновника? М., 2000; Закон об общем административном праве // Голландская правовая культура / Отв. ред. В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова. М., 1998; Ley de Regimen Juridico de las Administraciones Publicas y de Procedimiento Administrativo Comun // Boletin Oficial de Espana de 27 de Noviembre de 1992.

Процедурные реформы изменяют статус государственных служащих. Государственным служащим вменяется в обязанность предоставление частным лицам информации о ходе рассмотрения административных дел. Формируются правовые институты, обеспечивающие оценку труда государственных служащих по новому критерию - качеству оказываемых населению услуг.

Пересматривается концепция государственной службы, закрепляется принцип служения обществу. Разрабатываются механизмы обеспечения открытости государственной службы и возможности контроля общества за действиями государственных служащих. Совершенствуется работа административных судов в одних странах (Германия), систематизируется и регламентируется деятельность органов административной юстиции - в других (Великобритания).

В России структурные административные реформы должны были проходить в рамках глубокого комплексного реформирования государственного аппарата. Но функциональные реформы аппарата управления еще не реализованы, а задачи проведения процедурных административных реформ только ставятся.

В западных странах к концу XX в. изменился подход к пониманию административных реформ. Административное реформирование признано одной из важнейших, постоянно реализуемых функций государства, осуществляемой с целью модернизации всех сущностных и содержательных компонентов государственного управления. Корректировка структуры, функций и кадров государственного управления проводится постоянно и во многих странах планомерно.

Таким образом, в настоящее время в западных странах уже определились основные условия эффективности структурных административных реформ: комплексный характер, учитывающий сложность и взаимосвязанность различных звеньев и уровней управления; передача многих управленческих функций децентрализованным учреждениям, более эффективно работающим с конкретными клиентами на правах агента, оказывающего публичные услуги; перераспределение управленческих функций с учетом необходимости выделения уровня стратегического руководства областью или сферой управления. Конечно, эти положения отражают современный уровень развития западных стран и применимы прежде всего к ним. Но и другим государствам, которые, подобно России, решают сложные, подчас уникальные задачи совершенствования своего государственного аппарата, стоит учитывать опыт западных стран.

Поскольку в России структурная реформа опередила функциональную и перераспределение функций управления между федеральным, региональным и местным уровнями еще не завершено, вряд ли стоит ожидать в ближайшем будущем повышения эффективности работы государственного аппарата. Как показывает многовековая практика, в управлении определяющими являются не структурные, а функциональные вопросы. Антибюрократические реформы только тогда станут эффективными, когда в аппарат государственного управления будут внедряться небюрократические методы и принципы деятельности. Еще только предстоят создание децентрализованных управленческих структур, выработка новых принципов взаимоотношения общества и государства.

Раздел I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ФУНКЦИЙ

ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Глава 1. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ

В настоящее время наблюдается тенденция усиления роли исполнительной власти. Деятельность по организации социальной жизни общества - установление общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, руководство отраслями социальной действительности, защита прав и свобод граждан и т.п. - нуждается в возможности издавать, применять правовые нормы и наказывать за их нарушение. При этом, как свидетельствует практика, деятельность исполнительных органов не исчерпывается и часто не может исчерпываться лишь исполнением законов. Поэтому вполне закономерно положение о том, что одной из важнейших функций исполнительной власти является правотворческая функция.

В юридической науке правотворчество понимается в двух аспектах. В узком смысле это сам процесс создания правовых норм компетентными органами или непосредственно народом. В широкой трактовке данный процесс начинается с момента правотворческого замысла и заканчивается практическим воплощением юридической нормы (подготовка проекта, обсуждение и согласование, принятие, опубликование и т.д.) <*>.

--------------------------------

<*> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 412.

В связи с этим правотворческую функцию федеральных органов исполнительной власти можно рассматривать и как участие в законопроектной деятельности (разработка законопроектов, подготовка заключений к ним и т.п.), и как непосредственное создание (отмена или изменение) нормативных правовых актов с целью реализации своей компетенции.

В контексте проводимой административной реформы наибольшую теоретическую и практическую значимость приобретает деятельность федеральных органов исполнительной власти, непосредственно направленная на создание нормативно-регулирующих положений в пределах своей компетенции.

Акты федеральных органов исполнительной власти достаточно многочисленны, поскольку призваны осуществлять более конкретное и оперативное регулирование, нежели это делает закон, а также нормативные указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, отражающие лишь самые значимые и устойчивые отношения. Подобные акты позволяют охватить спектр подробностей и особенностей, которые не могут быть учтены в рамках закона и других актов более высокой юридической силы.

Отличительными чертами актов федеральных органов исполнительной власти являются конкретность и детальность регулирования общественных отношений и наибольшая степень динамичности и подвижности.

Общеизвестно, что принятие правового акта - это форма государственного управления, где акт есть функциональное средство управления. Юридическая сила правовых актов определяется местом органа власти в системе, объемом его компетенции по реализации государственно-властных полномочий.

Одной из серьезных проблем в правотворчестве федеральных органов исполнительной власти можно назвать проблему установления пределов нормотворчества.

Науке давно известны основные и развивающие (производные) виды правотворчества. В качестве развивающего могут использоваться:

дополнение как один из способов (форм) структурной связи развивающего акта с основным, формирующим систему законодательства. Оно имеет место в случаях, когда орган власти или управления уполномочен выбирать различные варианты развивающего основной акт правила поведения;

конкретизация как способ структурной связи актов, используемый для достижения иных целей развивающего правотворчества. Здесь организатор-исполнитель не выбирает вариант решения, так как он логически предполагается содержанием основного акта, хотя текстуально и не сформулирован;

детализация как форма структурной зависимости актов. Она не приводит к образованию новых норм права, но нужна в тех случаях, когда необходимо определить порядок действия новых норм основного акта, "включить" их в систему действующего законодательства.

Каждая из приведенных форм соподчиненности актов представляет собой специфический способ правотворчества, и, взятые в системе, они позволяют решать его функции.

Акты, регулирующие осуществление федеральными органами исполнительной власти своих полномочий, в большинстве случаев могут содержать управомочивающие и обязывающие нормы. Это объясняется тем, что природа осуществления государственных полномочий иная, чем внутриорганизационная. К примеру, передавая те или иные права на выполнение государственных функций субъектам РФ, федеральное министерство должно оставаться тем организующим центром, который руководит осуществлением функций государственного управления. Основной формой такого руководства остается именно нормативное регулирование по выполнению органами власти субъектов РФ переданных им функций федеральных министерств.

Правовые акты федеральных органов исполнительной власти представляют своеобразную подсистему в общей правовой системе России. Классификацию актов органов исполнительной власти проводили многие ученые: по субъектам, по содержанию, по форме и порядку принятия <*> и т.д.

--------------------------------

<*> См., например: Селищева Н.Г. Нормативные акты советского государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1954; Ноздрачев А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств СССР: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1968; Шадрин И.П. Подготовка и принятие управленческого решения. Якутск, 1970; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970; Коренев А.П. Кодификация советского административного права. М., 1970; Самощенко И.С. Проблемы совершенствования советского законодательства // Советская юстиция. 1975. N 4; Лазарев Б.М. Некоторые вопросы теории актов государственного управления и управленческих решений // Проблемы государства и права. М., 1976; Мицкевич А.В. Акты высших органов советского государства. М., 1976; Юсупов В.А. Определение понятия акта правоприменительной деятельности органа государственного управления // Вестник Моск. ун-та. Сер. 6. Право. 1978. N 3; Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987.

Впервые унификация видов ведомственных нормативных актов была осуществлена Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (далее - Правила).

Указанное Постановление дало исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов, которые могли издавать федеральные органы исполнительной власти. Согласно данному документу нормативные правовые акты принимались в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Существенное значение имел запрет издания нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм.

Правилами было установлено, что нормативный правовой акт может издаваться совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств или иных федеральных органов исполнительной власти.

Один из наиболее сложных этапов в процессе принятия нормативного акта - его подготовка. Обычно подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. Правила устанавливали, что при этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку проекта, срок подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта обязательно участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.

В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились. Это положение закреплено в п. 5 Правил, однако, как свидетельствует практика работы над проектами нормативных правовых актов министерств, оно не всегда соблюдается, что подчас приводит к подготовке "узковедомственных" актов, оторванных от действительности, а также не учитывающих состояние правового регулирования в той или иной сфере.

Немаловажно, что одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих актов или их частей, изданных ранее.

Пункт 9 Правил устанавливал, что подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:

наименование органа (органов), издавшего акт;

наименование вида акта и его название;

дата подписания (утверждения) акта и его номер;

наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, которые составляют государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации в Минюсте России, которое ведет государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Однако в литературе совершенно справедливо обращалось внимание на тот факт, что положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти регулируют вопрос о видах издаваемых актов в несколько ином ключе, нежели Правила.

Например, существуют положения, которые предусматривают возможность издания иных видов нормативных правовых актов, наименования которых не регламентированы Правилами. В соответствии с подп. 7 п. 10 Положения о Министерстве обороны РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 16.08.2004 N 1082, этот федеральный орган вправе издавать приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные акты, в необходимых случаях - совместно с другими федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Подобное регулирование является не совсем целесообразным, в связи с чем можно предложить, чтобы все виды актов федеральных органов исполнительной власти нашли свое отражение в едином нормативном правовом акте, утвержденном Правительством РФ <*>.

--------------------------------

<*> Кучерова Т.Е. Акты федеральных органов исполнительной власти: современная трактовка // Проблемы реализации закона: Материалы научн.-практ. конф. молодых ученых, аспирантов и соискателей (Москва, 24.05.2004). М., 2004. С. 29, 30.

В ходе проведения административной реформы произошли структурные изменения в системе федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом N 314 в основу формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти положен принцип специализации этих органов и распределения функций между ними по характеру их компетенции, сформулированный в теории американского ученого Л. Уайта. Формирование по такому принципу, с одной стороны, привело к существенному сокращению количества органов исполнительной власти, имеющих право заниматься нормотворчеством, а с другой - снизило роль исполнительной власти в правотворческом процессе, а соответственно и в регулировании целого круга общественных отношений.

Согласно Указу N 314 в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Указ устанавливает, что федеральное министерство осуществляет правовое регулирование, а именно издание на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами нормативных правовых актов, содержащих правила поведения, распространяющих свое действие на неопределенный круг лиц. Отсюда совершенно очевидно, что в компетенцию федеральных министерств включается возможность нормотворчества.

Что же касается федеральных служб и федеральных агентств, то Указ N 314 не допускает возможности осуществления этими органами власти в установленной сфере деятельности нормативно-правового регулирования. Следовательно, федеральные службы и агентства имеют право издавать только индивидуальные правовые акты.

В то же время Указ N 314 содержит положение о том, что в некоторых случаях федеральные службы и федеральные агентства могут заниматься нормотворчеством. Такое возможно в случаях, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

Возникает вопрос: насколько такой подход законодателя целесообразен, соответствует ли он тем задачам, которые должны быть решены в ходе административной реформы и, в целом, - способствует ли такое решение оптимизации деятельности исполнительной власти? Ответа на данный вопрос пока нет.

А пока Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" устанавливает, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, определяет типы рыбопромысловых судов, орудия и способы добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления прибрежного рыболовства. Или, например, в соответствии с подп. 23 п. 10 Положения о Федеральной службе по оборонному заказу, утвержденного Указом Президента РФ от 21.01.2005 N 56с, директор Федеральной службы по оборонному заказу (Рособоронзаказа) решает в соответствии с законодательством РФ о государственной службе и трудовым законодательством РФ вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы и осуществлением трудовой деятельности в Рособоронзаказе, издает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по указанным вопросам.

Исходя из анализа действующего законодательства, можно заключить, что существуют некоторые трудности в определении полномочий федеральных органов исполнительной власти по вопросам нормотворчества. Лишь отдельными федеральными законами предусмотрено, что те или иные федеральные органы исполнительной власти вправе устанавливать правила, порядок или положения о чем-либо. Однако эти акты не систематизированы, и в основном активность правотворчества федеральных органов исполнительной власти зависит от Президента РФ и Правительства РФ. В большей степени это относится к нормотворчеству федеральных служб и федеральных агентств.

Вполне естественно, что деятельность федеральных министерств должна служить реализации государственной политики. Эти органы ответственны за состояние дел и решение проблем, возникающих в тех или иных отраслях и сферах управления. Однако отсюда не следует, что назначение исполнительной ветви власти - только оперативное управление различными сферами жизни общества на основе законов, принимаемых представительными органами власти. И несмотря на то, что российская правовая доктрина традиционно основывается на принципе разделения властей в государстве и относит правотворческую функцию прежде всего к компетенции законодательных органов, исполнительная власть может существенно разгрузить парламент, освободив его от необходимости осуществлять правовую регламентацию по второстепенным вопросам.

Считаем, что за федеральными органами исполнительной власти (включая федеральные службы и агентства) необходимо закреплять право нормативной регламентации различного рода вопросов в пределах сфер их деятельности (прежде всего в форме дополнения, детализации и конкретизации установленных законом норм).

Глава 2. ФУНКЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

Понятие "государственные услуги" в России стало использоваться только в процессе проведения административной реформы, хотя во многих зарубежных странах такие услуги - одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как "поставщик услуг". Однако появление в нашей жизни государственных услуг - не простое копирование зарубежного опыта; за этим стоят, на наш взгляд, гораздо более глубокие причины, связанные с изменением роли и задач государства в обществе, с утверждением новых ценностей и приоритетов.

Сущность государства и его социальное назначение являются решающими в определении направленности деятельности государства, его целей и задач. В свою очередь, функции государства зависят от тех задач, которые стоят перед обществом на данном этапе развития. И задачи, и вытекающие из них функции не являются произвольными, они зависят от уровня развития общества, его экономических возможностей, потребностей и интересов населения и др. На определенном этапе развития государства и общества именно последнее начинает определять, что является для него социально значимым, что оно поручает государству, какие функции на него возлагает, и тогда "государственные услуги" - это система отношений личности, юридических лиц с государственными структурами.

И в нашей стране, и за рубежом оказание государственных услуг тесно связывается с государственной службой. Одним из ожидаемых результатов реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 19.11.2002 N 1336, является "достижение качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг".

Что же такое государственные услуги, каково их место в системе права, их соотношение с другими понятиями? Наряду с термином "государственные услуги" нередко можно встретить и другой - "публичные услуги", причем зачастую оба эти термина употребляются в одном и том же контексте, применительно к одним и тем же ситуациям.

Представляется, что было бы неверным смешивать эти понятия, поскольку они имеют различное содержание и с разных сторон характеризуют оказываемые услуги. В то же время и противопоставлять их было бы ошибочным. Одна и та же услуга может в ряде случаев являться и государственной, и публичной. Государственная услуга, в первую очередь, характеризует субъекта, ее оказывающего: это всегда государственные органы. Органы местного самоуправления могут оказывать аналогичные услуги, но, строго говоря, последние не могут рассматриваться как государственные исходя из конституционного статуса этих органов.

Термин "публичные услуги" гораздо шире термина "государственные услуги", их могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, но главное, что их объединяет, это заинтересованность общества в их выполнении, общественный интерес, социальная значимость. Кто будет выполнять такие услуги - вопрос зачастую для потребителя вторичный, решение которого зависит от целого ряда обстоятельств; при этом одним из основных критериев здесь является эффективность оказания услуг.

К признакам публичных услуг относят следующие:

1) они обеспечивают деятельность общезначимой направленности;

2) круг субъектов, пользующихся такими услугами, неограничен;

3) они осуществляются органом государственной власти либо другим субъектом;

4) они основываются на государственной собственности <*>.

--------------------------------

<*> Талапина Э., Тихомиров Ю.А. Публичные функции в экономике // Право и экономика. 2002. N 6. С. 5.

Первые два признака характерны не только для публичных, но и для государственных услуг, два других признака шире, чем признаки государственных услуг, что дает основание рассматривать государственные и публичные услуги как часть и целое. Последний, четвертый признак, на наш взгляд, не является самостоятельным и производен от третьего признака, поскольку если мы утверждаем, что публичные услуги осуществляются либо органом государственной и муниципальной власти, либо другим субъектом, то совершенно очевидно, что оказание публичных услуг может базироваться на любой форме собственности.

Первый из приведенных признаков публичных услуг - характеристика их как деятельности общезначимой направленности - показывает наличие публичного интереса в осуществлении такой деятельности и позволяет сделать вывод: независимо от того, какой субъект (государственный орган, муниципальный орган, негосударственная организация) в конкретном случае их выполняет, публичная власть обязана обеспечить их исполнение. Если в частном секторе желающих оказывать определенного рода публичные услуги не нашлось либо это по определенным причинам не под силу частной организации, то государственный, муниципальный орган обязан взять ее выполнение на себя. Так, вывоз мусора, отходов, водоснабжение должны оказываться независимо от наличия заинтересованности тех или иных субъектов. И если заинтересованности нет, то орган публичной власти либо формирует такой интерес, либо берет на себя выполнение публичной услуги. Таким образом, сфера общественно значимых услуг должна находиться в зоне внимания публичной власти независимо от субъектов, их оказывающих.

Однако формы участия государственных органов различаются в зависимости от того, идет ли речь о государственных или публичных услугах. Государственные услуги предполагают непосредственное исполнение их самими государственными структурами. Что касается публичных услуг, то государственные органы могут:

исполнять их самостоятельно;

делегировать их исполнение органам местного самоуправления;

организовать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями.

Несколько слов о социальных услугах. Они присутствуют в нашей жизни наряду с публичными и государственными услугами. Выделяют их по той сфере, в которой данные услуги оказываются. Это сферы здравоохранения, культуры, образования, науки, что само по себе уже показывает их общезначимую направленность и ставит в один ряд с публичными услугами. Действительно, социальные услуги обладают всеми признаками публичных услуг и по своей сути являются публичными, но критерием выделения (в отличие от государственных услуг) является не круг субъектов, их оказывающих, а сфера, в которой они реализуются. Таким образом, социальные услуги, как и государственные, соотносятся с публичными услугами, как часть и целое. Что касается соотношения с государственными услугами, то социальные услуги оказываются как государственными и муниципальными структурами, так и негосударственными организациями (коммерческими и некоммерческими). Соответственно, социальные услуги могут быть и государственными, и негосударственными. Исходя из сказанного, услуги, например, в области образования могут характеризоваться следующим образом:

публичная государственная социальная услуга;

публичная негосударственная социальная услуга.

Немаловажен вопрос о пропорциях этих групп социальных услуг с позиции соблюдения публичных интересов. Возможна ли ситуация, когда государство полностью откажется от предоставления социальных услуг в определенной области? На наш взгляд, ответ на этот вопрос зависит от характера самой социальной услуги. Так, если в ее основе лежат конституционные права граждан, реализация которых должна обеспечиваться государством, то эта услуга наряду с другими субъектами должна оказываться и государственными структурами, государство в данном случае не вправе самоустраниться. Например, ст. 41 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Конституция РФ обязывает государство принимать меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, тем самым выражая публичный интерес в развитии всех трех систем и, безусловно, в сохранении государственной системы здравоохранения.

Более того, приведенная конституционная норма соответствует международным нормам, в частности ст. 25 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., ст. 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которым государство обязано обеспечивать охрану здоровья граждан и медицинскую помощь нуждающимся в ней. Следует уточнить, что охрана здоровья рассматривается указанными актами и российским законодательством значительно шире, чем только медицинская помощь, что предполагает целый блок публичных услуг в этой области.

Таким образом, социальные услуги в области здравоохранения, являясь по своей сути публичными, могут оказываться как государственной, так и муниципальной и частной системами здравоохранения, при обязательном сохранении государственной системы, существование и развитие которой предусмотрены Конституцией РФ. Что касается пропорций в общем объеме таких услуг, то они могут меняться в зависимости от целого ряда обстоятельств, в том числе объемов финансирования, установленных законодательством ограничений. В различных регионах России эти пропорции могут различаться. Для обеспечения возможности реализации гражданами своих конституционных прав в области здравоохранения, их равенства предлагается разработать стандарты государственных услуг, в том числе в области здравоохранения.

Аналогичным образом решается вопрос о государственных услугах и в других социальных областях. Следует отметить, что их оказание может быть предусмотрено не только Конституцией РФ, но и федеральным законодательством. В случае изменения государственной политики, приоритетов в определенной социально значимой сфере и при отсутствии конституционных норм, обязывающих государство предоставлять государственные услуги, возможны не только изменение пропорций, но и полная передача публичных услуг негосударственному сектору.

Представляется принципиальным вопрос о сущности государственных услуг: что это - государственные функции, полномочия государственных органов или нечто новое, неизвестное российскому законодательству.

Сам термин "государственные услуги", повторим, относительно нов и совсем недавно стал входить в нашу жизнь и в российское законодательство (которое, к сожалению, определения "государственные услуги" не содержит). Тем не менее в том смысле, который вкладывается в понятие "государственные услуги", они существовали и раньше. Действительно, в любом обществе формируются общественно значимые интересы, потребности, обеспечить удовлетворение которых берет на себя государство. Государственные услуги непосредственным образом связаны с публичными функциями государства, их оказание государственными структурами основано и вытекает из этих функций.

Принципиальным представляется следующее уточнение: государственные услуги могут основываться не на любых государственных функциях. Там, где речь идет о властно-распорядительных полномочиях, не могут иметь места государственные услуги. Это, на наш взгляд, является еще одним признаком публичных, в том числе и государственных услуг. С этой точки зрения государственные функции следует разделить на две большие группы:

функции, допускающие оказание государственных услуг и ориентированные на конечного пользователя - гражданина, юридическое лицо;

функции, не связанные с оказанием государственных услуг <*>.

--------------------------------

<*> Следует отметить, что граница между указанными двумя группами государственных функций зависит от целого ряда объективных и субъективных причин.

Инвентаризация функций федеральных органов исполнительной власти, проводимая в рамках административной реформы, показала фактическое состояние дел: насколько выполняемые государством функции отражают стратегические цели страны; в какой степени должны изменяться эти функции при изменении методов государственного регулирования, соотношения государственных институтов и институтов гражданского общества; в каком объеме должно происходить перераспределение функций, выполняемых органами исполнительной власти на разных уровнях. В процессе инвентаризации государственных функций последние были объединены в три группы, а именно:

группа правоустанавливающих функций;

группа правоприменительных функций;

группа функций по предоставлению государственных услуг (государственные публичные услуги) и управлению государственным имуществом.

Таким образом, анализ существовавших на то время функций федеральных органов исполнительной власти позволил вычленить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов услуги, оказываемые государственными структурами гражданам и юридическим лицам.

Следует отметить, что проведенный анализ выявил и характерные недостатки в деятельности этих органов, в том числе дублирование функций, рассредоточение однородных функций между разными органами исполнительной власти, выполнение несвойственных им функций.

Как результат проделанной работы Президентом РФ был подписан Указ N 314, которым в соответствии с приведенными выше тремя группами государственных функций все существующие федеральные органы исполнительной власти преобразовывались в федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. При этом (по общему правилу) правоустанавливающие функции возложены на федеральные министерства, правоприменительные функции - на федеральные службы, а предоставление государственных услуг (государственные публичные услуги) и управление государственным имуществом - на федеральные агентства.

В соответствии с Указом N 314 федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. При этом под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти (непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации) безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Принятые во исполнение Указа N 314 нормативные правовые акты дают нам представление о том, какие государственные услуги призваны оказывать федеральные агентства.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 320 Федеральное агентство связи является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в области связи и информатизации. При этом в составе основных функций Федерального агентства связи, в частности, определены:

оказание имеющих общественную значимость услуг в сфере связи и информатизации неопределенному кругу лиц на установленных федеральным законодательством условиях, в том числе:

обеспечение в установленном порядке распределения и надлежащего использования радиочастот (радиочастотных каналов) гражданского назначения и ресурса нумерации;

подтверждение соответствия в сфере связи и информатизации;

организация в установленном порядке функционирования, развития и модернизации федеральной связи и национальной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры;

организация функционирования сети удостоверяющих центров электронной цифровой подписи.

Другое Федеральное агентство - по культуре и кинематографии - также осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению федеральным имуществом и правоприменительные функции в своей сфере (культуры и кинематографии). Однако в отличие от Федерального агентства связи виды оказываемых услуг в Постановлении Правительства РФ от 06.04.2004 N 191, регулирующем вопросы Федерального агентства по культуре и кинематографии, не раскрыты, определены лишь сферы оказания услуг: культура, искусство, кинематография.

Приведем еще один пример. На Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию в качестве основной функции возложено оказание государственных услуг в сфере здравоохранения и социального развития, в том числе: