Механизм государственно-частного партнерства на примере Санкт-Петербурга

Региональные проекты ГЧП Санкт-Петербурга в транспортно-логистической сфере и иных сферах

Строительство и эксплуатация автомобильных дорог в жилом районе «Славянка» - это региональный проект ГЧП по строительству транспортной инфраструктуры в Санкт-Петербурге. Стоит отметить, что это реализованный проект. Основная его цель была обеспечения жилого района «Славянка» улично-дорожной сетью. Примечательно, что построенные дороги (общей протяженностью 7,7 км) являются бесплатными.

Согласно данным, опубликованным на сайте Инвестиционного портала Санкт-Петербург Официальный сайт Инвестиционного портала Санкт-Петербурга http://www.spbinvestment.ru/praktika_realizacii_investicionnih_proektov, единственный инвестор - «СлавДорСервис». Подписание соглашения о государственно-частном партнерстве состоялось в конце 2012 года, а само строительство продолжалось в течении двух лет (2012-2014 годы). По соглашению о ГЧП в течении 10 лет после завершения строительства инвестор должен будет эксплуатировать и содержать построенную им инфраструктуру. В свою очередь, город обязуется в течение 10 лет равными долями выплатить победителю в общей сложности 1,76 млрд рублей. Эти деньги должны компенсировать затраты подрядчика на строительство и эксплуатацию трасс. Общий объем инвестиций составляет 1,63 млрд. рублей.

Данный проект ГЧП является примером регионального, поскольку реализовывался в рамках регионального закона о ГЧП и с участием исключительно регионального бюджета.

Помимо инфраструктурных проектов с транспортно-логистической сфере, в регионе реализовываются проекты ГЧП в других отраслях, например, в социальной сфере. Примером одного из реализованных проектов можно назвать строительство образовательных учреждений для предоставления услуг дошкольного и среднего образования в жилом районе «Славянка». «Всего планируется создать 2 образовательных учреждения по 825 мест каждое и 4 дошкольных образовательных учреждения по 210 мест каждое.» Официальный сайт Инвестиционного портала Санкт-Петербурга http://www.spbinvestment.ru/praktika_realizacii_investicionnih_proektov

Аналогично предыдущему проекту ГЧП, инвестором является «СлавДорСервис». Объем частных инвестиций 4,16 млрд. рублей. Там же.

Согласно информации Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Администрации Санкт-Петербурга в 2012 году в жилом районе «Славянка» открылись два детских сада, возведенных на принципах государственно-частного партнерства.

Таким образом, переходя к выводам по выводам по данной главе, стоит упомянуть следующее.

Таблица 2 Расходы бюджета Санкт-Петербурга по инвестиционным проектам с 2006 по 2013 гг.

Год	Расходы бюджета Санкт-Петербурга по инвестиционным проектам Официальный сайт Комитета по финансам Санкт-Петербурга http://www.fincom.spb.ru/comfin/budjet/charges/rasx_rasp.htm (тыс. руб.)
2006	869 193,7
2007	1 686 658,2
2008	1 664 060,1
2009	655 495,6
2010	691 149,6
2011	674 117,2
2012	358 815,7
2013	422 372,4
Итого	7 021 862,5



Согласно информации, представленной на официальном сайте Комитета по финансам Санкт-Петербурга, общие расходы бюджета Санкт-Петербурга на инвестиционные проекты составляют 7 021 862,5 тыс. руб. за период с 2006 года по 2013. Данный период взят по причине того, региональный закон о ГЧП в Санкт-Петербурге был принят в 2006 году и с того момента начала формироваться практика реализации инвестиционных проектов посредствам механизма ГЧП.

Рассмотренные инфраструктурные проекты ГЧП в Санкт-Петербурге был разделены на федеральные, смешанные и региональные. Среди них превалируют смешанные, то есть проекты, реализация которых осуществлялась и осуществляется посредствам различных механизмов, то есть как региональных, так и федеральных. Тем не менее, исходя из поставленной цели исследования о доказательстве эффективности механизма ГЧП для привлечения частных инвестиций, представляется возможным оценить соотношение объема бюджетных расходов на инвестиционные проекты и объема частных инвестиций за аналогичный период времени. Так, объем частных инвестиций, привлеченных в экономику города в инфраструктурные проекты транспортно-логистической сферы, посредствам механизма ГЧП составляет 80 400 000 тыс. руб. А как видно из таблицы, расходы бюджета Санкт-Петербурга - 7 021 862,5 тыс. руб. Таким образом, подводя итог об эффективности механизма ГЧП как инструмента привлечения инвестиций, можно сказать, что частные инвестиции превышают бюджетные в 11,5 раз. При этом количество проектов ГЧП в регионе в транспортно-логистической сфере составляет 6 объектов. Из них 2 проекта федерального масштаба, с использованием исключительно федеральных механизмов для их реализации. Остальные же региональные или смешанные. Они, непосредственно, и представляют наибольший интерес для выводов об эффективности механизма ГЧП для развития региона. Стоит отметить, что объем частных инвестиций (80 400 000 тыс. руб.) рассчитан исходя из учета региональных и смешанных проектов. Также важным является тот факт, что три проекта ГЧП уже реализованы, а один находится в стадии реализации.

Таким образом, в качестве выводов по данной главе, можно выделить следующее. Объем частных инвестиций в регионе превалирует над бюджетными - в 11,5 раз. При том, что количество проектов составляет 4. Но стоит отметить, что это масштабные капиталоемкие и долгосрочные проекты. Подобное количественные показатели можно интерпретировать как то, что существенно превышающий объем частных инвестиций над бюджетными приходится на небольшое количество реализованных и реализуемых проектов ГЧП в регионе, что говорит об эффективности механизма ГЧП как инструмента привлечения частных инвестиций.



Глава 3. Законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства

Прежде чем переходить к анализу законодательства в сфере ГЧП, следует обратиться к историческому аспекту данного вопроса. Что же все таки послужило толчком для принятия Федерального законно «О концессионных соглашения» в 2005 году, а затем и принятие Санкт-Петербургом регионального закона о ГЧП спустя год? В контексте данного вопроса, можно сделать предположение, что исторической предпосылкой для принятия федерального закона в сфере государственно-частного партнерства, а также формирования и комплексного развития института ГЧП в Санкт-Петербурге стали несколько масштабных проектов реализованных в течение длительного времени посредствам механизма ГЧП. Так, один из первых проектов государственно-частного партнерства, реализованного на территории г. Санкт-Петербург и с его активным участием, стал проект по завершению строительства Юго-Западных очистных сооружений. Этот объект представляет собой комплекс очистных сооружений на Юго-западе Санкт-Петербурга. Их назначение - очистка сточных вод, поступающих в Финский залив и другие водоемы.

Данный проект реализовывался в рамках Закона Санкт-Петербурга от 5 июня 2002 года N 263-22 "О целевой программе Санкт-Петербурга "О завершении строительства Юго-Западных очистных сооружений" http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=SPB;n=53944. Для реализации данного проекта было заключен трехсторонний договор между ООО "Нордвод", ГУП "Водоканал Санкт-Петербурга" и Санкт-Петербургом. При этом ООО «Нордвод» - это целевая компания, созданная специально для завершения строительства ЮЗОС и состоящая из иностранных организаций, которые, в свою очередь и являлись участниками финансирования данного объекта. Помимо этого, в рамках целевой программы Санкт-Петербурга также выделялись и выделяются средства для последующего выкупа ЮЗОС у частных инвесторов в собственность города. Так, запуск очистных сооружений состоялся 22 сентября 2005 года.

Примечательно, что на момент завершения строительства ЮЗОС в России не было законодательства в сфере государственно-частного партнерства, как федерального, так и регионального, и, можно сделать предположение, что этот масштабный проект в Санкт-Петербурге и послужил толчком к развитию механизма ГЧП в Российской Федерации и в Санкт-Петербурге.

Подводя итог, о том, что послужило катализатором в развитии института ГЧП в России, стоит отметить, что данный масштабный проект, реализованный как проект государственно-частного партнерства, можно считать отправной точкой в становлении института ГЧП в России. В совокупности с другими факторами это повлекло за собой принятие федерального закона, а в скором времени и регионального (в Санкт-Петербурге). Так, например, острая необходимость внебюджетных источников финансирования строительства капиталоемких объектов инфраструктуры ввиду недостатка средств федерального бюджета, модель государственно-частного партнерства, столь активно используемая на западе, могла бы решить данную проблему.

3.1 Федеральное законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства

Анализ инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства в предыдущей главе показал, что один из основополагающих механизмов реализации проектов ГЧП является развитое законодательство в данной сфере. Исходя из этого заключения, следует рассмотреть институт законодательного регулирования государственно-частного партнерства как федерального, так и регионального уровня. Таким образом, непосредственно анализ законодательства представляется возможным разделить на два блока. Первый блок - это рассмотрение федеральных нормативно-правовых актов, второй - региональных.

Первым этапом в анализе законодательства, регулирующего сферу государственно-частного партнерства, является рассмотрение федерального законодательства и иных сопряженных со сферой государственно-частного партнерства нормативно-правовых актов. На данный момент основным и пока что единственным Федеральным законом в сфере ГЧП является Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Настоящий федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения в целях создания (реконструкции) объектов недвижимости, принадлежащих публичному субъекту, последующей эксплуатации и получения дохода. Федеральный закон охватывает множество аспектов возникающих правоотношений между государством и частным сектором в процессе реализации проектов ГЧП.

Данный Федеральный закон является инструментом для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечения эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышения качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Итак, следует определить, что есть концессионные соглашения, и каковы его особенности как правовой формы взаимоотношений.

Концессионные соглашения - это одна из форм ГЧП. По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. (ст. 3, п. 1 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»). Но на практике данная форма взаимодействия государства и бизнеса имеет ряд сложностей. Несмотря на то, что закон был принят достаточно давно, существует ряд неопределенностей и рисков для частных инвесторов. До сих пор по закону о концессиях созданный объект сразу же оформлялся в собственность публичной стороны. В связи с этим инвестор не может использовать объект концессии в качестве залога для привлечения внешнего финансирования.

Стоит отметить и один из главных минусов концессионного законодательства - законом не были установлены ни однозначный налоговый режим для осуществления концессионной деятельности, ни налоговые льготы инвесторам. Также Закон не устанавливает специальный правовой режим для концессионных проектов, то есть не охватывает все аспекты бюджетного, земельного, налогового, градостроительного, экологического и другого законодательства, которые могут иметь существенное значение в контексте концессионного проекта.

Кроме этого, действующее законодательство о концессиях ограничивает привлекательность сферы для международных инвесторов, не предусматривая возможность передачи споров на рассмотрение в международный арбитраж.

Стоит отметить, что в 2014 году вступят в силу новые поправки к закону о концессиях, которые также устранят ряд текущих пробелов в нынешнем законодательстве. Среди которых, в первую очередь, это разрешения вопроса, связанного с распространением механизма платы концедента концессионеру. До момента вступления в силу поправок к нынешнему закону о концессия этот механизм был предусмотрен только для автомобильных дорог и для инженерных сооружений транспортной инфраструктуры, а в остальном не предусматривал возможности прямой платы концендента концессионеру в рамках проектов, где отсутствует внешний источник дохода. После внесения поправок же закон снимает эти ограничения и распространяет этот механизм на все концессионные соглашения. Это дает возможность применения в России такой распространенной на западе формы ГЧП, как TIF, то есть дает возможность для реализации инвестиционных проектов с использованием механизма отложенных платежей.

Кроме этого, среди поправок к закону о концессиях также стоит выделить возможность нахождения объектов концессионного соглашения у ГУПов и МУПов, а также у ГБУ, МБУ и автономных учреждений. Это несомненно является плюсом поскольку большое количество объектов, которые потенциально могли бы быть объектами концессионных соглашений находятся у учреждений и предприятий, подведомственным различным органам исполнительной власти. Также предусматривается расширение перечня объектов концессионного соглашения путем введения понятия «иное имущество», то есть перечень объектов концессионного соглашения, который до момента внесения поправок в закон был закрытым, становится открытым. Этой положительной тенденции также могут последовать и регионы. Например, перечь объектов в региональном законе о ГЧП Санкт-Петербурга является закрытым и совпадает с тем, что представлен в законе о концессиях, но данная поправка может это изменить и в региональном законодательстве.

Также поправками вводятся и механизмы защиты инвесторов. Например, в части обеспечения дополнительных гарантий окупаемости инвестиций частной стороны и получения предусмотренной концессионным соглашением объема валовой выручки (перечень обязательных условий) и ряд других новых поправок, способствующих привлечению частных инвестиций, путем создания гибких условий для частной стороны.

В заключении, стоит отметить, что несмотря на то, что закон о концессиях на протяжении долгого времени считался не особо действующим инструментов для реализации ГЧП-проектов из-за явного перекоса в сторону интересов публичной стороны и всяческой минимизации ее ответственности в процессе реализации концессионного соглашения, после внесения соответствующих правок, особенно в части защиты инвесторов от непредвиденных обстоятельств и предоставления различных гарантий, можно предположить, что в ближайшее время закон будет действовать на территории России для реализации ГЧП-проектов.

Еще одно из новшеств российского законодательства в сфере ГЧП -это проект № 238827-6 Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации», который находится на рассмотрение в Государственной Думе во втором чтении.

Одно из главных новшеств, которое предполагает проект Федерального закона о ГЧП, это введение на практике иных форм государственно-партнерства, отличных от концессий. На протяжении долгого времени в России единственной законодательно закрепленной на федеральном уровне формой ГЧП были концессии, что создавало некоторые трудности для реализации проектов государственно-частного партнерства, в частности, для иностранных инвесторов, поскольку в зарубежных странах можно отметить большое многообразие форм ГЧП.

Данный законопроект предполагает расширение форм ГЧП и, более того, не предусматривает почти никаких ограничений для применения их на практике, то есть делает формы государственно-частного партнерства открытыми и определяемыми не самим законом, а, непосредственно, соглашением о ГЧП. Законом же разграничивается условия участия в ГЧП для публичной и частной стороны. Это отражено в пункте 2 статье 6 «Формы государственно-частного партнерства»: «При принятии решения о реализации проекта государственно-частного партнерства устанавливается форма осуществления государственно-частного партнерства посредством определения нескольких существенных условий соглашения из числа предусмотренных пунктом 3 настоящей статьи условий участия в государственно-частном партнерстве публичного партнера и частного партнера.». Проект № 238827-6 Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»В данной норме статье 6 говорится о существенных условиях соглашения о ГЧП, которые закреплены следующим ее пунктом. Но стоит отметить, что набор существенных условий соглашения о ГЧП также не имеет количественного ограничения. Условия участия в государственно-частном партнерстве закреплены пунктом 3 статьи 6 и представляют собой обязательства публичного и частного партнера:

«1) обеспечение публичным партнёром частичного публичного финансирования создания объекта соглашения, полного или частичного возмещения публичным партнером частному партнеру расходов на создание объекта соглашения о государственно-частном партнерстве;

2) обеспечение частным партнером полного или частичного частного финансирования создания объекта соглашения, эксплуатации объекта соглашения и (или) технического обслуживания объекта соглашения;

3) осуществление частным партнером создания объекта соглашения в порядке и на условиях, которые определены в соглашении;

4) осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения в порядке и на условиях, которые определены в соглашении;

5) наличие у публичного партнера оснований для возникновения вещных прав на объект соглашения по истечении определенного соглашением срока;

6) наличие у частного партнера оснований для возникновения вещных прав на объект соглашения по истечении определенного соглашением срока.» Проект № 238827-6 Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации»

Стоит отметить, что данная статья о формах государственно частного партнерства делает акцент на договорных формах ГЧП.

Несмотря а то, что одним из преимуществ законопроекта является то, что он предусматривает различные формы ГЧП, помимо концессий, ввиду того, что данная статья напрямую не предусматривает обязательства государственного партнера по финансированию создания объекта соглашения или по оплате услуг частного партнера, есть вероятность того, что некоторые формы ГЧП могут быть затруднительны в применение, например, контракты жизненного цикла.

Также стоит сказать, что законопроектом установлена возможность возникновения частной собственности на реконструированный и вновь созданный объект соглашения для концессионера, что может разрешить вопрос с обеспечением государственных гарантий и привлечением финансирования посредствам выпуска концессионером облигаций. Иными словами, механизм инфраструктурных облигаций после принятия закона может быть применим на практике.

Как видно, в части форм ГЧП законопроект имеет некоторые аспекты, которые могут быть проработаны более комплексно с целью повышения эффективности применения ГЧП на практике.

Переходя к анализу других форм ГЧП, существующих в России, можно выделить следующие.

Самая распространенная - это Инвестиционный фонд - один из основных способов участия государства в проектах государственно-частного партнерства. деятельность Инвестиционного фонда РФ регулируется Бюджетным кодексом РФ, Постановлением правительства Российской Федерации №134-ПП «Об утверждении правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» от 01.03.2008, а также Минэкономразвития РФ разработало методики оценки бюджетной и экономической эффективности ассигнований Инвестфонда. Через Инвестиционный фонд РФ могут финансироваться проекты, направленные на социально-экономическое развитие РФ в части создания и (или) развития инфраструктуры (в том числе социальной)

Отбор проектов для финансирования через Инвестфонд осуществляется на основе многих критериев. Первостепенный - это соответствие проекта направлению социально-экономического развития РФ и стратегии отраслевого развития соответствующей отрасли. Также это наличие инвестора, российского или иностранного, подтвердившего готовность к участию в проекте; стоимость проектов составляет не менее 5 млрд. рублей, для региональных проектов - 500 млн. рублей; и срок бюджетного финансирования выделяется не более чем на 5 лет.

Примерами проектов ГЧП, где задействованы средства Инвестфонда, являются строительство автодороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге протяжённостью 46,4 км и строительство первой очереди скоростной платной автомобильной дороги Москва-Санкт-Петербург с 15-го по 58-й километр.

Еще одна форма ГЧП, применяемая в России, это Банк Развития как участник государственно-частного партнерства. Деятельность регулируется Внешэкономбанка Федеральным законом Российской Федерации № 82-ФЗ «О Банке Развития» от 17.05.2007 и Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1007-р «Меморандум Банка развития» от 27.07.2007. Согласно 3 статье «Цели деятельности и функции Внешэкономбанка» данного федерального закона одним из пунктов закреплено следующее. Внешэкономбанк участвует в реализации проектов по созданию объектов инфраструктуры особых экономических зон и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования этих зон, а также в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, участвует в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства.

Здесь стоит отметить, что, несмотря на то, что Внешэкономбанк активно участвует в финансировании проектов ГЧП, и в частности в Санкт-Петербурге, его участие как публично-правового партнера в проектах ГЧП можно классифицировать как особую форму ГЧП в России, по причине того, что существуют пробелы в законодательстве в данном аспекте. Возможно, принятие Федерального закона о ГЧП прояснит правой статус Внешэкономбанка в проектах государственно-частного партнерства.

Одной из особых форм ГЧП в России является предоставление государственных гарантий. Данный аспект регулируется Бюджетным кодексом РФ (ст. 115, 116) и иными нормативно-правовыми актами.

«Процедура предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов и соответствующего отбора инвестиционных проектов и принципалов регулируется Правилами отбора проектов и принципалов для предоставления государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым на осуществление инвестиционных проектов, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1016, и Порядком предоставления в 2012-2013 годах государственных гарантий Российской Федерации по кредитам либо облигационным займам, привлекаемым юридическими лицами, отобранными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, на осуществление инвестиционных проектов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2010 г. № 1017.

Отбору подлежат инвестиционные проекты (включая взаимосвязанные проекты), осуществляемые в рамках модернизации российской экономики, имеющие общегосударственное значение, соответствующие Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации и направленные на создание новых и (или) на реконструкцию существующих социальных, агропромышленных, промышленных, коммунальных и транспортных объектов и их последующую эксплуатацию, которые реализуются коммерческой организацией, в том числе специально созданной в целях реализации проекта, а также проекты в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в сфере жилищно-коммунального хозяйства и в сфере промышленности.

К основным критериям отбора проектов относятся:

- не менее 15 процентов полной стоимости проекта финансируется принципалом за счет собственных средств;

- общий объем государственной поддержки, оказываемой Российской Федерацией и (или) субъектами Российской Федерации принципалу

по осуществляемому им проекту в различных формах, включая финансирование Внешэкономбанком, не превышает 75 процентов полной стоимости проекта, осуществляемого этим принципалом;

- планируемый объем финансирования проекта за счет обеспеченных государственной гарантией Российской Федерации облигационных займов и (или) кредитов, привлекаемых на его осуществление, составляет не более 50 процентов полной стоимости проекта.

- полная стоимость проекта составляет не менее 5 млрд. рублей;» Официальный сайт Министерства экономического развития http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/state_guarantees/

Несомненно, государственные и муниципальные гарантии это востребованный инструмент на финансовом рынке и в процессе реализации масштабных капиталоемких проектов, где необходимо привлечение частных инвестиций. Государственные гарантии зачастую используются для обеспечения выпускаемых эмитентом-концессионером облигаций с целью привлечения частных инвестиций. Государственные гарантии являются необходимым условием для инвесторов, поскольку финансовый рынок требует обеспечения облигаций посредствам государственных гарантий. Примером этого можно выделить несколько инфраструктурных проектов, один из них строительство Западного скоростного диаметра на территории Санкт-Петербурга, речь идет именно о платном участке дороги.

Также еще одной из частных форм ГЧП является докапитализация государственных компаний. Этот механизм весьма относительно можно назвать государственно-частным партнерством, но тем не менее он имеет быть по причине того, что подразумевает частичное делегирование государственным компаниям ряда полномочий публично-правового партнера и в последствие подразумевает возможность привлечения частных инвестиций для реализации масштабных проектов. То есть происходит увеличение уставного капитала государственных компаний посредствам ресурсов федерального бюджета. Как правило, докапитализация компаний имеет целевое назначение и происходит в рамках целевых программ развития, и поэтому средства, задействованные для увеличения уставного капитала государственных компаний идут на реализацию различных инвестиционных проектов непосредственно в той сфере, в которой компания ведет свою основную деятельность. В свою очередь государственная компания уже осуществляет привлечение частных инвестиций. Иными словами, государственная компания выступает как публично-правое образования и выполняет взаимодействие с частыми компаниями в рамках реализации инвестиционных проектов. Примером такого механизма можно привести положения, содержащиеся в Федеральном законе от 03.12.2012 N 216-ФЗ (ред. от 02.12.2013) "О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" в статье 11 «Взносы в уставной капитал». Данная статья отражает объемы инвестиций из федерального бюджета в уставные капиталы государственных компаний с целью дальнейшего финансирования социально и экономически значимых объектов, необходимость которых также закреплена целевыми отраслевыми программами. Формулировка представляет собой следующее. «…открытого акционерного общества "Российские Железные дороги" (город Москва) в 2013 году в сумме 4 620 000,0 тыс. рублей в целях развития и обновления Байкало-Амурской и Транссибирской магистралей». Еще одни примером механизма докапитализации можно привести нормы, содержащиеся в Федеральном законе от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов": «Взнос в уставный капитал открытого акционерного общества "Объединенная промышленная корпорация "Оборонпром", г. Москва, в целях уплаты купонного дохода по облигационным займам, привлекаемым открытым акционерным обществом "Объединенная промышленная корпорация "Оборонпром", г. Москва, с предоставлением государственных гарантий Российской Федерации на финансирование работ, связанных с реализацией проекта создания перспективных двигателей для гражданской авиации ПД-14, ПД-14А, ПД-14М, ПД-10, в рамках подпрограммы "Авиационное двигателестроение" государственной программы Российской Федерации "Развитие авиационной промышленности на 2013 - 2025 годы" (Капитальные вложения в объекты недвижимого имущества государственной (муниципальной) собственности).» Федеральный закон от 02.12.2013 N 349-ФЗ "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" В данном положении механизм докапитализации прописан более подробно.

На данный момент, механизм докапитализации государственный компаний уже активно применяется на практике и отчасти сопряжен с инфраструктурными облигациями, более подробно о котором речь пойдет далее. Но стоит отметить, что оба эти механизма хоть и взаимосвязаны друг с другом, но не всегда олицетворяются с государственно-частным партнерством на практике, то есть в настоящее время можно наблюдать как только начинается формирование и адаптация данных механизмов на практике как одни из механизмов для реализации ГЧП-проектов.

Так, как было упомянуто выше, инфраструктурные облигации можно назвать специфической формой ГЧП.

В настоящее время законодательство в сфере инвестиционных облигаций находится на развивающейся стадии, а существующие нормативно-правовые акты зачастую противоречат друг другу, что мешает комплексному использованию инфраструктурных облигаций как финансового инструмента в масштабных инфраструктурных проектах. Несмотря на отсутствие федерального закона, регулирующего данную сферу, есть ряд нормативно-правовых актов, которые так или иначе регулируют рынок облигаций и их выпуск, кроме этого, также имеется проект федерального закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций», предлагающий разрешение правовых коллизий.

Так как отсутствует законодательно закрепленное понятие инфраструктурных облигаций, правовые отношения, возникающие в связи с выпуском, обращением и погашением инфраструктурных облигаций регулируются Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг". Стоит отметить, что закон был принят достаточно давно, и, несмотря на дополнения и вносившееся в него изменения, он не отражает всего многообразия финансовых инструментов, существующих в настоящее время, и в связи с этим на практике использование некоторых механизмов, например, инфраструктурных облигаций, становится весьма проблематичным.

Помимо этого закона, также есть и другие нормативно-правовые акты в этой сфере, например, Федеральный закон от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» далее - «№136-ФЗ», который также регулирует некоторые положения касательно выпуска и обращения ценных бумаг, но уже государственных или муниципальных.

Так, имеется закономерный вопрос, почему же ИО не функционируют на российском рынке и не имеют повсеместного распространения, несмотря на признанную их эффективность в других странах.

Отвечая на данный вопрос, стоит сопоставить ряд федеральных законом, регулирующих сферу облигаций и их непосредственного применения - концессионные соглашения.

Так, экспертный совет по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета Госдумы по экономической политике дал свою оценку развитости инфраструктурных облигаций в России и оценку причин невозможности их повсеместного использования.

Согласно пункту 13 статьи 3 Закона о концессиях «Концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения, предоставления концессионеру государственных или муниципальных гарантий в рамках концессионного соглашения установлен бюджетным законодательством Российской Федерации. Размер принимаемых концедентом на себя расходов, а также размер, порядок и условия предоставления концедентом концессионеру государственных или муниципальных гарантий должны быть указаны в решении о заключении концессионного соглашения, в конкурсной документации, в концессионном соглашении.» Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" Таким образом, концедент может предоставлять концессионеру государственные или муниципальные гарантии.

«Действующий Закон о ранке ценных бумаг (статья 27.5) предусматривает возможность выдачи государственной и муниципальной гарантии по облигациям, выпускаемым третьими лицами. В развитие этого положения выступает ст. 15 №136-ФЗ, которая предусматривает возможность выдачи гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований по обязательствам третьих лиц, возникших в результате осуществления ими эмиссии ценных бумаг. Решение об обеспечении исполнения обязательств по ценным бумагам третьих лиц принимается органом исполнительной власти соответствующего уровня в каждом конкретном случае.

Однако предусмотренное №136-ФЗ правило о праве регресса, а также требование бюджетного законодательства об обязательном наличии у принципала обеспечения по выдаваемой государственной гарантии является ключевым фактором, сдерживающим использование госгарантий для целей формирования инфраструктурных облигаций, как инструмента фондового рынка, поскольку не каждый из предполагаемых эмитентов инфраструктурных облигаций сможет удовлетворять требованию о наличии обеспечения по представляемым государством гарантиям. Применительно к концессиям данное обстоятельство необходимо учитывать в совокупности с установленным в Законе о концессиях запретом на передачу концессионером в залог своих имущественных прав по концессионному соглашению.

Таким образом, инфраструктурные облигации как самостоятельный институт не регламентированы российским законодательством и представляют собой в настоящее время корпоративные облигации, выпускаемые эмитентом-концессионером с целью привлечения финансирования для реализации концессионного соглашения (строительство или реконструкция объектов инфраструктуры).» http://ekspert.ppp-lawrussia.ru/anal/zkl.htm

Данное экспертное мнение очень наглядно отражает как неразвитость законодательства в сфере ИО, так и наличие правых коллизий на данном этапе. Несмотря на это, в российской практике имеются примеры выпуска ИО, который будет описан далее, а также пример того, как понимают ИО эксперты.

«Вот, например, что понимает под инфраструктурными облигациями глава РЖД Владимир Якунин. Государство в лице Минфина выпускает суверенные целевые облигации на 400 млрд рублей и вкладывает эти деньги в уставный капитал РЖД, а компания, в свою очередь, строит на эти деньги новые железные дороги. Представители РЖД рассчитывают, что денежный поток, необходимый для погашения данных обязательств государства, будет формироваться за счет налогов от новых бизнесов, которые появятся благодаря новым дорогам.» http://expert.ru/expert/2012/45/tablitsa-umnozheniya-infrastrukturyi/

В мировой же практике реализации проектов ГЧП рассматривает инфраструктурные облигации, как один из ключевых инструментов финансирования долгосрочных проектов. ИО распространены в Америке, Австралии, Чили, индия и др.

Например, «В США широко распространена практика выпуска муниципальных инфраструктурных облигаций. Муниципальные облигации бывают двух видов: облигации общего покрытия и облигации, обеспеченные доходами от проектов. Источником выплаты долга по последним служат платежи потребителей услуг, например за пользование водой, электричеством или автодорогами. Кроме того, в США выпускаются облигации развития промышленности и т.д. Эмитентом облигаций чаще всего являются органы государственной власти разных уровней.» http://www.vegaslex.ru/text/32386

Подводя итог, о том, почему в России не используется в полной мере механизм ИО, стоит отметить, прежде всего, что на данный момент сдерживающим фактором развития рынка инфраструктурных облигаций в России как одного из механизмов государственно-частного партнерства является отсутствие адаптированного под это законодательства. По этой причине механизм ИО находится на развивающейся стадии, но на практике практически не используется. Одним из немногих примеров выпуска ИО для привлечения финансирования в проект можно отметить строительство Западного скоростного диаметра на территории Санкт-Петербурга. Правовая форма для реализации которого была определена как государственно-частное партнерство в рамках соглашения о ГЧП. Данное соглашение было заключено на основе регионального законодательства в сфере ГЧП, правовые нормы которого позволяют полноценно использовать механизм ИО для привлечения финансирования, поскольку допускают передачу в собственность концессионера имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга до момента заключения соглашения. Это допущение позволяет использовать данное имущество в качества обеспечения исполнения выданных гос. гарантий, которые, в свою очередь, являются неотъемлемым условием для вложения инвесторами своих средств в облигации. Здесь речь идет, преимущественно, об иностранных инвесторах, поскольку для них это очень важный аспект - это наличие гос. гарантий по выпущенным облигациям.

Также в заключении стоит отметить, что в стратегии развития финансового рынка на период до 2020 года (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 2043-р) отмечается необходимость внесения в законодательство Российской Федерации изменений, обеспечивающих защиту прав владельцев инфраструктурных облигаций, а также возможность инвестирования в такие облигации средств кредитных организаций, пенсионных накоплений, пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов и активов паевых инвестиционных фондов. http://ekspert.ppp-lawrussia.ru/anal/zkl.htm Иными словами, уже имеется понимания необходимости инфраструктурных облигаций как одного из эффективных инструментов привлечения долгосрочного финансирования при реализации масштабных инфраструктурных проектов.

Помимо вышеупомянутых инструментов ГЧП, применяемых в России, а также специфических моделей ГЧП, следует выделить нормативно-правовые акты также регулирующие сферу ГЧП на федеральном уровне.

Так как цель исследования подразумевает рассмотрение непосредственно инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства, то стоит отметить также Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ и Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ.

Данные федеральные законы также отчасти регулируют сферу взаимоотношений, возникающую при реализации ГЧП проектов. Это объясняется тем, что все, что связано с инфраструктурой региона, подразумевает под собой использование земельных ресурсов, которые необходимы для реализации инфраструктурных объектов. Одним из предметов регулирования Земельного кодекса РФ являются, в том числе, основные способы предоставления земельных участков, находящихся в государственной собственности, для строительства и реконструкции, что имеет высокую степень важности в процессе разработки и реализации инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства. Градостроительный кодекс РФ регулирует территориальное планирование и архитектурно-строительное проектирование. Градостроительная деятельность также включает в себя строительство, капитальный ремонт и реконструкцию объектов капстроительства. Поэтому данные кодексы Российской Федерации в совокупности играют немаловажное значение как на этапе планирования проектов ГЧП, так и на этапе их реализации.



3.2 Региональное законодательство и механизмы реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства (на примере г. Санкт-Петербург)

Второй этап в анализе законодательства - это непосредственно региональное законодательство Санкт-Петербурга в сфере ГЧП и соответствующие нормативно-правовые акты, обеспечивающие надлежащие исполнение законов в сфере ГЧП в Санкт-Петербурге.

В первую очередь, стоит отметить, что в регионе государственно-частное партнерство как правовая форма закреплено уже с 2006 года Законом Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Настоящий закон Санкт-Петербурга устанавливает порядок и условия участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах, закрепляя цели, принципы, формы и условия участия, в том числе финансовые, полномочия органов государственной власти, в целях заключения и исполнения от имени Санкт-Петербурга соглашений, в том числе концессионных.

Прежде чем перейти к анализу регионального законодательства в сфере ГЧП, стоит отметить, что закон Санкт-Петербурга является модельным для других регионов. Это подтверждается тем, что на сайте Министерства экономического развития РФ представлен Модельный Закон субъекта Российской Федерации «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства» и его содержание практически полностью соответствует содержанию Закону Санкт-Петербурга о ГЧП. Это, в свою очередь, объясняется тем, что региональный закон Санкт-Петербурга был первым региональным законом в сфере ГЧП, принятым еще в 2006 году. С того времени уже было принято ряд поправок и изменений с учетом его правоприменительной практики.

Региональный закон о ГЧП устанавливает цели участия Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве, которые в свою очередь формируют направление развитие региона в сфере государственного-частного партнерства. Итак, цели, установленные статьей второй закона Санкт-Петербурга о ГЧП следующие. Во-первых, это реализация социально значимых проектов в Санкт-Петербурге, привлечение частных инвестиций в экономику Санкт-Петербурга. Во-вторых, обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга, в-третьих, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям. И в-четвертых, реализация проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге. Исходя из поставленных целей, региональным законодательством определяется также приоритетные направления для привлечения частных инвестиций на взаимовыгодных условиях для обеих сторон государственно-частного партнерства.

Также законом Санкт-Петербурга о ГЧП закреплено понятийное определение государственно-частного партнерства. Так, согласно ст. 4, п. 1.1, государственно-частное партнерство - взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструктуры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных.

Раскрывая понятие государственно-частного партнерства, законом Санкт-Петербурга о ГЧП также установлены формы участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах (статья 5). Стоит отметить, что в отличие от Федерального закона «О концессионных соглашениях», в котором прописана лишь одна возможная вариация, связанная с объектом соглашения о ГЧП, в региональном законе 5 статьей «Формы участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах» закрепляются следующие вариации участия региона в государственно-частных партнёрствах. Они устанавливают разграничения между строительством и реконструкцией объекта соглашения о ГЧП, а также предусматривают различный порядок предоставления, эксплуатации и обратной передачи объекта соглашения о ГЧП, находящегося изначально в собственности Санкт-Петербурга, а также в некоторых вариациях не предусматривают подобной передачи объекта соглашения о ГЧП обратно в собственность Санкт-Петербурга. Подобные взаимодействия касательно объекта соглашения о ГЧП между частным сектором и государством отчасти заимствованы из международного опыта и уже сложившейся практики реализации проектов ГЧП в других странах. Приведенная ниже таблица аналогии наглядно это демонстрирует. В данной таблице формулировки форм участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах взяты из закона Санкт-Петербурга о ГЧП, из 5 статьи.

Таблица 3. Сопоставление форм ГЧП в Санкт-Петербурге и в западных странах

Формы ГЧП в Санкт-Петербурге	Формы ГЧП в западных странах
Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, на которых располагается объект соглашения и (или) которые необходимы для осуществления партнером деятельности, предусмотренной соглашением, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, в целях создания партнером объекта недвижимого (движимого) имущества, право собственности на который будет принадлежать партнеру, и осуществления партнером его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, определенных соглашением, в течение определенного в соглашении срока, по истечении которого партнер передает его в собственность Санкт-Петербурга;	BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - управление - передача)
Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, на которых располагается объект соглашения и (или) которые необходимы для осуществления партнером деятельности, предусмотренной соглашением, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, либо принадлежащие Санкт-Петербургу исключительные права в целях создания партнером объекта недвижимого (движимого) имущества, право собственности на который будет принадлежать партнеру, и осуществления партнером его последующей эксплуатации в порядке и на условиях, определенных соглашением, в течение определенного в соглашении срока, по истечении которого партнер передает его в собственность Санкт-Петербурга;	ROT (Rehabilitate, Operate, Transfer - реконструкция - управление - передача)
Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, в целях создания партнером объекта недвижимого (движимого) имущества, право собственности на который будет принадлежать партнеру, и осуществления партнером его последующей эксплуатации в течение определенного в соглашении срока, в порядке и на условиях, определенных соглашением; Аналогичная форма участия Санкт-Петербурга предусматривает осуществление партнером реконструкции объекта соглашения;	BOO (Build, Own, Operate- строительство - владение - управление)
Санкт-Петербург предоставляет партнеру определенные соглашением исключительные права или имущество в целях предоставления партнером в порядке и на условиях, определенных соглашением, товаров, работ или услуг потребителям с использованием объекта соглашения;	BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - управление)
Санкт-Петербург предоставляет партнеру земельные участки, иное недвижимое и (или) движимое имущество, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, в целях создания партнером объекта недвижимого (движимого) имущества, право собственности на который будет принадлежать партнеру в течение определенного срока, по истечении которого партнер передает объект соглашения в собственность Санкт-Петербурга; Аналогичная форма участия Санкт-Петербурга предусматривает осуществление партнером реконструкции объекта соглашения.	BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - управление - передача)

Как показывает приведенная выше таблица, формы ГЧП, закрепленные законом Санкт-Петербурга о ГЧП, соответствуют формам, сформировавшимся в международной практике, в странах, где ГЧП существует уже на протяжении долгого времени. Этот факт говорит о том, что в процессе разработки регионального законодательства учитывался зарубежных опыт применения механизма ГЧП. Но также стоит отметить, что формы ГЧП в Санкт-Петербурге не охватывают всего многообразия практики западных стран. В первую очередь обусловлено тем, что многие формы ГЧП, используемые на западе, на данном этапе развития института государственно-частного партнерства в России не закреплены на законных основаниях. А использование подобных форм может влечь за собой признание сделки недействительной, что является практически неприемлемыми рисками для частного партнера. Кроме того, даже издание соответствующих нормативно-правовых актов в регионе, которые могли бы разрешать использование иных форм ГЧП, может также влечь за собой ряд правовых коллизий и риски признания сделки ничтожной, как говорится об этом в ГК РФ.

Возвращаясь непосредственно к содержанию закона, то после пятой статьи, идет не менее содержательная статья касательно объектов соглашений о ГЧП. В статье шестой «Объекты соглашения» прописан подробный перечь объектов, которые могут быть объектами соглашения о ГЧП. В частности, в данном перечне отдельным пунктом указана и транспортная инфраструктура, которая, в свою очередь, занимает центральное место в данном исследовании. Кроме того, стоит отметить, что данный перечень объектов является закрытым несмотря на то, что является весьма всеобъемлющим. То есть данный пункт закона ставит ограничения на использование иных, не предусмотренных законом, объектов. Данный список является следствием того, что закреплено в Федеральном законно «О концессионных соглашениях», то есть во избежание правовых коллизий регионального и федерального законодательства, этот перечень был сохранен.