Административно-правовой механизм реализации жилищного законодательства

Глава 3. Правонарушения в жилищной сфере

Законодательством Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» предусматривается ответственность за невыполнение обязательств по использованию жилищного фонда. Правда, она не содержит конкретных норм, т.е. имеет отсылочный характер. Вместе с тем действующее законодательство (жилищное, гражданское и др.) содержит положения, устанавливающие ответственность граждан - собственников жилых помещений, а также нанимателей и арендаторов. Так, в ст. 7.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.01 N 195-ФЗ (в ред. ФЗ от 25.07.02 N 112-ФЗ) предусматривается ответственность за нарушение правил пользования жилыми помещениями, санитарного содержания мест общего пользования, лестничных клеток, лифтов, подъездов, придомовых территорий, нарушение правил эксплуатации жилых домов, жилых помещений и инженерного оборудования, бесхозяйственное их содержание, а также за самовольное переоборудование и перепланировку жилых домов и жилых помещений, использование их не по назначению, порчу жилых домов, жилых помещений, их оборудования и объектов благоустройства. Указанные правонарушения влекут предупреждение или наложение штрафа в крупных размерах (ст. 7.21 и 7.22 КоАП РФ). ¹¹ Титов А. А. Комментарий к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» / Отв. ред. В.Б.Исаков - М.: Юрайт-Издат, 2003 г. С. 231.

Гражданско-правовая ответственность может наступить из-за использования жилья не по назначению, порчу и разрушение жилищного фонда. Прежде всего виновное лицо обязано возместить убытки, связанные с утратой или повреждением имущества (жилищного фонда), которые могут включать в себя реальный ущерб и упущенную выгоду (ст. 15 ГК РФ).

В качестве примера можно привести ст. 293 ГК РФ. Указанной статьей установлено следующее:

- если собственник жилого помещения использует его не по назначению, систематически нарушает права и интересы соседей либо бесхозяйственно обращается с жильем, допуская его разрушение, орган местного самоуправления может предупредить собственника о необходимости устранить нарушения, а если они влекут разрушение помещения - также назначить собственнику соразмерный срок для ремонта помещения;

- если собственник после предупреждения продолжает нарушать права и интересы соседей или использовать жилое помещение не по назначению либо без уважительных причин не производит необходимый ремонт, суд по иску органа местного самоуправления может принять решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения. В ЖК имеются статьи, предусматривающие также ответственность за данные правонарушения, в том числе выселение виновных лиц из жилого помещения. Так, согласно ст. 98, если наниматель, члены его семьи или другие совместно проживающие с ним лица систематически разрушают или портят жилое помещение, или используют его не по назначению, либо систематическим нарушением правил социалистического общежития делают невозможным для других проживание с ними в одной квартире или в одном доме, а меры предупреждения и общественного воздействия оказались безрезультатными, выселение виновных по требованию наймодателя или других заинтересованных лиц производится без предоставления другого жилого помещения. ¹¹ Комментарий к Закону Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики». (в ред. Федерального закона от 08.07.99 N 152-ФЗ). Под ред. Исакова В. Б., М.: Юристъ, 2004 г. С. 235. Без предоставления другого жилого помещения могут быть выселены также лица, лишенные родительских прав, если их совместное проживание с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано невозможным.

Рассмотрим составы отдельных правонарушений в жилищной сфере

Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (ст. 6.4. КоАП РФ).

Объектом правонарушения являются здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения.

В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица обязаны выполнять требования санитарного законодательства и санитарно-эпидемиологические заключения должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Объективную сторону рассматриваемого правонарушения составляют противоправные действия (бездействие), нарушающие санитарно-эпидемиологические требования, предъявляемые к эксплуатации некоторых объектов среды обитания человека, в частности: жилых и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта.

Субъектами правонарушения в данной статье признаются граждане и юридические лица, владельцы или пользователи указанных объектов, а также должностные лица, ответственные за обеспечение исполнения установленных требований.

С субъективной стороны правонарушение характеризуется тем, что может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности.

Нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию (ст. 9.5. КоАП РФ).

Объектом правонарушения является установленный порядок строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию. Статья 9.5 КоАП является уточнением нескольких частных случаев правонарушений, предусмотренных в ст. 9.4 КоАП.

С объективной стороны рассматриваемое правонарушение состоит в нарушении установленного порядка строительства объектов, приемки и ввода их в эксплуатацию. ¹¹ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 20 августа 2004 г.).

В частности, состав правонарушения, предусмотренного статьей 9.4 КоАП, заключается: в осуществлении строительства без разрешения зданий производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых помещений, а также объектов индивидуального строительства (самовольная застройка) - в соответствии с ч. 1 статьи 9.4 КоАП; в нарушении правил приемки и ввода в эксплуатацию, в том числе в заселении жилых домов и использовании гражданских и производственных объектов без оформления в установленном порядке документов о вводе в эксплуатацию, - в соответствии с ч. 2 указанной статьи; в нарушении порядка выдачи архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство - в соответствии с ч. 3 рассматриваемой статьи.

Поскольку ст. 9.5 является уточняющей по отношению к ст. 9.4, органы, осуществляющие контроль и надзор за соблюдением правил, предусматривающих порядок строительства объектов, а также приемки и ввода их в эксплуатацию.

С субъективной стороны рассматриваемое правонарушение выражается виной в форме умысла или по неосторожности.

Субъектами ч. 1 и 2 статьи 9.5 КоАП РФ могут быть как физические и должностные лица (индивидуальные субъекты), так и юридические лица (коллективные субъекты), особенностью ч.3 данной статьи является то, что по указанной норме ответственность могут нести только должностные лица, в компетенцию которых входит выдача архитектурно-планировочных заданий и разрешений на строительство. ¹¹ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 20 августа 2004 г.).

Нарушение правил пользования жилыми помещениями (ст. 7.21. КоАП РФ).

Жилые дома и жилые помещения предназначаются для постоянного проживания граждан, а также для использования в установленном порядке в качестве служебных жилых помещений и общежитий. Правила пользования жилыми помещениями установлены в Жилищном кодексе РСФСР и Правилах пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденных постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 г. Этими Правилами устанавливаются требования к содержанию жилых помещений.

В ч. 1 ст. 7.21. КоАП РФ предусмотрен состав правонарушения, объектом которого являются жилые помещения, а непосредственным предметом посягательства - установленные правила пользования ими.

Объективная сторона выражается в совершении ряда противоправных действий (бездействия): порча жилых домов, жилого помещения в результате непринятия мер к сохранности жилых помещений, бесхозяйственное их содержание, непринятие мер к устранению неисправностей в жилом помещении, нарушение санитарных правил, правил пожарной безопасности; порча оборудования жилых домов, несоблюдение правил пользования санитарно-техническим и иным оборудованием; самовольное, без разрешения органа местного самоуправления, переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений; использование жилого помещения не по назначению.

Субъектами правонарушения, закрепленного в ст. 7.21. КоАП РФ признаются граждане. ¹¹ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 20 августа 2004 г.).

С субъективной стороны указанное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности.

В соответствии с действующим законодательством самовольная перепланировка жилых помещений в многоквартирных домах запрещена. Объективную сторону состава правонарушения, установленного в ч. 2 рассматриваемой статьи, составляют противоправные действия, выражающиеся в самовольной, без разрешения органа местного самоуправления, перепланировке жилых помещений в многоквартирных домах.

Субъектами данных противоправных деяний признаются совершеннолетние граждане, совершившие их.

С субъективной стороны рассматриваемое правонарушение может быть совершено только в форме прямого умысла.

Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений (ст. 7.22. КоАП РФ).

Действующее законодательство - Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. и Правила пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР, утвержденные постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 г., - устанавливает правила содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений.

Объектом рассматриваемого правонарушения является жилой фонд, его сохранность, а непосредственным предметом посягательства - установленные правила.

Субъективную сторону составляют противоправные действия (бездействие), выражающиеся в нарушении: правил содержания жилых домов и (или) жилых помещений; правил их ремонта; правил признания указанных объектов непригодными для постоянного проживания и перевода в нежилые помещения. ¹¹ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 20 августа 2004 г.).

Субъективная сторона может быть выражена и в таком противоправном действии, как переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений без согласия нанимателя (собственника), если переоборудование существенно изменяет условия пользования жилым домом и (или) жилым помещением.

Субъектами рассматриваемого правонарушения признаются должностные лица и юридические лица, ответственные за содержание жилых домов и (или) жилых помещений.

С субъективной стороны нарушения правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности, а переоборудование указанных объектов без согласия нанимателя (собственника) - только умышленно.

Заключение

По моему мнению, несмотря на то, что действуют новая Конституция РФ 1993 г. и новый ГК РФ, Основы жилищного законодательства по-прежнему выполняют главенствующую роль в системе актов жилищного законодательства, и их нормы приоритетны по отношению к другим актам, в том числе к ЖК, принятому в 1983 г., т.е. они выполняют роль, как это и было задумано законодателями, закона переходного периода в жилищной сфере (от административно-командной системы к рыночным отношениям). Ясно, что должен быть принят новый Жилищный кодекс РФ, но этого не случилось - процесс обновления жилищного законодательства затянулся.

На мой взгляд, существовавшая ранее распределительная система удовлетворения жилищной потребности граждан не дала ожидаемых результатов: миллионы семей нуждались в улучшении жилищных условий; обеспечение граждан жильем в бывшем СССР и РСФСР было одной из центральных и наиболее острых социально-экономических проблем. Решение этой проблемы обеспечивалось развитием государственного и общественного жилищного фонда, содействием со стороны государства кооперативному и индивидуальному жилищному строительству, предоставлением гражданам бесплатной жилой площади по мере осуществления программ и строительства благоустроенного жилья. В середине 1980-х годов государством была поставлена задача обеспечить к 2000 г. каждую семью отдельной квартирой или индивидуальным домом. В результате этого к традиционным прибавились новые проблемы: расселения жильцов коммунальных квартир; ликвидации малообеспеченности жилой площадью; благоустройства индивидуального фонда; сноса или модернизации государственного фонда постройки до 1950 г.; создания более комфортных условий для временного проживания в общежитиях; снятия ограничений на строительство индивидуального и кооперативного жилого фонда.

Мои предложения состоят в том, что в связи с переходом России к рыночной экономике назрела острая необходимость выработать новые подходы в решении жилищной проблемы, провести кардинальную жилищную реформу. Прежде всего должен был измениться принцип обеспечения граждан жилыми помещениями - от преимущественного распределения жилья, построенного за счет государственных капитальных вложений, к преимущественному его строительству (приобретению) за счет средств граждан при сохранении льгот для социально слабо защищенных групп населения.

По моему мнению, нужно обратить внимание, что вопрос обеспечения граждан жильем нуждался в упорядочении: в условиях рыночных отношений государство не в состоянии обеспечить всех нуждающихся бесплатным жильем. Необходимо упорядочить порядок учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления им жилых помещений, с тем чтобы вводимые объемы жилой площади позволяли в короткие сроки, бесплатно или за доступную плату решать жилищные вопросы отдельных категорий граждан.

На мой взгляд, единственным способом преодоления кризиса является изменение системы финансирования, т.е. переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования качества обслуживания.

Мои предложения состоят в том, что развитие конкуренции среди организаций, специализирующихся на выполнении функций обслуживания жилищного фонда, позволит управляющей организации и товариществам собственников жилья на основе конкурса выбирать организацию, которая сможет предоставить необходимый уровень качества выполняемых ею функций по наиболее низким ценам. Необходимой предпосылкой развития конкурентных отношений является демонополизация отрасли.

На мой взгляд необходимо создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования на содержание, ремонт и реконструкцию жилищного фонда, в частности путем эффективного использования жилищной собственности (земельного участка, жилых и нежилых помещений); стимулировать установку приборов, контролирующих объем потребляемых коммунальных услуг (тепло, вода, газ), так как реальный объем их потребления оказывается значительно меньше рассчитываемого по нормативу и соответственно оплачиваемого проживающими; развить у собственников и нанимателей жилья экономное отношение к предоставляемым услугам, установив прямую связь между оплатой услуг и расходованием ресурсов; создавать товарищества собственников жилья на этапе организации строительства жилых зданий, что сразу же определяет форму управления жилым зданием, а также дает возможность инвесторам - будущим собственникам жилья самим устанавливать уровень комфортности проживания и стимулировать их инвестиционную активность.

Мои предложения состоят в том, что органам местного самоуправления необходимо ускорить разгосударствление предприятий, функционирующих в этой сфере, и обеспечить реальное равноправие организаций независимо от формы собственности и заключение соответствующих договоров на основе конкурсов. В сфере действия местных естественных монополий обращаю внимание на необходимость применения дополнительных методов антимонопольного воздействия. В этой связи органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления через управляющие организации (службы заказчика) и государственную жилищную инспекцию предлагаю: осуществлять контроль за установлением коммунальных тарифов для населения путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий - естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также участия в работе региональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон (органов представительной власти, организаций по защите прав потребителей; контролировать обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей на уровне государственных минимальных социальных стандартов жилищно-коммунального хозяйства.

Список использованной литературы

Нормативно - правовые акты:

1. Конституция РФ. - М., 1993 г.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.96 N 14-ФЗ (ред. от 10.01.2003).

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 20 августа 2004 г.).

4. Земельный кодекс РФ от 25.10.01 N 136-ФЗ.

5. Градостроительного кодекса РФ от 07.05.98 N 73-ФЗ (в ред. ФЗ от 30.12.01 N 196-ФЗ).

6. Федеральный закон «Об ипотеке (залог недвижимости)»: от 16.07.1998 г. № 102-ФЗ // СЗ РФ. - 1998 г. - № 29. - Ст. 3400.

7. Федеральный закон от 21.07.97 N 122-ФЗ (ред. от 11.04.2002) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

8. Закон РФ от 04.07.91 N 1541-I (ред. от 26.11.2002) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

9. Федеральный закон от 24.07.02 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

10. Закон Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики» (в ред. Федерального закона от 08.07.99 N 152-ФЗ).

11. Федеральный закон от 20.05.2002 N 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации».

12. Указ Президента РФ от 10.06.94 N 1180 «О жилищных кредитах».

13. Постановлении Правительства РФ «О федеральных стандартах перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг на 2002 год» от 19.11.01 N 804.

14. Постановлением Правительства Москвы «О Московской городской программе «Жилище» от 19.09.95 N 782.

15. Приказ Минюста РФ, Госстроя РФ и Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 16 октября 2000 г. N 289/235/290.

16. Инструкция ЦБ РФ от 30 июня 1997 г. N 62а «О порядке формирования и использования резерва на возможные потери по ссудам».

Научная, учебная и практическая литература:

1. Белявский И. «Оформление ипотечных жилищных кредитов» // Российская юстиция, 2000. N 5.

2. Денисевич Е. И. Право пользования жилыми помещениями: к вопросу о соотношении вещных и обязательственных начал // Юристъ. - 2000 г. - № 2.

3. Диордиева О. Н. Жилищные права и регистрация граждан // Юристъ. - 2000 г. № 3.

4. Жилищное законодательство России: Сборник нормативных документов / Сост. Д. В. Примаков. - М., 1999 г.

5. Журавлев С. Е. Купля-продажа недвижимости в жилищной сфере // Жилищное право. - 2000 г. - № 2.

6. Ипотека в России (под ред. А.В.Толкушкина) - М.: Юристъ, 2002 г.

7. Концепция развития системы ипотечного жилищного кредитования в РФ. Одобрена постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 28 «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в РФ» с изменениями от 12 апреля 2001 г.

8. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (под ред. Т.Е.Абовой и А.Ю.Кабалкина) - М.: Юрайт-Издат, 2005.

9. Комментарий к жилищному кодексу РСФСР (постатейный) / Отв. ред. В. Б. Исаков. - М., 1999 г.

10. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (постатейный) (под ред. О.Н.Садикова) - М.: Юридическая фирма Контракт; Инфра - М, 2005 г.

11. Комментарий к Закону Российской Федерации от 24 декабря 1992 г. N 4218-1 «Об основах федеральной жилищной политики». (в ред. Федерального закона от 08.07.99 N 152-ФЗ). Под ред. Исакова В. Б., М.: Юристъ, 2004 г.

12. Корнев С. М. Основные тенденции развития жилищного права в условиях становления рыночной экономики. - М., 2003 г.

13. Крашенинников П. В. Жилищное право: Учебное пособие. - М., 2000 г.

14. Литовкин В. Н. Концепция развития жилищного законодательства // Жилищное право. - 2000 г. - № 1.

15. Седугин П. И. Жилищное право: Учебник. - М., 2000 г.

16. Скрипко В. Р. Право граждан России на жилище // Государство и право. - 1996 г. - № 2.

17. Титов А. А. Комментарий к Закону РФ «Об основах федеральной жилищной политики» / Отв. ред. В. Б. Исаков - М.: Юрайт-Издат, 2003.

18. Фаршатов И. А. Жилищное законодательство. Практика применения, теоретические вопросы. - М., 2001 г.

19. Хомич Д. Ю. О товариществах собственников жилья // Жилищное право. - 2000 г. - № 1.

20. Цыбуленко З. Залог жилых помещений и квартир // Российская юстиция. - 2000 г. - № 5.