Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация

Учитывая разграничение полномочий, предусмотренное ст. ст. 15, 15.1, 16, 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ и статьей 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, территориальные органы государственной власти и органы местного самоуправления могут параллельно осуществлять практически идентичные полномочия как минимум в следующих сферах: транспортное обслуживание, культура и досуг, работа с детьми и молодежью, физическая культура и спорт, развитие сельскохозяйственного производства, организация аварийно-спасательных служб, охрана окружающей среды.

В-третьих, предусмотренная в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ система территориальной организации местного самоуправления основана на использовании понятий «населенный пункт», «город», «поселок», «сельские населенные пункты». Однако ни в данном, ни в каком-либо другом федеральном законе не дается определение этих терминов. При этом, как замечает В.И. Васильев, в разных регионах они определяются неодинаково, и поэтому в ряде субъектов Федерации приходится «подгонять» их к требованиям федерального закона, не всегда эти требования соблюдая. Тем самым подрывается единство правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления в России, размываются основы федерального правопорядка.

В-четвертых, определение статуса городской и сельской территорий для целей государственного управления (федерального и регионального) не имеет определенного соотношения с границами муниципальных образований. Например, становится неясным, какая территория является городской, а какая - сельской. Следовательно, возникает неопределенность относительно возможностей государственной поддержки тех или иных территорий, состава льготных категорий населения (скажем, сельских жителей), пользующихся поддержкой федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В-пятых, на федеральном уровне сегодня ведется Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления ОК 019-95, утвержден Постановлением Госкомстата России от 31 июля 1995 г. N 413 (в ред. от 3 декабря 2008 г.) // М.: ИПК "Издательство стандартов", 1997. Т. 3. и предусмотрено ведение Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований Распоряжение Правительства Российской Федерации от 24 августа 2005 г. N 1301-р "Об Общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований".. Отсутствие единообразного понимания, как оно соотносится с территориальной организацией местного самоуправления, не только ограничивает возможность использования государственной статистики для анализа состояния и развития муниципальных образований, но и влечет противоречия в системе учета территорий государства (коды ОКАТО и ОКМО).

В-шестых, многоплановость территориального деления государства при отсутствии юридической взаимосвязи различных его видов является источником терминологической путаницы. На практике (а иногда и в нормативных правовых актах) часто смешиваются понятия «муниципального района» и административного «района»; населенного пункта как населенного места, застроенной территории и как единицы административно-территориальной; города как населенного пункта в градостроительном его понимании, города как административной единицы (скажем, города областного или районного значения, который может включать в свой состав и другие населенные пункты) и городского округа (поселения), т.е. муниципального образования.

Перечисленные обстоятельства убедительно свидетельствуют о необходимости четкой взаимосвязи административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, а также соотнесения их и с другими видами территориального деления государства (прежде всего с градостроительной его составляющей). «Став на путь регулирования территориального устройства местного самоуправления, федеральный законодатель должен пройти до его логического конца. Исследования показывают, что такой подход сегодня находит поддержку как глав муниципальных образований, так и органов государственной власти субъектов РФ» Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований (июнь - декабрь 2008 г.) / Под общ. ред. И.Ю. Юргенса. М., 2009. С. 56..

Однако возникает вопрос: как подобное предложение соотносится с конституционными установлениями, и в частности с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (согласно которой административно-территориальное устройство субъектов РФ относится к предметам их исключительного ведения)?

Представляется, что в рамках существующей конституционной системы реализация названного предложения вполне возможна. Пункт «б» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит вопросы территории государства к предметам исключительного ведения Федерации. Очевидно, что это вытекает из принципа территориального верховенства. Суверенное государство вправе проводить меры не только по охране своих внешних границ, но и по определению внутренней структуры своей территории. Наличие в составе государства территориальных единиц с автономной системой управления (субъектов федерации, муниципальных образований), границы которых не могут быть изменены без учета мнения их населения и его представителей, не лишает федеральное государство права принятия ключевых решений по упорядочению управления территорией.

Пункт «н» ст. 72 Конституции РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов установление «общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Такая конституционная норма означает, как представляется, необходимость закрепления некоторых общих принципов соотношения друг с другом территориальных пределов действия различных органов государственной власти и местного самоуправления. Это относится к взаимоувязке территориальных пределов работы различных органов:

1) в рамках одной ветви и различных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной);

2) в рамках одного уровня публичной власти или различных его уровней (Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований).

Буквальное толкование норм Конституции РФ позволяет сделать вывод, что как раз комплексное правовое регулирование территориального устройства публичной власти (независимо от ее уровня или ветви) соответствует конституционным положениям. Напротив, регламентация только одного из видов территориального деления (например, территориальной организации местного самоуправления) в отрыве от регулирования других его составляющих (яркий пример такого подхода - наличие пробела в федеральном законодательстве в части установления принципов административно-территориального устройства) не может рассматриваться как адекватная реализация конституционных установлений. В таком случае правовые нормы усиливают конфликтность между ветвями, уровнями и конкретными органами публичной власти; усложняют для граждан возможность понять принципы структурирования публичной власти; в конечном счете снижают эффективность государственного и муниципального управления.

Не случайно предложения о том, чтобы общие принципы административно-территориального (или - шире - территориального) устройства субъектов РФ были урегулированы федеральным законом, все чаще выдвигаются исследователями.

В.И. Васильев отмечает, что «новые исторические условия требуют усиления роли федерального центра в регулировании административно-территориального устройства субъектов Федерации» Васильев В.И. Местное самоуправление: Учеб. и научно - практическое пособие / В.И. Васильев // М.: ЗАО ЮСТИЦИНФОРМ, - 2005. - 248 с., однако не уточняет, каким федеральным законом (законами) соответствующие вопросы должны быть урегулированы. Одни исследователи предлагают дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» главой «Общие принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации». Другие исследователи обосновывают необходимость принятия двух типов федеральных законов - общего закона о территориях субъектов Российской Федерации и частных законов, каждый из которых предназначен для установления территории конкретного субъекта РФ. Наконец, некоторые практики настаивают на принятии Федерального закона «Об административно-территориальном устройстве в Российской Федерации». Как представляется, каждое из перечисленных предложений по-своему обоснованно и имеет право на существование. Однако отношения муниципальной и административной территориальной организации должны быть урегулированы в целом на федеральном уровне более системно, в контексте различных видов территориального деления государства.

В связи с этим наиболее логичными представляются разработка и принятие Федерального закона «Об общих принципах территориального деления Российской Федерации». Во-первых, именно такой подход в наибольшей степени отражает единство системы публичной власти в России, позволяет обеспечить соотнесение друг с другом самых разных территориальных единиц государства. Во-вторых, предлагаемый вариант позволяет максимально учесть правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой к исключительной компетенции субъектов РФ относится их административно-территориальное устройство. Последнее, несмотря на свою самостоятельность, является элементом системы организации территории Российской Федерации в целом. Поэтому логично, что конкретно территориальное устройство субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно, однако его соотношение с территориальным делением Российского государства в целом, в том числе место отдельных территориальных единиц, определяется федеральным законом. В-третьих, подобное решение формирует стройную систему федеральных законов, регулирующих вопросы территории России, состоящую из двух взаимодополнимых законов - названного и Закона «О Государственной границе Российской Федерации». При этом один закон регулирует вопросы границ территории РФ, а другой - вопросы ее внутреннего устройства. В-четвертых, предлагаемый подход наиболее удобен для определения статуса территориальных единиц государства (например, населенных пунктов), относящихся одновременно к нескольким видам территориального деления государства (административно-территориальному, градостроительному, муниципальному).

Предлагаемый Закон, как представляется, должен регламентировать только базовые, системообразующие взаимосвязи территориальных единиц. Тем самым предмет его регулирования будет ограничиваться общественными отношениями, составляющими предмет конституционного права, т.е. самыми основными отношениями, определяющими устройство государства и общества. При этом он должен содержать отсылки к правовым актам, конкретизирующим его положения - в рамках других отраслей права (муниципального, административного, градостроительного и др.) либо принимаемым на других уровнях публичной власти (законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты).

Одновременно закон должен официально признать утратившим силу Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР», относительно действия которого в части, не противоречащей принятым позднее нормативным правовым актам Российской Федерации, сегодня существует неопределенность.

Таким образом, предлагаемые нормы могут, как представляется, обеспечить системное решение проблем правового регулирования территориального деления Российской Федерации, с учетом как современных тенденций развития законодательства, так и социально-экономических процессов в стране.

3. Определение границ и территорий муниципальных образований

3.1 Установление и изменение границ муниципальных образований

Установление территории и границ - необходимый этап процесса образования и преобразования муниципальных образований. Он может быть составным элементом процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований, поскольку последние в собственных уставах описывают свои границы и раскрывают состав своей территории. При регистрации устава муниципального образования регистрирующий орган проверяет законность и этого фрагмента устава. Однако регистрирующий орган не вникает в вопросы целесообразности и не способен в рамках процедуры регистрации выверить правильность документального закрепления границ муниципального образования. Тем более на этом этапе сложно согласовать интересы сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъекты Федерации должны еще законодательно закреплять установление и изменение территории и границ муниципальных образований при образовании, преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории), упразднении муниципальных образований, а также при приобретении либо утрате ими части ненаселенной территории. Идеальный вариант - законодательное установление территории и границ муниципального образования до акта регистрации его устава.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальная территория - это всегда и избирательная территория, и территория проведения местных референдумов, собраний, сходов. Не все земли, входящие в территорию муниципального образования, являются его муниципальными землями. В состав территории муниципального образования помимо его собственных земель могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований. В то же время земли муниципального образования могут находиться и за пределами его территории. Муниципальная территория - объект публичного (конституционного, уставного) права, а муниципальные земли - объект гражданского и земельного права.

Закрепление границ муниципальных образований удобнее проводить опорой на три основных правила:

1) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией административно-территориальной единицы (населенного пункта), его граница определяется по границам соответствующей административно-территориальной единицы (населенного пункта);

2) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, совпадающей с территорией нескольких административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по несовпадающим границам соответствующих административно-территориальных единиц (населенных пунктов);

3) в случае, если муниципальное образование наделяется территорией, частично или полностью не совпадающей с территорией административно-территориальных единиц (населенных пунктов), его граница определяется по границам административно-территориальных единиц (населенных пунктов) в части их совпадения, а также по границам земельных участков, оформленных в установленном законом порядке, и естественным границам (линиям рельефа, ясно видимым ориентирам, иным характерным точкам: дороги, просеки, опушки леса, мосты, линии электропередачи, трубопроводы, здания, сооружения, капитальные ограждения и т.п.) в части, в которой границы муниципального образования не совпадают с границами административно-территориальных единиц (населенных пунктов).

Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Федерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, или изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных поселений или) населенных пунктов. Согласие населения выявляется путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона 2003 г., либо сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ст.24 Закона 2003 г., либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Таким образом, не одно муниципальное образование не мыслимо без определенно установленной границы и территории, закрепление которых установлено на законодательном уровне.

3.2 Преобразование муниципальных образований

Преобразованием муниципальных образований - является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Возможно преобразование также путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим муниципальным образованиям, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).

Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований вновь возникшему муниципальному образованию.

Разделение - разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям.

Выделение - создание одного или нескольких муниципальных образований путем выделения их из состава преобразуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.

Присоединение - вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.

Приобретение (утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления». Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г. и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

При преобразовании муниципальных образований решаются вопросы правопреемства, перехода от одних муниципальных образований к другим прав и обязанностей. Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход в соответствии с законом или договором прав, обязанностей от одного муниципального образования-правопредшественника к другому муниципальному образованию-правопреемнику

Муниципальными образованиями - правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся, присоединяющиеся муниципальные образования, а также муниципальные образования, утрачивающие часть населенной территории или из которых выделяются новые муниципальные образования. Муниципальными образованиями-правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения, выделения, муниципальные образования, к которым присоединяются другие муниципальные образования, а также приобретающие населенные территории. Нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления муниципальных образований- правопредшественников, продолжают действовать на соответствующих территориях до тех пор, пока они не будут пересмотрены или отменены (за исключением актов, содержащих обязанности перед гражданами и организациями) органами местного самоуправления муниципальных образований-правопреемников. В отношении гражданско-правовых договоров, заключенных муниципальным образованием-правопредшественником, находящихся в силе на момент правопреемства, применяются общие положения гражданского законодательства. В отношении иных договоров муниципальное образование-правопреемник заключает с контрагентом соглашение об их прекращении или о замене стороны в договоре.

В случае преобразования муниципальных образований в форме объединения и присоединения имущество переходит муниципальному образованию-правопреемнику в соответствии с законодательством РФ. В случае преобразования муниципальных образований в форме разделения или выделения вопросы правопреемства в отношении имущества решаются в соответствии с законодательством на основе договоров, заключенных муниципальными образованиями-правопреемниками. В случае преобразования муниципального образования в форме приобретения или утраты им части населенной территории вопросы правопреемства в отношении имущества решаются на основе договоров, заключенных между муниципальным образованием, утрачивающим соответствующую часть населенной территории, и муниципальным образованием, приобретающим ее. В собственность муниципального образования-правопреемника переходят расположенные на его территории муниципальные земли правопредшественника в границах вновь образованного муниципального образования, устанавливаемых областным законом.

Преобразование муниципальных образований требует для перехода от существующей системы муниципальной власти к новой введения переходного периода. Переходный период - время, в течение которого на преобразуемой муниципальной территории действуют и новые, и старые органы местного самоуправления, принимается устав нового муниципального образования, изменяется устав преобразуемого муниципального образования, решаются вопросы правопреемства. В переходный период главная задача новых органов местного самоуправления - разработка и принятие устава муниципального образования. Главная задача органов самоуправления муниципального образования- правопредшественника - обеспечение муниципального управления в полном объеме, за исключением внесения изменений в устав муниципального образования.

Стадии создания и упразднения муниципальных образований представляют собой юридические формы появления новых субъектов публичного права и прекращения их существования. Эти стадии, по существу, не регламентируются Законом 2003 г.; восполнение данных пробелов в правовом регулировании возможно посредством внесения дополнений в законодательство, а также применения аналогии закона или аналогии права.

В отличие от этого, порядок преобразования муниципальных образований регулируется ст. 13 Закона 2003 г. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Важно заметить, что все иные теоретически мыслимые способы реорганизации муниципальных образований федеральный законодатель опускает, что можно истолковать либо как пробел в праве, либо в качестве некоего завуалированного юридического запрета по их использованию (например, ст. 57 Гражданского кодекса Российской Федерации указывает на такие виды реорганизации юридических лиц, как слияние, присоединение, разделение, выделение и преобразование). Если придерживаться указанной методологии, то и реорганизация (а не преобразование) муниципальных образований возможна в каждой из указанных форм, при этом в законе следует четко оговорить, в каких случаях соответствующие способы реорганизации допускаются, а в каких - запрещаются.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Законом 2003 г. такой порядок представляет собой определенное изъятие из общих правил о законодательной инициативе в представительном органе государственной власти субъекта Федерации, которые установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этим Федеральным законом (ст. 6) предусматривается, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Кроме того, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Сравнительный анализ Закона 2003 г. и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», исходя из их буквального смысла, позволяет заметить следующее: во-первых, депутаты законодательного (представительного) органа субъекта Федерации не вправе выразить инициативу о преобразовании муниципального образования; во-вторых, не только высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации, но и все другие региональные органы государственной власти пользуются подобным правом; в-третьих, право инициативы о преобразовании муниципального образования принадлежит не только представительному органу муниципального образования, но и всем иным органам местного самоуправления; в-четвертых, право законодательной инициативы по данному вопросу предоставляется практически любому федеральному государственному органу; в-пятых, право населения на законодательную инициативу о преобразовании муниципального образования имеет место вне зависимости от того, содержится или не содержится соответствующая норма в конституции (уставе) субъекта Федерации, поскольку нормы Закона 2003 г. имеют прямое действие и применяются непосредственно.

Процедура создания, преобразования и упразднения муниципальных образований требует вмешательства законодателя и в ряд других важных вопросов. Например, если преобразование муниципального образования не осуществляется в установленный срок, суд должен обладать правомочием по назначению внешнего управляющего и поручению ему осуществления преобразования этого муниципального образования. Необходимо решение вопросов по правопреемству, причем не только в частноправовой, но и в публично-правовой сфере.

Сказанное выше позволяет сформулировать вывод о том, что современное законодательство о создании, преобразовании и упразднении муниципальных образований не является в достаточной мере совершенным и нуждается в определенной модернизации. В качестве одного из подходов к правовому регулированию данных правоотношений можно предложить следующую модель: создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований осуществляются законом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом; реорганизация муниципального образования осуществляется в формах объединения, присоединения, разделения, выделения и преобразования; при объединении, присоединении, разделении и выделении муниципальных образований одного и того же вида реорганизованное муниципальное образование считается муниципальным образованием того же вида, если законом субъекта Российской Федерации не будет установлено иное; в случае объединения, присоединения, разделения и выделения муниципальных образований различных видов законом субъекта Российской Федерации должен быть установлен вид реорганизованного муниципального образования; городской округ может быть преобразован в городское поселение, городское поселение может быть преобразовано в городской округ, иные способы преобразования муниципальных образований не допускаются.

Существенным элементом статуса муниципального образования как территориального политического объединения граждан является его граница, то есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пространственные пределы муниципальной власти. В отличие от Государственной границы Российской Федерации границы муниципальных образований не требуют специального режима, связанного с особыми правилами содержания, пересечения, перемещения, пропуска или ведения хозяйственной деятельности. Основное предназначение границ муниципальных образований заключается в разграничении юрисдикции органов местного самоуправления, разделении земельных участков и объектов недвижимости, определении источников доходов муниципальных бюджетов.

Установление границ муниципальных образований взаимосвязано с системой границ субъектов Федерации (за исключением тех муниципалитетов, которые не имеют общих границ с соответствующим регионом). Поэтому при возникновении территориальных споров между субъектами Федерации фиксация границ соответствующих муниципальных образований становится весьма затруднительной.

Граница муниципального образования может иметь самостоятельное значение либо следовать за судьбой границ населенных пунктов, входящих в его состав. В последнем случае требуется установление границ населенных пунктов, а для определения границ муниципального образования достаточно перечисления образующих его населенных пунктов, которые имеют надлежаще удостоверенные пространственные пределы. Важно заметить, что Закон 2003 г. отдает предпочтение первому варианту, указывая при этом на возможность определения месторасположения муниципальных образований посредством картографического описания их границ, то есть картографических схем, которые сопровождаются необходимыми сведениями текстуального характера по узловым и поворотным точкам соответствующей траектории.

3.3 Обеспечение гарантий прав граждан при определении территориальной организации местного самоуправления

Часть 1 ст. 131 Конституции РФ провозглашает, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях», закрепляя тем самым приоритетное и безусловное право населения поселений (в том числе непосредственно входящих в субъект Российской Федерации) на организацию местного самоуправления - право, которое не может быть ограничено законодательством. Данный принцип выражен и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно п.1 ст.12 которого «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления». «Другие» территории, о которых идет речь в ст.131 Конституции Российской Федерации, устанавливаются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, которые могут вообще не предусматривать организацию местного самоуправления на иных территориях, нежели поселения.

Рассматриваемый вопрос тесно связан с проблемой юридического значения мнения населения в процессе установления территорий, на которых осуществляется местное самоуправление.

В Конституции Российской Федерации необходимость выявления и учета мнения населения по вопросам территориальной организации местного самоуправления связывается лишь с изменением границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Аналогичный подход закреплен и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в ст.13 которого, регулирующей условия установления и изменения границ муниципального образования, требование об учете мнения населения соответствующих территорий сформулировано применительно только к изменению границ. Данные нормы российского законодательства соотносятся с положением ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления (ратифицирована Российской Федерацией в 1998 году), согласно которому «изменения территориальных границ местного самоуправления не могут быть произведены без предварительной консультации с заинтересованными местными сообществами».

Таким образом, действующее законодательство Российской Федерации в соответствии с международно-правовыми нормами не предусматривает не только императивное значение мнения населения при определении территорий местного самоуправления, но даже саму необходимость выявления мнения населения на данном этапе регулирования территориальной организации местного самоуправления. Однако иную позицию по данному вопросу занял Конституционный Суд Российской Федерации, изложив ее в уже упоминавшемся постановлении от 30.11.2000 №15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области». Явившийся одним из предметов проверки, п.1 ст.82 Устава (Основного закона) Курской области устанавливает основные принципы, влияющие на выбор территории муниципального образования: определение территориального устройства исходя из максимальной эффективности решения социально-экономических вопросов местного значения; наличие территориального коллектива, объединенного общими интересами, связанными с местом проживания; наличие производственной, коммуникационной и социальной инфраструктур, обеспечивающих решение вопросов областного и местного значения; пространственная и временная доступность услуг, предоставляемых муниципальными органами и организациями населению; наличие материально-финансовых ресурсов для осуществления деятельности органов местного самоуправления и обеспечения государственных минимальных социальных стандартов жителям муниципального образования. Конституционный Суд Российской Федерации признал данный пункт статьи 82 Устава (Основного закона) Курской области не соответствующим Конституции Российской Федерации, поскольку установленные им принципы «в силу неопределенности содержания допускают их интерпретацию в качестве условий, ограничивающих по усмотрению органов государственной власти Курской области и вопреки волеизъявлению населения, выбор территории, на которой осуществляется местное самоуправление» Российское местное самоуправление: нынешнее состояние и пути развития. Сводный доклад по результатам полевых исследований (июнь - декабрь 2008 г.) / Под общ. ред. И.Ю. Юргенса. М., 2009. С. 56.. Тем самым признается императивное правовое значение волеизъявления населения в процессе определения территорий местного самоуправления, доминирующее над позицией органов государственной власти. Уязвимость этого положения усматривается в обосновании решения Конституционного Суда Российской Федерации в данной части, в котором указывается, что рассматриваемой нормой Устава (Основного закона) Курской области реализация предписания Конституции Российской Федерации, гарантирующего осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Необходимо отметить, однако, что осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации и учет мнения населения по вопросам территориальной организации местного самоуправления являются различными, невзаимосвязанными принципами регулирования территориальной организации местного самоуправления. Как верно отмечено в данном постановлении Конституционного Суда Российской Федерации при рассмотрении иных положений Устава (Основного закона) Курской области, именно мнение населения в противоречие Конституции Российской Федерации может привести к полному исключению некоторых территорий из сферы действия местного самоуправления, нарушению принципа повсеместности осуществления местного самоуправления.

Таким образом, территории местного самоуправления определяются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно, с соблюдением всех принципов и норм, закрепленных законодательством Российской Федерации. Учет мнения населения при этом не обязателен, но и не исключен. Так, Закон Ивановской области «О муниципальных образованиях в Ивановской области», устанавливающий территории и наименования муниципальных образований области, разработан, как указано в преамбуле Закона, на основании решений собраний (сходов) граждан по месту работы и жительства, собраний представителей жителей сельских населенных пунктов, сельсоветов, городов и районов области.

Как показывает практика, игнорирование мнения граждан не сказывается положительно на выборе территорий местного самоуправления. Так, в процессе формирования территориальной основы местного самоуправления в Санкт-Петербурге социологический опрос жителей города летом 1997 года показал, что около 80 процентов из них не разделяют схемы территориальной организации, предполагающей создание муниципальных образований на уровне городских микрорайонов. Но тем не менее данный вариант был реализован, и на территории города были сформированы 82 муниципальных образования. Сложно не согласиться с авторами, отмечающими низкий уровень эффективности осуществления местного самоуправления при такой территориальной организации, ведущей к утрате реальной самостоятельности (прежде всего финансово-экономической) местного самоуправления и в конечном итоге - его сути. Показателем этого является крайне низкий уровень активности граждан в формировании представительных органов местного самоуправления г. Санкт-Петербурга: в муниципальных выборах, прошедших в городе 8 февраля 1998 г., участвовало в среднем лишь около 17 процентов избирателей.

Общий вывод о факультативном значении мнения населения по вопросам формирования территориальной основы местного самоуправления требует, однако, некоторого уточнения, обусловленного особым характером прав на местное самоуправление, принадлежащих населению поселений. Подчеркнем еще раз: население поселения, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Данная норма федерального закона означает, что население поселения вправе высказать предложение о необходимости создания муниципального образования на территории поселения, а органы государственной власти обязаны реализовать данное предложение при любых условиях, в частности, независимо от факта создания муниципального образования в административно-территориальной единице, в состав которой входит поселение.

С точки зрения обеспечения гарантий учета мнения населения поселений в процессе определения территорий муниципальных образований наиболее оптимальный, на наш взгляд, механизм формирования территориальной организации местного самоуправления закреплен в Законе Ленинградской области «Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области» от 17.04.96 №9-ОЗ14. В качестве основной разновидности территорий местного самоуправления в законе рассматриваются волости - муниципальные образования, включающие в свой состав несколько поселений, объединенных общей территорией, для совместного осуществления местного самоуправления по решению населения этих поселений (пп.4 п.3 ст.6). Таким образом, механизм закрепления за волостью статуса муниципального образования включает в качестве необходимого условия наличие соответствующего решения населения поселений, входящих в волость. Допускается и возможность организации местного самоуправления в границах района «в случае объединения поселений в границах района в единое муниципальное образование» (п.2 ст.6).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследовав, обобщив и систематизировав обширный материал представляется возможным сформулировать следующие выводы и предложения:

1. Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

2. Соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

3. Понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».