Правовое регулирование использования участков лесного фонда

1.3. Правовые основы использования участков лесного фонда

2.1. Право собственности на земли лесного фонда, сервитуты

ЛК РФ 1997г. закреплял нахождение лесного фонда и расположенных на землях обороны лесов в федеральной собственности. Положение о том, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, установлено в п.1 ст.8 действующего ЛК РФ и ст.3 Федерального закона «О введении в действие Лесного кодекса РФ». Статья 10 указанного Закона предусматривает, что распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством.

Согласно пп.2 п.2 ст.27 ЗК РФ земельные участки из состава земель лесного фонда ограничиваются в обороте. Это означает, что указанные земельные участки не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст.ст.129, 260 ГК РФ) Гражданский Кодекс РФ Часть первая от 30 ноября 1994 года №51-ФЗ (ред. от 26.06.2007 [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [справочно-поисковая система]..

Не предоставление находящихся в федеральной собственности участков лесного фонда в частную собственность подтверждается также судебной практикой. Так, Федеральный Арбитражный Суд Дальневосточного округа Постановлением от 10.04.2007 оставил в силе решение Арбитражного суда Приморского края, которым Арбитражный суд признал ничтожным в соответствии со ст.168 ГК РФ договор купли-продажи индивидуальному предпринимателю земельного участка, расположенного в границах округа санитарной охраны курорта Шмаковка Приморского края. С учетом положений ст.ст. 94, 96 ЗК РФ, ст.31 Закона РФ от 14.03.1995 «Об особо охраняемых природных территориях» этот участок входит в состав земель, отнесенных к землям особо охраняемых природных территорий, которые ограничены в обороте и не могут предоставляться в частную собственность Постановление Федерального Арбитражного Суда Дальневосточного округа от 10 апреля 2007 г. №Ф03-А51/07-1/406. [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [справочно-поисковая система]..

И хотя М.Ю. Тихомиров одним из положительных моментов нового Лесного Кодекса РФ называет установление федеральной собственности на лесные участки земель лесного фонда Тихомиров М.Ю. Основные новеллы лесного закона /М.Ю.Тихомиров // Право и экономика - 2007.-№2.- С.36-38., из текста ЛК РФ следует, что право частной собственности на лесные участки из земель лесного фонда вовсе не исключено.

Во-первых, лесной участок из состава земель лесного фонда может быть приватизирован в два шага, по мере изменения его целевого назначения и перевода в иную категорию земель, например, земель населенных пунктов, земель специального назначения, и этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли других категорий.

Во-вторых, по установленному ЛК РФ правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. По смыслу ст.624 ГК РФ, при условии отсутствия в ЛК РФ запрета на выкуп арендованных лесных участков - а такого запрета нет - в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены Васильева М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом лесном кодексе РФ /М.И.Васильева // Журнал российского права - 2007.-№1.- С.34-40..

Подобная скрытая приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при условии изменения целевого назначения участка (категории земель).

Для предупреждения подобных ситуаций необходимо сформулировать некоторые ограничения частной собственности на леса. Во-первых, определить перечень лесов, помимо расположенных на землях лесного фонда, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. К таковым отнести, дополнив пункт 5 статьи 27 Земельного Кодекса РФ подпунктом 14) следующего содержания:

«5. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:

14) занятые лесами земель обороны и безопасности, лесами водоохранных зон, защитными лесами, зелеными зонами населенных пунктов».

Во-вторых, в законе должны быть названы конкретные виды лесопользования, для которых лесные участки могут предоставляться в частную собственность. В-третьих, могут быть введены лесохозяйственные ограничения частной собственности - например, изъятие лесного участка в случае его нецелевого использования (сведения на нем леса в целях застройки), запрещение возведения строений в защитных лесах, расположенных в водоохранных зонах и вокруг городов. В-четвертых, может иметь место запрет на приватизацию лесных участков, служащих традиционными местами отдыха населения, сбора даров леса для личного потребления. В-пятых, общественные интересы в лесопользовании могут быть защищены возможностью установления публично-правовых (сервитутного характера) обременений частных лесных участков.

Сервитут - право ограниченного пользования чужим лесным участком назван в ст.9 Лесного Кодекса РФ наряду с правом аренды, правом постоянного (бессрочного) пользования и правом безвозмездного срочного пользования лесным участком. Поскольку другие статьи ЛК РФ не предусматривают специальных норм о сервитуте на лесной участок, посмотрим, какие нормы гражданского и земельного законодательства применимы к сервитуту на лесной участок земель лесного фонда.

Право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут) предусмотрено ст.ст.274-277 ГК РФ.

Объектом сервитута может быть индивидуально-определенный земельный участок, как граничащий с участком, для обеспечения нужд которого он устанавливается, так и иной земельный участок (фактическое пользование которым возможно и необходимо), имеющий определенные полезные свойства, для пользования которыми и устанавливается сервитут (п.1 ст.274 ГК РФ) Комментарий к Земельному кодексу РФ / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: БЕК. 2005.- 501 с.. Законодательство различает частные и публичные сервитуты.

Согласно п. 1 ст. 23 ЗК РФ частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком Тихомиров М.Ю. Основные новеллы лесного закона /М.Ю.Тихомиров // Право и экономика - 2007.-№2.- С.36-38..

Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года №122-ФЗ (ред. от 18.12.2006). [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [справочно-поисковая система].. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута (ст.274 ГК РФ).

Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (п.2 ст.23 ЗК РФ).

Круг правообладателей публичного сервитута не определен. Поэтому он регистрируется не как ограниченное вещное право, а как ограничение права собственности на объект недвижимости Об утверждении правил ведения единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 года №219 (ред. от 22.11.2006). [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [справочно-поисковая система]..

По смыслу ст.23 ЗК РФ сервитут может устанавливаться только в отношении участков, находящихся в собственности. В случаях же, когда лесной участок предоставлен в установленном законом порядке в аренду или постоянное (бессрочное) или безвозмездное срочное пользование, о сервитуте речи быть не может. Полагаю, что в случае, когда необходимо обременить предоставленный из земель лесного фонда лесной участок, речь должна идти не о сервитуте, а об ограничении (обременении) соответствующего права, которое должно регистрироваться в том же порядке, что и публичный сервитут на земельный участок, находящийся в частной собственности.

В случаях необходимости предоставления лесных участков земель лесного фонда юридическим или физическим лицам, участки предоставляются в соответствии с лесным, земельным и гражданским законодательством в аренду, постоянное (бессрочное) или безвозмездное срочное пользование.

2.2.Право постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного срочного пользования

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком относится к числу вещных прав и предусмотрено в ст.ст. 216, 268, 269 ГК РФ.

Содержание указанного права определено в ст. 269 ГК РФ. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. Указанное лицо вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью Тихомиров М.Ю. Основные новеллы лесного закона /М.Ю.Тихомиров // Право и экономика - 2007.-№2.- С.36-38..

В соответствии с п.1 ст.268 ГК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной предоставляется юридическим лицам на основании решения государственного органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование.

ЗК РФ в ст.20 ограничил круг юридических лиц, которым земельные участки могут быть предоставлены на указанном праве. Установлено, что в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Данный перечень следует считать исчерпывающим. Одновременно п.2 ст.20 ЗК РФ в императивной норме ввел запрет на предоставление земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование гражданам.

Необходимо отметить, что постоянное (бессрочное) пользование лесным участком лесного фонда является новым титулом, введенным новым Лесным Кодексам РФ Васильева М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом лесном кодексе РФ /М.И.Васильева // Журнал российского права - 2007.-№1.- С.34-40..

В постоянное (бессрочное) пользование лесные участки предоставляются юридическим лицам:

- для осуществления научно-исследовательской деятельности,

- для осуществления образовательной деятельности (ст.40 ЛК РФ);

- для осуществления рекреационной деятельности (в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности) (ст.41 ЛК РФ);

- территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование (ст.95 ЗК РФ).

Земли государственных заповедников, национальных парков, которые ранее, согласно ЗК РФ, предоставлялись на праве постоянного (бессрочного) пользования, впредь будут предоставляться на неопределенном титуле в порядке, установленном законодательством.

В национальных парках разрешена заготовка гражданами для собственных нужд древесины, пищевых и других недревесных лесных ресурсов. Ранее на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, расширение и строительство новых хозяйственных объектов запрещалось, а впредь будет только ограничиваться. Также в национальных парках по решению Правительства РФ в соответствующих функциональных зонах допускается строительство, реконструкция и эксплуатация физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений и объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком прекращается:

1. при отказе землепользователя от принадлежащего ему права на земельный участок на условиях и в порядке, предусмотренных ст.53 ЗК РФ;

2. принудительно при:

1) использовании земельного участка не в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель;

2) использовании земельного участка способами, которые приводят к значительному ухудшению экологической обстановки;

3) неустранении совершенных умышленно следующих земельных правонарушений:

- отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие за собой причинение вреда здоровью человека или окружающей среде;

- нарушение установленного соответствующими нормами ст.ст.95-100 ЗК РФ режима использования земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного, рекреационного назначения, земель историко-культурного назначения, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению;

- систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

- систематическая неуплата земельного налога;

5) изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными ст.55 ЗК РФ;

6) реквизиции земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными ст.51 ЗК РФ;

7) в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Решение о принудительном прекращении прав на земельные участки принимается судом в соответствии со ст.54 ЗК РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст.45 ЗК РФ).

Принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

В соответствии со ст.71 Лесного Кодекса РФ лесные участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование гражданам и юридическим лицам в порядке, предусмотренном ЗК и ГК РФ, если иное не предусмотрено ЛК РФ.

Поскольку собственник вправе распоряжаться своим земельным участком в пределах, допускаемых законом, он вправе передать земельный участок в безвозмездное срочное пользование (п.3 ст.129, п.3 ст.209 ГК РФ). Условия безвозмездного срочного пользования, в том числе срок, в течение которого действует данное право, определяются законом и договором с собственником, заключение которого предусмотрено п.2 ст.264 ГК РФ. Согласно п.3 ст.264 ГК РФ владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться земельным участком, если иное не предусмотрено федеральным законом или договором Тихомиров М.Ю. Основные новеллы лесного закона /М.Ю.Тихомиров // Право и экономика - 2007.-№2.- С.36-38...

Что касается предоставления в безвозмездное срочное пользование лесных участков земель лесного фонда, то в соответствии с п.1 ст.24 ЗК РФ в безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки: из земель, находящихся в государственной собственности, исполнительными органами государственной власти государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям на срок не более чем один год.

Перечень случаев, когда земельные участки могут предоставляться на праве безвозмездного срочного пользования является исчерпывающим и не должен толковаться расширительно, поскольку что изложенные правила представляют собой строго ограниченный круг исключений из общего принципа платности использования земли, установленного в ст.65 ЗК РФ.

В связи с изложенным необходимо отметить, что хотя ст.71 ЛК РФ предусматривает предоставление лесных участков земель лесного фонда в безвозмездное срочное пользование граждан, ни лесное, ни земельное законодательство, к которому отсылает ЛК РФ, не предусматривают случаев, когда участок лесного фонда может быть предоставлен гражданину на этом праве.

Право безвозмездного срочного пользования земельным участком прекращается по решению лица, предоставившего земельный участок, или по соглашению сторон, в том числе по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен (ст.47 ЗК РФ). Статья 54 ЗК РФ предусматривает возможность принудительного прекращения права безвозмездного срочного пользования лесным участком в случае его ненадлежащего использования после наложения административного взыскания в виде штрафа.

2.3. Аренда участков лесного фонда

Арендные права относятся к числу обязательственных прав. Аренда земельных участков регулируется общими положениями гражданского законодательства об аренде (статьи §1 гл.34 и др. ГК РФ), однако ГК РФ допускает, что особенности сдачи этих участков в аренду могут быть установлены законом (п.2 ст.607 ГК РФ). Ряд таких особенностей предусмотрен в ЗК РФ (например, ст.ст.22, 38, 39, 38.1, 38.2).

Согласно ст.607 ГК РФ в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается.

В договоре аренды должны быть указаны данные, позволяющие установить имущество, подлежащее передаче арендатору в качестве объекта аренды. При отсутствии этих данных в договоре условие об объекте, подлежащем передаче в аренду, считается не согласованным сторонами, а соответствующий договор не считается заключенным Тихомиров М.Ю. Основные новеллы лесного закона /М.Ю.Тихомиров // Право и экономика - 2007.-№2.- С.36-38...

Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду (ст.608 ГК РФ).

Судебная практика в полной мере подтверждает применение к договорам аренды участков лесного фонда норм гражданского законодательства РФ. Так, Постановлением Федерального Арбитражного Суда Волго-Вятского округа от 05.02.2007 оставлены без изменения решение арбитражного суда первой и постановление арбитражного суда апелляционной инстанций о взыскании арендной платы по договору аренды участка лесного фонда и расторжении договора аренды на основании ст.619 ГК РФ за невнесение арендной платы более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа. Федеральный Арбитражный Суд Волго-Вятского округа указал, что поскольку досудебный порядок урегулирования спора, установленный названной нормой права, истцом соблюден, договор аренды участка лесного фонда подлежит расторжению согласно ст.619 ГК РФ Постановление Федерального Арбитражного Суда Волго-Вятского округа от 5 февраля 2007 года №А29-12091/2005-2э. [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [справочно-поисковая система]. .

По договору аренды лесного участка арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для использования в целях, предусмотренных ст.25 ЛК РФ. При этом объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет. Договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на срок от десяти до сорока девяти лет, а в случаях, предусмотренных статьями 43-45 ЛК РФ - на срок от одного года до сорока девяти лет. Срок договора аренды лесного участка определяется в соответствии со сроком разрешенного использования лесов, предусмотренным лесохозяйственным регламентом.

Арендатор, надлежащим образом исполнивший договор аренды лесного участка, по истечении его срока имеет преимущественное право на заключение договора аренды на новый срок (ст.72 ЛК РФ).

Размер арендной платы определяется на основе минимального размера арендной платы. При использовании лесного участка с изъятием лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке. При использовании лесного участка без изъятия лесных ресурсов минимальный размер арендной платы определяется как произведение ставки платы за единицу площади лесного участка и площади арендуемого лесного участка.

Для аренды лесного участка, находящегося в федеральной собственности, ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка устанавливаются соответственно Правительством РФ (ст.73 ЛК РФ).

На основании договоров аренды лесных участков граждане и юридические лица осуществляют:

- заготовку древесины (ст.29 ЛК РФ);

- заготовку живицы (ст.31 ЛК РФ);

- заготовку и сбор недревесных лесных ресурсов (ст.32 ЛК РФ);

- заготовку пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений (ст.34 ЛК РФ);

- использование лесов для ведения охотничьего хозяйства (ст.36 ЛК РФ);

- выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений (ст.39 ЛК Р Ф);

- научно-исследовательскую деятельность, образовательную деятельность (за исключением государственных и муниципальных учреждений, использующих участки на праве постоянного (бессрочного) пользования) (ст.40 ЛК РФ);

- рекреационную деятельность (за исключение государственных и муниципальных учреждений) (ст.41 ЛК РФ);

- создание лесных плантаций и их эксплуатацию (ст.42 ЛК РФ);

- использование лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых (ст.43 ЛК РФ);

- переработку древесины и иных лесных ресурсов (ст.46 ЛК РФ);

Арендатор обязан:

- осуществлять меры пожарной безопасности на лесных участках на основании проекта освоения лесов (ст.53 ЛК РФ);

- осуществлять меры санитарной безопасности на лесных участках на основании проекта освоения лесов (ст.55 ЛК РФ);

- осуществлять лесовосстановления путем естественного, искусственного или комбинированного восстановления лесов в соответствии с правилами лесовосстановления, установленными федеральным органом исполнительной власти (ст.62 ЛК РФ).

Невыполнение арендатором предусмотренных лесным законодательством обязанностей влечет применение к нему мер административной ответственности. Так, Федеральный Арбитражный Суд Восточно-Сибирского округа Постановлением от 02.03.2007г. оставил без изменения решение и постановление арбитражных судов первой и апелляционной инстанций, на основании которых с ООО «Мебельный комбинат «Рассвет» была взыскана неустойка за следующие нарушения: сруб и повреждение деревьев до степени прекращения роста за пределами переданных лесосек, оставление недорубов расстроенных, а также в виде куртин и отдельно стоящих деревьев, оставление не вывезенной в срок древесины, оставление завышенных пней. Федеральный Арбитражный Суд Восточно-Сибирского округа указал, что поскольку в данном случае лесопользователем были нарушены предусмотренные Лесным кодексом РФ обязанности при осуществлении пользования лесным фондом, в том числе осуществлять пользование участками лесного фонда в соответствии с лесным законодательством РФ; не оставлять недорубов (лесосек с незаконченными рубками) и заготовленной древесины в местах рубок по истечении сроков ее заготовки и вывозки; проводить очистку лесосек от порубочных остатков одновременно с заготовкой древесины, решение арбитражного суда первой инстанции и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции о взыскании с ООО «Мебельный комбинат «Рассвет» неустойки являются законными и обоснованными Постановление Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа от 2 марта 2007 года №А78-5887/06-С1-18/191-Ф02-1018/07-С2. [Электронный ресурс] // Консультант плюс: [справочно-поисковая система]..

ЛК РФ 1997 г. предусматривал предоставление участков лесного фонда для специального лесопользования на следующих правах: аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования. Договор аренды участка лесного фонда заключался на срок до 99 лет на основании результатов лесного конкурса. Таким образом, можно сделать вывод, что новый ЛК РФ исключает договор концессии лесных участков и проведение лесных конкурсов на право заключения договоров аренды лесных участков, заменив их аукционами. Изменен и максимальный срок аренды лесных участков с 99 до 49 лет Зиновьева О.А. Понятие леса и лесного участка в новом лесном кодексе Российской Федерации /О.А.Зиновьева // Журнал российского права - 2007.-№4.- С.33-35..

Без проведения аукциона договоры аренды заключаются в случаях: реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, а также использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (ст.74 ЛК РФ).

С одной стороны, аукцион, в отличие от конкурса, более прозрачная и, соответственно, менее коррупционно емкая процедура, но с другой стороны, по прогнозам специалистов лесной отрасли, передача лесных участков в аренду по единственному критерию - предложению участником аукциона наибольшей арендной платы - с большой вероятностью приведет к монополизации лесопользования крупными предприятиями, вытеснению среднего и малого бизнеса, банкротству ныне действующих градообразующих предприятий и, как следствие, к росту безработицы и социальной напряженности в многолесных регионах страны. Кроме того, в условиях отсутствия каких-либо специальных требований к участникам аукционов не исключено, что победителями окажутся структуры, не имеющие прямого отношения к лесному хозяйству и передающие затем свои арендные права в перенаем, субаренду профильным предприятиям, которые тем самым будут поставлены в экономически невыгодные условия. Как минимум к аукциону должны допускаться преимущественно предприятия, имеющие мощности по глубокой переработке древесины (если речь идет о заготовке древесины); преимуществом при равной предложенной ставке платы должны пользоваться предприятия, ранее осуществлявшие соответствующие виды лесопользования и не совершавшие нарушений законодательства, а также предприятия, прошедшие добровольную лесную сертификацию. Впрочем, допущение вне аукционного приобретения права аренды в случае реализации приоритетных инвестиционных проектов позволяет отдать предпочтение именно таким лесопользователям, хотя, конечно, оценка приоритетности вносит все тот же субъективный элемент в принятие решений Васильева М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом лесном кодексе РФ /М.И.Васильева // Журнал российского права - 2007.-№1.- С.34-40..

В целях предотвращения монополизации лесного сектора недостаточно существующего правила о том, что Правительством РФ может устанавливаться максимальный объем древесины, подлежащей заготовке лицом, группой лиц, а следовало бы установить ограничения на размер лесных участков, находящихся в пользовании одного субъекта или группы взаимозависимых лиц. Размер может быть различным в зависимости от вида лесопользования и производственных характеристик хозяйствующего субъекта.

Ранее осуществление лесопользования допускалось только при наличии лесорубочного билета, ордера или лесного билета, которые выдавались ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре. Новый ЛК РФ не предусматривает выдачу лесорубочных билетов, ордеров и лесных билетов и вводит понятие «лесная декларация» - заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов. Лесная декларация подается ежегодно в органы государственной власти, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду. Форма лесной декларации, порядок ее заполнения и подачи утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Можно сделать вывод, что разрешительный порядок использования лесов заменяется на заявительный. Однако согласно Федеральному закону «О введении в действие Лесного кодекса РФ» лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет, выданные до дня введения в действие ЛК РФ, признаются действительными до истечения срока их действия. Органы исполнительной власти в пределах их полномочий для осуществления краткосрочного пользования лесным фондом и выполнения лесохозяйственных работ вправе выдавать лесорубочные билеты, ордера и лесные билеты на срок их действия до 01.01.2008.

Граждане, юридические лица осуществляют заготовку древесины на основании договоров аренды лесных участков, а в случае осуществления заготовки древесины без предоставления лесного участка - договоров купли-продажи лесных насаждений. Граждане осуществляют заготовку древесины для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд на основании договоров купли-продажи лесных насаждений. Срок действия договора купли-продажи лесных насаждений не может превышать один год.

Если проанализировать отношения, связанные с использованием лесов, то можно сделать вывод, что речь идет в основном об имущественных отношениях, объектом которых выступает лесной участок либо лесные насаждения. Исключение составляет использование лесов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности лиц, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, и пребывание граждан в лесах.

Арендатор вправе: сдавать арендованный им участок лесного фонда в субаренду; передавать свои права и обязанности по договору аренды участка лесного фонда другим лицам (перенаем); отдавать арендные права в залог; вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив. Поскольку в законе не указано иного, такие сделки совершаются по общему правилу с согласия арендодателя. Очевидно, что такие же права возникают из вновь заключаемых договоров аренды. Подобные распорядительные полномочия арендатора, с одной стороны, соответствуют поставленной законодателем задаче либерализации отношений лесопользования, а с другой - их реализация может иметь эффект, на который не рассчитывал законодатель, а именно: способствовать массовой скупке высокоплатежеспособными хозяйствующими субъектами прав аренды и передаче их другим структурам по своему усмотрению, что может вызвать различные негативные последствия как социального, так и экологического свойства. Порядок совершения арендатором сделок с лесными участками должен исключать такие злоупотребления, как получение прав лесопользования в обход аукциона. В постановочном плане можно предположить, что институт лесной аренды нуждается в специальном рассмотрении с точки зрения целесообразности введения отраслевых условий, отражающих особенности леса как природного ресурса. Но при этом надо иметь в виду, что формулировка части 3 ст.71 ЛК РФ лишь на первый взгляд говорит только о двух отраслях законодательства, определяющих содержание договоров аренды лесных участков, - гражданском и собственно лесном. Исходя из того, что лесной участок есть участок земельный, и учитывая ссылку самого ГК РФ на специальное законодательство (п.2 ст.607), на договор аренды лесного участка распространяются условия договоров аренды земельных участков, установленные земельным законодательством. Так, к примеру, права аренды лесных участков могут прекращаться по основаниям, указанным в п.2 ст.46 ЗК РФ Васильева М.И. Правовое регулирование лесных отношений в новом лесном кодексе РФ /М.И.Васильева // Журнал российского права - 2007.-№1.- С.34-40..

Установленный Кодексом срок договора аренды (до 49 лет) по ряду причин нам представляется излишне большим. С одной стороны, учитывая длительность инвестиционных циклов в лесном хозяйстве и заинтересованность хозяйствующих субъектов в окупаемости своих вложений, срок аренды и должен быть достаточно длительным, однако, по мнению многих специалистов в сфере лесного хозяйства, он мог быть ограничен двадцатью пятью годами с возможностью последующей пролонгации договора без проведения аукциона. С правовых позиций в условиях длительных сроков возрастают риски монополизации лесного хозяйства, невозможности установления виновных в причинении вреда лесному фонду из-за возникновения множества лиц, которым арендатор будет передавать свои права.

По оценкам экспертов, в аренду может быть взято менее половины лесных угодий из числа территориально доступных и благоприятных в инфраструктурном отношении. По этой причине не вполне обоснованным выглядит отказ от такой разновидности договоров, как концессия, которая могла бы использоваться для привлечения инвесторов к освоению экономически малопривлекательных лесов.

ГЛАВА III. Проблемы реализации прав на использование участков лесного фонда

3.1.Проблемы связанные с развитием лесных отношений.

Признание факта, что организация использования лесных ресурсов России сегодня малоэффективна, позволяет поставить вопрос: какую же роль может и должно играть законодательство об использовании и охране лесов для исправления создавшегося положения? За относительно короткий в историческом плане промежуток времени, прошедший с начала радикальных политических и социально-экономических реформ в нашей стране, лесное законодательство уже трижды подвергалось кодификации: в 1993г., в 1997г. и в настоящее время. Вопросы права собственности на леса и прав пользования лесными участками всегда занимали во всех законопроектах значительное место и, соответственно, вызывали наибольшие разногласия у всех заинтересованных сторон. Кроме того, неэффективность государственного лесного хозяйства и низкие темпы роста в лесной промышленности послужили причиной обсуждения не только в органах государственной власти, но и на страницах периодических изданий вопросов о возможности передачи части лесов в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность), о новых подходах к аренде участков лесного фонда. Аргументация обычно такова: государство не может эффективно управлять лесной собственностью, а вовлечение участков лесного фонда в гражданский оборот выявит новых собственников, каковыми должны стать в первую очередь крупные частные лесопромышленные компании. Вопрос о праве собственности на леса, безусловно, является исходным при обсуждении проблем лесопользования. Конституция РФ не только провозгласила возможность нахождения земли и иных природных ресурсов в частной собственности, но и установила особые критерии осуществления правомочий собственников этих объектов. В соответствии с частью 2 статьи 36 Конституции владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Здесь уместно вспомнить, что уже в конце XIX в. - начале XX в. отечественная юридическая мысль пришла к признанию социальной нагрузки собственности. Право собственности на землю и на леса стало подвергаться значительным ограничениям в законе. Новый ЛК РФ относит земли лесного фонда к федеральной собственности (ч.1 ст.8 ЛК РФ), а их использование гражданами и юридическими лицами допускается только на правах пользования. Анализ Лесного законодательства позволил выявить следующие проблемы связанные с установлением лесных правоотношений:

1. Право собственности урегулировано применительно к лесным участкам, древесине и иным добытым лесным ресурсам (ст.28 ЛК РФ) и никак не затрагивается право собственности на лес вообще, лесной фонд, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения. На первый взгляд, эти вопросы не столь актуальны, если бы на лесные участки была установлена исключительно публичная собственность. Однако, такового не произошло, и с фактическим появлением частной собственности на лесные участки соответствующие правовые нормы окажутся востребованными.

2. Анализ содержания Лесного кодекса позволяет сделать вывод, что лесные отношения складываются по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами. Однако в части 1 статьи 3 ЛК РФ отсутствует формулировка понятия лесных отношений и объектов таких отношений. При внесении изменений в ЛК РФ, в определении понятия лесных отношений необходимо сделать больший акцент на лесных участках как на природных объектах, совмещающих в себе разнообразные природные свойства, отразить в ЛК РФ средообразующие и другие экологические свойства леса.

3. В действующем Лесном Кодексе РФ необходимо усилить гарантии охраны и использования лесов по целевому назначению в ходе перевода соответствующих земель в земли других категорий. Во-первых, особенности перевода земель лесного фонда в земли других категорий (закрытый перечень оснований перевода) отныне будут установлены только для земель, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель. Во-вторых, исключается компенсация потерь лесного хозяйства при переводе лесных участков в другие категории земель, что может снизить финансирование мероприятий по охране и восстановлению лесов. В то же время запрещается перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны и лесопарки, в земли иных категорий. Ранее перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускался на основании решения Правительства РФ.

4. В Кодексе неудовлетворительно урегулирована проблема ограничений использования лесов. Так, в ст. 27 названы лишь виды возможных ограничений и не урегулированы их основания и порядок введения. Необходимо дополнить ст.27 ЛК РФ или ввести в Кодекс новую статью, содержащую основания и порядок введения ограничений использования лесов.

5. В целях более эффективного и рационального использования ресурсов лесного фонда необходимо закрепить систему экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному лесопользованию и охране лесов, в том числе мер стимулирования лесопромышленного комплекса к глубокой переработке древесины.

6. Необходимо более детально урегулировать вопрос применимости норм ГК РФ об аренде, в частности норм о возможности последующего выкупа арендуемого лесного участка, к аренде лесных участков.

7. Установленный Кодексом срок договора аренды (до 49 лет) по ряду причин нам представляется излишне большим. С одной стороны, учитывая длительность инвестиционных циклов в лесном хозяйстве и заинтересованность хозяйствующих субъектов в окупаемости своих вложений, срок аренды и должен быть достаточно длительным, однако, по мнению многих специалистов в сфере лесного хозяйства, он мог быть ограничен двадцатью пятью годами с возможностью последующей пролонгации договора без проведения аукциона. С правовых позиций в условиях длительных сроков возрастают риски монополизации лесного хозяйства, невозможности установления виновных в причинении вреда лесному фонду из-за возникновения множества лиц, которым арендатор будет передавать свои права.

8. По оценкам экспертов, в аренду может быть взято менее половины лесных угодий из числа территориально доступных и благоприятных в инфраструктурном отношении. В связи с этим не вполне обоснованным в новом Лесном кодексе выглядит отказ от такой разновидности договоров, как концессия. Эффективность концессии можно подтвердить примерами из не такого уж далекого прошлого. В период новой экономической политики в 1920-е годы в нашей стране часть лесопользования осуществлялась на основе концессионных договоров. В частности, в европейской части страны действовало шесть лесных концессий, четыре из них были смешанными обществами и две - чистыми концессиями. Лесные концессии имели в восстановительный период всесоюзное значение, они давали около 25% всего леса, экспортируемого с нашего Севера. В 1924 - 1925 гг. капиталовложения в лесную концессионную промышленность составляли 85% всех затрат концессионеров страны, а стоимость валовой продукции лесных концессий составляла 65% всей валовой продукции концессионных предприятий СССР. За 1922 - 1927 гг. поступило 112 заявок на получение лесных концессий, а было оформлено 6. Намечалось первоначально сдать концессионерам 17 млн. десятин леса. А было сдано всего около 6 млн. десятин. Таким образом концессия могла бы использоваться для привлечения инвесторов к освоению экономически малопривлекательных лесов.

3.2. Совершенствование законодательства в сфере использования лесных участков

По смыслу части 2 статьи 1 Лесного кодекса РФ каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, а в это понятие входит и его право на отдых как в публичных местах традиционного отдыха населения, так и на участках лесного фонда не отнесенных к местам ограниченного пользования, каждый гражданин также имеет право сбора даров леса для личного потребления. Эти гражданские права могут быть ограничены в случае приватизации участков лесного фонда или других земельных участков с расположенным на них лесом, в том числе участков содержащих места традиционного отдыха населения или сбора даров леса для личного потребления.

Как следует из текста ЛК РФ, право частной собственности на лесные участки вовсе не исключено. Во-первых, согласно ЗК РФ, ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки только из состава земель лесного фонда (земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами). Согласно ЛК РФ, федеральная собственность установлена только на лесные участки в составе земель лесного фонда, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, возможна приватизация лесопокрытого земельного участка в пределах иной, кроме земель лесного фонда, категории земель - к примеру, участка городского леса на территории населенного пункта или участка особо охраняемой природной территории, за исключением заповедника и национального парка, земли которых не подлежат приватизации и изъяты из оборота, и произойти это может в порядке реализации прав собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка. Во-вторых, лесной участок из состава земель лесного фонда тоже может быть приватизирован, но уже в "два шага", по мере изменения его целевого назначения и перевода в иную категорию земель, например, земель населенных пунктов, земель специального назначения, и этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли других категорий. В-третьих, по установленному Кодексом правилу, к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. Однако, по смыслу ст. 624 ГК РФ, при условии отсутствия в ЛК РФ запрета на выкуп арендованных лесных участков - а такого запрета действительно нет - в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Уточним, что подобная скрытая приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при том же условии - изменении целевого назначения участка (категории земель).