Матричная модель позволяет объединить проблемы статики и динамики, т.е. "управления объектами", с одной стороны и "управления процессами", с другой. Такое объединение обеспечивается посредством структурного взаимодействия в рамках решения одних и тех же задач "специалистов" и функционалистов".

Матричная модель позволяет непосредственно контролировать фактор времени .Время как таковое становится своеобразным объектом управления.

Матричная модель способствует возникновению т.н.позитивных конфликтов между "специалистами" и "функционалистами",а также между самими "функционалистами", например, между департаментом планирования и департаментом контроля. Отсюда, появляется возможность рассмотреть одну и ту же проблему в более широком контексте, что значительно снижает опасность непродуманных решений.

Структурное взаимодействие специалистов и функционалистов значительно повышает скорость и уровень адаптации организации к постоянно меняющимся внешним условиям, что особенно важно в современную эпоху.

Наконец, данная модель позволяет более рационально использовать наличные кадровые ресурсы.

Матричная организация не обязательно способствует позитивному соперничеству между "специалистами" и "функционалистами. Такое соперничество может приобретать и форму негативных конфликтов. Это связано с тем, что "функционалисты" в принципе могут вмешиваться в деятельность любого специализированного подразделения. В пограничной ситуации разногласия между руководителем специализированного подразделения и руководителем функционального отдела могут привести к дезорганизации работы соответствующего отдела или департамента.

Так же, как и в многолинейной организации, в условиях матричной модели не всегда удаётся определить лицо, ответственное за то или иное решение, поскольку руководитель-специалист всегда может сослаться на деструктивную позицию руководителя-функционалиста, и наоборот.

Матричная модель предъявляет повышенные требования ко всему персоналу учреждения, начиная от директора и заканчивая низовыми сотрудниками. От каждого из них требуется высокая квалификация, творческая инициатива, повышенное чувство ответственности, исключительная добросовестность также умение отстаивать свою позицию.

Наконец, быть может самый главный недостаток матричной организации заключается в том, что власть в ней полностью поделена между специалистами и функционалистами. Другими словами, генералисты фактически вытеснены самой структурой "матричного управления". Это означает, что в рамках матричной модели нет управленцев, которые способны формулировать и удерживать стратегические цели развития данного учреждения.

Существуют объективные и субъективные препятствия для использования данной модели в области государственного и муниципального управления. К объективным препятствиям относятся следующие: во-первых, не всякий муниципалитет в государствах т.н. переходной экономики обладает специалистами достаточно высокого уровня, не говоря уже о функционалистах. Во-вторых, как было показано, модель предъявляет особые требования к этике управления. Другими словами, моральные качества сотрудников играют здесь не меньшую роль, чем их профессиональные знания.

Что касается субъективных препятствий, то они связаны с тем, что социализация и весь предыдущий опыт не позволяет многим нынешним управленцам увидеть преимущества этой модели даже при наличии объективных предпосылок для её реализации.

1.16 Принципы кадрового планирования и стили управления

Управление персоналом начинается с т.н. кадрового планирования. В свою очередь, кадровое планирование представляет собой анализ будущих потребностей организации в количестве и качестве сотрудников. Кадровое планирование - особая проблема именно для учреждений управления. Дело в том, что административные учреждения как таковые, включая и ОМСУ, представляют собой консервативные и достаточно жесткие структуры, в том числе в отношении кадрового состава. Однако количественные и качественные характеристики кадров являются динамическими величинами. Они меняются в зависимости от объема или характера административных функций.

Конкретно кадровое планирование включает в себя выяснение будущих потребностей учреждения в муниципальных служащих муниципальной службы; в иных служащих ОМСУ и в наемных рабочих. Между указанными контингентами кадрового состава существует достаточно четкая взаимосвязь, определяющая структуру конкретной организации, учреждения, предприятия.

Так, преобладание наемных рабочих будет характерно для промышленных предприятий. Напротив, преобладание государственных служащих присуще административным органам центрального аппарата. Муниципальные учреждения в кадрово-структурном отношении тяготеют к государственным учреждениям, т.е. обнаруживают тенденцию к преобладанию профессиональных чиновников.

Однако учитывая, что муниципальные учреждения являются органами местного самоуправления, такое преобладание является достаточно дискуссионным. Ведь пополнение кадров за счет профессиональных управленцев ведет к значительной нагрузке на местный бюджет. При неотложной потребности муниципалитета в увеличении персонала, более целесообразным может стать кадровое пополнение за счет внештатных специалистов, работающих на контрактной основе.

Подбор сотрудников

Подбор сотрудников, как правило, осуществляется следующими способами посредством использования социального института профессиональных династий, когда дети "наследуют профессию" своих родителей; посредством направленного поиска кандидатов, используя личные связи уже работающих авторитетных сотрудников и посредством публичного объявления вакансий (или объявления конкурса на замещение вакантных должностей).

1. Положительные моменты первого способа подбора сотрудников заключаются в том, что кандидаты уже приобрели некоторые профессиональные навыки еще в процессе социализации, поскольку с ранних лет знакомы с некоторыми характеристиками своей будущей профессии. Это обстоятельство ускоряет их начальную адаптацию к профессиональным требованиям. Негативные моменты этого способа являются, как всегда, продолжением достоинств, поскольку претенденты из профессиональных династий знают также "изнанку" своей будущей профессии. Это относится прежде всего к технике минимизации своих должностных обязанностей и максимизации своих "квази-служебных" потребностей.

2. Положительные моменты второго способа направленного поиска кандидатов, используя связи уже работающих авторитетных сотрудников, заключаются в том, что кандидаты, в известным смысле, уже являются своего рода элитой, поскольку включены в круг социальных связей авторитетных специалистов. Негативные моменты этого способа заключаются в том, что авторитетные рекомендатели не застрахованы от ошибок при оценке профессиональных или человеческих качеств рекомендуемых. Также не застрахованы они и от личных человеческих слабостей (например, желания помочь другу детства при устройстве на работу его сына, не имея о последнем никакой независимой или непредвзятой информации).

3. Положительные моменты третьего способа, а именно подбора кадров посредством публичного объявления вакансий часто недооценивают. Обычно считают, что этот способ не вполне к лицу солидным учреждениям. Более того, систематические объявления вакансий могут свидетельствовать, во-первых, о кризисе кадровой политики соответствующей организации и, во-вторых, о снижении ее функциональной эффективности. Согласно расхожему управленческому клише, динамично развивающаяся организация не нуждается в саморекламе посредством публичного объявления вакансий. Считается, что этот способ подбора кадров является последним прибежищем аутсайдеров. Другими словами, посредством публичного объявления вакансий аутсайдер среди юридических лиц набирает в свой штат аутсайдеров (в критической ситуации даже маргиналов) среди лиц физических.

Трудно оспорить, что негативная оценка подбора кадров посредством публичного объявления вакансий, часто имеет основания в реальной действительности. Однако это еще не повод для того, чтобы считать этот способ в принципе непригодным, в том числе и для относительно благополучных организаций и учреждений. Дело в том, что истинная ценность этого способа зависит от того, насколько соответствующая организация учитывает этический аспект кадровой политики. Иначе говоря, данная организация, прежде чем предъявлять требования к будущим кандидатам, должна предоставить последним определенный минимум достоверной информации о себе самой. Более того, при публичном объявлении вакансий именно с этого следует начинать.

Организация, которая считает важным указать в скромных тонах определенные вехи своей истории, род деятельности, а также некоторые перспективы, значительной степени теряет привлекательность для авантюристов и прочих психически или социально неполноценных людей. Соответственно, повышается вероятность того, что среди претендентов значительную долю будут составлять достаточно квалифицированные специалисты. Разумеется, требования к ним не должны быть завышены.Таким образом, при открытом и честном объявлении вакансий организация должна действовать согласно следующему алгоритму:!"кто мы такие";2"кого мы ищем";3"что мы ожидает от кандидатов";4"что мы предлагаем";

При добросовестных ответах на указанные вопросы соответствующая организация вправе рассчитывать на то, что среди откликнувшихся претендентов найдутся вполне удовлетворительные потенциальные сотрудники. Отсюда, можно установить границы использования данного способа подбора кадров. Итак, вряд ли этот способ пригоден для подбора сотрудников на высшие руководящие должности: для оптимального стратегического руководства необходим сравнительно продолжительный период т.н.административного роста именно внутри данного конкретного учреждения. Что касается должностей промежуточных уровней, то при соблюдении вышеуказанных условий(особенно в сочетании с конкурсом документов) метод публичного объявления вакансий может оказаться весьма эффективным.

Первоначальная информация о будущих сотрудниках

При подборе сотрудников решающее значение имеет первоначальная информация о кандидатах на ту или иную должность. Такая информация должна содержать удовлетворительные ответы на три вопроса: об уровне знаний претендента (прежде всего специальных, но также и обще- гуманитарных) о его потенциальных способностях (например, обучаемости, трудоспособности, коммуникабельности и т.п.) и об основных этапах его социализации, включая учебу и профессиональные достижения. Основными методами получения информации о кандидате являются:

1. личная информация со стороны самого кандидата; она, в свою очередь, возможна в двух формах:

1.1 в форме личной беседы с претендентом уполномоченного сотрудника;

1.2 в форме заполнения претендентом анкеты;

2. отзывы третьих (физических или юридических) лиц. При этом не обязательно - хотя и желательно - чтобы данные третьи лица были известны потенциальному работодателю;

3. в форме характеристики с прежнего места работы;

Как ни парадоксально, наиболее объективным и, следовательно, наиболее надежным среди названных методов является первый, т.е. "рассказ" кандидата о себе самом. В любом случае(особенно при неразумном преувеличении кандидатом своих достоинств) этот метод дает работодателю возможность потребовать от кандидата дополнительных уточнений и пояснений и, следовательно, содержит рычаги "выжимания" достаточно надёжной информации.

Объективность отзывов третьих лиц обычно переоценивают. Дело в том, что они часто составляются "по заказу" самого претендента или даже самим претендентом. Особая осторожность по отношению к таким отзывам необходима в том случае, если они явно противоречат собственным впечатлениям работодателя о претенденте, полученным в ходе личной беседы с ним.

Наконец не следует переоценивать и значение характеристик с прежних мест работы кандидата. Во-первых, такие характеристики часто являются лишь "жестом вежливости" прежнего начальства, тем более, что они ни к. чему не обязывают прежних работодателей. Во-вторых, эти характеристики могут быть и "прощальной услугой" для неудобного или малопригодного сотрудника.

Кадровое планирование, так или иначе, уже включает в себя элементы непосредственного управления персоналом. Последнее понимается в широком и узком смысле. Управление в широком смысле направлено на организационно-вещные компоненты управленческого процесса и объединяет функции организации процесса управления, планирования, принятия решениям делегирования полномочий, координации действий подчиненных, распределения заданий, контроля (включая, т.н. "разгрузку" отдельных сотрудников иперераспределение заданий по ходу их исполнения).

Управление в узком смысле направлено на персонально-социальные компоненты управленческого процесса и объединяет функции мотивации сотрудников, служебного поощрения сотрудников, публичного или подчеркнутого признания их профессиональных и моральных достижений, консультирования сотрудников по ходу выполнения задания, оценки их служебной деятельности,6критики их профессиональных действий. В обобщающем смысле управление персоналом можно охарактеризовать как воздействие на людей в целях достижения организационных задач или выполнения персональных заданий.

Стили управления

Управление персоналом следует отличать от поведения руководителя. Другими словами, понятие "управление персоналом" отвечает на вопрос "что?", а поведение руководителя отвечает на вопрос "как?". Поведение руководителя проявляется в определенном стиле управления. Принято различать три основных стиля управления, а именно:

1 автократический, или директивный;

2кооперативный и

3 "анархический".

Автократический стиль управления отличается тем, что право принятия решений является исключительной прерогативой начальниками пользуется этим правом непосредственно и неограниченно. Начальник всякий раз по всякому поводу определяет что, кто, где, когда должен сделать. При этом руководитель предпочитает обходиться без дополнительных пояснений своих действий, т.е. часто не считает нужным отвечать своим подчинённым на вопрос "почему?".

Кооперативный стиль управления, в известном смысле, является противоположностью уже рассмотренного. Кооперативный стиль характеризуется тем, что, во-первых, сотрудники участвуют в подготовке и обсуждении решений начальства и, во-вторых, в определенных рамках они самостоятельно (т.е. инциативно и под свою ответственность) решают поставленные перед ними задачи.

Стиль можно назвать стилем управления лишь с известной долей условности. Начальник, предпочитающий такой стиль, не оказывает явных управленческих воздействий на своих подчиненных. Напротив, он предоставляет сотрудникам полную свободу, как принятия решений, так и действий по их реализации. Поведение и результаты профессиональной деятельности сотрудников начальником не оцениваются, не критикуются и не корректируются .Тем не менее, как тактический способ управления стиль "вполне эффективен, поскольку может дать руководителю (особенно из т.н.варягов) необходимую информацию, например, о том, в отношении каких сотрудников в дальнейшем будет уместен автократический стиль, и в отношении каких из них более эффективен будет кооперативный стиль управления.

Как бы то ни было в действительном процессе управления ни один из указанных идеальных типов в чистом виде невозможен и не применяется. Обычно один и тот же начальник даже в отношении одних и тех же подчиненных в зависимости от ситуации использует разные стили управления. Более того, между указанными стилями нет жесткой границы: они как бы плавно, почти без разрывов переходят один в другой, т.е. представляют собой некий единый динамический континуум управления. От одного полюса к другому динамику этого континуума можно охарактеризовать следующим образом:

1. Начальник все решения принимает единолично;

2. Начальник решения принимает самостоятельно, но предпочитает убеждать своих сотрудников;

3. Начальник решения принимает самостоятельно, для повышения их эффективности допускает вопросы подчиненных;

4. Перед непосредственным принятием решения начальник уточняет позиции своих подчиненных;

5. Перед принятием решения начальник выясняет альтернативные предложения своих подчиненных, из этих предложений он выбирает наиболее приемлемое;

6. Начальник ставит проблему, сотрудники формулируют решение;

7. Сотрудники как корпоративный орган принимают решение, начальник выступает в роли координатора.

1.17 Местные финансы, правовые аспекты

Местные финансы представляют собой совокупность ликвидных и неликвидных средств, необходимых для обеспечения бесперебойного функционирования муниципальных образований. Соответственно. финансовая деятельность местных сообществ - это деятельность ОМСУ по образованию. распределению и использованию различных источников денежных средств. Среди этих источников следует выделить (1) местный бюджет; (2) внебюджетные фонды; (З) авуары хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования; муниципальные кредитные учреждения и (5) местные сберегательные кассы.

Основным источником пополнения местных финансов служит местный бюджет. В свою очередь, местный бюджет формируется посредством трех основных и отчасти противоречивых механизмов, а именно;

1) местных налогов и сборов;

2) трансфертов из бюджетов иных уровней, т.е. дотаций, субвенций, и субсидий и

3) банковских кредитов.

Данные механизмы перечислены в соответствии с их "идеологическим весом в рамках современной концепции муниципального права. Это означает, что местные налоги и сборы должны быть главным источником пополнения финансовых средств местных сообществ. Дотации, субвенции и субсидии имеют лишь субсидиарное значение, т.е. должны вступать в действие лишь в тот момент, когда местная налоговая система "зависает". Наконец, банковские кредиты и вовсе не должны иметь универсального значения, поскольку они приемлемы лишь для очень ограниченного круга динамично развивающихся муниципальных образований.

Однако на практике данная идеологическая схема редко соблюдается. Прежде всего, местные налоги и сборы, представляют собой наименее эластичные финансовые инструменты. Как правило, они предусматривают фиксированную ставку отчислений в местный бюджет. Отсюда, первый малоутешительный вывод: инфляционные механизмы особенно репрессивно воздействуют именно на местные налоги (например, налог на имущество физических лиц) в отличие, например, от федеральных налогов (например, НДС).

Во-вторых, дефицит на местном уровне эластичных налогов. обеспечивающих самовозрастание налоговых поступлений по ходу инфляции, приводит к тому. что муниципальные органы стремятся компенсировать низкое качество местных налогов их чрезмерным количеством. При этом могут резко возрастать издержки на самообслуживание местных налоговых систем. В конечном итоге, это приводит в разбуханию дорогостоящего аппарата муниципальной налоговой службы. Таким образом, местные налоги на практике постепенно утрачивают то важнейшее место, которое им отводится идеологией муниципального права.

Это означает, что на практике неуклонно возрастает значение трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня. Данная тенденция подтверждается не только в налоговых системах государств т.н. переходной экономики, но и в структуре коммунальных бюджетов развитых стран. Так, во Франции, согласно данным за 1987 год структура источников местных бюджетов выглядела следующим образом: налоговые поступления - 40% трансферты - 32,3%; займы - 15.3%; иные источники - 12,4% 28. С.225.В Германии исключительное значение трансфертов проявляется, прежде всего в отношении округа, который представляет собой промежуточный самоуправляющийся коллектив между низовыми местными сообществами и субъектом федерации. При этом вызывает интерес то обстоятельство, что немецкий формирует свой бюджет как за счет нисходящих трансфертов из бюджета соответствующей земли, так и восходящих трансфертов из бюджетов входящих в данный округ общин. В совокупности бюджет немецкого округа до 50 % обеспечивается за счет трансфертов (ЗЭ.с.26)

Для системы местных финансов России также характерна тенденция возрастания роли трансфертов по сравнению с местными налоговыми поступлениями. Тем не менее, чрезмерный вес трансфертов в системе местных финансов фактически подрывает принцип самофинансирования муниципальных образований. Особенно актуальна эта опасность для государств с нарождающейся системой муниципального управления.

В этой связи вызывает интерес стремление государственной власти России повысить роль доходной части местных бюджетов. При этом речь идет о структурной трансформации бюджета. Как известно по источникам доходная часть бюджета состоит из (1) Закрепленных и (2) регулирующих доходов. Закрепленные доходы - это такие доходы, которые полностью или в определенных долях в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. На уровне муниципального права речь идет о традиционных местных налогах и сборах. Напротив реализующие доходы - это доходы, которые, как правило, поступают в соответствующий бюджет в целях сбалансирования доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, закреплённых за бюджетом иного уровня.

Следует, в частности, отметить важную роль регулирующих доходов как механизма гарантированного участия бюджетов нижестоящих уровней в доходах от наиболее эластичных центральных (федеральных) налогов. Так, в системе местных финансов ФРГ общины получают 15 % от суммы подоходного налога, изъятой в федеральный бюджет на территории данного муниципального образования. Такой путь, повышения роли регулирующих доходов в местных бюджетов представляется особенно перспективным в условиях федеративного государства переходного типа.

Однако Российская Федерация пока идет путем самостоятельных проб и ошибок. В этой связи, в частности, показательным является Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 года(№1251)"0 Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления. Пункт 3 указанного постановления гласит: "Министерству Финансов РФ при распределении ассигнований на 1996 год для финансирования федеральной программы по развитию регионов, предусмотреть выделение 35 млрд. рублей на выполнение мероприятий программы."

При этом, как видим речь идёт не столько о стремлении сместить акценты в отношении доли закреплённых и доли регулирующих доходов в местных бюджетах сколько о традиционном для России уповании на дотационные механизмы перераспределения средств. Между тем согласно идеологии муниципального права государство может прибегать к помощи других инструментов выравнивания местных бюджетов (в частности дотаций, субсидий, банковских кредитов и т.п.) лишь в том случае если механизм закрепленных и регулирующих доходов оказался малорезультативным.

При этом дотация, как правило, носит общий характер. Ее можно определить следующим образом: Дотация - это сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Обычно дотации представляют собой наиболее распространенную форму т.н. финансовой, помощи. Главный аргумент против чрезмерного использования этого инструмента финансовой поддержки сводится к тому, что дотации фактически консервируют регионы финансового бедствия. Последние, однажды привыкнув к регулярным дотационным вливаниям уже неспособны к самостоятельному развитию.

В отличие от дотации субвенция носит более определенный характер. Иначе говоря, субвенция - это сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ. Основной аргумент против чрезмерного использования данного инструмента сводится к следующему: иногда очень трудно провести грань между целью социально-экономического характера и целью политического характера. В теории субвенции всегда должны использоваться лишь на социально-экономические цели. Однако на практике социально-экономические цели часто имеют политическую подоплеку и, наоборот, политические цели могут быть искусно вплетены в контекст социально-экономического развития территориального коллектива.

Субсидия обладает характеристиками, как дотации, так и субвенции. Долгосрочный, а иногда и бессрочный характер субсидии (например, систематическая поддержка убыточных отраслей) отчасти приравнивает этот финансовый инструмент к дотации. В то же время относительная адресность субсидии, т.е. целевой характер использования, сближает её с субвенцией.

По функциональному признаку бюджет местного сообщества как в доходной, так и расходной части принято подразделять на (1) бюджет функционирования, или бюджет текущих расходов и (2) бюджет инвестиций, или бюджет развития. Следует отметить, что бюджет функционирования, или текущих расходов всегда преобладает над бюджетом инвестиций. Это обстоятельство характерно и для государств с развитой системой муниципального управления. Так, за 1987 год в структуре общих расходов французских коммун (=297 млрд. франков) текущие расходы составили 188 млдр., а расходы на инвестиции -109 млрд. франков. 28.с.225 Легко установить следующую закономерность: чем более соразмерны бюджет функционирования и бюджет инвестиций, тем более благополучными является как данного муниципального образования, так и дальнейшие перспективы его развития.

Для местных сообществ развитых государств (а в последнее время и для России) характерно стремление "смягчить" диспропорцию между местным бюджетом текущих расходов и бюджетом инвестиций за счет активного привлечения (1) банковских кредитов и (2) прочих источников. В отношении банковских кредитов следует отметить лишь одну, на первый взгляд, парадоксальную закономерность: банковский кредит действительно может стать "трамплином" для прыжка из порочного круга финансовых проблем, но для этого необходимо соблюдение, по крайней мере, двух условий:

(1.1) кредит должен быть достаточно щедрым в плане денежной массы (уровень процентной ставке при огромном кредите уже не играет самостоятельной роли) и (1.2) кредитная масса должна быть направлена на реализацию наиболее перспективных социально-экономических проектов и, таким образом, закладывать основы для последующей диверсификации местного хозяйства. Во всех остальных случаях банковский кредит, как правило, способствует лишь неизбежному закабалению местных сообществ. Формально-юридически это означает, что в конечном итоге бюджет текущих расходов в части обслуживания долга все более и более возрастает соответственно, уменьшается возможность местных сообществ осуществлять самостоятельную инвестиционную политику.

В этой связи последний шанс неблагополучных территориальных коллективов связан с т.н. иными доходами. Среди этой аморфной группы наиболее перспективными представляются два источника: 1. Организация сберегательного дела на местном уровне 2. осторожное и неуклонное развитие института муниципальных промышленных компаний на базе частного капитала, но с сохранением контрольного пакета акций в муниципальной собственности.

Организация сберегательного дела на местном уровне неизбежно предполагает взаимодействие большинства соседних муниципальных образований данного региона. Другими словами, лишь совместными усилиями, местные сообщества одного и того же социокультурного ареала смогут обеспечить достаточную для инвестиций аккумуляцию средств местных вкладчиков. Как ни парадоксально муниципальное сберегательное дело тем эффективнее, чем более оно приобретает супра-муниципальный характер, т.е. концентрирует финансы нескольких соседних коммун.

В свою очередь, развитие института муниципальных промышленных компаний с привлечением частного капитала предполагает предварительное развитие института муниципальной собственности. При этом речь уже не может идти об однобокой приватизации, поскольку привлечение частного капитала не только не должно противоречить социальной направленности деятельности муниципалитета, но, напротив, должно укреплять эту направленность.

1.18 Проблемы реформы местного самоуправления

В области развития не только политических, экономических, но и и правовых отношений часто случается, что практические нововведения осуществляются без предварительного теоретического осмысления. В этом отношении участь "догоняющих" политических сообществ не столь уж безнадёжна, поскольку есть возможность воспользоваться уже имеющимися теоретическими наработками более развитых государств. В частности, муниципальное право России, в какой-то степени, уже сейчас может "откорректировать" свое будущее, если рецепция западных институтов коммунального права в Российскую правовую систему будет продолжаться более осторожно и избирательно.

Российское муниципальное право должно заимствовать не столько западный путь проб и ошибок, сколько теоретическое осмысление практического опыта по реформированию системы коммунального права в Европе. Здесь, прежде всего следует остановиться на проблеме выбора новых концептуальных подходов к понятию "самоуправление". Всякая реформа местной власти, так или иначе, предполагает новое соотношение между коммунальным, или муниципальным управлением, с одной стороны, и государственным управлением, с другой.

В ФРГ, например. данную проблему пытаются решить с помощью трех альтернативных теорий, а именно:

1) теории совместного управления;

2) теории особого управления и

З) теории компенсаторного управления (ср.49.с.99

1) Согласно теории совместного управления реализация всех публичных функций осуществляется в рамках разделения труда между различными ветвями власти. При этом на долю местных сообществ относятся лишь локальные или частичные задачи. Практически теория совместного управления отрицает возможность существования особых задач местного значения. Отсюда, местные сообщества утрачивают возможность самостоятельно и под свою ответственность осуществлять некий неотчуждаемый круг задач. Иными словами, в рамках теории местного самоуправления уже нельзя отличить самостоятельные функции местных сообществ от делегированных государственных полномочий.

2) Согласно теории особого управления местные сообщества осуществляют лишь т.н. опосредованное государственное управление. Как видим, опосредованность управления является здесь единственным критерием, который позволяет отличать местное самоуправление и государственную власть. Последняя от местного самоуправления отличается лишь по форме, поскольку представляет собой непосредственное государственное управление. Таким образом, в рамках данной теории местные сообщества являются лишь опосредованной корпорацией, или "вместилищем" для низшей инстанции исполнительной власти. Гарантия местного самоуправления при этом совпадает лишь с правом местных сообществ самостоятельно находить способ и вид реализации поставленных перед ними государственных заданий. Отсюда, гарантия местного самоуправления носит лишь процессуальный или формальный характер и никак не обеспечивает неприкосновенность содержательной номенклатуры местных полномочий.

3) Наконец, в рамках компенсаторной модели местного самоуправления государственная власть вправе фактически произвольно расширять сферу т.н. делегированных полномочий местных сообществ. Поскольку подобный подход в тенденции подрывает коммунально-правовые принципы самостоятельности и добровольности. постольку инфляция делегированных полномочий должна быть "компенсирована" соответствующим расширением полномочий локальных коллективов. Однако, на практике такая компенсация не всегда возможна, а если возможна, то не всегда она будет носить адекватный характер. Как справедливо отмечает немецкий правовед Рольф Штобер, "компенсация в любом случае представляет собой минус" 49.С.28.

Компенсаторная модель слишком радикальна в том смысле, что основана на аксиоме четкого разграничения полномочий государства и местных сообществ. Однако на практике такое разграничение вряд ли возможно и желательно. Другими словами, вопросы местного значения в рамках рассматриваемой модели не совпадают с прерогативами местных сообществ решать данные вопросы совершенно независимо от органов государственной власти. Достаточно, указать на то, что такие функции местных сообществ, как газо-, тепло-, энерго- и водоснабжение являются для ОМСУ обязательными, от которых отказаться они не могут ни при каких обстоятельствах. Одновременно реализация этих полномочий невозможна без тесного взаимодействия ОМСУ с органами государственной власти.

Таким образом, все представленные теории соотношения местного самоуправления и государственной власти имеют существенные недостатки, но каждая обладает и некоторыми достоинствами. Как бы то ни было, все указанные теории имеют право на сосуществование. Совокупный вывод можно выразить словами Рольфа Штобера: "Смысл самоуправления можно объяснить указанием на (1) принцип независимости, (2) принцип соревнования и (З) принцип жизнеобеспечения в настоящем и будущем"49.с.28.

Итак, согласно Штоберу, при любом реформировании местных сообществ (1) необходимо обеспечить их относительную независимость от государства при одновременном сохранении их жизнеспособности; (2) необходимо создать режим конструктивной конкуренции как по горизонтали между отдельными муниципальными образованиями так и по вертикали между территориальными коллективами различного уровня, включая и государство как наивысшее звено управления; (З) необходимо обеспечить режим относительной финансовой самодостаточности и самопомощи местных коллективов.

Указанные принципы должны быть положены в основу всякой реформы местного самоуправления. При этом их соблюдение должно осуществляться не альтернативно, а кумулятивно. Другими словами и территориальная и функциональная финансовая реформы местного самоуправления должны быть направлены на реализацию сразу трех, а не одной из указанных целей.

Рассмотрим коротко территориальный аспект местного самоуправления. В формально-юридическом смысле этот аспект отражает специфику административного деления местных коллективов. Первичная проблема административного деления всегда связана с необходимостью как-то упорядочить сосуществование разно великих или разнофункциональных сообществ. Если бы все ограничивалось лишь однократным разграничением территорий, на заданном уровне управления и на основе единого стандарта, тогда бы не возникало и муниципально-правовой проблемы административного деления. Все самоуправляющиеся единицы были бы единицами одного уровня управления и, следовательно, строго унифицированы. В какой-то степени опыт государственного строительства в пореволюционной Франции доказал невозможность такой унитарной, или сингулярной административной системы на местном уровне власти.

Как известно, французские департаменты как унифицированная система равновеликих территориальных единиц должны были доказать превосходство единого рационального метода в области политического управления. Исторически возникшие, но беспорядочные единицы в виде коммун и провинций были как бы "обречены" на функциональное вытеснение со стороны департаментов.

Департаменты возникли на основе Декрета от 26 февраля 1790 года. Всего было создано 83 департамента примерно одинакового размера. Хотя и с учетом местных реалий, департаменты возникли сначала на карте с таким расчетом, чтобы всадник, какое бы направление он ни избрал, за одни сутки из административного центра департамента мог доскакать до его границы. Как видим, масштабом для административного деления в пореволюционной Франции стала не какая-то "эталонная", т.е. исторически возникшая и жизнеспособная коммуна, а чисто функциональное и умозрительное территориальное образование. Тем не менее низовые и традиционные сообщества, возникшие в свое время на основе соответствующих церковных приходов (т.е. коммуны), доказали свою жизнестойкость, как бы вопреки логике административной реформы.

Таким образом, опыт Франции говорит о том, что (1) а6солютная рационализация в области административного деления невозможна (2) относительная т.е. ограниченная рационализация должна осуществляться на некотором промежуточном уровне управления (= департамент). Другими словами, "поле реформы" целесообразно разместить "выше" традиционных низовых коллективов. Отсюда в ходе административно-территориальной реформы возникает дуалистичная "система", а именно: на совокупность традиционных местных сообществ как бы "накладывается" относительно самодостаточная укрупненная и рациональная система самоуправляющихся единиц. Следовательно, главная цель территориальной реформы заключается в том, чтобы создать такое пространство промежуточного управления, в котором можно было бы примирить антагонистические технологии государственного и коммунального управления. При этом объектом реформ являются не коммуны, и не государство как таковое, а лишь стиль или способ их (компромиссного) взаимодействия.

Раздел 2. Топика муниципального управления

Данная модель совместима с любым реально существующим территориальным коллективом который так или иначе является Диалоговым, бюджетным, банковским, государственно-административным, информационным, научно-образовательным центром. Данные характеристики должны быть представлены не альтернативно в отдельности, а кумулятивно (т.е. в совокупности). Поскольку в России все областные и республиканские центры так или иначе обладают указанными характеристиками (по крайней мере в отношении остальной территории соответствующего субъекта федерации), то в рамках модели исчезает принципиальная разница, например, между Воронежем, Махачкалой и Южносахалинском. Более того в рамках модели нет принципиальных различий между перечисленными городами, с одной стороны, и столицей Российской Федерации, с другой.

Особенность рассматриваемой модели заключается в том, что совместимые с ней территориальные коллективы обладают высоким унификаторским потенциалом. Образно говоря, каждое подобное сообщество является как бы "крепью", или "стяжкой" всей Федерации, а не только соответствующего субъекта. Это обстоятельство трудно переоценить. Унификаторский потенциал в рамках модели реализуется двояко: во-первых, он действует по горизонтали, т.е. при сопоставлении рассматриваемых коллективов друг с другом. Иначе говоря, и в Воронеже, и в Махачкале в отношении определенного круга проблем есть тенденция решать их не просто аналогичным образом, а совершенно единообразно. Во-вторых, унификаторский потенциал коллективов метрополисного типа реализуется по вертикали, т.е. внутри соответствующего субъекта федерации. Иначе говоря, авторитет областной или республиканской столицы как бы по инерции проявляет унификаторское воздействие в отношении всех прочих муниципальных образований внутри той же области или республики.

Оба направления реализации унификаторского потенциала в принципе являются достоинствами рассматриваемой модели. Однако при определённых условиях рассматриваемое свойство модели может привести к негативным результатам. Это связано с тем что унификаторский потенциал основан на т. е. демонстрационном эффекте который предполагает стремление региональных центров подражать "стилю столицы". Многое здесь зависит от того, насколько стиль столицы является достойным для подражания.

Дискуссионность демонстрационного эффекта становится еще более очевидной, если лидер, т.е. референтное публично-правовое образование которого "берут пример", само подвластно действию экзогенного демонстрационного эффекта. Иначе говоря, столица может подражать стилю столицы или просто мегаполиса какого-либо иностранного государства. Таким образом, муниципальные образования метрополисного типа во многом являются заложниками определенного столичного стиля управления. Заразительный пример основного, т.е. референтного муниципального образования (например, Москвы или Санкт-Петербурга) может мгновенно ухудшить ситуацию в прочих муниципальных образованиях рассматриваемого типа, но может достаточно быстро и переломить ее к лучшему.

Любая территория метрополисного типа характеризуется относительно высокой дифференциацией т.н. гуманитарного капитала (= особых людских ресурсов, или носителей социально-полезных знаний, навыков и опыта) В частности, речь идет о концентрации на относительно небольшом пространстве тех социальных групп, которые являются носителями четырех основных видов социально-полезной деятельности и власти, а именно:

1) государственных служащих (= контингент административной власти);

2) финансистов и крупных предпринимателей (= контингент финансово-промышленной власти);

3)журналистов и прочих сотрудников СМИ (= контингент информационной власти);

4)научно-преподавательских кадров (= контингент интеллектуально-инструментальной власти)

Вполне в духе Аристотеля указанные виды власти могут быть реализованы как в правильных, так и в неправильных формах. В частности, они могут обеспечить т.н. экстернальный эффект, как бы выплескивая энергию того или иного контингента (= изобилие социально-полезной энергии) за пределы мегаполиса на благо всего государства. В качестве примера можно привести т.н. "вахтовый метод", когда профессора из мегаполисного образования, сменяя друг друга, работают "в провинции".

С другой стороны, указанные виды власти могут осуществляться и в неправильных и даже паразитарных формах. Например, административная власть может превратиться лишь в средство самообслуживания бюрократического класса. Финансовая мощь может быть представлена лишь в форме "семибанкирщины", обслуживающей интересы двух-трех десятков богатейших семейных кланов. Информационная власть может представлять собой лишь консенсус медиакратов, представляющих интересы тех же самых семейных кланов. Наконец, интеллектуально-инструментальная власть научного сообщества может так и остаться потенциальной, если разрозненные и конкурирующие между собой научно-преподавательские кадры готовы выполнять лишь сервильные функции по отношению к выше перечисленным контингентам.

В качестве налогового центра муниципальное образование метрополисного типа аккумулирует и мобилизует более или менее значительные финансовые средства. Другое дело, что огромная доля этих поступлений направляется в федеральный бюджет и. следовательно, не может быть использована в момент поступления прямо на месте. Как бы то ни было, за вычетом денежной массы, поступающей в федеральный бюджет, муниципальное образование метрополисного типа является самым благополучным с точки зрения финансового обеспечения по сравнению с "остаточной территорией" данного субъекта федерации.

Как бюджетный центр муниципальное образование метрополисного типа выполняет двоякую роль: во-первых, оно выступает в качестве финансового донора по отношению к подчиненным маложизнеспособным территориальным коллективам. Во-вторых, оно может выполнять роль разумного кредитора по отношению к некоторым наиболее перспективным муниципальным сообществам. В первом случае используется такой бюджетный инструмент как дотация, т.е. безвозмездная и безвозвратная передача финансовых средств. Во втором случае более уместна субсидия, т.е. возвратная (иногда и возмездная) передача денежных ресурсов (см. §1.17. наст. издания).

Функции банковского центра территориальный коллектив рассматриваемого типа выполняет лишь постольку поскольку в нем действует относительно автономная система кредитных учреждений. Другими словами, речь идет не о двух-трех, "самодостаточных" и малопрозрачных друг для друга финансовых учреждениях, а об устойчивой структуре финансовых потоков как между самими этими учреждениями так и между указанными учреждениями, с одной стороны, и их многообразными клиентами,с другой. Лишь в этом случае, территориальный коллектив рассматриваемой модели действительно располагает некоторыми ресурсами финансовой власти.

Свой потенциал в качестве государственно-административного центра коллектив метрополисного типа может реализовать лишь в контексте действительно федеративного государства. Это предполагает умение местной администрации одновременно обеспечить соблюдение федеральных социально-экономических стандартов и защиту интересов данного конкретного муниципального образования. В реальной действительности местная власть в коллективе метрополисного типа почти всегда выполняет сервильные функции по отношению к федеральному центру. Следовательно, защита интересов местных граждан часто оказывается "вопросом местного значения".

Гораздо лучше коллективы метрополисного типа реализуют функцию информационного центра. По понятным причинам жители субъекта федерации проявляют значительный интерес к тому, что происходит в соответствующем областном или республиканском центре. Федеральные СМИ часто сохраняют свою конкурентоспособность по отношению к местным СМИ лишь по объективным причинам, поскольку первые обладают гораздо более мощными техническими, финансовыми и кадровыми ресурсами. В той степени, в которой местные СМИ все более сознают значение независимости и беспристрастности информации,они становятся источником власти относительно автономным не только по отношению к местной бюрократии и финансово-промышленным группам, но и по отношению к федеральным медиакратам.

Наконец, наиболее дискуссионным является научно-образовательный потенциал коллективов метрополисного типа. Во многих из них он остается невостребованным. В ситуации, когда региональная наука и высшая школа поражены язвой коммерциализации, они выполняют лишь сервильные функции по отношению к "истеблишменту". В этих условиях региональные научно-преподавательские сообщества не только не способны реализовать свои политические ресурсы, они часто даже не сознают, что являются потенциальными носителями власти особого типа.

2.1.2 Коллектив суб-метрополисного типа

Между муниципальными образованиями метрополисного и субметрополисного типа наблюдается рефлексивная взаимосвязь. Иначе говоря, данные виды территориальных коллективов не существуют друг без друга. Каждый крупный областной или республиканский центр предполагает наличие более или менее обширной пригородной зоны, которая в известном смысле является функциональным продолжением данного города. С другой стороны, сам этот крупный город можно рассматривать как своеобразный центр по обслуживанию потребностей населения пригородной зоны. Иначе говоря, не только "метрополис" эксплуатирует пригородную зону, но и последняя - хотя и в меньшей степени - эксплуатирует первый. В частности, пригородная зона (примерно в радиусе 100 км от метрополиса) способна получать "бесплатные услуги" за счет т.н. экстернального эффекта, вызванного концентрацией в метрополисе основных контингентов власти (см.§2.1.1.наст. издания).