6. Программа «Внедрение подомового и поквартирного учета тепловой энергии, горячей и холодной воды на 2006 - 2010 годы»

7. Программа архитектурной подсветки зданий и сооружений муниципального образования «город Екатеринбург» на 2008 - 2010 годы

8. Долгосрочная целевая программа «Энергоэффективный город на 2009 - 2011 годы»

9. Программа «Экология и природные ресурсы города Екатеринбурга на 2006 - 2010 гг»

10. Программа развития системы общего образования в муниципальном образовании «город Екатеринбург» на 2007 - 2009 годы

11. Долгосрочная целевая программа «Развитие сети дошкольных образовательных учреждений в муниципальном образовании «город Екатеринбург» на 2009 - 2011 годы»

12. Программа «Развитие сети клубов по месту жительства в городе Екатеринбурге на 2005 - 2009 годы».

Данные программы хоть и коррелируют с направлениями стратегического плана развития города, но не охватывают весь объем программ (проектов), разработанных в рамках этих направлений, что говорит о недостаточном финансировании стратегического плана.

Тюмень. В отчете об исполнении бюджета города Тюмени за 1 полугодие 2009 года не отражены расходы на программы, включенные в состав стратегического плана.

г) Взаимосвязь развития (экономического роста) и применяемых в стратегическом плане показателей

Екатеринбург. В стратегическом плане развития Екатеринбурга читаем: «Основным стратегическим ресурсом развития Екатеринбурга был и остается человеческий потенциал, а рост численности населения - одно из основных условий развития города». Однако он полностью противоречит демографическим прогнозам, даваемым лучшими российскими экспертами, согласно которым даже при самой благоприятной ситуации население страны в целом и городов частности будет сокращаться. В связи с чем возникает необходимость закладывать в стратегический план тенденцию сохранение негативной динамики численности населения. Может ли город обеспечить декларируемое «…высокое и устойчиво повышающееся качество жизни нынешних и будущих поколений горожан» при одновременно растущей численности пенсионеров и стоимости социальных услуг?

Еще одна трудность кроется в размытости представлений о субъекте наших стратегических усилий. Если рост благосостояния местного населения выглядит как естественная цель для «города-центра», то в случае «города-узла» - это далеко не очевидно. Местные жители являются лишь одним из многих субъектов, своего рода субстратом, «обогащающимся» за счет пропускаемого через него потока. Поэтому главным субъектом заботы и основной головной болью становится временный житель или посетитель города - мигрант во всем многообразии его обличий, а не местное население.

д) Декларативность стратегических планов

Екатеринбург и Тюмень. Основная причина декларативности стратегических планов состоит в трудности определения места города в системе политических, социальных и экономических отношений. Они разрабатываются исходя из допущения, что администрация города обладает значительной свободой выбора траекторий развития и способов достижения поставленных стратегических целей. На практике же огромное количество факторов, как внешних по отношению к городам, так и внутренних, слабо контролируется руководством. Осуществление даже самых обдуманных и конкретных планов неизбежно сталкивается с непредвиденными обстоятельствами, которые могут, как способствовать, так и препятствовать достижению поставленных целей. Поэтому реальная стратегия развития таких сложных объектов как города, вписанных во множество систем разного уровня, является скорее вынужденной реакцией на многочисленные вызовы и требования времени

Общее и особенное в стратегических планах. Городские стратегии представляют собой прогнозные документы, рисующие желаемое будущее города. Они открываются определением основных целей развития и совпадают с приоритетами государственной политики, озвученными в посланиях Президента. Далее следует оценка конкурентных преимуществ города и потенциальных возможностей их реализации при существующих ограничениях и рисках. Центральное место занимают ресурсы развития, которые трактуются как городское «богатство», способное приносить дивиденды, при условии решения имеющихся проблем, по преимуществу финансовых. Стратегическое здание венчается системой конкретных мер (программ) по достижению плановых показателей.

На мой взгляд, в стратегическом плане г. Тюмени для развития города за основу взяты выгодные позиции города в системе экономических и политических связей, а перспективы развития г.Екатеринбурга определяются исходной «неразвитостью» направлений, выбранных в качестве основных, и желанием разработчиков их улучшить.

Выделение показателей для оценки эффективности и результативности реализации стратегического плана.

Тюмень «Используя методику, предложенную Х.Босселем, группа экспертов - разработчиков плана сформировала с учетом проблем города 164 показателя для оценки состояния, возмущения и реагирования (состояние, вход, выход) по шести показателям. Данные показатели позволяют более точно контролировать жизнеспособность подсистем г. Тюмени как единого организма.

Каждый из выбранных показателей описан по схеме, рекомендованной Комиссией ООН по устойчивому развитию. Описание показателей - это своего рода инструкция по ведению мониторинга. Для анализа выбранных показателей разработана компьютерная программа. Сегодня управление экономики администрации города Тюмени организовало аналитическую группу, которая осуществляет мониторинг на основе выбранных показателей. Наличие системы показателей и активный мониторинг позволяют в оперативном порядке фиксировать изменения социально-экономической сферы города, выявлять новые проблемы.»

Екатеринбург «Мониторинг стратегического плана базируется на наиболее общих показателях… - перечне основных показателей для каждого направления, представляющих собой прогнозные параметры на 15 лет с разбивкой на пятилетия. Прогнозные показатели даются в двух вариантах: для случая инерционного развития событий (экстраполяция трендов) и желаемое значение показателя в случае реализации плана. Сравнение достигнутых результатов в отчетные периоды с прогнозами на пятилетки позволит оценить правильность выбранных в стратегическом плане направлений деятельности и способов достижения целевых ориентиров.

Оценка изменений социально-экономических показателей должна проводиться также в среднесрочной и краткосрочной перспективе. Для этого устанавливаются контрольные параметры на ближайшие 5 лет с разбивкой по годам. Их набор основывается на перечне основных показателей стратегического плана, однако может несколько отличаться от прогнозных параметров стратегии в случае действия корректирующих обстоятельств. Таким образом, на этом уровне мониторинга отслеживается эффективность конкретных мероприятий, проектов и программ стратегического плана. Оформляется это в виде итогов социально-экономического развития города Екатеринбурга и мониторинга социально-экономического развития города за кварталы и год. Итоги разрабатываются Комитетом по экономике и подразделениями Администрации при участии Программного Совета. Перечень показателей должен быть более широким, чем в пятилетнем плане, за счет включения дополнительных показателей по реализуемым в этом году приоритетным задачам и программам. Значения показателей могут несколько отличаться от контрольных параметров пятилетнего плана в случае действия корректирующих обстоятельств.

Важным элементом мониторинга реализации стратегического плана является отслеживание состояния общественного мнения по этому вопросу. Социологические исследования, телефонные горячие линии, интернет-форумы, информационные центры и другие формы налаживания обратной связи с населением должны стать источником неоценимой информации. Именно они должны давать всем участникам стратегического планирования сведения о том, насколько чувствительные изменения происходят в жизни города, какой характер, позитивный или негативный, они носят, а также в каком направлении следует двигаться дальше. Рекомендации и замечания граждан, как показывает практический опыт, всегда очень конкретны и обычно носят частный, бытовой характер. Поэтому задача аналитиков вычленить из этого информационного массива проблемы, носящие действительно стратегический характер, и учесть их при последующей корректировке плана.

По итогам проводимого анализа проводится планирование. В процессе реализации стратегического плана это относится к его корректировке. Корректировка может проводиться на разных уровнях в соответствии с проводимым анализом: итоги долгосрочного периода влекут за собой пересмотр и уточнение миссии и стратегических направлений плана, среднесрочного - программ, краткосрочного - проектов и мероприятий целевых программ. Анализ проводится либо Комитетом по экономике, либо привлеченными экспертами. Результаты анализа и предложения по корректировке плана или его частей выносятся на обсуждение и утверждение Программным Советом.»

Последним более или менее актуальным документом мониторинга эффективности стратегического документа в открытом доступе является информация «Об итогах реализации Стратегического плана Екатеринбурга в 2007 году», принятая к сведению решением Екатеринбургской городской Думы от 14 октября 2008 г. № 60/64. Все отраженные в данной информации результаты сравниваются с итогами социально-экономического развития города предыдущего года (2006 г.), а не стратегийными показателями.

Документы мониторинга стратегического развития г.Тюмени кроме итогов социально-экономического развития города, которые не отражают динамику указанных в стратегическом плане показателей, в открытом доступе отсутствуют.

стратегический планирование муниципальный развитие

2.2 Проблемы при разработке документов стратегического планирования

Накопленный опыт по формированию документов стратегического планирования в муниципальных образованиях выявил ряд проблем.

Одна из них - отсутствие методических материалов, определяющих основные требования к структуре и содержанию стратегии отрасли, муниципального образования. В данных условиях было трудно сформулировать задание к содержанию стратегии, соответствующее требованиям областного правительства и обеспечивающее единый подход к формированию документа.

Грамотная и качественная разработка стратегии - достаточно масштабная и трудоемкая работа, требующая от органов местного самоуправления трудовых и финансовых ресурсов. Решить вопрос о финансировании работы, что в настоящих сложных условиях исполнения местных бюджетов весьма проблематично. Невозможность привлечь высокопрофессиональных специалистов по стратегическому планированию создает угрозу получения «доморощенного» документа, не отвечающего заявленному уровню.

На примере Свердловской области можно выделить еще ряд проблем технического характера. Одним из механизмов реализации Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года (Стратегии 2020) Постановление Правительства Свердловской области от 27 августа 2008 г. № 873-ПП «О Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года» является наличие стратегических документов развития в каждом муниципальном образовании Постановление Правительства Свердловской области от 01.10.2008 г. № 1043-ПП «О задачах исполнительных органов государственной власти Свердловской области и органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, по реализации основных положений Стратегии социально-экономического развития Свердловской области на период до 2020 года».

Состав показателей Стратегии 2020 и показателей, предложенных в Типовом задании на разработку стратегии развития муниципального образования в Свердловской области, базируется на официальной статистической отчетности.

На первый план выходит проблема отсутствия областной и муниципальной статистики. На федеральную службу государственной статистики возложена обязанность по обеспечению органов местного самоуправления свободным доступом к статистическим показателям, характеризующим состояние муниципального образования Постановление Правительства РФ от 11.11.2006г. № 670, более того на безвозмездной основе Федеральный закон от 29.11.2007 г. № 282-ФЗ.

Вместе с тем, сбор и обработка информации по ряду очень значимых для муниципалитета показателей централизована в органах государственной статистики. Например, это сведения об инвестициях в основной капитал, сведения об инновационной деятельности организации.

Данной информацией органы местного самоуправления не владеют. Даже те муниципальные образования, которые по соглашению с территориальным органом федеральной службы государственной статистики по Свердловской области на платной основе частично получали сводную информацию, в 2009 году из-за финансовых трудностей были вынуждены резко сократить объем заявки.

Не способствует получению необходимой информации и действие статьи 102 «Налоговая тайна» Налогового кодекса. Согласно Кодексу, налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом сведения о налогоплательщике, кроме разглашенных с его согласия. Ежегодно ряд организаций муниципальных образований отказываются предоставлять информацию, ссылаясь на Федеральный закон от 27.07.2006 г. №152-ФЗ «О персональных данных».

Требуется содействие областных администраций в решении, как минимум, вопроса о доступе муниципалитетов к базе данных статистических показателей, что обеспечит полноту данных, используемых при планировании развития территории.

В типовом задании на разработку стратегии развития муниципального образования предложено использовать показатели, характеризующие развитие в муниципальном образовании его человеческого потенциала. В их основу частично легли показатели, установленные Указом Президента Российской Федерации для оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Но для муниципальных образований логичнее использовать показатели, установленные для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

На качестве документов стратегического планирования также отрицательно сказываются сокращение полномочий органов местного самоуправления. Невозможно развивать территорию как единое целое, так как существует зависимость от властей других уровней (региональных, территориальных федеральных).

Главный эффект городских стратегий до сих пор остается имиджевым. С точки зрения управления наличие у города собственной стратегии без достаточно ясно обозначенных приоритетов развития, при отсутствии комплексного анализа и показателей достижения целей не является зрелым, препятствует открытости и прозрачности в сфере принятия решений, а, следовательно, предсказуемости для инвесторов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Муниципальное образование -- это сложная система, существующая в условиях нестабильности внешней среды. Как поставить реальные цели и достичь их в этих рамках? «То что планируется, делается» -- это часто цитируемое высказывание известного западного экономиста Петера Драккера в полной мере относится к муниципальному управлению. При отсутствии долгосрочного плана развитие подведомственной территории будет хаотичным и неясным, а управление превратится в реагирование на изменения внешних и внутренних факторов.

Данный недостаток восполняет стратегическое управление, важным элементом которого является стратегическое планирование, получившее широкое распространение в бизнес-системах западных стран и утверждающееся в последние годы в государственном и муниципальном управлении.

К настоящему времени в России сложился определенный опыт стратегического управления городами. Его начало приходится на 90-е годы прошлого столетия (в результате продолжавшей в течение 1997 года масштабных работ Санкт-Петербург стал первым городом в России, разработавший Стратегический план). Формировался он на основе заимствований из практики стратегического планирования европейских и американских городов, в частности Антверпена, Штутгарта, Бранденбурга, Мюнхена, Барселоны, Бирмингема, Сан-Франциско и других Стратегический менеджмент: Учебное пособие/В.А.Костин, Н.Б.Костина. - Екатеринбург, 2007. - С.167.. Ставшая за последние десятилетия обычной для западных городов практика разработки стратегических планов применяется в России в необычном контексте. С одной стороны - общий экономический кризис и незавершенные реформы, с другой стороны - печальный опыт как жесткого административного планирования социалистического периода, так и анархии первых посткоммунистических лет. Все это создает особые условия для разработки стратегического плана и в то же время обостряет потребность в таком плане.

В муниципальных структурах могут применять разные алгоритмы стратегического планирования. Общая методология стратегического планирования в городах предполагает проведение предпланового анализа, SWOT- анализа, определение миссии и целей, формулировку показателей и способов достижения целей, разработку конкретных(ой) программ(ы) для стратегического плана, реализацию стратегического плана и мониторинг достижения целей.

Почти все региональные столицы и крупнейшие города обзавелись собственными стратегическими планами развития. В массе своей эти документы напоминают декларацию о намерениях, с указанием на то, «что» надо сделать, но без объяснения того - «как». Они совмещают очень общие перспективы и очень частные программы, без достаточной стыковки первого со вторым и объяснения каким образом плановая деятельность различных городских структур работает на стратегические цели Вендина О. Стратегии развития крупнейших городов России: поиск концептуальных решений // Городской альманах, вып.2, 2006, С. 205-227..

При разработке документов стратегического планирования органы местного самоуправления сталкиваются с множеством трудностей. Некоторые из них мало зависят от самих органов местного самоуправления: проблемы методологического характера, законодательные пробелы, отсутствие финансирования, несоответствие полномочий, а также ограничения рамками периода избрания времени реализации утвержденных стратегий; другие вполне могли бы быть ими решены: вовлечение в процесс стратегического планирования гражданского общества, воспитание кадров, повышение качества предплановых анализов и самих планов, мониторинг реализации стратегических планов.

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ:

1. Вендина О. Стратегии развития крупнейших городов России: поиск концептуальных решений // Городской альманах, вып.2, 2006.

2. Ветлугин С.Ю. - Международные рейтинги, влияющие на оценку инвестиционной привлекательности экономики / Евразийский международный научно-аналитический журнал Проблемы современной экономики, Номер N 1/2 (13/14), 2005.

3. Динисламов И. Подходы к определению миссии и главной цели развития в стратегических планах городов. // http://www.citystrategy.leontief.ru/about/strkaz.zip.

4. Жихаревич Б.С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке стратегического плана Санкт-Петербурга. // Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах: Сборник, СтП, 2003.

5. Жихаревич Б.С.Организационные структуры стратегического планирования/По материалам семинара «Основы территориального стратегического планирования на принципах широкого общественного участия», 28 июня - 1 июля .

6. Курс лекций по стратегическому менеджменту, Колесникова К.И., УРАГС, Екатеринбург, 2010.

7. Показатели устойчивого развития: Теория, метод, практическое использование. Отчет, предоставленный на рассмотрение Балатонской группы / Авт. Х. Боссель. Пер. с англ. Тюмень: Изд-во ИПОС СО РАН, 2001.

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 11.11.2006г. № 670.

9. Постановление Правительства Свердловской области от 01.10.2008 г. № 1043-ПП.

10. Постановление Правительства Свердловской области от 27 августа 2008 г. № 873-ПП.

11. Стратегический менеджмент: Учебное пособие/В.А.Костин, Н.Б.Костина. - Екатеринбург, 2007.

12. Стратегический план Екатеринбурга утвержден решением Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г. № 40/6 (с изменениями от 22 января 2008 г.).

13. Стратегический план развития города Петрозаводска до 2010 года.

14. Стратегическое управление - Регион Город Предприятие Под ред. Д.С.Львова, А.Г.Гранберга, А.П.Егоршина.- М, 2004.

15. Стратегия развития г.Тюмени, утверждена решением Тюменской городской Думы от 26.06.2003 № 410

16. Структурные матрицы и их применение для исследования систем / Л. Г. Шатихин. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Машиностроение, 1991

17. Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях. Ткачев С.А., Нестерова Е.В. // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета - № 3. - 2009.

18. Тургель И.Д., Батишевская В.Б. Стратегическое территориальное планирование как программно - целевой метод управления социально - экономическим развитием региона // ЧиновникЪ. - № 2. - 2004.

19. Теоретические проблемы стратегического планирования в экономических системах. Шогенов Б.А., Жемухов А.Х. Экономический вестник Ростовского государственного университета, 2007, том 5, н-р 2, часть 2.

20. Управление развитием муниципального образования (Стратегическое планирование. Территориальное планирование). Учеб. пособие для преподавателя. - М., 2007..

21. Федеральный закон от 29.11.2007 г. № 282-ФЗ

22. Чистяков В.М. Прогнозно-аналитические исследования и проектирование сценариев при разработке концепции социально-экономического развития крупного города/Методические материалы.

Размещено на Allbest.ru