Совершенствование управления образовательным фактором экономического роста в условиях рынка (на материалах Павлодарской области)

Постиндустриальные общества столкнулись в сфере образования с характерными для этой стадии своего развития проблемами. Выработанные на более ранних этапах институциональные решения, удовлетворительно работавшие в условиях быстрого роста государственных финансовых ресурсов, мало совместимы с новыми реалиями. Эти проблемы не могут быть и не будут решены только с помощью дальнейшего увеличения доли государственных образовательных расходов в ВВП. Они носят структурный характер и без глубоких реформ могут лишь усугубляться.

В частности, Е. Гайдар считает, что государству следует отказаться от использования системы образования в качестве инструмента социального выравнивания, переориентировав цель государственной политики в сфере школьного образования с равенства результатов на обеспечение качественного образования. В сфере же высшего образования важнейший приоритет - сделать равенство доступа к нему. Необходимо применять прозрачные и общие для всех процедуры, которые позволяют выявить тех, кто может быть допущен к финансируемому государством высшему образованию, и которые радикально повысят роль рыночных механизмов в образовательной сфере [33].

Обстоятельный, на наш взгляд, обзор мировых тенденций развития образовательного фактора и его участия в формировании человеческого капитала приводит В. Мельянцев. Он пишет, что в период 1950-1990-е годы для многих развивающихся стран одновременно со значительным увеличением инвестиций в основной капитал был характерен существенный рост затрат на формирование человеческого потенциала. Хотя удельный вес государственных расходов в общих инвестициях в человеческий капитал в среднем по афроазиатским и латиноамериканским странам не превышал, как правило, 40-60 %, а в ряде стран имел тенденцию к снижению, государственная поддержка сфере образования и здравоохранения была достаточно весома (судя хотя бы по процентному вкладу в ВВП) и в целом эффективна, так как способствовала привлечению частных инвестиций в отмеченную сферу. Совокупные частные и государственные расходы на образование, здравоохранение и НИОКР, не превышавшие в развивающихся странах в начале 60-х годов 4-5 % ВВП, возросли в среднем до 10-11 % ВВП в 1994-1996 гг.

При этом данные по странам Востока и Юга существенно варьировались. В наименее развитых государствах, основной массе стран Тропической Африки совокупные расходы на формирование человеческого капитала составляли не более 6-8 % их ВВП. Сравнительно невысоким был и показатель в ряде крупных, густонаселенных стран. В Индонезии, Пакистане и КНР отмеченный индикатор (8-9) и в Индии (10-10,5) был ниже, чем, например, в Таиланде, Аргентине, Бразилии и Мексике (11-12 % ВВП). По Тайваню и Южной Корее удельные затраты на развитие человеческого фактора, достигавшие, по неполным подсчетам, соответственно 13-14 и 14-15 % ВВП, были сопоставимы с индикаторами по Великобритании (14,4), Японии (15,4) и Италии (15,9%). В то же время Тайвань и Республика Корея заметно уступали Германии (16,7), Франции (18,1) и США (24 % ВВП).

Если учесть хотя бы частично некоторые неформальные виды обучения, например, профподготовку, обеспечиваемую предприятиями, то отмеченный показатель в 1990-1995 гг. мог составлять по Тайваню и Южной Корее примерно 18-19, в Японии - 20-21, а в США - 30-31 % ВВП.

Сделанные корректировки позволяют оценить в первом приближении общий фонд развития, включающий обычные капиталовложения, а также рассмотренные выше текущие расходы на образование, здравоохранение и НИОКР. В середине 90-х годов его величина, отнесенная к ВВП, достигала в среднем по развитым государствам 42-43 %, причем индикаторы по Великобритании (36,1) и Италии (39,1) были ниже, а по США (46,3) и Японии (49,6 %) заметно выше средних показателей по группе передовых стран.

В целом по афроазиатским и латиноамериканским государствам доля инвестиций в совокупный фонд развития выросла значительно - с 7-10 % в 1920-1930-е гг. до 19-20 % - в начале 1960-х гг. и примерно 35-37 % в середине 1990-х гг. Однако этот показатель все еще существенно меньше, чем в среднем по развитым странам. В то же время ряд азиатских стран в целом опережали развитые государства как по норме традиционных капиталовложений, так и по доле фонда развития в ВВП (50-51 %). Подчеркнем при этом, что среди «тигров» и «драконов» также наблюдалась значительная дифференциация. По Индонезии последний показатель составил 40-41, по Тайваню 41-42, в КНР 50-51, в Малайзии - 53-54, в Таиланде и Южной Корее 56-57 % ВВП.

Эти успехи развивающихся стран можно было бы только приветствовать. Однако настораживает не вполне сбалансированная структура накопления физического и человеческого капитала. Если в развитых государствах доля последнего в фонде развития в целом превысила 1/2 (здесь различаются две модели: в США она достигла 65-66 %, в Японии лишь 41-42 %), то в целом по развивающемуся миру ситуация иная. Отмеченный индикатор вырос с 14-15 в 1920-1930-е гг. до 23-24 - в начале 1960-х гг. и до 28-29% в середине 1990-х гг., но он значительно (почти вдвое) ниже, чем в развитых странах.

Интересно, что в целом по группе азиатских «тигров» на долю инвестиций в развитие человеческого потенциала приходилось меньше, чем в среднем по развивающемуся миру (это во многом объяснялось повышенным удельным весом расходов на обычные капиталовложения). Чрезвычайно низкие показатели в Индонезии (20-21 %), Таиланде и Малайзии (22-25 %). К этой группе, вероятно, примыкает и Южная Корея, хотя данные по ней все же лучше - 32-33 %. Наиболее благоприятное соотношение компонентов общего капиталонакопления - по Тайваню, где вышеупомянутый показатель достигал 43-44 %.

Возросшие инвестиции в человеческий фактор способствовали существенному, но далеко не одинаковому прогрессу периферийных государств в сфере образования, просвещения и профессиональной подготовки населения. В целом по развивающемуся миру в 1950-1980-1995 гг. показатель охвата обучением в средней школе повысился с 7 до 31 и 55 %, а в высшей школе - с 1 до 8 и 12 %.

Чтобы оценить эти достижения, целесообразно их сопоставить с показателями по передовым странам. В последних соответствующие индикаторы составили 48-50, 85-87 и 95-97 % и 7-9 % (в США - 22 %), 30-32 (56 %) и 47-49 % (82 %). Наиболее масштабный рост охвата обучением в средней школе наблюдался в Южной Корее - с 27 в 1960 г. до 74-75 - в 1980 г. и 95-97 % - в 1995 г.

Весьма высокая «дифференциация успехов» обнаружилась по индикатору охвата обучением в высшей школе. В указанные годы он составил в КНР менее 1, 1-2 и 4-5, в Индии - 3, 5 и 6-7, в Малайзии - 1, 4 и 8, в Индонезии - 1, 3-4 и 10-11 %. В Таиланде и Гонконге доля молодежи, охваченной обучением в колледжах и университетах, увеличилась больше - соответственно с 2 до 13 и 19-20 % и с 4 до 10 и 22 %. Действительно, впечатляющие результаты у Тайваня (2 % в 1952 г., 18-19 % в 1986 г. и 30-32 % в 1995 г.) и Южной Кореи (5 % в 1960 г., 15-16 % в 1980 г. и 51-53 % в 1995 г.). Если в странах Тропической Африки в середине 1990-х гг. рассматриваемый показатель не превышал в среднем 2-4 %, то, например, в Бразилии он составлял 11-12, в Мексике, Колумбии, Египте и Сирии - 14-18, в Перу и Чили - 28-32 и в Аргентине - 38 %.

Вопреки еще встречающимся суждениям, современный развивающийся мир, при всех имеющихся перекосах (в том числе гендерных, город/село и др.), - это сообщество, сравнительно быстро утрачивающее признаки неграмотной периферии. Доля тех среди взрослого населения, кто хотя бы элементарно грамотен, составлявшая в среднем по развивающимся странам в 1900-1950 гг. 20-26 %, увеличилась с 35-37 % в 1960 г. до 47-49 % в 1970 г. и 53-55 % в 1980 г., достигнув к 1995-1996 гг. 72-74 %. Правда, рассматриваемый показатель был существенно выше в Латинской Америке, Восточной и Юго-Восточной Азии (83-87 %), ниже в странах Северной Африки и Ближнего Востока - 60-62 % и существенно ниже (50-57 %) по Южной Азии и Тропической Африке.

Во многих странах и регионах развивающегося мира в последние полвека достаточно быстро увеличивался показатель среднего числа лет обучения взрослого населения. В среднем по периферийным государствам он вырос примерно с полутора до семи лет. Однако, хотя по ряду стран, например, Южной Корее и Тайваню (14,5-15 лет) рассматриваемый индикатор уже находится на уровне передовых государств (и даже несколько выше, чем в Италии и объединенной Германии), в целом по развивающемуся миру, несмотря на сокращение относительного разрыва по отмеченному показателю с развитыми странами, абсолютный разрыв продолжал увеличиваться: если в 1950 г. в среднем по периферийным и развитым экономикам индикатор среднего числа лет обучения взрослого населения составлял соответственно 1,5 и 9,5 лет (разница - 8 лет), то в 1996-1997 гг. он достиг соответственно 7 и 16 лет (абсолютный разрыв - 9 лет).

В целом можно констатировать, что по ряду важнейших показателей, отражающих развитие собственно человеческого фактора, периферийные страны подтянулись к стандартам передовых государств больше, чем по индикатору подушевого дохода. В результате по индексу «человеческого развития», включающего помимо подушевого ВВП, продолжительность предстоящей жизни и среднее число лет обучения, разрыв между развитыми и развивающимися странами сократился в среднем в 1950-1996/1997 гг. примерно в полтора раза и стал примерно трехкратным [34].

Говоря о современных тенденциях конкурентоспособности национальных экономик государств в условиях глобализации, Н. Назарбаев отмечает особую роль факторов, определяющих главный показатель конкурентоспособности - высокий уровень и качество жизни населения. Это, во-первых, уровень образования, во-вторых, развитие человеческого капитала, в-третьих, инновационное развитие, в-четвертых, качество исполнения, и, наконец, политическая воля и национальный консенсус. Также он отмечает, что «на протяжении последних 10-15 лет у конкурентоспособности появилось новое измерение: акцент делается на переходе глобальной экономики к новому качеству - «экономике знаний» [35].

В настоящем анализе важно также исследовать опыт стран мира в решении вопросов финансового обеспечения образования. В частности, интересен вывод Е. Смирнова и Е. Щесняк о том, что с середины 80-х годов истекшего столетия в большинстве развитых стран мира обозначилась и развивается тенденция к сокращению доли бюджетных и повышению удельного веса внебюджетных средств в финансировании высших учебных заведений. В качестве одного из главных факторов исследователи отмечают существенное увеличение расходов вузов, связанное с потребностями их технологического перевооружения, возросшими затратами на поддержание в надлежащем состоянии основных фондов, с увеличением профессорско-преподавательского контингента и уровня заработной платы преподавателей.

Тем не менее в развитых странах Запада государство традиционно играет в рассматриваемом плане исключительно важную роль (таблица 2).

Таблица 2 - Соотношение государственного и негосударственного финансирования государственных высших учебных заведений в некоторых странах Запада (по состоянию на середину 90-х г.), %

Рост расходов вузов в целом трактуется как положительное явление, способствующее улучшению качества высшего образования. Однако оборотной стороной здесь является неспособность государственных и муниципальных бюджетов большинства западных стран в полной мере удовлетворять финансовые потребности высшей школы. Как считают западные эксперты, госфинансирование образования в большинстве развитых стран достигло предельно возможной величины (6% ВВП), в связи с чем вряд ли можно ожидать его дальнейшего наращивания.

Она особенно велика в странах Южной и Северной Европы (в Португалии и Испании, Швеции и Финляндии), а также в Германии. В США госфинансирование высшей школы в процентном отношении скромнее, чем в Европе, но в абсолютном денежном выражении оно существенно выше, чем в любой европейской стране [36].

В плане обеспечения финансирования системы образования частным сектором экономики многие страны мира выработали различные механизмы поощрения частных инвестиций в образование и обучение. В частности, многие государства имеют широкий диапазон стимулов и поощрений инвестирования в профессиональное обучение.

В Люксембурге компании, которые берут учеников, имеют право получать помощь в форме грантов или освобождаются от социальных отчислений, получают различные субсидии, если у них есть спрос на профессии, по которым они проводят обучение. В Испании в 1998 г. были введены стимулы в форме снижения налогов в соответствии с программой по начальному профессиональному обучению с тем, чтобы стимулировать работодателей использовать больше учеников, работающих по контракту (при этом предусматривается, что по крайней мере 15% рабочего времени должно быть уделено теоретическому обучению), и преобразовывать их в постоянные рабочие места.

В некоторых странах применяется и метод выплаты сборов с компаний. Так, например, во Франции метод сборов с предприятий для финансирования программ обучения берет свое начало в 1970 г. Размер сбора постепенно увеличивается, и в настоящее время он составляет 1,55% от фонда заработной платы, а для компаний с персоналом менее 10 человек - 0,15%. Фонд, созданный за счет этих средств, управляется в значительной степени социальными партнерами. Работодатели могут открыть свои фонды, если они способны проводить обучение, которое отвечает всем критериям. Во Франции практически около двух третей средств на непрерывное обучение финансирует государство, если обучение нацелено на уязвимые слои населения через политику рынка труда [37].

Между тем, тот же опыт стран мира показывает, что наращивание инвестиций в систему образования не всегда является однозначным фактором роста эффективности образования. К примеру, ни одна страна мира не тратит на образование столько государственных и частных средств, сколько США. Однако, по данным Организации по экономическому сотрудничеству и развитию, несмотря на гигантские затраты, американские школьники не демонстрируют хороших знаний на фоне иностранных ровесников. Более того, по ряду показателей, американские старшеклассники безнадежно проигрывают европейцам.

В 2000 году США потратили более $10,2 тыс. на каждого ученика начальных классов. В остальных развитых странах эта сумма, в среднем, составила чуть более $6 тыс. В целом, США заняли второе место среди самых щедрых государств по финансированию общего образования, затратив на эти цели 7% от валового внутреннего продукта (ВВП) страны в 2000 году. С тех пор как Джордж Буш стал президентом США, государственные затраты на образование возросли на $11 млрд., достигнув $147,9 млрд. в 2002 году. Только в 2002 году $26,5 млрд. было направлено на поддержку начального и среднего образования. Из них $1 млрд. был специально предусмотрен для усовершенствования навыков по чтению среди американских школьников.

Как заявляют исследователи из Мичиганского университета, все эти затраты, однако, не оказали особо благоприятного влияния на успехи американских учащихся. По словам Министра образования Рода Пейджа, когда все остальные страны движутся вперед и усовершенствуются, США завязли в боях с бюрократией. Некоторые исследователи утверждают, что школьную систему США не спасут изменения в программах - образование США нуждается в кардинальных реформах [38].

В конце 90-х годов в США возникло движение за решительное повышение качества школьного образования. Вывод, которое сделала специальная комиссия (под руководством Дж. Гленна) в докладе под громким названием «Пока не поздно», буквально ошеломил общественность страны. Он прозвучал как набат, призывающий общество немедленно начать выправлять положение дел в школах США. Комиссия потребовала не менее 5 млрд. долларов только на переподготовку и переобучение преподавателей.

В этих обстоятельствах Министерство образования США, сохраняя за собой общее руководство школьным делом, пытается расширить масштабы своего влияния. Оно предложило ужесточить школьную отчетность: введены так называемые отчетные карты (Nation`s Reports Cards). Принимаются меры по корректировке стандартов обязательного среднего образования. Большинство штатов публикуют сегодня отчеты, руководствуясь такими стандартами. Снижение качества школьного обучения является сегодня проблемой мирового масштаба. В США она намного острее, чем в других развитых странах. Поэтому приоритетом политики американской администрации является среднее образование, повышение его качества [39].

В части развития профессионального образования и подготовки кадров в странах Евросоюза большое внимание уделяется доступности технического и профессионального образования, а также усилению его прагматических аспектов, определяющих связь учебных заведений профессионального образования с миром труда. Учреждениям профессионального образования отводится видная роль и в деле развития национальной системы образования.

Во Франции существуют лицеи общего и технологического профиля, многофункциональные лицеи профессионального образования. В технических и профессиональных учебных заведениях изучаются общеобразовательные, специальные предметы и проводятся практические занятия. Профессиональную практику учащиеся проходят на предприятиях, которые получают от государства финансовую поддержку за обучение молодежи. В Австрии, Германии и Швейцарии главное внимание уделяется профессиональному обучению, которое охватывает до трех четвертей молодежи. Учащиеся в этих странах 3-4 дня в неделю проходят обучение на предприятиях, а 2-3 дня - в учебных центрах, изучая технологию, математику и другие предметы, а также иностранные языки.

В Финляндии принят Закон "О профессиональной подготовке и профессиональном обучении взрослых" (1998 г.), в Нидерландах - Закон "О профессиональном образовании и обучении взрослых" (1996 г.) и Закон "О дальнейшем развитии профессионального образования" (2002 г.), которыми регламентированы роль, ответственность и заинтересованность работодателей в организации профессионального образования и подготовке квалифицированных кадров. Западные системы профессионального образования и обучения в настоящее время в большей мере ориентированы на компетенции, на освоение конкретных программ профессионального обучения.

Учебные заведения технического и профессионального образования (как правило, технические лицеи и колледжи) во всех странах Европы, Америки и Юго-Восточной Азии повсеместно решают масштабные задачи подготовки специалистов для экономики и социальной сферы. И в структуре занятого населения европейских стран эти специалисты составляют до 60 %. Как видно, выпускники колледжей не только вливаются в ряды студентов вузов, как зачастую представляют это у нас, но и целенаправленно пополняют армию специалистов среднего звена, технического и обслуживающего труда реального сектора экономики.

Характерной чертой национальных систем профессионального образования развитых стран является то, что в организацию процесса профессионального обучения, кроме государства, активно привлекаются работодатели и другие социальные партнеры. Это, в свою очередь, оказывает влияние на определение содержания профессиональных образовательных программ, порядок разработки правовых и нормативных документов, на механизм реализации образовательных стандартов профессионального обучения на практике и своевременное оснащение учебных заведений, занимающихся организацией профессионального обучения и подготовкой кадров, новым оборудованием и техникой.

В настоящее время в странах Центральной и Восточной Европы принимаются меры, направленные на обеспечение гибкости системы профессионального образования и повышение ее значимости в активной профессиональной жизни человека. Они включают, с одной стороны, разработку и принятие законодательных и нормативных документов, с другой - формирование механизмов оценки качества профессиональной подготовленности и сертификации, которые позволяют централизованно регулировать системы профессионального образования.

Соответствующие законы были приняты, в частности, в Венгрии (1993, 2000 гг.), Эстонии (1993,1995 и 1998 гг.), Словении (1996 г.), Литве (1997г.), Польше (1994г.), Болгарии (1999 г.) и т.д. Разработка законодательства и нормативной правовой базы в этой области в указанных странах продолжается.

В них формируются институциональные механизмы, регулирующие системы технического и профессионального образования. В 1993 г. в Венгрии были созданы Национальный регистр профессиональных квалификаций, который служит основой для группировки специальностей и рационализации учебных программ, и Национальный центр оценки и сертификации. В Словении с 1995 г. работает Национальный центр по профобразованию, в Болгарии с 1999 г. Национальное агентство по вопросам квалификации, оценки и сертификации, контроля качества обучения. В 1999 г. в Румынии был создан Национальный центр по развитию профессионального образования, в Эстонии - Национальный совет по профессиональному образованию взрослых, в Литве - Национальный совет по развитию профессионального образования [40].

На современном этапе модернизации российского образования считается, что приоритетными направлениями государственной политики образования должны стать: формирование современной системы непрерывного профессионального образования, повышение качества профессионального образования, создание равных стартовых возможностей и роста доступности качественного общего образования, повышение инвестиционной привлекательности сферы образования [41].

В цивилизованном мире образовательная политика, отражая общенациональные интересы в сфере образования и предъявляя их мировому сообществу, учитывает вместе с тем общие тенденции мирового развития. Сегодня, как мы видим, основными современными тенденциями мирового развития, определяющими существенные изменения в системе образования, стали:

- ускорение темпов развития общества и как следствие - необходимость подготовки людей к жизни в быстро меняющихся условиях;

- переход к постиндустриальному, информационному обществу, значительное расширение масштабов межкультурного взаимодействия, в связи с чем особую важность приобретают факторы коммуникабельности и толерантности;

- возникновение и рост глобальных проблем, которые могут быть решены лишь в результате сотрудничества в рамках международного сообщества, что требует формирования современного мышления у молодого поколения;

- демократизация общества, расширение возможностей политического и социального выбора, что вызывает необходимость повышения уровня готовности граждан к такому выбору;

- динамичное развитие экономики, рост конкуренции, сокращение сферы неквалифицированного и малоквалифицированного труда, глубокие структурные изменения в сфере занятости, определяющие постоянную потребность в повышении профессиональной квалификации и переподготовке работников, росте их профессиональной мобильности;

- рост значения человеческого капитала, который в развитых странах составляет 70-80% национального богатства, что обуславливает интенсивное, опережающее развитие образования как молодежи, так и взрослого населения.

В зарубежных странах в последнее десятилетие происходят существенные изменения в сфере образования, затронувшие философию образования, его глобальные цели и задачи, организационные структуры, содержание образования, подходы к разработке образовательных стандартов и учебных программ, формы и методы обеспечения качества образования, контроль за качеством обучения и деятельностью образовательных учреждений, финансирование и многие другие аспекты. Глобальными направлениями образовательных реформ, реализуемых в большинстве развитых стран мира, являются:

- децентрализация и демократизация управления;

- расширение автономии высших учебных заведений с одновременным усилением их подотчетности перед обществом;

- движение в сторону рыночных моделей организации, управления и финансирования образования;

- внедрение новых форм образования на основе информационно-коммуникационных технологий [42].

Наиболее широкомасштабные и впечатляющие изменения происходят на европейском континенте. Решение задач, связанных с формированием общеевропейского пространства высшего образования и закреплением за европейской высшей школой ведущих позиций в мире, во многом связывают с так называемым Болонским процессом (Совместное заявление министров образования 29 европейских стран «Пространство европейского высшего образования», Болонья, 19 июня 1999 г.), который в содержательном плане представляет собой основные направления деятельности по созданию общеевропейского пространства высшего образования.

Болонский процесс инициирован не для начала новых реформ, а для приведения к общему знаменателю или, говоря другими словами, для более тщательной стыковки существующих систем высшего образования в условиях общеполитического и экономического формирования единой Европы. При этом не предусматривается унификация существующих систем образования. Речь идет о координированном взаимодействии по сближению существующих образовательных стандартов и параметров при условии сохранения высокого уровня качества [43].

В этой связи представляет интерес дополнительный анализ мирового опыта рассмотрением подходов в развитых странах к решению задачи повышения качества образования.

В 1995 г. ЮНЕСКО, во исполнение решений своей Генеральной конференции, был разработан Программный документ под названием «Реформа и развитие высшего образования», в котором в синтетической тезисной форме излагались мировые тенденции и задачи развития высшего образования на рубеже веков. Из 151 содержащегося в Программном документе положения непосредственно качеству образования посвящены 18. В них, в частности, дается следующая развернутая интерпретация концепции качества: «Качество высшего образования является понятием, характеризующимся многочисленными аспектами и в значительной мере зависящим от контекстуальных рамок данной системы, институциональных задач или условий и норм в данной дисциплине» [44].

Далее, согласно Документу ЮНЕСКО, есть три аспекта образовательной деятельности, наиболее существенно влияющие на качество высшего образования. Во-первых, - качество персонала, гарантируемое высокой академической квалификацией преподавателей и научных сотрудников вузов, и качество образовательных программ, обеспечиваемое сочетанием преподавания и исследований, их соответствием общественному спросу. Во-вторых, - качество подготовки студентов. И, наконец, в-третьих, - качество инфраструктуры, что может быть обеспечено за счет адекватного финансирования, возможного только при сохранении государственного подхода к высшему образованию как общенациональному приоритету [44, С.36-38].

В частности эти вопросы с позиций Болонского процесса рассмотрены В. Семашенко и Г. Ткачом. Они пишут, что среди шести положений Болонской декларации, обусловливающих проведение до 2010 г. преобразований в национальных системах высшего образования и являющихся для подписавших ее стран обязательствами, проблеме качества отведено относительно скромное место: «содействие европейскому сотрудничеству в области оценки качества посредством разработки сопоставимых критериев и методологий».

Не вызывает, однако, сомнений, что именно качество европейского высшего образования находится в центре внимания инициаторов и участников Болонского процесса, главная содержательная задача которого и состоит в сохранении и повышении уровня этого качества, в то время как остальные положения Декларации по существу предписывают основные механизмы ее решения.

Известно, что эффективность и качество являются ключевыми параметрами, по которым судят об общественно-экономической значимости сферы образования. Но если эффективность обычно рассматривается как экономическая или экономико-управленческая категория, то понятие качества, включающее в себя, наряду с экономическими, социальные, познавательные и культурные аспекты образования, воспринимается как всеобъемлющая интегральная характеристика образовательной деятельности, ее результатов.

Подписание Болонской декларации, несмотря на лаконизм сформулированного в ней положения о качестве образования, дало мощный импульс для возобновления дискуссии по этому вопросу. Болонский процесс, объединяющий множество разнородных, не зависящих друг от друга участников (правительства, высшие учебные заведения, представители студенчества, деловые круги и т.д.), оказался, возможно, наиболее оптимальной организационной и институциональной формой и для проведения общеевропейской дискуссии о качестве высшего образования, и для выработки на ее основе соответствующих рекомендаций.

Уже на встрече представителей более 300 европейских вузов в Саламанке (29-30 марта 2001 г.) проблема качества образования и его оценки стала центральной в повестке дня. В принятом по итогам встречи Послании качеству отведена ключевая роль в ряду фундаментальных академических ценностей, без которых невозможно создание Европейского образовательного пространства.

Национальные системы оценки качества образования, существующие в настоящее время в разных странах, существенно различаются не только по целям и задачам, критериям и процедурам, но и многим другим параметрам, в том числе, степени вовлеченности в этот процесс правительственных (государственных) и общественных и профессиональных органов и учреждений.

Несмотря на то, что везде официально заявленной целью оценки качества является его поддержание на уровне заданных стандартов или повышение, в действительности есть большие различия в самом понимании этой задачи, которое колеблется в широких пределах, - от необходимости усиления контроля за счет расширения и совершенствования отчетности до сведения оценки качества преимущественно к самооценке учебного заведения. Тем не менее, во всех случаях признается, что оценка качества образования должна основываться на двух составляющих: внутренней (самооценка) и внешней, при этом конкретные механизмы определения этих составляющих могут быть очень различны.

К примеру, в Германии до недавнего времени главная роль в обеспечении качества подготовки отводилась внутренней составляющей, которая в свою очередь основывалась на компетентности и ответственности преподавательского состава, руководителей вузов и учебных подразделений.

В последние годы в стране пришли к выводу, что перечисленных способов контроля недостаточно, и в 1995 г. начала вводиться система внешней оценки качества, функционирующая по сложной многоступенчатой схеме под эгидой Конференции ректоров высших учебных заведений.

Во Франции, в отличие от многих других стран, институт аккредитации учебных заведений или образовательных программ отсутствует. Все государственные вузы считаются аккредитованными, однако они должны обладать правом осуществлять обучение и выдавать дипломы государственного образца, что означает также и возможность получения государственного финансирования. Это право ежегодно подтверждается министерством национального образования в форме публикуемых официальных списков видов подготовки (наименований дипломов) по всем признанным специальностям с перечислением вузов, в которых министерство предусматривает данную подготовку на предстоящий учебный год и соответственно планирует ее финансирование из бюджета.

В высшей школе России - как отмечают В. Семашенко и Г. Ткач - основным инструментом контроля над качеством деятельности образовательных учреждений высшего профессионального образования являются государственные образовательные стандарты по направлениям и специальностям подготовки специалистов. Государственные образовательные стандарты второго поколения содержат требования к уровню подготовки абитуриентов, наиболее общие требования к основным образовательным программам, а также требования к обязательному минимуму их содержания. Основные образовательные программы включают базисные учебные планы, примерные программы учебных дисциплин, программы учебных и производственных практик [45].

«Правила игры», принятые всеми странами - участниками Болонского процесса требуют составления и публикации национальных отчетов, чтобы отслеживать состояние и изменения, оценки прогнозирования структурной реформы европейской высшей школы, проводить мониторинг Болонского процесса. Анализ хода Болонского процесса в европейских странах показывает, что это далеко не синхронное движение к поставленным целям. Можно привести некоторые результаты такого мониторинга.

Невысокий уровень интереса к Болонским преобразованиям наблюдается в Великобритании, Ирландии, Литве, Швеции, Эстонии. В 63% университетов Юго-Восточной Европы проявляется формальная вовлеченность студентов в процесс преобразований. Слабее, чем в других странах, участвуют в Болонском процессе студенты Греции, Португалии, Словении.

Большинство (80%) стран, подписавших Болонскую декларацию, заявили о том, что пока нет правовых оснований для введения двухуровневой структуры ступеней, и они только приступают к ее формированию. Вместе с тем, 56% европейских вузов переходят на двухуровневую систему или намереваются это сделать в ближайшие годы. При этом 11% вузов не видят в этом необходимости. По-разному представляются степени бакалавра и магистра в национальных системах. Почти повсеместно фиксируется слабое участие работодателей в создании новых учебных планов, программ и совместной подготовке студентов.

Почти 50% вузов не имеют финансовой поддержки для проведения Болонских преобразований. Так, 75% ректоров европейских вузов заявляют, что тормозом в достижении целей и задач Болонского процесса является отсутствие финансовых стимулов. Академическая общественность во многих странах опасается, что взамен доказавших свою жизнеспособность форм и методов финансирования возникнут другие, но с сомнительными краткосрочными перспективами.

В странах Европы наблюдается «преимущественно односторонняя» мобильность студентов, в целом она ориентирована на въезд в Великобританию, Данию, Ирландию, Швецию. Большинство стран разработали собственные мероприятия по предотвращению «утечки мозгов». По имеющимся оценкам, 40% выехавших из стран Европы специалистов не возвращаются на родину. При этом отмечается возрастание роли человеческого капитала, который в развитых странах составляет 70-80% национального богатства.

В Европе около 70% вузов используют систему ЕСТS для учета и переноса кредитов, 75% - для их накопления. Однако 90% студентов сталкиваются с проблемой признания кредитов (зачетных единиц).

По мере активизации Болонских реформ усиливается внимание к оценке и аккредитации образовательных программ. Так, 80% вузов подвергаются внешней оценке, в первую очередь в таких направлениях, как бизнес, экономика, техника. По-прежнему отдается предпочтение не общеевропейским, а национальным процедурам обеспечения качества высшего образования. Вместе с тем, акцент делается на взаимном признании национальных моделей аккредитации.

Таким образом, многообразие «отношений» к Болонскому процессу в странах ЕС характеризуется обилием подходов, интерпретаций, темпов развития [46].

Анализ международного опыта показывает, что вектор развития систем образования в развитых странах направлен в настоящее время на повышение его доступности, гибкости, децентрализации управления, многообразие предоставляемых образовательных программ. Радикально изменяются подходы к качеству образования и методы его оценивания. В этих условиях традиционные механизмы управления, направленные на жесткий централизованный административный контроль процесса обучения перестают быть эффективными. Происходит их переориентация на:

- достижение общественно значимых результатов образования;

- эффективное использование всех финансовых ресурсов, включая государственные средства;

- открытость и прозрачность системы образования для внешних заказчиков и потребителей образовательных услуг.

Эти требования стали особенно актуальными в условиях проводимых образовательных реформ, когда внедряемые инновации нуждаются в тщательной оценке не только с позиции освоения средств, но и с позиции повышения качества и доступности образования, вклада системы образования в повышение конкурентоспособности страны.

Важнейшей задачей органов государственного и общественного управления образованием в развитых странах становится создание и поддержание систем информационного обеспечения развития образования (ИОРО), которые включают в себя следующие основные виды деятельности:

- разработка индикаторов развития системы образования и требований к образовательным результатам;

- сбор, хранение, анализ, обработка и распространение разнообразной статистической информации о состоянии системы образования;

- проведение мониторинга состояния системы образования и образовательных достижений обучающихся на основе репрезентативных выборок, включая экономический мониторинг, международные сравнительные исследования, межрегиональные сравнительные исследования;

- анализ эффективности использования общественных ресурсов в образовании, включая бюджетные средства и средства семей, на основе соответствующих индикаторов;

- обсуждение данных мониторинга качества образования со всеми заинтересованными сторонами, включая семьи, работодателей, СМИ, представителей государственной власти и широкую общественность [43, С. 24].

На наш взгляд, все проанализированное выше важно для казахстанской системы образования в настоящий переходный период. Вместе с тем, не форсирование ли интеграции в Болонский процесс ведет к тому, что несмотря на то, что с конца 2004 г. в стране действует Государственная программа развития образования до 2010 года, система образования в Казахстане, внешне приобретая новую форму, безусловно, нуждается в совершенствовании внутренней структуры взаимосвязей элементов ее составляющих, о чем мы еще неоднократно будем вести разговор в последующих разделах диссертационного исследования. В этой связи представляют интерес следующие моменты из опыта стран мира.

Первое - децентрализация и демократизация управления.

Второе - многоканальность финансирования системы образования, действенность стимулов и механизмов привлечения частных инвестиций.

Третье - система гарантий доступности всех звеньев образования для населения, что предполагает согласованность центральных и региональных целей и задач в развитии образования.

Четвертое - развитая система оценки качества образования.

Пятое - государственное участие в регулировании рынка образовательных услуг и рынка труда, развитие системы маркетинговой деятельности субъектов образования.

Шестое - системная организация образования, взаимосвязь всех звеньев образования в единую систему непрерывного обучения.

1.3 Основные тенденции развития системы образования в Казахстане

За годы независимого развития страны образование, как и другие отрасли социальной сферы, поддерживалось государством на уровне минимальных издержек, что было связано с экономическим состоянием Казахстана. В этот период наряду с реформами экономическими осуществлялись определенные преобразования и в сфере образования. Но вместе с тем, их трудно назвать реформами, поскольку они сводились в основном к мерам сокращения государственной части образования и перевода образования в частный (рыночный) сектор, что сопровождалось, как известно, излишней «оптимизацией» в процессе приватизации материальной базы учебных учреждений.

Если по многим показателям экономического развития республику к началу 90-х годов можно было отнести к числу развивающихся стран, то по уровню образования и квалификации населения, эффективности учебного процесса, научному потенциалу она превосходила многие развитые страны. Всеобщая грамотность населения, полный охват средним и высокий уровень доступности высшего образования, бесплатность обучения на всех ступенях, научный характер и фундаментальность образовательных программ, многообразие научно-исследовательских направлений, огромный, по любым международным меркам, кадровый потенциал образования и науки явились бесспорными историческими достижениями советского периода. Образование и наука были предметом особой заботы советского государства.

Но именно жесткая государственная опека, не оставлявшая никаких «лазеек» для проникновения рыночных регуляторов, даже на теневом уровне, сделала интеллектуальную сферу наиболее беззащитной перед экономико-политическим коллапсом, возникшим в результате крушения СССР. Таким образом, первой и основополагающей задачей реформ образования в Казахстане явилась необходимость выживания и развития в новых условиях и адаптации к рынку.

Наряду с этим должны были быть решены задачи структурной перестройки и модернизации, порожденные как «недоработками» советской системы, так и новым характером экономики и общественных отношений, новыми политическими, культурными и нравственными ценностями. Возникла и третья задача - интеграции в международное образовательное пространство посредством внедрения международных стандартов образования.

Системный характер реформа образования в республике приобрела с 1998 г. Показательно, что новый этап реформирования начался с исправления ошибок, допущенных в предыдущие годы независимости, особенно в период масштабной «оптимизации» социальных отраслей. В соответствии с поручениями Президента страны Н. Назарбаева правительству, руководителям местных исполнительных органов были восстановлены малокомплектные школы. Было обращено внимание на доступность образования для социально уязвимых слоев населения.

В августе 1998 г. было принято постановление Правительства РК «О мерах по дальнейшему реформированию системы среднего образования в Республике Казахстан», в соответствии с которым создавались Фонды всеобуча при всех школах. Эти Фонды были предназначены для приобретения одежды, обуви, учебников, учебных пособий, школьно-письменных принадлежностей, организации питания в школах, оказания денежной помощи, приобретения путевок в санаторно-курортные учреждения и лагеря отдыха, финансового обеспечения, участия в культурно-массовых и спортивных мероприятиях школьников.

Таким образом, приоритетным направлением государственной политики в сфере школьной реформы становилось достижение всеобщности и доступности среднего образования. Это понимание также нашло свое отражение в Программе снижения уровня бедности, где специальные меры предусматриваются для решения образовательных проблем бедных слоев населения.

Динамичность в сфере образования способствовала развитию законодательной и нормативно-правовой базы системы образования. Принятый в июне 1999 г. Закон «Об образовании» определил структуру модели национальной системы образования и расширил самостоятельность учебных заведений, закрепил конституционный принцип обязательности и бесплатности среднего образования. В Законе была объявлена программа обязательного и бесплатного охвата всех пяти-шестилетних детей предшкольной подготовкой. В содержании образования утверждался приоритет общечеловеческих ценностей в сочетании с национальными традициями.

Особое внимание было обращено на предоставление образовательных услуг в сельской местности (программа «Ауыл Мектебi»). В государственной программе развития сельских территорий ставится особая задача развития инфраструктуры образования на селе.

Важнейший шаг по реформированию образовательной системы Казахстана был сделан в 2001 году, когда Министерство образования республики утвердило Классификатор направлений и подготовки специальностей высшего профессионального образования, в соответствии с которым было произведено укрупнение перечня специальностей. Это позволило приблизить их набор к требованиям, предъявляемым международными образовательными стандартами и, в частности, Лиссабонской конвенцией по признанию квалификаций, относящихся к высшему образованию, которую Казахстан подписал раньше других стран СНГ. Столь же активно Казахстан включился в "Болонский процесс", заявив о переходе на трехуровневую систему подготовки кадров: бакалавриат (высшее образование) -- магистратура -- PhD (послевузовское образование).

В целях дальнейшего поэтапного реформирования системы образования в Казахстане в ноябре 2004 г. принята Государственная программа развития образования до 2010 г., которая призвана повысить эффективность образовательной системы. Необходимость и важность данного документа связана с тем, что он направлен на развитие инфраструктуры системы образования, устанавливает качественное финансирование данной системы, что, в свою очередь, положительно скажется на совершенствовании образования в его приближении к реализации принципа непрерывного образования [37, С.21,22].

В соответствии с Государственной программой развития образования в Республике Казахстан на 2005 - 2010 годы предусмотрен переход с 2008 года на 12-летнее среднее общее образование. Постановлением Правительства и РК от 19 июля 2006 года № 681 утвержден План мероприятий по переходу на 12-летнее среднее общее образование.

В условиях перехода на 12 - летнее обучение учащимся, получившим основное общее образование, предоставляется возможность продолжения обучения в учебных заведениях технического и профессионального образования. Как видно из таблицы численность учебных заведений данной категории в стране ежегодно увеличивается (таблица 3).

Таблица 3 - Количество профессионально-технических школ (лицеев) в РК

Вместе с тем, требует пристального внимания состояние материально-технической базы учреждений профобразования, обусловленное недостаточным объемом финансирования, способным компенсировать потери переходного периода, что служит основным препятствием в преодолении тех процессов, которые претерпела система начального профессионального образования в 90-е годы ХХ века в ходе оптимизации.

Завершающим уровнем среднего общего образования 12 - летней школы является организация профильного обучения. Часть выпускников основной школы продолжат обучение в профильных классах, профильных школах, гимназиях, ресурсных центрах и др. Профильное обучение будет осуществляться по трем направлениям:

- естественно-математическому;

- социально-гуманитарному;

- технологическому.

Наряду с этим, определены основные проблемные вопросы перехода на 12-летнее обучение:

- организация профильного обучения;

- состояние материально-технического оснащения организаций образования;

- потребность в расширении профессиональных школ, подготовка и переподготовка педагогических кадров;

- для расширения сети школ по полиязычному обучению, преподаванию предметов на трех языках перед вузами встает задача подготовки необходимых педагогических кадров [47].

Тем не менее, в педагогической общественности неоднозначное отношение вызывает вопрос выбора структуры среднего образования. По мнению президента Казахской академии образования им. И. Алтынсарина А. Кусаинова «структурное построение среднего образования по схеме 4+6+2=12 или 5+5+2=12 не обеспечивает его функциональную полноценность и противоречит правилам оптимизации системы. На наш взгляд, наиболее оптимальной социально востребованной и экономически целесообразной моделью среднего 12-летнего образования является 5+4+3=12».

В подтверждение своей позиции он приводит такие доводы, как:

во-первых, выбор 80-90 % стран мира структуры 12-летнего образования по схеме 6+3+3=12 или 5+4+3=12;

во-вторых, структура 5+4+3=12 позволяет провести интеграцию действующей 4-летней начальной школы с сопредельными ступенями и уровнями образования;

в-третьих, социально-адаптирующий потенциал 3-летней старшей ступени по сравнению с 2-летней ступенью;

в-четвертых, обеспечение структурой 5+4+3=12 исторической преемственности, экономической целесообразности среднего общего образования;

в-пятых, превосходство социальной направленности и мобильности 12-летней школы со структурой 5+4+3=12 по отношению к структуре 4+5+2=12 или 5+5+2=12.

Все эти взаимосвязанные аспекты как раз и определяют суть и главный смысл выбора нашей страной 12-летнего образования. Вопрос в том, как его оптимально интегрировать с остальными звеньями образовательной сферы.

Проблема научной обоснованности как всей системы, так и 12-летнего среднего образования настолько значима, что ее решение без теоретико-методологического обеспечения не под силу ни одной организации. В настоящее время в связи с созданием многочисленных центров, занятых проблемами образования и их возрастающей самоизоляцией встает вопрос о координации их научной деятельности [48].

В последние годы государством предприняты шаги по стратегическому взгляду в средне- и долгосрочный период. Принята к реализации и эффективно действует Стратегия «Казахстан-2030», страна живет на основе конкретных принципов и положений, изложенных в Стратегическом плане на период до 2010 года. Соответствующие задачи поставлены и в развитии сферы образования.

В рамках Стратегии «Казахстан-2030» определены аспекты реформы образования, определяемые долгосрочной целью создания эффективно действующей системы образования, обеспечивающей широкие слои населения качественными (на мировом уровне) образовательными программами:

- повысить качество результатов образования;

- внедрить меры, обеспечивающие равенство доступа к образованию;

- создать условия для развития партнерства в системе образования;

- обеспечить единство систем обучения и воспитания;

- обеспечить реальную интеграцию образования и науки;

- обеспечить мобилизацию ресурсов и повышение эффективности

системы образования;

- совершенствовать систему управления образованием;

- повысить эффективность системы финансирования [49].

В Стратегическом плане развития до 2010 года предполагается обеспечить действенный контроль над образовательным процессом, в этом документе указывается, что «постоянно будут совершенствоваться методика и механизмы процессов лицензирования, аттестации и аккредитации учебных заведений как основных форм контроля за качеством образования» [50].

Вместе с тем, казахстанская практика показывает, что в своих ежегодных инспекциях Министерство образования и науки проверяет как уровень материально-технического и учебно-методического обеспечения вузов, так и качество знаний самих студентов. Функция контроля за соблюдением Государственного стандарта полностью принадлежит Министерству образования и науки. Остальные участники образовательного процесса, не имея прямого и реального влияния на формирование содержания образования, занимают пассивную позицию по отношению к политике повышения качества образования.