Бюджетная безопасность в системе национальной экономики безопасности: критерии, индикаторы и пороговые значения бюджетной безопасности

3. Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

4. Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее, реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе «экономика - государство - экономика», где государство само по себе является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя «обслуживание» государством общества. При этом чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых «нуждающихся» регионов, вторая - в адрес «особо нуждающихся». «Нуждающимся» считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, «особо нуждающимся» - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов.

Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан.

В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.

2.3 Бюджетная обеспеченность в РФ и регионах

Бюджетная сфера деятельности регионов и муниципальных образований, хозяйственная деятельность ГУП и МУП в регионах - эта та область, в которой наглядно видны, как плюсы, так и минусы работы властей, выявляется их общая состоятельность в качестве элиты общества. И прозрачность этой сферы особенно значима и для экономики, и для общественности, и для населения.

Реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений в России осуществляются с начала 1990-х годов. Особенно интенсивный характер они приобрели, начиная с 2000 года. К настоящему времени уже достаточно четко определились успехи и неудачи этих реформ в регионах и муниципальных образованиях. К сожалению, успехов пока очень немного. Разве что - консолидация бюджетных средств в руках Правительства РФ (в федеральном бюджете) и, как следствие, повышение финансовой и прочей управляемости регионами со стороны Федерального центра. В то же время, судя по всему, некоторые ключевые проблемы этого процесса, в том числе негативные, остаются вне поля зрения Правительства РФ - главного инициатора и реформатора бюджетной системы РФ.

Одним из необходимых условий успешности развития межбюджетных отношений, было, есть и будет прозрачность бюджетного процесса на всех уровнях, доступность федерального, региональных и муниципальных бюджетов и хода их реализации для независимых аналитиков и широкой общественности.

Практика реформирования межбюджетных отношений в огромной степени, причем негативно, повлияла на бюджетную обеспеченность городов-доноров территорий и особенно крупных городов, включая столицы субъектов РФ.

Бюджетная обеспеченность городов - доноров территорий, определяющая, в том числе инвестиционную привлекательность, как самих городов, так и регионов в целом заслуживает особого внимания по следующим причинам. Современная теория и практика развития регионов и стран основывается на базовом формуле, базовом постулате, проверенном мировым опытом и вошедшем в сокровищницу мировой экономической науки: «Рост и развитие экономики формируется и концентрируется в городах и из них распространяется на смежные территории и страну».

Авторы этой обобщенной теории - Джон Фридмен и его последователи, а также другие ведущие экономические мировые научные школы. Именно рост экономик крупных городов, создание в них постиндустриальной экономики и современной экономики знаний позволяет развиваться регионам и стране в целом за счет собственных доходов.

Дж. Фридман ввел четыре условия формирования центров роста (ядер) в стране:

1) наличие большого числа локальных «спящих» ядер (потенциальных центров роста). В России их достаточно много.

2) пробуждение под внутренним или внешним воздействием одного мощного ядра, формирующего центр роста и оказывающего своим примером и доходами воздействие на мегаполис, регион и страну в целом.

В России это могут быть - Санкт-Петербург, Новосибирск, Казань, Нижний Новгород, Томск, Иркутск и некоторые другие города, с развивающимся сектором инновационной экономики;

3) пробуждение и развитие еще нескольких ядер, приводящее к образованию полицентрической структуры центров роста.

В России это еще только предстоит осуществить путем создания эффективной национальной инновационной системы и инновационных производств.

4) слияние ядер в мощные кластеры и отрасли. Это - основная комплексная и системная программно-целевая задача развития, диверсификации и реструктуризации российской науки, образования, экономики и промышленности.

Правительство России обозначило в своих многочисленных документах подобную программно-целевую задачу, но пока продвижение в этом направлении незначительно.

Можно обратиться и к другим направлениям теории и практики мировой экономики. Они дополнительно подтверждают сказанное о главенствующей роли крупных городов в развитии стран и регионов. Именно крупные города могут развиваться на первом этапе автономно, за счет собственных ресурсов (если их не изымать), а затем потянуть за собой регионы и страну.

В России многие аналитики и составители стратегий и программ развития базируются на подходах, в основе которых лежит понимание того обстоятельства, что только сконцентрированная в городах квалифицированная рабочая сила (труд) и интеллект способны дать толчки к развитию экономики страны. В том числе за счет синергетических эффектов развития. В дополнение к городам - очагам роста экономики создаются и различные элементы инфраструктуры будущей инновационной экономики - технопарки, ОЭЗ, наукограды, свободные портовые зоны и т.д. Но только в дополнение, поскольку сами по себе эти элементы очень важны, но не способны самостоятельно создавать современную экономику страны. Она создается и формируется в производствах, в сфере услуг и инфраструктуре городов, в том числе с использованием трансферов инноваций и технологий из указанных элементов национальной инновационной системы или с их помощью.

Обратимся далее к российским потенциальным очагам и точкам роста экономики и их финансовой состоятельности в рамках проводимых реформ межбюджетных отношений.

Бюджеты субъектов РФ и городских округов на всех стадиях исполнения, как правило, публикуются в печати (в городских и областных газетах). Другой эффективный способ доведения до общественности бюджетного процесса - размещение финансовой информации, включая бюджеты, на сайтах в Интернете. Для независимых аналитиков, ученых, преподавателей и студентов (их необходимо обучать, в том числе, и на самой свежей информации) очевидно преимущество второго способа. В этом случае бюджеты для заинтересованных лиц доступны постоянно и, что немаловажно, эта информация бесплатна.

Проблема межбюджетных отношений «крупный городской округ - субъект РФ» приобрела в последние годы очень острый характер, хотя и остается, по всей видимости, вне поля зрения Правительства РФ. В результате смещения бюджетных ресурсов в сторону федерального бюджета доля регионов в консолидированном бюджете упала ниже 50%. Одновременно существенно снизились в консолидированных бюджетах субъектов РФ доли городов-доноров территорий. Процесс этот осуществляется по методикам Правительства РФ, в которых заложен главный принцип перераспределения налоговых средств - выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (МО).

Процесс перераспределения налоговых средств осуществляется следующим образом. Большая часть средств из экономически сильных территорий поступает в федеральный бюджет и в бюджеты субъектов РФ. Затем часть средств возвращается в субъекты РФ в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Далее эти средства распределяются между МО, в которых бюджетная обеспеченность значительно ниже средней по региону и РФ. Для этих целей на региональном уровне созданы два фонда: фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и районные фонды финансовой поддержки поселений.

Крайними в этой схеме перераспределения бюджетных средств оказываются экономически сильные регионы и, особенно, экономически сильные мегаполисы, которые являются основой экономического развития и в сильных регионах, и в дотационных регионах. По крайней мере, некоторые аналитики, выполняющие анализ на макроуровне, без исследований реального влияния межбюджетных отношений на финансовое положение МО, видят достоинство проводимых реформ в концентрации средств в федеральном бюджете. Правда, по нашему мнению, во-первых, планка выравнивания чрезмерно велика (64% от среднероссийской). И, во-вторых, негативные результаты реформ много перевешивают их успехи. Экономически сильные МО «обираются» дважды. Первый раз при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов, второй раз - при выравнивании уровней бюджетной обеспеченности МО. Оба процесса выравнивания осуществляются за счет доходов, собираемых с территорий городов - доноров этих территорий.

Принцип как будто справедливый, если исходить из внеэкономических принципов и базироваться на традиционном российском гипертрофированном чувстве социальной справедливости - забрать у богатого и поделить.

Но опыт и экономическая теория говорят об обратном. Чрезмерное увлечение этим принципом приводит к снижению стимулов для экономической активности сильных МО (они - главные источники налогов, поэтому о них и речь). И к торможению развития и роста экономики регионов в целом. Слабым МО незачем шевелиться - дадут средства фактически даром. У сильных МО нет стимулов - все равно отберут и отдадут другим, зачастую хуже работающим. И в конечном итоге этот процесс приводит к снижению бюджетной обеспеченности всех МО, и экономически сильных, и экономически слабых. И к снижению темпов роста экономики регионов.

Главным пострадавшим в этой схеме оказывается крупный и экономически сильный город, собирающий большую часть налогов субъекта РФ. Доли городов-доноров за последние годы снизились в разы. Например, областной бюджет Воронежской области и бюджет г. Воронежа в 2001-2004 гг. были сравнимы (городской был даже больше, табл. 1,2). А в 2009 году бюджет города упал до примерно 30% от областного. При этом доля трансфертов из областного бюджета незначительна. Основная часть налогов и сборов Воронежской области осуществляется на территории г. Воронежа. Прогнозируемые бюджетные доходы всех уровней бюджетов с территории Воронежа на 2009 года превышают 35 млрд. руб. Весь консолидированный бюджет Воронежской области не превышает в 2009 году 30 млрд. руб. Подавляющая часть доходов с территории Воронежа забирается в федеральный и областной бюджеты, а затем, в соответствии с принципом выравнивания бюджетной обеспеченности, направляется в сельские районы. Бюджетная обеспеченность сельских МО подтягивается к бюджетной обеспеченности Воронежа, причем за счет доходов с территории областного центра.

Бюджетные средства, расходуемые на территории субъектов РФ или муниципальных образований, не ограничиваются собственными доходами бюджета территории и средствами, передаваемыми в порядке бюджетной регулирования. В каждой территории расходуется значительная часть средств вышестоящих бюджетов на содержание бюджетополучателей и финансирование целевых программ, реализуемых в территориях. Эти средства наряду со средствами бюджетного регулирования подвергаются бюджетному перераспределения и оказывают существенное влияние на социально-экономическое положение территорий. Поэтому, на взгляд авторов, в законодательном определении бюджетной обеспеченности должны найти отражение: во-первых, максимальный охват всех бюджетных ресурсов, расходуемых на территории, с выделением той их части, которая направляется на финансирование текущих расходов; во-вторых, узкое и широкое толкование бюджетной, обеспеченности как объекта бюджетного регулирования.

С 2010 года предстоит перейти к формированию бюджетов закрытых административно-территориальных образований в порядке, установленном для формирования бюджетов муниципальных образований. В проекте федерального бюджета следует предусмотреть средства на выплату бюджетам закрытых административно-территориальных образований компенсации дополнительных бюджетных расходов и (или) потерь, связанных с их статусом.

Практическое осуществление в 2010 году реформы местного самоуправления требует от федеральных органов государственной власти оказания действенной методологической помощи субъектам Российской Федерации и муниципалитетам.

Вновь образованные органы местного самоуправления должны быть готовы к решению отнесенных к их компетенции вопросов местного значения. При формировании бюджетов субъектов Российской Федерации на 2010 год необходимо уделить особое внимание решению проблемы сбалансированности местных бюджетов.

Для реализации стоящих перед Орловской областью задач необходимо совершенствовать качество оперативного и стратегического планирования деятельности как областных органов исполнительной власти, так и органов местного самоуправления муниципальных образований.

Целевые установки будущей работы заложены законом «О бюджетном процессе в Орловской области», в котором устанавливаются виды целевых программ, введена типология бюджетных ассигнований и особенности их планирования.

С 2008 года в регионе осуществляется трехлетнее бюджетное планирование. Проводится работа по формулированию стратегических целей развития региона.

В конце 2008 года разработан проект «Стратегии социально-экономического развития Орловской области до 2020 года». Данный документ после его корректировки должен стать основой для формирования системы целей и задач деятельности органов государственной власти, основой принятия взвешенных управленческих решений.

Однако рано говорить о завершении процесса формирования системы целеполагания и мониторинга. Необходима разработка и принятие ряда законов, подзаконных нормативных актов, методических материалов, регулирующих как систему в целом, так и ее отдельные составляющие.

Помимо этого, в условиях кризисной экономической ситуации и сокращающихся доходов бюджета особое внимание должно быть уделено расстановке приоритетов развития региона и вариантов их достижения в различных финансовых условиях. На сегодняшний день в Орловской области принято более 20 областных целевых программ и концепций. Значительная часть из них не пересматривается или оценивается без должного внимания к достигнутым результатам; не все из утвержденных программ обеспечены финансированием на 2010 год.

Необходимо теснее увязать общую стратегию развития региона и реализацию областных целевых программ, приоритеты регионального развития и направления деятельности органов исполнительной власти, а также обеспечить механизм анализа достигнутых результатов.

Для формирования работоспособной системы управления необходимо актуализировать цели и задачи регионального уровня, проанализировать организацию планирования в отдельных органах власти, сформулировать и обосновать цели, задачи и показатели деятельности, а также разработать порядок мониторинга получаемых результатов.

Внедрение целеполагания в процесс принятия решений позволит привести в соответствие деятельность органов власти с приоритетами развития Орловской области, будет способствовать оптимизации системы управления, а также позволит проводить объективную оценку работы администрации области, с точки зрения достигнутых результатов.

Важным аспектом, определяющим ответственное управление общественными финансами, является эффективность и результативность проводимой бюджетной политики. Это означает распределение ресурсов с учетом как собственно экономической эффективности, так и приоритетов социально-экономического развития региона, оптимизацию деятельности органов публичной власти с точки зрения намеченных результатов, а также обеспечение механизма ответственности за полученные результаты.

Для совершенствования системы управления общественными финансами, смещения акцентов бюджетного процесса от «управления затратами» на «управление результатами» в Орловской области, как и в целом по стране, осуществляется внедрение новых методов бюджетирования.

Новая редакция Закона Орловской области «О бюджетном процессе в Орловской области», подготовленная с учетом поправок Бюджетного кодекса Российской Федерации, вступила в действие с 1 января 2009 года.

Система межбюджетных отношений выстраивается в соответствии с Законом Орловской области «О межбюджетных отношениях в Орловской области». В сентябре 2008 года постановлением Коллегии Орловской области утверждены Основные направления бюджетной и налоговой политики Орловской области на 2009-2011 годы.

Все указанное создает предпосылки для дальнейших шагов в направлении реформирования бюджетной системы области. Первыми из них являются:

* оценка эффективности деятельности администраторов доходов бюджета Орловской области;

* оценка качества финансового менеджмента главных распорядителей средств областного бюджета Орловской области;

* создание стимулов у органов местного самоуправления к повышению качества финансового менеджмента.

На основе проведенного анализа должны быть разработаны мероприятия для повышения эффективности деятельности в части администрирования доходов, оптимизации расходов областного бюджета Орловской области, а также совершенствования инструментов формирования межбюджетных отношений, направленных на повышение качества управления муниципальными финансами.

При внимательном рассмотрении рост региональных бюджетов весьма слабо отражается на величине бюджетной обеспеченности на душу населения. Такой анализ впервые предпринял Орловский журнал «Финанс» и сделал на его основе весьма негативные выводы, подтверждающие, что финансовая централизация ресурсов, проводимая федеральным Центром, является серьезной преградой на пути экономического развития регионов.

По данным журнала лишь семнадцать регионов России можно будет отнести к категории самодостаточных, поскольку они не получают трансферты из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Среди регионов Центра России окажутся помимо Москвы только Липецкая и Ярославская области. Примечательно, что Липецкая область войдет в тройку лидеров кроме Тюмени и Москвы по уровню бюджетной обеспеченности относительно всей России. Ее показатель на 55% превышает общероссийский. Остальные регионы Центра России по уровню бюджетной обеспеченности не дотянут до общероссийского. Самый низкий показатель в Брянской и Тамбовской области. Они составляют соответственно 65 и 66% от общероссийского показателя. По 69% у Курской и Орловской. В Тульской, Смоленской и Рязанской областях уровень бюджетной обеспеченности будет колебаться в будущем году в пределах 72-74%. В считающейся богатой Белгородчине, эта цифра не дотягивает до общероссийского уровня 11%.

Наибольшую финансовую помощь из федерального бюджета в расчете на душу населения среди регионов Центральной России получит Брянская область (4686 рублей). Меньше всех Белгородская область - 546 рублей. Примечательно, что среди регионов Центра только Брянской области удалось в два раза увеличить трансферты из Центра на душу населения.

По сравнению с текущим годом бюджетная обеспеченность большинства регионов Центра России снизится. В наибольшей степени пострадает Тульская (- 10,9%), Калужская (- 9,2%) и Орловская область (- 9,3%).

3. Тенденции и перспективы развития бюджетной безопасности

3.1 Механизм укрепления бюджетной безопасности