- не разработаны стандарты качества бюджетных услуг, оказываемых населению органами государственной власти и органами местного самоуправления Волгоградской области;

- недостаточно используются механизмы обратной связи с населением для оценки работы учреждений бюджетной сферы и требований, предъявляемых жителями к бюджетным услугам;

- недостаточная квалификация специалистов органов участников бюджетного процесса, особенно в поселковых администрациях, требует соответствующей подготовки кадров и повышения квалификации работников финансовых органов;

- бюджетный процесс в регионе слабо подкреплен технологически, низок уровень программно-технического оснащения, особенно в муниципальных образованиях.

Для решения обозначенных проблем, совершенствования бюджетной политики, и создания условий постоянного повышения эффективности и результативности функционирования бюджетной системы области в целом разработана Программа реформирования региональных финансов Волгоградской области на 2008-2009 годы. Программа представляется наиболее подходящим, комплексным и целостным инструментом управления проектом реформирования региональных финансов.

Цели и задачи реформирования региональных финансов.

Цели реформирования, учитывая комплексный характер планируемых изменений, четко взаимосвязаны с главными целями развития страны, в целом, области и муниципальных образований, в частности.

Основной целью стратегии социально-экономического развития Волгоградской области до 2025 года определено «создание условий для увеличения продолжительности жизни людей, прироста населения за счет повышения его благосостояния, уменьшения бедности, на основе динамичного и устойчивого экономического роста». Для достижения цели, определенной указанной стратегией потребуется решение задачи повышения уровня жизни населения.

Для решения этой задачи стратегической целью в реформирования определено следующее:

Совершенствование системы управления региональными финансами и повышение результативности деятельности органов государственной власти Волгоградской области, направленные на обеспечение устойчивого экономического роста в Волгоградской области.

Исходя из заявленной стратегической цели, Администрация Волгоградской области ставит перед собой следующие приоритетные цели:

1. Наиболее полное удовлетворение потребности населения в качественных бюджетных услугах;

2. Повышение эффективности и результативности расходования бюджетных средств;

3. Создание и использование механизмов, обеспечивающих развитие доходной базы;

4. Повышение прозрачности и обеспечение публичности экономической и финансовой политики органов государственной власти Волгоградской области.

Выбор указанных целей основан на необходимости ориентированности бюджета на повышение уровня благосостояния и удовлетворения интересов населения Волгоградской области. Данные показатели во многом зависят от того, получают ли жители необходимые им бюджетные услуги и соответствуют ли оказываемые бюджетные услуги ожиданиям жителей.

Отсутствие системы оценки востребованности бюджетных услуг и результативности их оказания приводит в одних случаях к оказанию недостаточного объема бюджетных услуг или оказания их в ненадлежащем виде, в других - к оказанию избыточного объема бюджетных услуг и как следствие - неэффективному использованию бюджетных средств.

Необходимо обеспечить надлежащее качество услуг, оплачиваемых за счет финансовых ресурсов, и поставить объем выделяемых на их оплату средств в прямую зависимость от качества услуг.

Достижение поставленных целей предполагает комплексное решение следующих задач:

1) совершенствование бюджетного процесса и внедрение в практическую деятельность инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;

2) реструктуризация бюджетной сети, оценка возможности и перевод бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги, в форму некоммерческих автономных организации;

3) совершенствование системы учета потребности и предоставления бюджетных услуг населению, повышение качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг;

4) укрепление доходной базы областного бюджета;

5) обеспечение управляемости долговой нагрузкой;

6) формирование объективного и прозрачного механизма распределения финансовой помощи местным бюджетам;

7) обеспечение открытости и публичности управления региональными финансами;

8) обеспечение развития систем информационного обеспечения бюджетного процесса.

Достижение целей реформирования и решение поставленных задач обеспечивается поэтапными действиями органов государственной власти Волгоградской области по определенным направлениям реформирования:

1) организация бюджетного планирования, ориентированного на результат

В рамках данного направления планируется провести инвентаризацию потребности в конкретных видах и объемах бюджетных услуг, проанализировать востребованность бюджетных услуг. Разработать и утвердить перечень услуг, по которым будет производиться учет. Утвердить порядок оценки и учета результатов при планировании расходов бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Планируется разработать объемы и качественные характеристики бюджетных услуг, как показателей деятельности главных распорядителей и получателей бюджетных средств. В качестве измерителей бюджетных услуг установить стандарты качества бюджетных услуг по отраслям социальной сферы, определяющие объем и качество услуг, гарантированных каждому потребителю безвозмездно, за счет бюджетных средств.

Продолжиться работа по формированию и совершенствованию системы показателей результативности деятельности органов государственной власти Волгоградской области и бюджетных программ, включая показатели текущего и конечного результата и использованных ресурсов. Необходимо проведение мониторинга результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств.

С целью повышения эффективности использования бюджетных средств планируется совершенствование порядка разработки и реализации долгосрочных областных целевых программ, оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования.

2) среднесрочное бюджетное планирование

В целях реализации новых приоритетов бюджетной политики необходимо продолжить планирование и утверждение бюджета на трехлетний период, что обеспечит стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок. В первоочередном порядке, в проект бюджета на трехлетний период, будут включаться расходы на исполнение действующих обязательств, под которыми понимаются исполняемые в текущем году расходные обязательства, подлежащие исполнению в плановом периоде в объеме, определенном в соответствии с принятыми нормативно-правовыми актами.

Продолжиться проведение учета действующих обязательств в реестре расходных обязательств. Необходимо осуществить комплексную инвентаризацию действующих нормативно-правовых актов, договоров, соглашений, предусматривающих расходные обязательства бюджета в сфере компетенции каждого главного распорядителя бюджетных средств. В дальнейшем планируется проводить ежегодное обновление реестра путем включения в него принятых, исключения прекращенных в текущем финансовом году обязательств и корректировки финансовой оценки обязательств, объем которых изменился.

3) управление расходами и оптимизация бюджетной сети

Данное направление работы предусматривает реализацию комплекса мероприятий, нацеленных на оптимизацию процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов, проведение обязательной публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетного и налогового законодательства, снижение и ликвидацию просроченной кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений.

Планируется начать работу по преобразованию бюджетных учреждений в автономные некоммерческие организации в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.

Необходимо провести инвентаризацию бюджетных услуг с точки зрения возможности их оказания не только через сеть бюджетных учреждений, но и где возможно, привлечения организаций негосударственной форм собственности.

4) создание условий для развития доходной базы

В рамках данного направления необходимо провести работу по совершенствованию налогового законодательства Волгоградской области, провести детальную оценку объемов налоговых льгот в разрезе отраслей экономики по отдельным льготам за три последних отчетных года, разработать формализованную методику оценки финансовых последствий предоставления льгот по уплате налогов и сборов.

Необходимым представляется создание условий и реализация комплекса мер по повышению деловой активности малого предпринимательства.

Полный учет объектов, находящихся в государственной собственности Волгоградской области, обеспечение открытости информации об областной собственности, усовершенствование процедуры мониторинга деятельности унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала которых принадлежат Волгоградской области, создаст предпосылки к более эффективному использованию государственного имущества.

5) совершенствование долговой политики

В целях оптимизации долговой нагрузки на областной бюджет планируется разработка и утверждение методологии расчета платежеспособности бюджета области, с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств, методики расчета долговой емкости бюджета, объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на платежеспособность Волгоградской области.

6) совершенствование межбюджетных отношений

В Волгоградской области в полном масштабе осуществляется реформа местного самоуправления, в связи с чем, совершенствование межбюджетных отношений является приоритетным направлением реформирования.

Планируется дальнейшее совершенствование механизмов предоставления финансовой помощи местным бюджетам, при этом особое внимание будет уделено стимулированию деятельности органов местного самоуправления не только по увеличению налоговых и неналоговых доходов, но и по повышению результативности бюджетных расходов.

Необходимо совершенствование процедур предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам и организации мониторинга качества управления общественными финансами и платежеспособности муниципальных образований.

Органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов будет оказано содействие в разработке необходимых нормативно-правовых актах в области бюджетного процесса, в развитии материально-технической базы и подготовке кадров по вопросам формирования и исполнения бюджетов поселений.

7) повышение открытости и публичности управления региональными финансами.

Данное направление работы предусматривает создание единого информационно-справочного портала органов государственной власти Волгоградской области. Портал сконцентрирует в себе все открытые информационные потоки органов государственной власти Волгоградской области.

Ожидаемые результаты реализации реформирования региональных финансов Волгоградской области

В ходе реализации реформирования планируется достижение следующих основных результатов:

1) в рамках организации бюджетного планирования, ориентированного на результат:

использование результатов учета оценки потребности в предоставлении бюджетных услуг при формировании расходов бюджета;

снижение себестоимости предоставления бюджетной услуги;

повышение качества предоставляемых бюджетных услуг и степени удовлетворенности потребителей бюджетных услуг;

не менее 50% бюджетных расходов (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий) будут осуществляться на финансирование услуг с установленными стандартами их качества;

доля расходов органов государственной власти, формируемых в рамках ведомственных целевых программ, составит не менее 50% расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий);

объем бюджетных расходов, предусмотренных в рамках государственных контрактов на реализацию долгосрочных областных целевых программ, составит не менее 60% от общего объема расходов бюджета на реализацию данных программ в расчете на весь срок их реализации.

2) в рамках среднесрочного бюджетного планирования:

повышение эффективности распределения бюджетных средств;

выявление негативных тенденций влияния на бюджет различных факторов, путем прогнозирования ситуации в системе общественных финансов на перспективу;

достижение стабильности и преемственности бюджетного процесса;

повышение качества бюджетного процесса за счет увязки различных программ на период, превышающий один финансовый год, со стратегической целью развития Волгоградской области;

повышение прозрачности бюджетного процесса;

повышение целевой направленности и результативности расходов областного бюджета

3) в рамках управления расходами и оптимизация бюджетной сети:

улучшение планирования расходов бюджета и рост качества предоставления бюджетных услуг;

отсутствие просроченной кредиторской задолженности областного бюджета и бюджетных учреждений;

обязательное проведение публичной независимой экспертизы законопроектов в области бюджетной и налоговой политики;

расширение состава бюджетных услуг, предоставление которых осуществляется негосударственным сектором.

4) в рамках создания условий для развития доходной базы:

укрепление доходной базы бюджета Волгоградской области за счет сокращения потерь, связанных с предоставлением отсроченных и рассроченных платежей;

достижение объема рассроченных и отсроченных платежей, не превышающего 1% доходов бюджета за последний отчетный финансовый год;

укрепление доходной базы бюджета Волгоградской области за счет сокращения потерь, связанных с предоставлением неэффективных льгот;

объем налоговых льгот составит менее 5% налоговых доходов бюджета Волгоградской области за последний отчетный год;

обеспечение роста доли продукции малого предпринимательства в общем объеме промышленного производства;

повышение эффективности управления государственной собственностью Волгоградской области и принятия управленческих решений в области управления собственностью за счет совершенствования системы учета и контроля использования активов области.

5) в рамках совершенствования долговой политики:

оптимизация структуры и объема долга областного бюджета для оптимизации параметров, характеризующих долговую нагрузку на бюджет области, т.е. поддержание отношения государственного долга к доходам областного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений на уровне не более 50% и отношения расходов на обслуживание долга к расходам бюджета за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации - в пределах 5%;

расширение объектов управления долгом в рамках управленческого учета детализированных по срокам долговых обязательств области;

привлечение на выгодных условиях и снижение стоимости заимствований новых кредитов с целью «балансировки» бюджета в объемах, не подрывающих платежеспособность региона, и выполнение текущих обязательств;

строгое соблюдение своевременности исполнения долговых обязательств и поддержание репутации области в качестве заемщика высокой степени надежности и кредитоспособности.

6) в рамках совершенствования межбюджетных отношений:

обеспечение предсказуемости межбюджетных отношений на среднесрочную перспективу;

формирование стабильных условий, обеспечивающих большую самостоятельность местных бюджетов в решении вопросов местного значения, повышение ответственности при финансировании соответствующих полномочий органов местного самоуправления;

формирование системы стимулирования органов местного самоуправления к эффективному управлению, направленному на стабильный рост доходной базы местных бюджетов и повышение эффективности бюджетных средств;

повышение качества налогово-бюджетной политики в муниципальных образованиях;

снижение уровня дотационности муниципальных образований;

повышение качества оказываемых бюджетных услуг, расширение перечня оказываемых жителям бюджетных услуг, востребованных населением.

7) в области повышения публичности государственного и муниципального сектора экономики:

эффективное использование механизма обратной связи с населением для оценки работы учреждений бюджетной сферы и требований, предъявляемых жителями к бюджетным услугам;

обеспечить публичности экономической и финансовой политики в Волгоградской области.

Структурный эффект от реализации реформирования состоит в:

установлении стандартов качества предоставляемых бюджетных услуг и приведении в соответствие с данными стандартам качества предоставляемых бюджетных услуг;

оптимизации структуры расходов областного бюджета Волгоградской области, обеспечивающей сокращение неэффективных бюджетных расходов и усиление взаимосвязи осуществляемых расходов с достижением конкретных конечных результатов;

формировании и реализации наряду с областными целевыми программами ведомственных целевых программ, как нового элемента в системе программно-целевого бюджетирования;

сокращении дифференциации в обеспеченности муниципальных образований объектами инженерной и социальной инфраструктуры;

повышении эффективности трудозатрат при разработке и внедрении новых информационных технологий.

Экономический эффект от реализации реформирования будет выражаться в:

увеличении доходной базы бюджета Волгоградской области за счет активизации инвестиционной деятельности, использования долговой политики для привлечения инвестиционных ресурсов на реализацию инфраструктурных проектов, развития малого предпринимательства, повышения эффективности использования государственной собственности в рыночных условиях;

сокращении неэффективных или низкоэффективных бюджетных расходов, кредиторской задолженности областного бюджета и бюджетных учреждений, государственных унитарных предприятий Волгоградской области;

сокращении потерь, связанных с предоставлением необоснованных льгот, отсроченных и рассроченных платежей.

Таким образом, можно сказать, что одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются региональные финансы, которые обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Финансовой базой региона является его бюджет. Кроме того, можно также сделать вывод о том, что в настоящее время в Волгоградской области назрел процесс реализации реформирования региональных финансов и как следствие межбюджетных отношений.

3. Пути преодоления проблем при формировании бюджета и развитии межбюджетных отношений

3.1 Совершенствование системы межбюджетных отношений

Развитие системы межбюджетных отношений предполагает проведение на региональном и местном уровнях самостоятельной бюджетно-налоговой политики. Ее основной целью должно стать создание условий для формирования местных бюджетов, позволяющих обеспечить равный доступ к получению государственных и муниципальных услуг на всей территории региона.

Основой для формирования новой системы межбюджетных отношений должно быть формирование двух уровней местных бюджетов (районного и поселенческого); определение перечня собственных полномочий органов власти; введение субвенций на делегированные государственные полномочия; долгосрочное закрепление доходов за бюджетами всех уровней; использование принципа объективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов; введение «отрицательных трансфертов»; установление института временной финансовой администрации.

Отсюда следует, что действовавшая система не адекватна условиям нового федерального законодательства по вопросам местного самоуправления и предполагает разработку методических основ оказания финансовой помощи местным бюджетам.

Региональная система горизонтального выравнивания доходной части местных бюджетов должна выполнять следующие функции с набором следующих инструментов:

- стимулирование развития налоговой базы - нормативы отчислений от налогов;

- обеспечение финансовых возможностей из фондов: регионального фонда финансовой поддержки поселений (РФФПП), регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (РФФПМР), районного фонда финансовой поддержки поселений (районный ФФПП);

- выполнение приоритетных задач через создание фонда муниципального развития (РФМР), фонда софинансирования социальных расходов (РФССР), фонда реформирования муниципальных финансов (РФРМФ).

- распределение средств между различными инструментами финансовой помощи - органы власти субъекта РФ формулируют цели, на достижение которых направлена передача финансовых средств из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты посредством межбюджетного регулирования (обеспечение местных органов власти средствами на исполнение переданных им федеральных и региональных полномочий, выравнивание бюджетной обеспеченности, стимулирование деятельности местных органов власти в том или ином направлении; проведение активной экономической политики);

- обязательная передача по единым и (или) дифференцированным нормативам НДФЛ дополнительно не менее 10% от доходов по налогу в консолидированном бюджете субъекта РФ; использование только единых нормативов от собственных налоговых доходов (кроме НДФЛ) для муниципалитетов одного типа (по городским образованиям норматив определяется как сумма закрепленных за поселением и районом), что сокращает возможности органов власти субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Поэтому субъектам РФ, для которых характерен большой разброс подушевых бюджетных доходов муниципалитетов по местным и закрепленным налогам, следует с большей осторожностью определять максимально возможные единые нормативы отчислений; средства на выравнивание бюджетной обеспеченности местным бюджетам предоставляются через фонды финансовой поддержки, при этом субъекты РФ могут делегировать полномочия муниципальным районам по финансовой поддержке поселений;

- использование «отрицательных трансфертов» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований - субвенции, перечисляемые в региональные ФФПП и региональные ФФПМР (пороговый уровень установлен не ниже двукратного среднего уровня подушевых расчетных налоговых доходов всех муниципалитетов соответствующего типа, размер изъятия не должен быть более 50% от средств превышения над пороговым уровнем); при обеспечении финансовых возможностей из фондов субъект РФ имеет право выбора варианта выравнивания (выравнивание бюджетной обеспеченности, подушевое выравнивание); распределение средств через любой из фондов должно осуществляться по единой методике и / или исходя из единых для всех муниципальных образований данного типа критериев и условий, установленных законом субъекта РФ (решением муниципального района).

Обычно в рамках межбюджетных отношений рассматриваются методы распределения между муниципалитетами средств фондов выравнивания, фондов компенсаций, фондов развития и т.д. При этом величины самих фондов подлежащих распределению, считаются заданными на основании тех или иных соображений. Поэтому необходимо разработать модель, позволяющую комплексно подойти к проблеме межбюджетного регулирования и установить взаимосвязь между величиной минимальной бюджетной обеспеченности, величиной регионального фонда поддержки муниципальных районов (городских округов) и рассчитать соответствующие им единые для всех муниципалитетов нормативы зачисления в местные бюджеты региональных и федеральных налогов. Аналогичная методика применяется к расчету форм финансовой помощи бюджетам поселений из бюджетов муниципальных районов.

Модель имеет следующие особенности:

1. Определяется наилучшее соотношение между величиной средств, передаваемых муниципалитетам на долговременной основе и величиной средств перераспределяемых ежегодно в целях выравнивания.

2. Рассчитываются единые нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов. При этом находится такое решение, при котором достигается максимальное значение суммы бюджетных обеспеченностей муниципальных образований.

Описанный метод может быть использован для формирования межбюджетных отношений в условиях двух уровневой системы местного самоуправления. Он позволяет найти такую структуру межбюджетных отношений, при которой как можно большая величина доходов закрепляется за муниципалитетами на долгосрочной основе, или, что то же самое, при котором минимизируется величина фонда финансовой поддержки муниципальных образований. При таком межбюджетном устройстве максимальное количество муниципальных образований будет получать доходы, достаточные для выполнения установленных Законом расходных полномочий, из источников, закрепленных на долгосрочной основе.

В модели используется следующий алгоритм расчетов, определяющийся в зависимости между долей поступающей в виде отчисления от налогов и минимальной бюджетной обеспеченностью.

Шаг 1: для каждого значения доли средств, передаваемых в бюджеты муниципалитетов через отчисления от федеральных и региональных налогов, определяются нормативы отчислений от налогов таким образом, чтобы обеспечить наибольшее значение суммы бюджетных обеспеченностей муниципалитетов. При заданных нижних и верхних границах нормативов отчислений и общем объеме средств, передаваемых в бюджеты муниципальных образований отчисления от федеральных и региональных налогов, эта задача решается методом линейного программирования.

Шаг 2: после определения нормативов отчислений от налогов определяется величина фонда финансовой поддержки муниципальных образований и рассчитываются дотации.

Шаг 3: определяется суммарная бюджетная обеспеченность муниципальных образований (после выравнивания) и значение минимальной бюджетной обеспеченности.

Шаг 4: в результате расчетов определяется зависимость между долей средств межбюджетного регулирования, закрепляемых на долговременной основе и уровнем минимальной бюджетной обеспеченности в регионе. Рассматривая различные соотношения между величиной средств передаваемых в бюджеты муниципалитетов через отчисления от федеральных и региональных налогов и величиной фонда дотаций и выполняя шаги (1), (2) и (3), определяем такую наименьшую величину этого фонда, при которой для всех муниципалитетов достигается (после выравнивания) минимально необходимая бюджетная обеспеченность. Таким образом, находится баланс между предоставлением бюджетной самостоятельности муниципалитетам путем закрепления за ними средств на долговременной основе и обеспечением минимально приемлемого уровня бюджетных услуг в депрессивных муниципальных образованиях.

Параметры модели:

- общий объем средств межбюджетного регулирования (средства, передаваемые через регулирующие налоги, плюс средства, перечисляемые в виде трансфертов)

- индексы бюджетных расходов

- индексы налогового потенциала муниципальных образований

- соотношение между различными видами трансфертов (в модели фонд трансфертов разбивается на две части. Одна часть идет на пропорциональное подтягивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов до некоторого заданного уровня. Вторая часть используется для повышения бюджетной обеспеченности самых бедных муниципалитетов. Соотношение между двумя частями фонда определяется, исходя из анализа степени дифференциации налоговой обеспеченности муниципальных образований. Возможен также расчет величины дотаций на подушевой основе. Модель позволяет рассчитывать отрицательные трансферты, изымаемые у муниципальных образований, чья бюджетная обеспеченность существенно - например, в 2 раза - превышает пороговый уровень).

- верхние и нижние границы нормативов регулирующих налогов (нижние границы - это доли федеральных и региональных налогов, закрепленные за местными бюджетами федеральным и региональным законодательством. Верхние границы отчислений от регулирующих налогов в общем случае равны 100%, но могут быть уменьшены по усмотрению финансовых органов региона).

Таким образом, для совершенствования системы межбюджетных отношений необходимо передавать финансовые средства в бюджеты муниципальных районов (городских округов) либо в виде трансфертов из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), либо через отчисление долей от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет. При этом должны быть созданы стимулы для развития экономически перспективных муниципальных районов (городских округов) и одновременно обеспечен приемлемый уровень бюджетной обеспеченности для депрессивных.

3.2 Пути укрепления финансовой самостоятельности субъектов РФ

В рамках решения задачи укрепления финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации, необходимо обеспечить стабильность налогового законодательства и межбюджетных отношений в Российской Федерации в целях осуществления достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования.

В настоящее время Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся разграничение поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и необходимость внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлено, что прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год достигается путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, требующему определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.

В этой связи следует исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.

Следует законодательно установить ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, вступающих в силу с очередного финансового года.

В целях расширения самостоятельности и повышения ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере бюджетного планирования и управления необходимо уточнить состав бюджетной классификации, перейдя к законодательному утверждению единых для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, разделов и подразделов классификации расходов, групп и статей операций сектора государственного управления, а также установить предельный срок внесения изменений в бюджетную классификацию.

При этом для обеспечения единства бюджетного учета и отчетности Министерству финансов Российской Федерации следует предоставить право утверждать единый для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень статей и подстатей доходов бюджетов и операций сектора государственного управления, а также перечень и коды целевых статей и видов расходов, в том числе финансовое обеспечение которых полностью или частично осуществляется за счет межбюджетных трансфертов.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь право самостоятельно в рамках единой методологии детализировать бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета.

Необходимо установить строгий порядок внесения изменений в принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предусмотрев исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению этих средств могут быть уточнены, как, например, изменение налогового законодательства и разграничение полномочий.

Кроме того, в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался выше прогнозируемого на этот год уровня инфляции (индекса потребительских цен) необходимо увеличивать объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств Фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженную на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Кроме того, следует внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части обязательного представления в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в составе материалов к проекту федерального бюджета на очередной финансовый год распределения между субъектами Российской Федерации основных видов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Помимо основной формы оказания финансовой помощи регионам за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, действующей с 1994 года, созданы следующие формы предоставления межбюджетных трансфертов:

1. Федеральный фонд компенсаций - для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы.

2. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (до 2005 года - Фонд реформирования региональных финансов) - для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов - для поддержки регионов в сфере предоставления социально значимых бюджетных услуг.

4. Федеральный фонд регионального развития - для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры.

5. Бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации - для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.

Формирование и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Однако в условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Кроме того, распределение указанных дотаций и субсидий производится вне формализованной основы без увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что существенно снижает эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.

Становится очевидной необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Особое внимание следует уделить совершенствованию механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации, предоставляемой из федерального бюджета. В настоящее время инвестиционная финансовая помощь осуществляется как в рамках непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы и ряда федеральных целевых программ, так и в рамках Федерального фонда регионального развития. При этом используются не связанные между собой механизмы распределения инвестиционной финансовой помощи и условия ее предоставления.

С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимо разграничить финансирование инвестиционных мероприятий, приводящих к увеличению федеральной и региональной собственности. Так, предстоит обеспечить финансирование инвестиций в объекты федеральной формы собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы. Инвестиционная поддержка регионов и муниципальных образований должна осуществляться с учетом уровня их бюджетной обеспеченности и использованием механизма софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации.

При этом для завершения строительства объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и включенных в состав Федеральной адресной инвестиционной программы, следует в течение нескольких лет предусматривать средства в федеральном бюджете в размере, соответствующем доле федерального бюджета в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.

Следует сконцентрировать средства финансовой помощи, направляемые на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, включая инвестиционную, в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов. Единые принципы распределения средств Фонда позволят повысить прозрачность межбюджетных трансфертов и их обоснованность.

Необходимо разработать и внедрить механизмы мониторинга и оценки федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также повысить ответственность за исполнение делегируемых полномочий.

На основе отчетных данных об использовании субвенций Федерального фонда компенсаций необходимо внести изменение в порядок предоставления отчетности субъектов Российской Федерации о реализации переданных полномочий, ввести в практику федеральных органов исполнительной власти подготовку ежегодных докладов по оценке эффективности исполнения субъектами Российской Федерации делегируемых полномочий. Развитие системы мониторинга переданных полномочий будет способствовать своевременному выявлению недостатков и улучшению качества предоставления населению услуг государства.

Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет определяться и устойчивость государственных финансов в целом.

В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому оздоровлению и улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.

Функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в Российской Федерации бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи целесообразно увеличить количество субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Предстоит усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами.

В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению финансами, в первую очередь по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следует создать систему финансового поощрения субъектов Российской Федерации, получивших более высокую оценку.

В условиях разграничения полномочий предстоит пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, предоставляемой на условиях софинансирования в целях обеспечения выполнения приоритетных для Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства для предоставления указанной помощи предусматривается сконцентрировать в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов.

Для этого необходимо доработать механизм финансирования из Федерального фонда софинансирования социальных расходов. Успешный опыт применения этого Фонда для ускорения темпов реформы жилищно-коммунального хозяйства позволяет сделать вывод о необходимости расширения сфер его применения, основанного на выполнении субъектами Российской Федерации ряда условий, от которых будут зависеть размеры предоставляемых им средств Фонда. Необходимо определить круг приоритетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, которые могут быть использованы для софинансирования из федерального бюджета, установить условия получения этой финансовой помощи с учетом показателей качества выполнения определенных задач, порядок ее формирования и распределения.

Применение механизма софинансирования из федерального бюджета должно осуществляться в первую очередь для выполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, имеющих социальную направленность, таких, например, как предоставление гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг, социальная поддержка отдельных категорий граждан.

При определении уровня софинансирования из федерального бюджета по отдельным полномочиям, финансируемым из бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов, необходимо использовать механизм дифференцированного определения объемов предоставления субсидий с учетом показателей качества управления финансами. Так, например, в случае увеличения кредиторской задолженности по исполнению обязательств, установленных законодательством субъектов Российской Федерации, предусматривается сокращать размеры предоставляемых субсидий из федерального бюджета, а в случае снижения или отсутствия задолженности - увеличивать оказание такой финансовой помощи, что позволит создать стимулы для повышения субъектами Российской Федерации качества реализации собственных полномочий и не допускать образования задолженности.

Одним из направлений работы по повышению качества управления государственными и муниципальными финансами должно стать повышение бюджетной дисциплины субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Бюджетным законодательством Российской Федерации установлен целый ряд параметров, используемых при формировании и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, соблюдение которых должно обеспечиваться в безусловном порядке. Среди таких параметров - ограничение предельных размеров долга и дефицита бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также расходов на обслуживание долга.

Однако, несмотря на экономическую целесообразность и безусловность указанных ограничений, их нарушение допускается целым рядом субъектов Российской Федерации. При этом предоставленное Министерству финансов Российской Федерации право приостанавливать перечисление межбюджетных трансфертов получателям, нарушающим федеральное законодательство, на практике не получило системного воплощения.

Несоблюдение ограничений, утвержденных Бюджетным кодексом Российской Федерации, связано с отсутствием необходимой регламентации процедуры и последовательности действий по применению санкций к субъектам Российской Федерации, нарушающим бюджетное законодательство.

Исходя из этого необходимо, во-первых, внести соответствующие изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, уточняющие как сами требования, так и меры по обеспечению их соблюдения, а во-вторых, разработать детальный порядок, устанавливающий методику оценки соблюдения требований бюджетного законодательства и регламент действий по отношению к субъектам Российской Федерации, нарушающим законодательство, включая экономические и административные механизмы.

В качестве меры по повышению ответственности за несоблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления условий предоставления межбюджетных трансфертов, определенных бюджетным законодательством, следует уменьшать размеры субсидий на реализацию полномочий субъектов Российской Федерации, направляемых из создаваемого Федерального фонда софинансирования расходов.

Заключение

Таким образом, подводя итоги работы, в Российской Федерации в течение десятилетия реформ сложился принципиально отличный от существовавшего ранее механизм бюджетных взаимоотношений органов власти различного уровня. Был совершен переход к системе делегирования и разграничения полномочий, проведена бюджетно-налоговая децентрализация. В то же время реформа межбюджетных отношений до сих пор не коснулась таких основополагающих блоков системы межбюджетных отношений, как разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, распространение реформы на уровень субъектов Федерации (взаимоотношения региональных и местных властей), развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.

Основная причина хронического кризиса межбюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств, заведомая невыполнимость (нерациональность) ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив за собой почти неограниченные теневые полномочия.

Отсутствие легальных полномочий по управлению общественными финансами означает отсутствие легальной ответственности за его результаты, следствием чего являются принятие решений по принципу политической целесообразности и неэффективное управление общественными финансами.

Основой формирования системы межбюджетных отношений должно, стать законодательно установленное рациональное разграничение как полномочий между уровнями, власти - федеральной, региональной и муниципальной, так и соответствующее перераспределение доходных источников между федеральным бюджетом, региональными и местными бюджетами в целях приведения их в соответствие с расходными обязательствами, органов власти разных уровней.

Государственный бюджет является главным звеном финансовой системы и рассматривается в качестве самостоятельной экономической категории. Расчеты, осуществляемые в процессе бюджетирования, позволяют определить необходимую сумму денежных средств для реализации поставленных целей, а также источники поступления этих средств. Закрепление доходов за бюджетами различных уровней осуществляется бюджетным и налоговым законодательством. Бюджетная система РФ представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней - федерального, субъектов Федерации, и местных бюджетов.

Проанализировав бюджетные отношения в Волгоградской области, можно сказать, что одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются региональные финансы, которые обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Финансовой базой региона является его бюджет.

Рассмотрев планирование бюджетных ассигнований на 2008-2010 годы, сделали следующие выводы, за базу для формирования объемов действующих обязательств должны быть приняты показатели перспективного финансового плана Волгоградской области на 2008 год. Кроме того, должна быть осуществлена, в сторону уменьшения, корректировка показателей перспективного финансового плана на 2009 год, при планирование бюджетных ассигнований необходимо рассмотреть отраслевые особенности формирования бюджетных проектировок на 2008-2010 годы

Для преодоления проблем при формировании бюджета и развитии межбюджетных отношений, предлагается совершенствование системы межбюджетных отношений, где основой для формирования новой системы, должно быть модернизированная региональная система горизонтального выравнивания доходной части местных бюджетов.

Также, нами предлагается модель, позволяющая комплексно подойти к проблеме межбюджетного регулирования и установить взаимосвязь между величиной минимальной бюджетной обеспеченности, величиной регионального фонда поддержки муниципальных районов (городских округов) и рассчитать соответствующие им единые для всех муниципалитетов нормативы зачисления в местные бюджеты региональных и федеральных налогов.

Таким образом, приоритетными становятся работы по профилактике неплатежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и выявлению наиболее распространенных проблем, приводящих к невыполнению расходных обязательств. В целях их выполнения необходимо разработать и утвердить типовые мероприятия по восстановлению платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и оздоровлению региональных и муниципальных финансов.

При этом особое внимание Министерство финансов Российской Федерации уделит разработке мер по предупреждению возникновения фактов неплатежеспособности. В целях их заблаговременного выявления необходимо введение регулярного мониторинга оценки платежеспособности и качества управления региональными финансами на федеральном уровне и аналогичных механизмов в отношении муниципальных образований - на региональном уровне. В этой связи Министерство финансов Российской Федерации разработает и утвердит регламент работы временной финансовой администрации.