Финансирования ФАИП через органы казначейства

Особая природа нефтегазовых доходов определяет необходимость специального режима управления ими, направленного на обеспечение долгосрочной макроэкономической стабильности. Ключевые задачи такого управления состоят в поддержании устойчивого уровня государственных расходов и частного потребления на длительном временном горизонте, а также предотвращении колебаний таких макроэкономических показателей как инфляция, обменный курс, величина государственного долга, процентные ставки на финансовых рынках.

Устойчивость бюджета с точки зрения, как доходов, так и расходов выражается в обеспечении стабильности этих параметров в процентном отношении к ВВП.

Важный фактор, который необходимо учитывать при оценке принципов бюджетной политики на долгосрочную перспективу, составляет предстоящее снижение бюджетных поступлений из нефтегазового сектора в результате следующих тенденций:

1. В ближайшие несколько десятилетий физический объем добычи и экспорта нефти и газа будет намного уступать темпам роста ВВП, составляя не более 2% в год. Это приведет к сокращению доли нефтегазового сектора в ВВП. По оценкам Минэкономразвития России, указанная доля сокращается с 21% в 2006 году до 14,9% в 2010 году. Тенденция сокращения нефтегазового сектора в ВВП продолжится и в последующие годы.

2. Продолжение в среднесрочной перспективе повышения курса рубля (хотя и более медленными темпами, чем в предыдущие годы).

3. Прогнозируемое снижение цен на нефть с 61 долл. США в 2006 году и 55 долл. США в 2007 г. до 50 долл. США в 2010 году.

В результате существенно сокращаются нефтегазовые доходы федерального бюджета. Так, если в 2007 году нефтегазовые доходы бюджета оцениваются в размере 8,2% ВВП, то в 2010 г. - они сокращаются до 5,3% ВВП.

Согласно долгосрочному прогнозу, к 2025 году поступления в федеральный бюджет могут сократиться за счет перечисленных факторов (даже при сохранении относительно высоких цен на нефть 40-50 долл. США в ценах 2006 года) до уровня менее 4% ВВП. Выпадающие доходы будут лишь в незначительной степени компенсироваться увеличением базы ненефтегазовых доходов и планируемым повышением собираемости налогов. Таким образом, ожидаемые доходы федерального бюджета при нынешнем налоговом законодательстве упадут с нынешнего уровня к 2020 г. примерно на 4,5 п.п. ВВП, для чего потребуется комплекс мер, связанных с повышением налогового бремени, сокращением расходов и резким наращиванием государственного долга.

Использование концепции «ненефтегазового баланса бюджета» позволит обеспечить стабильный уровень государственных расходов вне зависимости от колебаний внешней конъюнктуры и поддерживать долгосрочную макроэкономическую устойчивость.

Сальдо бюджета без учета нефтегазовых доходов (ненефтегазовый дефицит бюджета) планируется в размере 6,6% ВВП в 2008 году, 5,9% ВВП в 2009 году и 5,3% ВВП в 2010 году. Этот дефицит будет покрываться нефтегазовым трансфертом и прочими источниками в размере 0,5-0,8% ВВП.

Расчеты показывают, что максимальный ежегодный размер трансферта составляет 3,7% ВВП Он позволяет, с одной стороны, поддерживать достаточно высокий и стабильный даже при низком уровне цен на нефть уровень расходов бюджета, а с другой стороны, соответствует цели создания Фонда будущих поколений - обеспечивает стабильность бюджетной политики и позволяет поддерживать Резервный фонд на случай резких перепадов цены, а при благоприятных сценариях - и накапливать средства в Фонде будущих поколений. Учитывая это, предлагается на долгосрочную перспективу закрепить объем нефтегазового трансферта в размере 3,7% ВВП, а в «переходный период» в 2008-2010 гг. - объем нефтегазового трансферта планируется с понижением - с 6,1% ВВП в 2008 году до 4,5% ВВП в 2010 году.

Поддержание более высокого уровня трансферта (4,5% и 5% ВВП) на длительную перспективу ведет к тому, что уже в ближайшие десять лет происходит значительное расходование ранее накопленных средств даже при среднем уровне цен на нефть.

Величина Резервного фонда составляет 10% ВВП, что позволит обеспечить выполнение бюджетных обязательств при снижение цены на нефть с 45 до 30 долл. США в течение трех лет.

Величина Фонда будущих поколений на начало 2011 года составит 1,3% ВВП.

Также хотелось бы отметить, что поправки в БК открывают новый этап развития бюджетной системы. Поправки предусматривают введение трехлетнего бюджетного планирования, в том числе для субъектов РФ и муниципальных образований. Однако регионы и муниципалитеты будут иметь право выбора - принимать ли им бюджет на три года или принимать бюджет на один год одновременно с утверждением трехлетнего финансового плана, увязанного с бюджетом. При этом, для регионов и муниципалитетов может быть предусмотрен переходный период для реализации трехлетнего финансового планирования.

2. Роль органов казначейства в реформировании бюджетного процесса

Бюджетный процесс - регулируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также иных субъектов по составлению и рассмотрению проектов бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также осуществлению контроля за их исполнением.

Организация бюджетного процесса в РФ осуществляется в соответствии с установленными Конституцией РФ (ст. 10-12) принципами единства государственной власти в РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельности местного самоуправления, а также разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, органы которой являются самостоятельными.

В соответствии с принципом самостоятельности бюджетов, предусмотренным БК РФ (ст. 28 и 31) органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы РФ (за исключением случаев, предусмотренных БК РФ, например, при введении временной финансовой администрации в субъекте РФ или муниципальном образовании).

В настоящее время в РФ объявлена и проводится реформа бюджетного процесса. С большой степенью агрегирования можно выделить 3 основных этапа бюджетных реформ.

Первый этап - укрепление системы исполнения бюджета, составление достоверной отчетности об исполнении бюджета, основанной на кассовом методе, обеспечение внешнего контроля за исполнением бюджета.

Этот этап начался с принятием в 1998 году БК РФ (вступил в действие с 2000 года). Данным законом четко определен состав участников бюджетного процесса, установлены их права и ответственность. Провозглашен казначейский принцип исполнения бюджета, позволивший обеспечить неукоснительное соблюдение норм, предусмотренных бюджетным законодательством и институциальное разграничение функций распорядителя бюджетных средств.

В рамках положений БК РФ проведена работа по созданию единого казначейского счета (далее - ЕКС) как необходимой основы для эффективного управления государственными финансовыми ресурсами, создана система контроля за соответствием принимаемых бюджетных обязательств законодательно установленным ограничениям.

Второй этап - приведение в соответствие обязательств публично правовых образований в соответствие обязательств с их финансовыми возможностями.

Данный этап начался в 2003 году с анализа объема расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и завершился принятием следующих федеральных законов:

- от 04.07.2003 №95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»;

- от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

- от 22.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

- от 20.08.2004.; 120-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования межбюджетных отношений».

В результате изменений, внесенных в законодательство, произошли серьезные изменения в принципах организации бюджетного процесса. На первый план этих изменений можно поставить введенный на законодательном уровне институт расходных обязательств.

В результате на смену длительным и безуспешным попыткам создания системы минимальных государственных стандартов, предназначенных для установления на их основе нормативов финансовых затрат, необходимых для формирования расходной части всех бюджетов бюджетной системы, пришел принцип формирования расходов бюджетов, изложенный в статье 65 БК РФ, которая устанавливает, что формирование расходов бюджетов всех уровней осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Таким образом, в бюджетном процессе произошло изменение в смещении акцентов с первичности бюджета на первичность обязательств. Согласно статьям 14, 15 16 БК РФ бюджет соответствующего уровня - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств публичного образования. Также можно сказать, что бюджет - это годовой кассовый план потоков, которые возникают в процессе управления активами (поступления) и обязательствами (выбытие).

Кроме того, на данном этапе бюджетных реформ было на законодательном уровне введено понятие «администраторов доходов» и установлен один из основных принципов, обеспечивающий устойчивость и прозрачность всех бюджетов бюджетной системы - принцип кассового обслуживания всех бюджетов органами федерального казначейства.

Третий этап - переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат.

Одним из документов, определившим основные направления и перспективы бюджетной реформы, было постановление правительства РФ от 22.05.2004 №249-ФЗ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», в котором дан анализ сложившейся ситуации в бюджетном процессе и заложены фундаментальные изменения, направленные на создание системы эффективного управления общественными финансами.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации «О бюджетной политике на 2006 год» необходимость обеспечения устойчивости бюджетной системы РФ сопряжена с реализацией мероприятий по ряду направлений, в том числе по:

- обеспечению разработки и утверждения перспективного финансового плана на 2006-2008 годы, в котором подлежат раздельному отражению действующие и вновь принимаемые расходные обязательства РФ;

- совершенствованию механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов;

- переходу к распределению бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных расходов исходя из поставленных перед ними целей при условии создания объективных индикаторов решения определенных задач;

- модернизации процедур составления и рассмотрения проекта федерального бюджета.

Реализация указанных направлений бюджетной политики осуществлялась в контексте реформирования бюджетного процесса, осуществляемого в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг., одобренной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 №249 « «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

В соответствии с указанным постановлением в ходе составления проекта федерального бюджета и разработки перспективного финансового плана РФ ряд главных распорядителей средств федерального бюджета наделяются функциями субъекта бюджетного планирования. Субъектами бюджетного планирования являются федеральные министерства, а также федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ. Состав субъектов бюджетного планирования устанавливается нормативными правовыми актами МФ РФ.

Субъекты бюджетного планирования призваны вносить предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению подведомственных федеральных служб и федеральных агентств и с этой целью осуществляют: разработку докладов о результатах и основных направлениях деятельности; ведение реестров расходных обязательств субъекта бюджетного планирования и их представление в МФ РФ; разработку проектов нормативных правовых актов, регулирующих расходные обязательства РФ; разработку федеральных и ведомственных целевых программ в установленной сфере деятельности; формирование бюджетов субъектов бюджетного планирования и их распределение главными распорядителями средств федерального бюджета.

В настоящее время идут дискуссии о проекте Федерального закона «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ». Законопроект завершает проделанную в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 гг. работу и одновременно открывает собой новый этап бюджетной реформы. Именно поэтому в течение последнего года он тщательно прорабатывался на рабочем уровне со всеми заинтересованными сторонами.

Основной причиной разработки предлагаемых поправок является то, что БК отражает состояние представлений об управлении общественными финансами на начало-середину 90-х годов. И с этой точки зрения действующий БК вовсе неплох. В нем заложены совершенно правильные принципы, которым следует большинство стран мира. Более того, он содержит целый ряд элементов, которые только сейчас начинают активно применяться в бюджетной практике, в частности, среднесрочное финансовое планирование, и даже бюджетирование по результатам. Другое дело, что эти нормы не образуют целостной системы, не стимулируют и требуют их практического применения, а целый ряд положений Кодекса препятствует развитию и применению новых принципов организации бюджетного процесса. Если провести анализ эволюции модели организации бюджетного процесса, то можно провести следующее сравнение:

Несмотря на то, что за последние 7 лет было принято более 20 федеральных законов о внесении в Кодекс существенных изменений и дополнений, в нем сохраняется целый ряд внутренних противоречий и пробелов. Только за 2004-2006 годы Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ по положениям БК было принято 24 определения. Многие вопросы бюджетного законодательства РФ регулируются ежегодным федеральным законом о федеральном бюджете, в том числе - путем приостановления действия отдельных положений БК (на 2007 год приостановлено действие 9 норм). При этом ряд положений БК не соответствует, полностью или частично, современным принципам управления общественными финансами либо препятствует внедрению в бюджетную практику передовых форм и методов организации бюджетного процесса. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2007 году» (далее - Бюджетное послание на 2007 год) отмечается неоправданно затянувшаяся подготовка комплексных изменений в БК в целях приведения его в соответствие современным требованиям и принципам эффективного управления общественными финансами, указывается на необходимость расширения самостоятельности и ответственности главных распорядителей бюджетных средств, создания долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.

Основными новациями, предлагаемыми законопроектом в целях решения этих задач, являются:

1. Организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств соответствующего публично-правового образования;

2. Переход всех бюджетов бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию, в том числе для федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ - формированию бюджетов на трехлетний период;

3. Четкая увязка бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, введение механизмов финансового обеспечения деятельности организаций новых организационно-правовых форм и создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

4. Упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов;

5. Планирование расходов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

6. Системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса, прежде всего, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета и главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета;

7. Усиление стимулов для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами;

8. Утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации РФ БК с одновременным расширением полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по ее детализации, интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

Кроме того, законопроектом предлагается целый ряд поправок редакционного характера, обеспечивающих устранение внутренних противоречий, восполнение пробелов правового регулирования или уточнение формулировок действующей редакции БК.

В совокупности предлагаемая законопроектом система поправок создает правовую основу для новой организации бюджетного процесса всех бюджетов бюджетной системы РФ, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления и, в конечном счете - повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

По ряду глав, в том числе касающихся процедур составления и исполнения бюджета, законопроектом предлагаются общие нормы, которые распространяются в равной степени на сферу бюджетной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и относятся ко всем бюджетам бюджетной системы РФ. Эти главы одновременно содержат положения о том, что конкретизация и детализация вышеназванных норм устанавливается в зависимости от уровня управления соответствующими нормативными правовыми актами (федеральными, региональными, муниципальными).

Кроме того, имеются главы, закрепляющие общие бюджетные нормы с учетом специфики бюджетного процесса на федеральном уровне. Наряду с внесением поправок в БК законопроектом предлагается признать утратившими силу ряд положений законодательных актов, действие которых в последние годы приостанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Таким образом, основная цель реформирования бюджетного процесса в РФ - создание условий для эффективного управления государственными и муниципальными финансами в соответствии с приоритетами государственной финансовой политики, переход от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами. Реализация указанной цели сопряжена с необходимостью упорядочения процедур составления и рассмотрения бюджетов, включая их разделение на бюджет действующих и принимаемых расходных обязательств; повышения роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе; распределения бюджетных ресурсов между федеральными органами государственной власти и реализуемыми ими программами в зависимости от достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики; определения показателей результативности деятельности федеральных органов государственной власти.

2.2 Основные направления реформирования бюджетного процесса

Процесс развития казначейской системы, учитывая значимость решаемых органами федерального казначейства задач, в настоящее время остается одним из ключевых элементов государственной бюджетной политики и всего комплекса реформ бюджетной сферы.

Для создания условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004-2006 гг., которая утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.04.2004 №249.

Задача реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных ориентиров. Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» (далее БОР).

Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Для России переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат означает появление системы, позволяющей эффективно управлять общественными финансами в интересах социально-экономической политики, объявленной государством.

Для освещения данного вопроса, необходимо, во-первых, разобраться, чем термин «среднесрочное бюджетное планирование» отличается от давно принятого в РФ понятия «среднесрочное финансовое планирование». Среднесрочное бюджетное планирование, в отличие от финансового, создает правовую основу для принятия долгосрочных бюджетных обязательств. Таким образом, если мы переходим, например, на трехлетний бюджет, то для участников бюджетного процесса создается правовая основа для принятия многолетних, в данном случае трехлетних, бюджетных контрактов, которые будут оплачиваться за счет бюджетных средств. В целом это создает предсказуемость, уверенность в том, что государство не прервет на каком-либо этапе исполнения контракт, заключенный с контрагентом, который находится по ту сторону сектора государственного управления, - то есть рыночным агентом.

Важно отметить, что для рынка, для общества в целом, для обеспечения уверенности, прежде всего экономических, рыночных агентов, для создания возможностей принятия долгосрочных контрактов необходим переход на среднесрочный бюджет.

В свою очередь БОР предполагает, что в ответ на запросы общества государство должно сообщить, на какие цели тратятся деньги налогоплательщиков, какие программы планируется реализовать и какие результаты получить от использования тех или иных бюджетных ассигнований. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, создает правовую основу для механизмов, позволяющих не только формулировать, но и достигать цели более экономным способом. Это является дополнительным условием существования любого демократического общества. Потому что демократическое общество, прежде всего, общество граждан, которые вправе спросить у своих представителей власти, куда и с какой целью были направлены средства налогоплательщиков и что в результате эти граждане получили.

Необходимо учитывать, что реформа бюджетного процесса неотделима от других проводимых реформ. Нельзя провести, например, реформу, связанную с изменением подходов к БОР, без проводимой сейчас административной реформы, потому что функции, полномочия, задачи органов власти определяются именно в рамках административной реформы. Поэтому на вопрос, что может дать России переход на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, я бы ответила так: это создание эффективной системы управления общественными финансами, которая в свою очередь входит в общую систему, направленную на повышение эффективности органов управления и власти в целом в интересах общества, в том числе с целью создания, поддержания и развития гражданского общества.

В недавнем прошлом значение закона о бюджете было чрезвычайно завышено. К сожалению, больше внимания уделялось собственно ассигнованиям из бюджета, нежели тому, что лежит в основе тех объемов ассигнований, которые утверждаются в законе о бюджете. И только с 2004 г. рассмотрение вопросов бюджета и его места в системе выполнения публичными образованиями своих функций изменилось, и на первый план вышло понятие «расходные обязательства публично-правового образования». Я считаю, что это главное изменение в бюджетном процессе.
В том же году после внесения ряда поправок в БК РФ главную роль в бюджетном процессе стали играть понятия «расходные обязательства РФ» и «расходные обязательства субъектов РФ и муниципальных образований». В настоящее время в БК РФ определено, что бюджет России, бюджет субъекта РФ, муниципального образования формируется исходя из объемов расходных обязательств, обусловленных возложенными на соответствующие органы власти полномочиями. Нужно понимать, что в законе о бюджете как таковом (документе, который рассматривается в парламенте) всего лишь определяется объем финансовых ресурсов, возникающих в течение одного финансового года: сколько доходов мы реально получим и сколько расходов реально произведем с января по декабрь очередного финансового года. Но раньше очень мало внимания уделялось тому, что же является источниками порождения доходов или платежей по расходам, то есть соотношению первичных базовых определений, таких как активы и обязательства государства. Активы государства - это право требовать уплаты налогов (налоговое законодательство, нормативно-правовые акты, регулирующие процесс управления федеральным имуществом, иными словами, то, что порождает денежные потоки в рамках управления указанными активами). Расходные же обязательства государства возникают в силу публично-правовых документов (законов) или гражданско-правовых договоров, участниками которых является Россия, субъект РФ или муниципальное образование. В этом смысле главное изменение в бюджетном процессе при формировании бюджета связано с тем, что сейчас акцент переносится именно на понятие «расходные обязательства конкретного публично-правового образования». Появление данного института позволило иначе взглянуть на весь бюджетный процесс. В дальнейшем все изменения бюджетного законодательства, бюджетного процесса будут обусловлены развитием именно этих институтов. Сейчас мы больше говорим о понятии «действующие расходные обязательства», то есть об обязательствах, которые уже приняты и не подлежат пересмотру. Они являются основой для формирования бюджета. Если при рассмотрении бюджета возникает возможность изыскать дополнительные финансовые ресурсы, то появляется следующее определение - «новые расходные обязательства», которые позволяют принять нормативно-правовой акт, либо заключить договор на выполнение работ или оказание услуг.

Таким образом, действующие и новые расходные обязательства - основа и самое главное изменение в бюджетном процессе. Со временем этот институт будет расширяться. Все обязательства будут разделены на публичные и иные (возникающие в сфере гражданско-правового оборота) с целью выделить те обязательства публично-правового образования, которые возникли в силу закона и носят безвозмездный характер. В этом случае вслед за тратой денег не предполагается никаких встречных услуг (например, при выплате пособия в связи с рождением ребенка или пособия ветеранам).
Другие расходные обязательства, возникающие в сфере гражданско-правовых отношений, порождают встречные требования (за эти финансовые ресурсы государство ждет выполнения определенных работ или оказания услуг). Для данного вида обязательств необходимо создавать и поддерживать процедуры, которые обеспечивали бы контроль за соблюдением ограничений, возникающих в процессе принятия договоров и соглашений, чтобы объем этих обязательств не был несоразмерным. Можно назвать существенным изменением в бюджетном процессе выделение и развитие института расходных обязательств, необходимого, прежде всего, для стабильности бюджетной системы, для повышения доверия к государству со стороны граждан (если закон есть, он должен быть исполнен) и бизнеса (если договор заключен и участником этого договора является государство, он должен быть исполнен).

Анализируя развитие бюджетного законодательства можно отметить следующие тенденции:

В бюджетном процессе 2007-2009 гг. произойдут существенные изменения, связанные в основном с реализацией задачи реформирования управления общественными финансами. При этом необходимо понимать, что к бюджетному законодательству относится не только БК РФ, но и нормативно-правовые акты, которые должны выйти в развитие Бюджетного кодекса РФ. Это означает, что должно появиться много постановлений Правительства РФ, приказов МФ России, регулирующих отношения, определенные в БК РФ. Чрезвычайно важное значение для создания системы эффективного оказания государственных услуг и бюджетного процесса в целом имеет принятие, развитие и внедрение законодательства об автономных учреждениях. Сколько бы ни спорили об этом, создание иных типов организаций, оказывающих государственные услуги, - часть бюджетной реформы.

В числе основных направлений реформы можно назвать изменение системы оказания медицинской помощи. В данном случае заявлено создание одноканальной формы оплаты медицинских услуг в рамках системы медицинского страхования. В ближайшие годы ожидается изменение законодательства в сфере социального и пенсионного страхования. Блоки соответствующих корректив заявлены Правительством РФ и являются предметом широкого обсуждения. Говоря об общественных финансах, нельзя выделять в самостоятельные сферы отношений федеральный бюджет и, например, бюджеты фондов пенсионного, медицинского или социального страхования.

Важно отметить, что поправки в БК РФ, которые МФ РФ внесло на рассмотрение в Правительство РФ, действительно несколько меняют подход к формированию региональных бюджетов. Прежде всего, поправки нацелены на изменение самостоятельности бюджетов с точки зрения формулировок целей и задач, которые ставит перед собой каждое конкретное публично-правовое образование. В бюджетном процессе это реализуется посредством бюджетной классификации. Сейчас в России существует единая бюджетная классификация, главной частью которой являются не только функциональные направления (образование, здравоохранение и т.п.), но и так называемые целевые статьи и виды расходов, отражающие те цели, которые нужно достичь за счет бюджетных ассигнований. Единая классификация затрудняет и постановку, и реализацию задач, которые стоят перед субфедеральными органами управления, поскольку они не могут быть едиными. Поправки в БК РФ предусматривают исключение данного принципа из бюджетного законодательства и передачу публично-правовым образованиям права принятия решений о перечне целевых статей и видов расходов. Кроме того, предложено более четкое структурирование видов финансовой помощи, которая оказывается бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований из федерального бюджета. Сейчас в БК тоже прописаны виды и направления финансовой помощи, но есть и статья «другие виды финансовой помощи». Если открыть бюджет текущего года или проект бюджета на 2007 г., там можно насчитать десятки разновидностей субсидий, субвенций, которые идут из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, причем они не объединены никаким принципом или критерием. Поэтому теперь в БК РФ акцент будет смещен и более четко определены направления финансовой помощи: виды финансовой помощи будут определяться исходя из того, чьи полномочия на территории субъекта РФ реализует публично-правовое образование. Если оно осуществляет собственные полномочия, закрепленные законом, финансовая помощь из федерального бюджета должна оказываться в виде субсидий, которые определяются по критериям, одинаковым для всех субъектов РФ. Федеральные полномочия, переданные на уровень субъекта РФ, подкрепляются субвенциями, которые передаются из Фонда компенсации, с четко рассчитанными по алгоритмам объемами, и определяются стоимостью этих полномочий. Никаких дополнительных субсидий и субвенций, не аккумулированных в Фондах софинансирования и компенсации, в новом бюджетном законодательстве не предусмотрено. Кроме того, в БК РФ определено, что любые другие виды финансовой помощи должны быть четко структурированы. Нужно прекратить распространенную на сегодняшний день практику, когда в расходной части федерального бюджета предусматривается, например, строительство муниципальной котельной в рамках инвестиционной программы. В БК РФ следует прописать возможность оказания инвестиционной поддержки, реализуемой посредством формализованных подходов в рамках Фонда регионального развития с помощью специальных формул, которые предстоит разработать Правительству РФ. Также необходимо изменение подходов и требований к системе управления региональными финансами в зависимости от степени дотационности субъектов РФ. В частности, в проекте БК РФ сказано, что на субъект РФ, дотационность которого превышает 20%, накладываются следующие ограничения: он не имеет права исполнять расходные обязательства на реализацию полномочий, которые за ним не закреплены законом, и не может устанавливать систему оплаты труда госслужащих сверх нормативов, установленных правительством. Если же дотационность субъекта РФ выше 60%, вводится ряд дополнительных ограничений: такие регионы обязаны ежегодно представлять свой бюджет для внешней проверки со стороны Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора РФ. Кроме того, они должны заключить соглашение с МФ, которое определит порядок совершенствования бюджетного процесса в конкретном субъекте РФ.

В рамках реформирования бюджетного процесса сформирована нормативно-методическая база для составления перспективного финансового плана и проекта федерального, а также ведение реестров расходных обязательств и разработка, и реализация ведомственных целевых программ.

Таким образом, внедрение в бюджетный процесс казначейской системы позволило изменить организацию исполнения бюджетов, установить достаточно жесткий контроль за расходованием бюджетных средств. Обеспечено более четкое соблюдение бюджетных назначений и их рациональное использование в процессе реализации задач и функций государства. Высокая востребованность и надежность информационной базы, и другие неотъемлемые элементы деятельности казначейского принципа исполнения бюджета дают возможность для своевременного и эффективного принятия важнейших решений в области развития финансов. Организация действенного казначейского контроля за полнотой и своевременностью поступления государственных доходов, а также за законностью и эффективностью использования бюджетных средств и распоряжением государственной собственностью становится одним из главных приоритетов современной экономической политики российского государства.

Основные усилия в соответствии с БК должны быть направлены на дальнейшее совершенствование органами Федерального казначейства методологии предварительного и текущего контроля, эффективность которого заключается в предотвращении нецелевого расходования бюджетных средств.

2.3 Ведение реестра государственных и муниципальных контрактов как новая функция органов казначейства

С 1 января 2006 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который урегулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе установил на всей территории РФ единый порядок размещения этих заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Речь идет о возложении с 1 января 2007 г. на Федеральное казначейство функции по ведению реестров государственных контрактов, заключаемых от имени РФ по итогам размещения заказов.

Руководитель Федерального казначейства Т.Г. Нестеренко на расширенном заседании коллегии Федерального казначейства «Об итогах работы Федерального казначейства в 2006 году и основных задачах на 2007 год» сказала следующее:

«…При этом, в целях осуществления данной функции Федеральным казначейством проводились необходимые организационно-технические мероприятия: готовился проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 года №329 и от 1 декабря 2004 года №703», дополняющие указанные постановления положениями, учитывающими возложенные на Федеральное казначейство функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ. В том числе данным постановлением увеличена штатная численность центрального аппарата Федерального казначейства на 22 человека и территориальных органов Федерального казначейства - на 4 746 человек, что для территориальных органов составляет почти 10% от утвержденной до выхода данного постановления численности. Указанные изменения были утверждены постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2006 года №669. Кроме того, дорабатывалось прикладное программное обеспечение, в нескольких управлениях Федерального казначейства по субъектам РФ проводился эксперимент по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов.

Положение о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры (далее - Положение), было утверждено постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2006 года №807.

Положение определяет порядок ведения реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд и, что важно, не распространяется на отношения, связанные с ведением реестра контрактов, в который включаются сведения, касающиеся размещения заказов и заключения контрактов, составляющих государственную тайну.

Указанное постановление вступило в силу с 1 января 2007 года. Кроме того, необходимо отметить, что возникшая правовая коллизия между статьей 71 БК и статьей 1 Федерального закона №94-ФЗ будет урегулирована принятием Государственной Думой РФ проекта федерального закона «О внесении изменений в БК», направленным Правительством РФ в Государственную Думу РФ. Указанным законопроектом предлагается статью 71 БК РФ признать утратившей силу. Таким образом, противоречие будет снято.

Здесь также хотелось бы сказать, что противоречия между Федеральным законом №94-ФЗ и БК коснулись не только пороговой суммы, с которой государственный заказчик обязан руководствоваться положениями законодательства РФ о размещении заказов. С целью приведения в соответствие положений бюджетного законодательства и законодательства о размещении заказов Федеральным казначейством были подготовлены поправки в Федеральный закон №94 - ФЗ. Указанные поправки не раз направлялись Федеральным казначейством в МФ РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральную антимонопольную службу. Их принятие позволило бы решить некоторые из вопросов, которые ежедневно перед вами возникают. В том числе, в каких днях, календарных или рабочих, считается срок представления государственных контрактов государственными заказчиками и срок размещения сведений о контрактах на официальном сайте…».

Таким образом, можно конкретизировать функции органов казначейства по ведению реестра госконтрактов. В соответствии с Положением №807 уполномоченный орган проверяет наличие в представленных заказчиком сведениях о контракте (его изменении) показателей, а также их соответствие друг другу. В дополнение к этому можно перечислить те виды контроля, которые в рамках проверки соответствия сведений внутри себя могут осуществлять органы Федерального казначейства:

- полнота и правильность заполнения формы сведений;

- непротиворечие друг другу показателей сведений, например соответствия источника финансирования государственного контракта заголовочной части сведений аналогичному разделу основной части Сведений;

- наличие государственного заказчика, представившего сведения о государственном контракте для включения в Реестр, в сводном реестре главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, соответствие кода присвоенного ему в Сводном реестре указанному государственным заказчиком в сведениях, представляемых для включения в Реестр, коду бюджетополучателя в Сводном реестре;

- соответствие цены государственного контракта общей сумме расшифровки оплаты государственного контракта по годам.

При этом, согласно статье 25 Федерального закона от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание для государственных и муниципальных нужд» государственные заказчики несут ответственность за направление должностным лицом государственного или муниципального заказчика недостоверных сведений в орган, уполномоченный на ведение реестров государственных контрактов.

Государственный заказчик по мере необходимости вправе:

- представлять нарочно в соответствующее УФК или ОФК сведения о контракте на бумажном носителе;

- направлять по почте в соответствующее УФК или ОФК на бумажном носителе с сопроводительным письмом;

- направлять через систему электронного документооборота Федерального казначейства (далее - СЭД) в соответствующее УФК или ОФК сведения о контракте в электронном виде с применением средств электронной цифровой подписи (далее - ЭЦП) в соответствии с установленными законодательством РФ требованиями.

Представленные государственным заказчиком в УФК (ОФК) сведения о контракте не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления, проверяются специалистом УФК (ОФК) на наличие соответствующих показателей, а также на их не противоречие друг другу.

В случае установления отсутствия соответствующих показателей или их противоречия друг другу, сведения о контракте возвращаются специалистом УФК (ОФК) государственному заказчику в порядке, аналогичном порядку представления государственным заказчиком сведений о контракте, не позднее следующего рабочего дня после дня их представления в территориальный орган Федерального казначейства, с письменным указанием причин возврата. При этом сведения о контракте в Реестр контрактов не включаются.

Проверенные специалистом УФК (ОФК) сведения о контракте, включенные в Реестр контрактов, образуют реестровую запись. Специалист УФК (ОФК) присваивает реестровой записи уникальный номер. Не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления от государственного заказчика сведений о контракте, специалист ОФК направляет сформированные специалистами ОФК реестровые записи с уникальными номерами в электронном виде в УФК. Не позднее рабочего дня, следующего за днем поступления от государственного заказчика сведений о контракте, специалист УФК направляет сформированные специалистами УФК и полученные от специалистов ОФК реестровые записи с уникальными номерами в электронном виде в Федеральное казначейство.

Не позднее рабочего дня, следующего за днем включения в Реестр контрактов сведений о контракте, специалист извещает государственного заказчика о включении сведений о контракте в Реестр контрактов с указанием номера реестровой записи и номера ее изменения способом, аналогичном способу представления государственным заказчиком сведений о государственном контракте.

Сведения о контракте размещаются Федеральным казначейством на официальном сайте не позднее трех рабочих дней со дня поступления сведений о контракте от государственного заказчика.

Сведения, внесенные в Реестр контрактов, сохраняются в Реестре контрактов в течение трех лет со дня внесения в него сведений об исполнении контракта или о прекращении его действия.

УФК или ОФК отказывает государственному заказчику во включении в Реестр контрактов сведений о контракте и не несет ответственности за этот отказ в случае:

- представления сведений о контракте организацией, размещающей заказы от имени субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

- представления государственным заказчиком сведений о контракте в УФК или ОФК не по месту открытия государственному заказчику лицевого счета получателя средств федерального бюджета или, в случае не открытия государственному заказчику лицевого счета получателя средств федерального бюджета, не по территориальному признаку;

- несоответствия формы представляемых государственным заказчиком сведений о контракте форме документа «Сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком» и форме документа «Сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта» контракта;

- заполнения представленных государственным заказчиком сведений о контракте с нарушением Указаний по заполнению формы документа «Сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком» и Указаний по заполнению формы документа «Сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта»;

- внесения государственным заказчиком рукописных исправлений в сведения о контракте на бумажном носителе;

- несоответствия подписи руководителя государственного заказчика в сведениях о контракте образцам подписи, представленным государственным заказчиком в орган Федерального казначейства;

- неподтверждения подлинности электронной цифровой подписи уполномоченного лица государственного заказчика.

УФК или ОФК не вправе требовать от государственного заказчика для включения в Реестр контрактов сведений о контракте:

- государственный контракт, конкурсную документацию, извещение о проведении торгов, запроса котировок, проведении предварительного отбора, протоколы комиссий по размещению заказов или иные документы, служащие основанием для государственного заказчика при подготовке сведений о контракте;

- идентичности сведений в государственном контракте, конкурсной документации, извещении о проведении торгов, запроса котировок, проведении предварительного отбора, протоколах комиссий по размещению заказов или иных документах, служащих основанием для государственного заказчика для подготовки сведений о контракте, и сведений о контракте, представленных заказчиком в УФК или ОФК соответственно;

- выделения в установленном порядке государственному заказчику бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, объемов финансирования расходов федерального бюджета или сметных назначений, соответствующих цене заключенного государственного контракта;

- выполнения государственным заказчиком процедур размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, установленных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в том числе в части соответствия даты проведения аукциона (подведения итогов конкурса или итогов запроса котировок или итогов торгов на товарной бирже) дате заключения контракта, сроку исполнения контракта, соответствия способа размещения заказа цене контракта в рублях;

- соблюдения государственным заказчиком сроков направления в УФК (ОФК) сведений о контракте.

В стенограмме селекторного совещания Федерального казначейства с руководителями управлений Федерального казначейства по субъектам РФ 14 февраля 2007 г. Нестеренко Т.Г. указывала на следующие недостатки:

«В части вопросов, связанных с подготовкой проекта постановления Правительства РФ о ведении реестра государственных контрактов, составляющих государственную тайну, хотелось бы сказать следующее. Хотя все документы подготовлены, завизированы на уровне МФ России, Министерства экономического развития и торговли РФ, существуют противоречия по данному вопросу с федеральной службой по государственному оборонному заказу, считающей, что это должно входить в ее полномочия. На самом деле происходит смешение контрактов в рамках государственного оборонного заказа и контрактов, составляющих государственную тайну. Понятно, что в некоторой их части есть совпадения. Иногда государственный оборонный заказ не является тайной, а иногда контракт, составляющий тайну, не является контрактом в рамках государственного оборонного заказа. Поэтому сейчас проходят напряженные переговоры, есть попытки федеральной службы, занимающейся оборонным заказом, заблокировать выход постановления, переключить на себя или даже пересмотреть некоторые положения федерального закона №94-ФЗ с выделением отдельных положений по государственному оборонному заказу. С одной стороны, существуют объективные проблемы, связанные с защитой государственной тайны, как и с моментом появления сведений, составляющих государственную тайну. Многие контракты в рамках государственного оборонного заказа не относятся к содержащим сведения, составляющие государственную тайну. Однако как только контракты агрегируются на уровне некоего сводного реестра, они часто рассматриваются как содержащие такие сведения. В настоящее время эти вопросы изучаются, в том числе связанные с недопущением нарушений закона о государственно тайне.