Финансовый контроль

В 2006г. Главных распорядителей бюджетных средств проверяли не только на предмет целевого использования бюджетных средств, но и оценивали эффективность произведенных ими затрат. Недобросовестным распорядителям бюджетных средств после выявления факта нарушения может быть предъявлено не только административное взыскание, но и теперь в УК действует статья, предусматривающая уголовное наказание должностных лиц за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Анализируя табл.1 ( прил.1) можно сделать следующие выводы.

В 2004г. количество проверок в результате, которых были выявлены финансовые нарушения, составило 158 проверок. В 2005г. их количество уменьшилось до 103 проверок, а в 2006г. количество таких проверок сократилось до 90

Если проанализировать качество работы получателей бюджетных средств, то ситуация не самая привлекательная. Каждая третья проверка в 2004г. выявила нарушение. В 2005 г. количество проверок с нарушениями снизилось на 34,8% и составило 65,2%, а в 2006г. Снизилось еще на 12,6 % и составило 52,6%. Но при том, что наблюдается тенденция уменьшения проверок, то в среднем каждый третий получатель бюджетных средств, использует их с нарушением законодательства Российской федерации.

Суммы выявленных нарушений составили 210884 тыс. руб. в 2004г., 449770 тыс.руб. в 2005 году, 428365тыс.руб. в 2006году. Рост за анализируемый период - в 2 раза.

В 2004 г., как уже указывалось ранее количество проверок, в которых были выявлены нарушения было самым большим, но денежная сумма этих нарушений как видно из таблицы 1 ( прил.1) самая наименьшая из трех анализируемых лет.

В результате проведенных мероприятий по выявлению нарушений было взыскано:

в 2004г. - 87847 тыс.руб;

в 2005 - 22236 тыс.руб;

в 2006 - 105845 тыс.руб.

Как показала практика работы, ряд главных распорядителей и бюджетополучателей оказались не готовы к новому порядку, который вступил в силу в 2005г, о переходе на единый казначейский счет и цифры это наглядно показывают.

Также продолжает иметь место нецелевое использование средств. В 2006 г. было взыскано штрафов за нецелевое использование бюджетных средств на сумму 305 тыс. руб.

Контрольные функции территориального управления Росфиннадзора области осуществлялись в основном в форме последующего контроля за целевым использованием федеральных средств. В течение последних трех лет было устранено нарушений в использовании учреждениями средств федерального бюджета не по целевому назначению на сумму более 85716 тыс. рублей.

К негосударственным (коммерческим) структурам, использующим бюджетные средства (такие организации действуют в сферах строительства, здравоохранения, образования), в случае нарушений также могут быть применены меры административного воздействия. Если раньше при нецелевом использовании средств компании грозила ответственность лишь как юридическому лицу в целом, то теперь должностные лица будут отвечать лично. По новым нормам КоАП, санкции грозят конкретно тем, кто ставит подпись под документом.

Также в 2006 Росфиннадзор проводил политику сближения с другими контрольными органами. Взаимодействие уже принесло результат: со Счетной палатой создан унифицированный классификатор бюджетных нарушений.

Проанализировав данные можно сделать выводы, что, несмотря на сокращение количества проверок, их качество и «коэффициент отдачи» увеличился. Все также существует проблема нецелевого использования бюджетных средств, о нежелание юридических и физических лиц своевременно и в полном объеме уплачивать налоги.

Также отчеты о результатах работы Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Калужской области табл. 1 (прил.1) внебюджетные фонды, в неправомерном расходовании денежных средств и материальных ресурсов, нарушениях порядка организации и ведения бухгалтерского учета и других нарушениях финансовой дисциплины.

Глава 3. Пути повышения эффективности контрольной работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в регионах.

3.1 Проблемы и недостатки организации государственного финансового контроля в Российской Федерации

В ходе социально-экономических преобразований конца 80-ых- начала 90-ых годов система государственного контроля в стране была по многим направлениям разрушена. Ослаблена частично и ликвидирован ведомственный контроль, ликвидирована форма общественного контроля за рациональным и эффективным использованием материальных и финансовых ресурсов. Потребность в эффективном контроле вызывается и тем обстоятельством, что контроль обеспечивает необходимую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений как на уровне управления государством так и на региональном уровне.

В настоящее время достаточно широко обсуждается проблема создания базового закона о государственном контроле. При разработке данного закона необходимо учитывать не только теоретические основы государственного контроля, но и новые управленческие технологии. Необходимо подойти к решению проблемы создания эффективной системы государственного контроля с учетом теории государственного контроля, современного состояния государственного аппарата управления и современных информационных технологий.

В России существует очень много проблем, которые решаются с использованием механизмов контроля.

О недостатках действующей системы государственного контроля можно много говорить. Анализ проваленных программ, неисполняемых законов, а таких огромное количество, показывает, что в этих программах и законах забывали о реальном состоянии механизма контроля исполнения. Поэтому самым верным признаком того, что очередная новая программа и новый закон будут исполнены не полностью, является отсутствие в них механизма контроля исполнения, адекватного поставленным в законе задачам.

Многие специалисты считают, что в скором нас ждет новый экономический и политический кризис, одним из причин которых является отсутствие созидательной системы государственного контроля, а также препятствованием созданию такой системы со стороны заинтересованных сил.

Специалисты считают, что, несмотря на реформирование бюджетной системы, существующая система многочисленных контрольных органов, которые дублируют друг друга - неэффективна. Эта система чаще всего ориентирована на прошлое, не отвечает за конкретные результаты. Контрольные органы и в частности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, работают старыми методами, пытаются контролировать компании, работающие новыми методами и вкладывающие огромные деньги в свою модернизацию. Такой контроль заранее обречен, он не созидательный. Причина этого: произвольный, выборочный, субъективный, заказной характер процесса выбора объекта для контроля. Все проконтролировать система физически не может.

Контрольные органы обладают возможностями на законной основе собрать информацию против любого чиновника, против любой коммерческой структуры. В этом смысле контрольные органы являются не только составной частью технологического процесса управления государством, но и эффективным инструментом экономической борьбы. В этой двойственности государственного контроля заключается сила контроля как инструмента управления, и беда контроля, поскольку его постоянное использование в качестве инструмента экономической борьбы мешает, тормозит его развитие, как части технологического процесса управления.

Большинство существующих контрольных органов использует только метод последующего контроля, то есть какое-либо событие уже произошло, допущены нарушения, ресурсы растрачены, время упущено, и только после этого контрольные органы изучают проблему и предлагают меры наказания. Контрольные органы не отвечают за конкретные результаты. Создание же научно обоснованной системы государственного контроля позволит решить крупную экономическую проблему--превратить формальный контроль в созидательный контроль. В связи с вышесказанным, основной целью органов государственного управления на данном этапе должно стать построение созидательной системы государственного контроля.

В системах управления механизм контроля представляет собой форму реализации механизма обратной связи. Управлять-- значит действовать целеустремленно, стремиться достичь определенной цели. Составной частью механизма управления является обратная связь между объектом и субъектом управления, с помощью которой доводится информация о состоянии объекта управления.

Механизмы контроля действуют между предприятиями, внутри предприятий, внутри органов управления, между органами управления, то есть на всех этапах, во всех подсистемах жизни общества. От эффективности действия механизмов контроля во многом зависит эффективность функционирования государства и экономики. Всем этим и определяется ключевое место контроля в системе управления.

В России предпринимаемые меры по созданию системы государственного контроля пока недостаточны. Распоряжением Правительства России была создана рабочая группа по разработке предложений о пересмотре системы государственного контроля и обеспечении создания специализированных контрольных инстанций, проектов концепции системы государственного контроля в РФ и федерального закона о государственном контроле в РФ, а также проекта доклада Президенту РФ. Пока концепция системы государственного контроля, которая отвечает назревшим задачам России, не создана. Государственная Дума России также мало уделяет внимания вопросу создания системы высшего государственного контроля.

Созидательная система государственного контроля должна быть создана не на старых принципах, на которых действовал Комитет народного контроля СССР. До сих пор в основном на этих принципах со всеми вышеперечисленными недостатками действуют Счетная палата России, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, контрольно-надзорные органы Центрального банка России, ведомственные контрольные органы и службы.

Эта система должна базироваться на следующих принципах:

· процессный подход с использованием информационных технологий, а не структурный с ориентацией на задачу;

· внедрить контроль в процессы управления;

· фyнкциoнaльнocть - ответственность контроля за конкретный процесс и результат;

· стиль поведения людей в контрольных ситуациях;

· ориентированность контроля на будущее, а не на прошлое;

· кoнцeптyaльнocть контроля, т.е контроль всего процесса управления, а не отдельных его частей.

Концепция созидательного государственного контроля должна базироваться на процессном, а не функционально-структурном подходе. Действующая же система органов государственного управления до сих пор построена на устаревшем функционально-структурном подходе, а контрольная система как часть этой системы, копирует ее недостатки.

Например, в бизнесе, в современных системах управления и контроля применяют процессный подход в сочетании с информационными технологиями. Системы управления и контроля выстраиваются не вокруг функций и структур управления, а вокруг процессов.

Поэтому использование процессного подхода взамен функционально-структурного подхода в управлении является абсолютным приоритетом. Этот подход означает, что систему контроля в государственной системе необходимо выстраивать не вокруг действующих органов государственного управления и обязательного включения последних в контроль процессов, а вокруг выявленных и перепроектированных цельных процессов управления на принципах реинжиниринга. С точки зрения процессного подхода можно выделить на уровне Правительства России следующие ключевые процессы: деньги, информация и кадры.

В настоящее время качество бюджетного контроля остается на крайне низком уровне. В соответствии с законодательством контрольные органы основное внимание обращают на соответствие исполнения бюджета заложенным в закон показателям. Такой контроль, по сути является формальным. Финансовые и контрольные органы не в состоянии дать оценку действительной эффективности и производительности бюджетных расходов по каждому бюджетополучателю, поскольку им не хватает концептуальных, материальных и профессиональных ресурсов. Модернизация деятельности Федерального казначейства России при правильном концептуальном подходе и использовании информационных технологий уже повысило качество бюджетного контроля. Контрольная структура будет выстраиваться вокруг финансовых процессов, а не вокруг органов, которые хотели бы поучаствовать в процессе государственного финансового контроля.

Информационные технологии позволяют встраивать механизмы контроля в процессы управления без привлечения человека-контролера. Встроенные механизмы контроля позволяют контролировать 100% объектов контроля с должным качеством. Методы встроенного контроля можно использовать для автоматизации контроля государственного бюджета. Так возможно решить проблему «человеческого фактора».

Контрольные органы должны выдавать полезную продукцию, которая должна измеряться и оцениваться, должны нести конкретно измеряемую долю персональной ответственности за результат процесса. Кроме того, такая структура может быть с помощью информационных технологий (программное обеспечение и вычислительная техника) встроена в процесс и полностью или частично заменить человека, исключив тем самым субъективный фактор, больше всего снижающий эффективность государственного контроля.

Созидательная система государственного контроля должна строиться с учетом поведения людей в контрольных ситуациях. Каждый элемент или стадия процесса контроля могут возбуждать позитивное или негативное отношение людей к контролю. Поставленные цели, параметры или установленные нормы функционирования, использование индикаторов, точность и быстрота изменений и отчетов, методы и стиль осуществления корректирующих действий -- все это влияет на усердие или сопротивление людей, которых контролируют. Для контроля подчиненных первым условием является умение руководителя учитывать психологический фактор. Осуществлять контроль с положительным эффектом удается не каждому. Именно от поведения людей и зависят конечные результаты, а не от своевременных отчетов. Созидательный контроль, кроме получения данных о будущих результатах, уделяет особое внимание реакции людей на контроль.

Существует несколько подходов, с помощью которых «снимается» негативное отношение людей к контролю. К ним относятся следующие:

· принятие работником поставленных целей как обоснованных и близких ему;

· участие работников в установлении норм функционирования; установление высоких, но реально достижимых параметров контроля; учет негативного отношения к неправильным данным, полученным в результате неточных измерений;

· сведение числа различных видов контроля к минимально возможному уровню; использование механизмов самоконтроля.

Системным недостатком действующей системы государственного финансового контроля является ориентация на прошлое. Контролю подвергаются преимущественно события и факты прошлого. Основным инструментарием проверок является методология бухгалтерского учета и аудита, которая повернута в прошлое. Современные методы, позволяющие прогнозировать и конструировать будущее, как, например, управленческий учет , практически не используются. Созидательный контроль ориентирован на будущие события, а не только на прошедшие. Он обеспечивает руководителей органов государственного управления информацией о предстоящих событиях. В процессе контроля оценка хода контролируемых событий производится достаточно рано и содержит элемент предвидения, что позволяет своевременно произвести корректирующее действие. Созидательный контроль направляет внимание руководителей на достижение запланированной цели в изменяющихся условиях. Созидательный контроль всегда ориентирован преимущественно на будущее и динамичен.

Система государственного контроля на принципах созидательного контроля должна большую часть времени уделять контролированию разрабатываемых концепций, законов, программ, планов и пересмотру действующих, если они не отвечают современным потребностям государства. Общий подход заключается в следующем: эффективность и производительность достигаются тогда, когда контролируется весь процесс, а не его отдельные части. Нужно контролировать формирование, наполнение и исполнение бюджета, а не только его исполнение.

Встроенный механизм контроля в автоматизированные процессы формирования, наполнения и исполнения государственного бюджета - это еще не все, надо идти дальше. Надо продолжить эту работу во всех других государственных органах, министерствах и ведомствах, участвующих в бюджетном процессе и перепроектировать их работу под стандарты бюджетного процесса.

Отсюда, от этого фундамента, необходимо развивать государственный контроль над политическими, информационными и силовыми процессами. Правительство должно принимать программу своей деятельности и включать в нее подпрограмму контроля, предусматривать финансирование подпрограммы контроля и контрольных мероприятий.

Таким образом, необходимо создание системы государственного контроля с элементами общественного контроля и возрождением внутриведомственного контроля.

На сегодняшний день существует целый ряд проблем, касающихся Территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, в т.ч. законодательного регулировании их деятельности.

Необходимо создать соответствующую правовую базу и эффективный механизм обеспечения целевого и эффективного использования средств, находящихся в распоряжении регионов, и контроля за тем, как это делается. Незавершенность в вопросах формирования правовой базы государственного финансового контроля и отсутствия его определения привели к тому, что на данный момент усилия контролирующих органов направлены на осуществление контроля, в основном, в своих ведомственных интересах.

В настоящее время в России существует не столько система, сколько совокупность контрольных органов и регламентирующих их деятельность правовых актов. Эта совокупность характеризуется избыточностью и органов, и правовых актов, нередко параллелизмом и дублированием, отсутствием координации их работы и, как следствие, недостаточно высокой эффективностью деятельности. Предпосылками решения этой задачи являются:

Ш совершенствование нормативной основы функционирования контрольного механизма;

Ш организационное обеспечение координации деятельности различных видов органов; тщательный анализ системы органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственного управления, и на этой основе -ликвидации дублирующих друг друга контрольных органов;

Ш унификация полномочий контрольно-надзорных органов.

На уровне субъектов Федерации сконцентрированы огромные финансовые ресурсы, использование которых необходимо тщательно контролировать с целью наиболее рационального их использования. Здесь сконцентрирован большой и важный круг проблем, который включает в себя оценку деятельности региональных контрольных органов с точки зрения их эффективности, управленческой квалификации и профессиональной компетентности.

Совершенствование системы контрольно-ревизионных органов в регионах нужно проводить в целях приближения организации и структуры, уровня и форм взаимодействия с другими государственными контролирующими органами, кадрового состава, материально-технического и информационного обеспечения контрольно-ревизионных органов к уровню, соответствующему решению поставленных перед ними задач.

Этим продиктована необходимость разработки и реализации Федеральной целевой программы модернизации и перспективного развития контрольно-ревизионных органов в субъектах Федерации. Безусловно, это далеко не стандартное предложение для решения вопроса столь важного для государства. Целью Программы должно являться комплексное развитие системы контрольно-ревизионных органов в регионах, направленное на кардинальное усиление контроля за расходованием бюджетных средств и повышение эффективности их деятельности и отдачи для государства в целом, в том числе через предотвращение финансовых нарушений в сфере экономики.

Анализ существующего правового и методического обеспечения финансового контроля в регионах и существующих видов контрольно-аналитической работы показывает, что проблема правового регулирования организации и деятельности региональных органов государственного финансового контроля в настоящее время стоит необычайно остро. В настоящее время мало понять механизм формирования структуры экономической власти в регионах и место государственной составляющей в ней, много важнее осмыслить роль экономической власти в процессе первоначального накопления капитала. Лишь серьезные научные исследования в этой области способны объяснить природу другого российского феномена - использование государственного бюджета как одного из способов первоначального накопления капитала госаппаратом и приближенными к нему коммерческими структурами, вскрыть истинные движущие силы российского бюджетного процесса. Нет сомнений, что без вмешательства независимого государственного финансового контроля цивилизованным способом невозможно решить эту проблему.

Основная проблема неэффективности системы финансового контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между субъектами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе.

В то же время, даже в целях обеспечения необходимой целостности системы органов государственного контроля недопустимо создание жесткой вертикали, отдавая предпочтение какому-то одному контролирующему органу, стоящему над всеми ветвями власти для контроля деятельности остальных. В основу построения системы государственного контроля в регионах может быть положен принцип взаимного контроля органов, а не принцип жесткой вертикали. Только такой подход даст возможность избежать злоупотреблений полномочиями. Таким образом, создается необходимость существования в регионе различных самостоятельных контрольных органов при одновременном создании в регионе одного органа, координирующего их действия (единого органа региональных органов внешнего контроля государственных финансов).

От контрольных органов необходима полная, достоверная информация о качестве финансово-управленческой деятельности и путях ее совершенствования, действительном объеме финансовых ресурсов территории, находящихся в ведении региональных органов власти и управления. Существование различных видов финансового контроля: государственного, ведомственного, внутрихозяйственного, общественного, независимого (аудит), гражданского, а также наличие различных форм и методов финансового контроля, применяемых контрольными органами, нуждаются в законодательном закреплении. В настоящее время состав и структура органов финансового контроля определяется государственным устройством страны, функциями и задачами, решаемыми государством на каждом этапе своего развития. Развитие рыночных отношений в России появление предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, дефицитность бюджетов, несовершенство системы межбюджетных отношений требует коренной реорганизации системы органов финансового контроля.

3.2 Направления совершенствования и повышения эффективности контрольно-надзорной работы

Необходимость разработки и реализации Федеральной целевой программы модернизации и перспективного развития контрольно-ревизионных органов в субъектах Федерации уже обсуждалась ранее. Стоит определить предположительные направления развития органов контрольно- надзорной работы, которые могут быть изложены в данной программе.

В Программе необходимо определить основные направления развития организации и структуры, уровня и форм взаимодействия с другими государственными контролирующими органами, кадрового состава, материально-технического и информационного обеспечения контрольно-ревизионных органов.

Основные задачи данной Программы следующие:

1. Разработка законодательной базы, нормативно-правовых актов, инструктивных и методических документов, повышающих эффективность государственного финансового контроля. Важным направлением при формировании соответствующей законодательной базы должно стать изучение практики привлечения к ответственности юридических и физических лиц за нецелевое использование бюджетных средств, не обеспечение сохранности государственного имущества с подготовкой на этой основе предложений по внесению дополнений в гражданское, административное, и уголовное законодательства, направленных на повышение персональной ответственности должностных лиц за допущенные незаконные расходы и злоупотребления.

2. Определение новых стратегических направлений контрольно-ревизионной работы и совершенствование структуры контрольных органов, включая создание аналитического центра путем: создания условий для реализации мер по оптимизации бюджетных расходов и обеспечению их эффективного и целевого использования; внедрения на базе комплексного и системного анализа контрольных материалов и тенденций прошлых лет системы прогнозных оценок и предложений для Правительства РФ по совершенствованию законодательства, элементов экономической политики и возможному предотвращению финансовых нарушений в сфере экономики.

3. Выработка эффективного механизма взаимодействия органов государственного контроля через:

3.1-совершенствование механизма взаимодействия контрольно-ревизионных органов и органов федерального казначейства;

3.2- создание и отработку механизма координации работы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и органов Федеральной налоговой службы России; укрепление взаимодействия с органами внутренних дел, органами Федеральной службы безопасности и органами прокуратуры.

4. Проведение мероприятий, направленных на совершенствование ведомственного и внутреннего финансового контроля через: совершенствование государственного контроля в рамках реформирования межбюджетных отношений в РФ и совершенствование механизма взаимоотношений Министерства финансов России и субъектов РФ; совершенствование подготовки и повышения квалификации работников Территориальных управлений Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, их профессиональной аттестации; изучение и внедрение в практику зарубежного опыта проведения государственного финансового контроля; совершенствование информационно-технического обеспечения контрольно-ревизионных органов, включая использование аналитических технологий, разработку и эксплуатацию единой федеральной информационной программы.

5. Внедрение механизма исполнения региональных бюджетов при предварительной системе контроля.

Для того, чтобы повысить роль и создать эффективную систему финансового контроля в регионах, прежде всего, необходимы теоретические исследования в этой области знаний, разработка методологии финансового контроля.

Цели, задачи, формы и методы финансового контроля в Бюджетном кодексе РФ практически не изложены, поэтому к возможным формам совершенствования государственного финансового контроля в регионах относится:

- разработка принципиально новой модели территориальной системы организации государственного финансового контроля за исполнением региональных бюджетов на основе упорядочения взаимодействия различных контрольных структур;

- создание в регионе независимого в ведомственном отношении органа по контролю за целевым и законным расходованием средств всех бюджетополучателей, с акцентом на предварительный контроль; совершенствование форм и методов контрольно-аналитической работы путем законодательного регламентирования различных их видов (экономический анализ, обследование, оценка, экспертиза);

- закрепление задач, прав, обязанностей, порядка деятельности ревизора, работника Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора;

- разработку системы мероприятий по усилению роли ведомственного контроля и их правовую регламентацию.

При разработке направлений совершенствования контрольно-ревизионной работы в регионах особое внимание должно уделяться анализу деятельности региональных контрольных органов и предоставленных им прав в осуществлении выполняемых ими контрольных функций. Структура последних также нуждается в совершенствовании во избежание дублирования осуществляемых ими функций.

Финансово-бюджетный контроль на территориальном уровне необходимо рассматривать как совокупность управленческих мероприятий, проводимых государственными органами власти по проверке законности, целесообразности и эффективности действий в образовании, распределении и использовании денежных фондов субъектов РФ и местных органов управления, выявлении резервов увеличения доходных поступлений в бюджет и улучшении бюджетно-налоговой дисциплины. Особое место в системе бюджетного контроля отводится сейчас предварительному контролю как более эффективной, по сравнению с последующим контролем, форме.

Предварительный контроль за расходованием бюджетных средств имеет важное значение, поскольку он осуществляется как в процессе составления, рассмотрения, утверждения и распределения лимитов и смет расходов бюджетополучателей, так и осуществления расчетов для получения средств из бюджета согласно утвержденных смет, лимитов и т.п., то есть в процессе непосредственного исполнения бюджетов. Понятие предварительный контроль не следует ограничивать временными рамками бюджетного процесса, а необходимо рассматривать в более широком смысле, т.е. в виде системы предварительного контроля. Она представляет собой взаимосвязанную совокупность элементов механизма казначейского исполнения бюджета в форме предварительного контроля и управленческих решений для достижения значимого результата.

Субъектами предварительного контроля выступают органы государственной власти (в процессе составления, рассмотрения, утверждения и распределения лимитов и смет расходов) и специальные органы государственного финансового контроля (в процессе казначейского исполнения бюджета) на региональном и местном уровнях.

Предметом предварительного контроля является вся система денежных (финансовых) отношений, возникающих в процессе функционирования объектов контроля между его субъектами и органами государственной власти, бюджетными учреждениями (организациями) и хозяйствующими субъектами по поводу распределения и использования бюджетных средств в территориальном, социальном и отраслевом разрезах с целью надлежащего исполнения региональных и местных бюджетов. Объектом предварительного контроля, в наиболее общем виде, является деятельность территориальных органов законодательной и исполнительной власти, имеющая отношение к распределению и использованию бюджетных средств, а также финансовая деятельность хозяйствующих субъектов и бюджетных учреждений: министерств, ведомств, предприятий и организаций производственной и непроизводственной сфер.

Создание комплексной системы предварительного контроля за исполнением регионального бюджета должно происходить поэтапно:

· организация рабочей группы по подготовке перехода на новую систему исполнения регионального бюджета;

· разработка компьютерной программы, обеспечивающей непосредственное функционирование системы предварительного контроля (по сути это и есть техника и технология осуществления предварительного контроля);

· внесение необходимых изменений в Положение о Министерстве финансов (финансовом управлении) субъекта РФ и его структуре, создание отделов предварительного контроля и кассового исполнения регионального бюджета, оборудование соответствующих помещений, обеспечение компьютерной техникой, разработка и внедрение электронной программы, обучение персонала;

· апробация системы предварительного контроля за исполнением регионального бюджета на ряде бюджетных учреждений регионального подчинения и, при достижении положительных результатов, завершение перевода на указанную систему всех остальных получателей средств регионального бюджета;

· перевод на систему предварительного контроля за расходованием средств местных бюджетов.

Рассмотренные программы развития государственного контроля предполагают направления развития государственного финансового контроля, обеспечивающие повышение его собственной эффективности.

Важным шагом в выборе направления движения должно стать определение главных принципов построения государственного финансового контроля.

Первым важнейшим из них должен стать принцип соответствия структуры органов государственного финансового контроля структуре государственной власти.

Вторым - соответствие структуры органов государственного финансового контроля уровню правопорядка в государстве.

Стоит попытаться рассмотреть некоторые подходы к реализации названных принципов.

Для соблюдения первого принципа возможны два подхода.

Первый может заключаться в создании специального органа государственного финансового контроля, подчиненного Президенту РФ, одной из главных функций которого и будет государственный финансовый контроль. В этом случае эта структура должна получить часть контрольных функций исполнительной и законодательной власти. Этот орган должен стать высшим органом государственного финансового контроля, основными задачами которого будут выработка рекомендаций Президенту России по вопросам финансовой и экономической политики; контроль исполнения министерствами, ведомствами и субъектами РФ государственных функций и оценка эффективности управленческих структур; оценка эффективности использования министерствами, ведомствами и субъектами Федерации средств федерального бюджета, государственной собственности и природных ресурсов. Этот орган должен будет заниматься и экспертно-аналитической деятельностью в сфере государственных финансов и межбюджетных отношений и подготовкой отчетов Президенту России о состоянии экономики и финансов в государстве.

У исполнительной власти при таком подходе должны остаться исключительно функции внутреннего финансового контроля, направленные на оперативное устранение финансовых нарушений. Парламентский орган государственного финансового контроля должен будет сосредоточить свои усилия на экспертизе проектов законов о бюджете, контроле их исполнения и экспертно-аналитической работе в сфере законодательства. При таком разделении полномочий практически исключается дублирование функций контрольных органов и обеспечивается соответствие их структуры структуре государственной власти.

Второй вариант соблюдения названного принципа, по мнению специалистов наиболее приемлемый, может заключаться в расширении функций и прав Федеральной службы финансового- бюджетного надзора, но для этого необходимо, чтобы она была подотчетна не только Министерству финансов России, главе государства.

Для соблюдения второго принципа следует исходить из следующего положения. Существуют два типа государств: первый, где граждане законопослушны и там правит закон, второй - где законы не соблюдаются и там должна вступать в действие и сила. Российская Федерация больше относится ко второму типу государств. Поэтому контроль вообще, и финансовый в частности, должен быть более жестким.

Соблюдение названных принципов построения позволит обеспечить существенное повышение эффективности контрольно- ревизионной работы. В первую очередь за счет такого ее слабого звена, как действенность. Именно она должна обеспечить неотвратимость наказания.

Подводя итог вышеизложенному, можно выделить следующую последовательность действий в целях повышения эффективности работы государственного аппарата: во-первых, усиление контроля, и в том числе финансового, со стороны Президента РФ за результативностью работы государственного аппарата;

во-вторых, повышение роли и статуса государственного финансового контроля и концентрация внешнего контроля в едином государственном органе;

в-третьих, усиление жесткости государственного финансового контроля;

в-четвертых, создание необходимой правовой базы, обеспечивающей его действенность.