Европейский Союз в Минском процессе

Помимо непосредственного участия в Минском процессе, разделение в ЕС можно наблюдать касательно представительства Франции и Германии в переговорах. В Восточной Европе достаточно скептически относятся к лидерству Германии (в том числе ввиду исторических факторов), Франция же воспринимается там более положительно. Однако, Франция менее влиятельна сегодня в ЕС и в рамках самого переговорного процесса.

Также показательно невключение в переговорный процесс Великобритании - гаранта Будапештских соглашений. В России официально заявляют, что не рассматривают вариант приглашения Великобритании в «нормандский формат». Участие Великобритании означало бы более жесткую позицию по отношению к России и большее влияние фактора США. В то же время Украине, напротив, более выгоден «Будапештский формат» при участии всех гарантов Будапештского меморандума 1994 года. «Нормандизация» Минского процесса, напротив, ослабляет позиции Украины.

Однако включение Великобритании в переговоры невыгодно Франции и Германии. Отсутствие Великобритании в переговорах дает возможность Германии и Франции проводить более прагматичную и рациональную политику, с меньшей степени идеологизации или ориентации на США. При отсутствии рычагов влияния на Украину, при отсутствии острого интереса в урегулировании украинского конфликта и наличии более жесткой позиции по кризису со стороны Великобритании подобное участие сделало бы Минский процесс еще менее эффективным и способным к поиску решений и компромиссов. Более, того переговоры с участием гарантов Будапештского соглашения неминуемо бы подняли вопрос Крыма, что полностью привело бы переговоры в тупик. Для Германии и Франции важно как прекращение конфликта, так и сама возможность участвовать в переговорах, принимать решения и влиять на ситуацию в Европе, чего «Будапештский формат» может их лишить. В соответствии с заявлением британской стороны, «нормандский формат» был согласован в июне 2014 года при участии США, Франции и Германии, что в данном случае подтверждает добровольную передачу полномочий двум странам и самоустранение Великобритании от переговоров.

Таким образом, подходы Франции и Германии не отличаются существенным образом друг от друга, а все страны ЕС официально поддерживают Минский процесс. Однако разногласия можно заметить относительно того, стоит ли привязывать антироссийские санкции к исполнению Минских соглашений, а также насколько жесткой должна быть эта связь. Также можно отметить раскол позиций в Восточной Европе - Польша и государства Балтии в большей степени непримиримы к России, считают допустимой открытую помощь Украине, Россию - агрессором и стороной конфликта, в то время, как Чехия, Словакия и Венгрия подходят к данному вопросу более прагматично и разносторонне - зачастую ставят под сомнение не только целесообразность привязки санкций к Минскому процессу, но и самих ограничительных мер. Юг ЕС не проявил значительной заинтересованности, в то время как Великобритания, которая могла бы претендовать на участие в Минских переговорах, самоустранилась от них.

При этом, даже если определенные государства-члены могут не соглашаться непосредственно с позицией Германией и Францией в переговорах или настаивать на их включении в переговоры, действенные механизмы влияния на обе страны у них практически отсутствуют, так как «нормандский формат» официально находится вне институтов Евросоюза. Однако их мнение и поведение, тем не менее, учитывается германской и французской стороной для поддержания солидарности в ЕС.

2.3 Интересы и цели участников переговоров от ЕС в рамках Минского процесса. Соотношение их национальных интересов с «общеевропейским» интересом в переговорах

Для Франции и Германии в Минском процессе можно выделить три блока интересов: 1) безопасность, 2) повышение собственной роли в ЕС и мире; 3) защита западных ценностей как компонента влияния Запада. В соответствии с интересами у государств сформулированы и цели в Минских переговорах.

Интерес безопасности - один из основных условий для выживания государства и дальнейшего внутреннего государственного развития. В случае украинского конфликта перед государствами ЕС стояла цель остановить возможную дальнейшую эскалацию конфликта и не позволить вооруженным действиям приобрести масштабный характер, затрагивающий иные территории, кроме уже существующих горячих зон в Донбассе.

Исходя из интересов Франции и Германии, они изначально выступали против поставок летального оружия на Украину (обеим сторонам) и военного разрешения конфликта, так как в таком случае создается угроза масштабной горячей войны в Европе. Также возникает угроза нивелирования роли Германии и Франции в переговорах и миротворческом процессе, в то время как сам дипломатический процесс имеет значение для обеих стран. Еще одной целью в сфере безопасности, одновременно связанной с вопросом западных ценностей, является попытка восстановить статус-кво в архитектуре европейской безопасности.

ЕС и европейские государства традиционно не воспринимают Украину как сферу влияния России и поведение России трактуют как угрозу фундаментальным принципам безопасности. Однако, при этом, цель Франции и Германии, как и Запада в целом, сводится не столько к разрешению конфликта на Украине в пользу какой бы то ни было политической силы, сколько к предотвращению самой кризисной ситуации в Европе и новых рисков безопасности. В таком случае его заморозка также может расцениваться как оптимальный вариант решения проблемы. Именно поэтому вопрос санкций привязан к исполнению Минского соглашения, а не восстановлению территориальной целостности Украины.

Еще одним блоком интересов является увеличение роли государств-участников переговоров на европейском и глобальном уровне и их мощи. Участие Франции и Германии в Минском процессе в качестве отдельных государств позволяет укрепить их позиции, дает возможность отстаивать собственные национальные интересы, ограничить влияние Центрально-Восточной Европы и ускорить процесс переговоров, избегая процедуры поиска решения и достижения согласия по украинскому кризису в пределах бюрократизированных институтов Европейского союза. В случае успешности Минского процесса Франция и Германия могли бы улучшить свои переговорные позиции в диалоге с Россией, а также инициировать многосторонние переговоры, например, относительно будущего европейской безопасности, в которых заинтересованы не только эти две страны.

Включение в переговоры США или, например, Великобритании значительно снизили бы возможности маневров и отстаивания своей повестки в переговорах. «Нормандский формат», таким образом, косвенно улучшает и позицию всего ЕС, так как в обсуждение включены исключительно европейские государства, из них - две страны ЕС. Однако, с другой стороны, неэффективность процесса нивелирует те репутационные достижения, которые могли бы получить Франция, Германия и ЕС от существующего формата.

Для Германии и Франции Минский процесс важен как попытка заявить о своем доминировании в ЕС. Германия претендует на единоличное лидерство в ЕС, однако ради этого ей приходится жертвовать национальными интересами для поддержания стабильности и солидарности в Евросоюзе. Примером такой жертвы национальными интересами является санкционная политика. Против антироссийских санкций, как неэффективных и вредных для экономики, активно выступает немецкий бизнес, но официальный Берлин не идет на уступки. В случае провала Минских соглашений Германия в значительной степени утратит свои лидерские позиции, как перед государствами Евросоюза, так и перед Россией.

Лидерство Франции в данном случае более инерционно, и завязано на идее франко-германского тандема. В связи с внутренними проблемами Франция в меньшей степени способна на доминирование, однако, имеет преимущество над Германией в мире благодаря ядерному оружию и членству в Совете Безопасности ООН. При этом Франция более, чем Германия, заинтересована в налаживании отношений с Россией. Поэтому участие в Минском процессе дает возможности для продвижения более прагматичной повестки по отношению к России и внутри ЕС.

Исходя из вышесказанного среди интересов, касающихся повышения роли Франции и Германии, важно выделить такие цели: сохранение «нормандского формата», участие в дипломатических переговорах, обеспечение эффективности Минского процесса в контексте разрешения или заморозки конфликта, постепенное продвижение национальной повестки в рамках Минского процесса.

Защита западных ценностей и западного подхода к разрешению международных проблем также призвана сохранить влияние европейских государств и Запада в целом, а также важна с точки зрения последовательности внешней политики западных государств. Поэтому Германия и Франция не оказывают давления на Украину, которую поддерживают как жертву агрессии и нарушения международного права Россией, и при попытках воздействия на Украину ограничиваются исключительно риторикой. Как отмечает российский эксперт Тимофеев И.Н., западные лидеры ограничены сложившимся нарративом и вынуждены поддерживать Украину даже в случае недовольства ее деструктивными действиями. Это вопрос престижа и последовательности, вызванных устоявшимся на Западе мнением относительно виновников в украинском кризисе и роли ЕС как защитника демократии и международного права. С этой же целью Франция и Германия сохраняют механизм санкций и не ставят цели снятия их с России, хотя в их экономических интересах - улучшение торговых отношений с Россией. В данном случае интерес достижения большего влияния в рамках и за пределами ЕС за счет апеллирования к теме нарушения международного права перекрывает экономические расчеты. При этом, как утверждает Шевцова Л.Ф., европейской стороне, Западу важно поддержать европейский выбор Украины, но в силу ограниченности ресурсов, государства ЕС вынуждены идти на компромисс с Россией.

Германия и Франция, несмотря на попытки отстранить от переговоров акторов с заведомо предвзятым отношением к украинскому кризису, вынуждены помнить и об общеевропейской солидарности. Отход от общепринятого нарратива может вызвать высокую степень недовольства у других государств-членов ЕС, в частности у Польши и Прибалтики. Это в итоге может постепенно привести к пересмотру негласного делегирования роли представительства ЕС Франции и Германии и вовлечь в процесс других акторов и окончательно разрушить Минский процесс и достигнутые договоренности.

Как видим, в данном блоке интересов главные цели - поддержка Украины как жертвы агрессии, содействие «европейскому выбору» Украины, апеллирование к европейской солидарности.

Что касается общеевропейского интереса внутри ЕС, то зачастую его обозначают как среднеарифметическое национальных интересов остальных государств-членов. С другой стороны, согласно Хоффману и положениям неоинституционализма рационального выбора, институты могут обретать свою интеграционную логику поведения, отличающуюся от национальных интересов государств-членов.

Внешнеполитические интересы Европейского союза официально трактуются в глобальном контексте и направлены на глобальное лидерство. Согласно задекларированным формулировкам, ЕС заинтересован в сохранении мира и международной безопасности, продвижении международного сотрудничества и развития демократических ценностей и прав человека. ЕС изначально пытался позиционировать себя как авторитетную дипломатическую силу, готовую включаться в разрешение проблем международного масштаба - в сфере безопасности, климата, экономики и т.д. Поэтому поддержка Минского процесса должна содействовать этой цели. Минские соглашения, помимо первоочередной цели прекращения огня и предотвращения гуманитарной катастрофы, соответствовали заинтересованности всех сторон, включая ЕС, в стабилизации обстановки и создании механизма диалога. Инициатива Франции и Германии не противоречит цели ЕС об обеспечении мира и безопасности в Европе. Указанные интересы в данной сфере в свою очередь во многом соответствуют интересам Франции и Германии, хотя и последние трактуют их более в национальном ключе.

Но с учетом того, что поддержка Евросоюза урегулированию украинского конфликта носит исключительно декларативный характер, и в ней не заложено никаких эффективных механизмов, то данная политика только понижает уровень внешней легитимности ЕС как внешнеполитического актора. Есть попытки создать иллюзию присутствия ЕС в процессе посредством упоминания Союза в Декларации «Нормандской четверки» и регулярных уверений в солидарности ЕС с действиями Германии и Франции, но де-факто и де-юре ЕС не представлен в переговорах и не делает шагов, которые могли бы повлиять на Минский процесс. Например, как мы писали выше, ЕС мог бы задействовать политическое влияние на Украину, чтобы принудить ее исполнять Минские соглашения - применение политического ресурса позволило бы снова заявить о ЕС, как об эффективном акторе. Само включение ЕС в процесс помогло бы быстрее и продуктивнее решить один из острейших внешних кризисов, и переключиться затем на вопросы развития европейской интеграции, которой больше бы не угрожала в такой степени неопределенность вокруг украинского кризиса.

У ЕС в данном вопросе также был и остается экономический интерес - интерес увеличения оборотов торговли и прибыли. Он проявился в подталкивании Украины к подписанию Соглашения об ассоциации, которое во многом и привело к текущему украинскому кризису, стало его детонатором. С учетом ухудшения экономического фона на Украине и потерь от санкций данная политика ЕС оказалась абсолютно неэффективной, несоответствующей своим целям, как для всего ЕС, так и для отдельных государств-членов.

Таким образом, основными интересами Германии и Франции остается интерес обеспечения национальной безопасности, повышения своей роли в мире и в ЕС, защита западных ценностей. Для Европейского союза интерес безопасности на общесоюзном уровне также актуален, но в силу неэффективности Минского процесса и отсутствия представительства в нем на уровне институтов, Европейский союз не может достигнуть повышения собственного авторитета в мире как серьезной внешнеполитической силы. Это также позволяет Германии и Франции лавировать для продвижения собственных интересов. Сосредоточенный на внутренних проблемах, Европейский союз в итоге теряет возможности для влияния на международной арене. В свою очередь, утрата влияния значительно ограничивает ресурсы для защиты общеевропейских интересов и интересов тех государств-членов, которые не способны влиять на внешнюю ситуацию и переговоры по Украине ни через институты ЕС, ни напрямую.

В итоге мы видим, что «нормандский формат» позволяет Германии и Франции преследовать свои национальные интересы и пытаться позиционировать себя как лидеров ЕС. Однако сдерживающим фактором остается принцип европейской солидарности и необходимость сохранять последовательность во внешней политике. В целом, в Минском процессе наблюдается общая цель, как для ЕС, так и для Франции и Германии - сохранить роль миротворческой силы и обеспечить безопасность и мир на континенте. В случае успеха и выполнения Минских соглашений, ЕС, как и Франция и Германия, обретают больший вес на международной арене.

3. Перспективы выработки единой политики ЕС в минском процессе

3.1 Влияние позиций государств-членов на выработку общей позиции и единого представительства ЕС в Минском процессе: перспективы и необходимые условия для единства во внешней политике

Европейский союз сегодня находится в ситуации недееспособности на внешнеполитическом треке. Отсутствие институционального представительства и общей позиции в Минском процессе свидетельствует о глубоком кризисе ОВППБ. Наблюдается процесс «германизации» внешней политики ЕС с одной стороны, с другой стороны возрастает уровень внешнеполитических амбиций со стороны восточноевропейских государств. Такая тенденция приведет к дальнейшей стагнации сферы ОВППБ и национализации внешней политики ЕС.

ЕС как единое политическое объединение по своей задумке должно было позволить европейским государствам быть более влиятельными в международных отношениях, а также сбалансировано представлять интересы всех государств на мировой арене. Самостоятельно действовать им значительно сложнее, так как они имеют меньше рычагов влияния и мощи. Тем не менее, существует негласное принятие status quo в ОВППБ.

Выработка общей позиции и эффективного представительства ЕС может значительно повысить роль Союза в мире, поднять уровень доверия к нему внешних акторов. Особенно ярко это могло бы проявиться в случае успешности Минского процесса или выдвижении иных новых мер и инициатив, связанных с ним, - ЕС зарекомендовал бы себя как конструктивного и влиятельного партнера. Это также может повысить роль европейского региона в мире.

Консолидированный ЕС будет иметь больше влияния на Украину и сможет склонить ее к более последовательному исполнению Минских соглашений. Инструментов воздействия на Украину у ЕС есть значительно больше, чем у отдельных стран-членов ЕС, однако ЕС использует свои ресурсы только для того, чтобы принудить Россию воздействовать на Д/ЛНР. В случае с Украиной ЕС выступает её адвокатом, вопреки даже ее неконструктивному поведению.

Развитие событий зависит не только от внешней обстановки и соотношения интересов государств-членов, но и институциональной надстройки Европейского союза. Отсутствие прогресса и реформ в сфере ОВППБ приведет к дальнейшей эрозии институтов, закрепления за ними символической, но вовсе не решающей или представительской роли. Влияние также могут оказать настроения внутри ЕС и готовность населения поддержать или выступить против заданной Евросоюзом общей внешней политики - однако пока многочисленных акций протеста или акций в поддержку определенного курса не наблюдается.

Внутренняя повестка (например, выборы) имеет шанс вытеснить внешнюю политику на ближайшее время. Выборы главы государства предстоят в Германии и 7 мая 2017 г. состоялись во Франции. Итоги могут вызвать смену вектора внешней политики государств, а также изменить внутренний политический баланс в ЕС. С одной стороны, новые лидеры могли бы внести новое содержание в переговоры и сдвинуть их с текущей мертвой точки. С другой стороны, существует угроза полного срыва переговорного процесса в «нормандском формате» в случае, если Франция или Германия займут чрезмерно жесткую позицию по отношению к России или несоответствующую общесоюзным ожиданиям.

Из-за существующего порядка представительства в Минском процессе оно персонализировано и зависит от внутренней ситуации в странах-участницах «нормандских переговоров». Зависимость от выборов показывает, что участие в Минском процессе Европейского союза обеспечило бы большую стабильность и устойчивость процесса, что непосредственно влияет на мир в Европе.

Проблема формирования общей позиции и единого представительства усложняется также множественными сложностями и кризисами, которые затронули разнообразные сферы в ЕС. Европейскому союзу все тяжелее становится концентрировать усилия на международном направлении, когда есть масса проблем внутри. Кризисы и неудачи к тому же, способствуют потере внешней легитимности, приводят к восприятию ЕС как слабого партнера.

Минский процесс сам по себе малоэффективен как способ разрешения конфликта - до сих пор не выполнена большая часть пунктов, отсутствие механизмов воздействия и декларативная поддержка процесса без реального влияния не приводит к исполнению положений Соглашений. Удалось остановить только масштабную эскалацию. Устанавливаемые после переговоров временные дедлайны не исполняются или исполняются частично, сама имплементация тормозится не только воюющими сторонами, но и низким авторитетом и отсутствием механизмов воздействия у ОБСЕ, а также исключением от процесса контроля Франции, Германии или ЕС. ОБСЕ в свою очередь выступает платформой для диалога между ЕС и Россией, но только на уровне государств-членов.

Выход из существующего состояния требует принятия решительных мер и пересмотра текущей политики.

Во-первых, необходимо восстановление значимости представительства ЕС и наделение необходимыми полномочиями Верховного представителя по иностранным делам и безопасности и Президента Европейского совета.

Согласно Лиссабонскому договору - Верховный представитель призван обеспечивать последовательность внешней политики ЕС (ст. 9 E), а также координировать внешние связи, в том числе организовывать эту координацию, однако в сегодняшней ситуации он de facto не делает этого. Сегодня роль Верховного представителя сводится к декларативной - он озвучивает позицию ЕС, принимает участие во встречах для обмена мнениями, но не ведет полноценные переговоры, мало способствует решению острых международных вопросов. Минский процесс иллюстрирует демонстративную функцию Верховного представителя, где он риторически поддерживает усилия отдельных государств-членов ЕС - Франции и Германии, но не вносит ничего нового в повестку дня.

Во-вторых, для большей внутренней и внешней легитимности необходимо проводить внутренние переговоры в ЕС, консультации по внешней политике, которые имели бы реальные решения и результат, а также обеспечивали бы координацию в сфере ОВППБ.

С учетом невозможности перехода ОВППБ на наднациональный уровень, важно наладить эффективный механизм межгосударственного взаимодействия и координации позиций, который учитывал бы разнообразие политических систем и внешнеполитических направлений. При этом, на выходе должны быть не только декларации, но и четкие рекомендации, дорожные карты, как ЕС действовать на внешнеполитической арене, и новые инициативы международного значения. Также должны быть обозначены пределы и рамки солидарности для государств. Пока дорожные карты по урегулированию выдвигаются только Германией (например, «Формула Штайнмайера»), которая сторонами конфликта была встречена равнодушно.

Существующую инерцию будет сложно преодолеть, но при отсутствии реформ по части содержания работы сфера ОВППБ неминуемо будет терять свое значение и государства-члены на международной арене чаще будут действовать самостоятельно. Более могущественные по отношению к другим государства ЕС будут брать на себя инициативу внешнеполитических предложений в диалоге с внешними акторами от имени ЕС с их последующей имплементацией. Но такой подход грозит тем, что данные государства будут продвигать свои национальные интересы, а не общеевропейские, используя ресурсы и влияние ЕС.

В-третьих, необходима политическая воля и готовность ограничить свой суверенитет. Стимулов к таким решениям сегодня не существует - ни украинский кризис, ни попытки использовать антироссийский фактор по уровню угрозы не сравнятся с послевоенной ситуацией 40-х или идеологическим противостоянием времен «холодной войны». Новый контекст и технократизм ЕС не позволяют принять радикальных решений в сфере интеграции внешней политики.

В-четвертых, нужно выдвижение Европейским союзом новых форматов и новых инициатив. Если ЕС предложит новую общеевропейскую инициативу или эффективное решение из украинского кризиса, это сыграет важную роль в процессе консолидации и обретения внешней легитимности. Однако сегодня ситуация такова, что государства продвигают свою повестку на государственном уровне, а не на наднациональном - не обращаясь к органам и процедурам ЕС.

Звучали предложения запустить общеевропейский Минский процесс по типу Хельсинского, расширив «нормандскую четверку» до всего ЕС - однако такая инициатива исходила не от Европейского союза, а от Президента Беларуси Лукашенко А.Г. - ЕС обещал принять предложение к сведению, но дальнейшего прогресса не было. Европейский союз в целом отвергает идею с решением вопросов европейской безопасности и иных проблем системного характера до разрешения украинского конфликта и пунктов Минского соглашения.

Тем не менее, стагнация Минского процесса во многом стимулирует европейские страны пересмотреть свой подход к процессу и формату, о возможности изменения позиции Франции и Германии из-за отсутствия прогресса в частности утверждалось в исследовании Eurasia Group.

В-пятых, ЕС должен сформулировать интересы ЕС, проявить себя как самостоятельный актор.

Отсутствие понимания цели и направления развития внешней политики ЕС, непонимание выгод от ОВППБ для каждого государства-члена ЕС приводят к дальнейшему отстранению государств от общей политики и процесса делегирования полномочий институтам ЕС.

Более того, зависимость от внешних акторов, подобным США, усугубляет положение и позиции ЕС. «Нормандский формат» стал попыткой минимизировать фактор США в Европе, ограничить их влияние как на политику ЕС, так и на сам украинский кризис, но, по сути, он стал укреплением положения Франции и в первую очередь Германии в мире и на континенте, но не Европейского союза.

Возможный выход Великобритании из Европейского союза позволит снизить трансатлантический фактор в ЕС и уровень евроскептицизма в ОВППБ, однако он также изменит баланс сил в ЕС - Германия только укрепится в качестве доминирующего государства в Союзе. Также «Brexit» из-за неопределенной и длительной процедуры может привести ЕС к еще большей недееспособности или непредсказуемости при реакции на внешние вызовы, как на это указывает Т. Бордачев в докладе МДК «Валдай» 2017 года.

Таким образом, межправительственная основа будет дальше закрепляться в сфере ОВППБ, что будет уменьшать значимость ЕС на мировой арене. Для выхода из текущего состояния застоя требуются меры по укреплении института представительства, более эффективные механизмы переговоров, которые выносили бы не только позиции, но и алгоритм действий с последующей имплементацией, политическая воля, новые, возможно, революционные инициативы на международной арене, исходящие от ЕС, и определение того, что является общеевропейским интересом и как его защищать.

3.2 Влияние позиций государств-членов ЕС в Минском процессе на дальнейшее развитие отношенийй ЕС и России

В отличие от многих других вопросов, относительно России на официальном уровне в ЕС существует общая позиция, которая выражается в обвинении России в нарушении основных принципов международного права и последующей санкционной политике. Европейский союз единогласно принял и продлевает санкции. Также он единогласно действовал при принятии пяти принципов политики ЕС относительно России, где первый принцип, в частности, указывает на необходимость полного выполнения Минских соглашений. Соответственно, дальнейшее развитие отношений во многом зависит от того, как будут исполняться Минские соглашения и как будет решен украинский кризис. Соблюдение Минских договоренностей сегодня является ключевым для возможности расширения дальнейшей повестки переговоров и преодоления существующего кризиса в отношениях по линии ЕС-Россия.

Российские действия в Крыму и позиция по Донбассу стали вызовом - с одной стороны Россия превратилась в мобилизационный фактор для объединения и консолидации ЕС, с другой стороны - фактор, обозначивший существующие разделение ЕС изнутри. Многие государства пытаются лавировать и выторговывать выгодные условия за счет российского фактора или вести переговоры с Россией в обход институтов и заявлений в ЕС. Расхождения, существующие относительно взаимоотношений с Россией, также становятся фактором, препятствующим выработке общей позиции ЕС по украинскому конфликту и Минскому процессу.

Официально Германия и Франция, как и ЕС в целом, связывают отмену санкций против России с прогрессом относительно реализации Минских договоренностей. Изначально государства ЕС подчеркивали, что для снятия санкций необходимо полное выполнение Минских соглашений, однако затем риторика смягчилась: Штайнмайер предложил значительное ослабление санкций в случае наличия прогресса в Минском процессе, а не полного его завершения. Это в том числе показывает стремление Германии действовать самостоятельно, не ожидая общего согласованного решения по санкциям. Также это свидетельствует о гибкости самой позиции.

Отсутствие единой позиции ослабляет позиции ЕС в переговорах с Россией по Украине, а также ставит перед Россией вопрос, с кем целесообразно вести переговоры для более эффективного и благоприятного результата. Это влияет и на решение продлевать санкции - государства-ЕС так демонстрируют единство ЕС перед Россией. Тем не менее, сам формат переговоров и поддержка его Россией подчеркивает то, что для России предпочтительнее вести диалог с отдельными государствами, нежели с Европейским союзом, а также поднимает вопрос о легитимности ЕС и его представителей на международном уровне. Установленный формат также подчеркивает то, что Россия отказывается вести переговоры с определенными членами ЕС (как, например, Польшей). С этим вынуждены соглашаться и другие государства ЕС и не делегировать им полномочия представительства и принятия решений во избежание заморозки переговоров и эскалации конфликта.

Наиболее активным и влиятельным актором в диалоге с Россией выступает Германия. Франция значительно уступает сегодня Германии во влиятельности и инициативности. Германия, как было упомянуто выше, вынуждена учитывать интересы и позиции других государств, в том числе крайне враждебно и негативно настроенных по отношении к России. При этом двусторонний трек с другими государствами неэффективен для Минского процесса, так как не повлияет на него. Двусторонний трек может внести изменения только в политике санкций, который, однако, должен включать обязательно переговоры с Германией.

Тем не менее, в интересах России - поддерживать Минский процесс и соответствующие действия Берлина, как для собственной безопасности, так и поддержки конструктивного диалога с государствами ЕС. Официальный представитель России в ЕС, утверждает, что не стоит считать Минские соглашения мертвыми. Россия ожидает, что «Германия и Франция, окажут необходимое влияние на украинскую сторону, чтобы она исполнила свои обязательства». Именно возможность синхронного влияния на Украину и непризнанные республики и исполнение положений Комплекса мер или же запуск нового эффективного формата позволят преодолеть существующий застой. Поэтому России особенно важно склонить Францию и Германию к применению рычагов влияния на Украину, но для этого данный вопрос должен быть поднят на уровне ЕС.

Но даже при решении вопроса с Востоком Украины, на повестке остается Крым. Помимо того, диалог усложняется абсолютно различными подходами к одной и той же проблеме.

Отношение к Минскому процессу во многом отражает общее, базовое отношение государств и политической элиты ЕС к архитектуре безопасности в Европе. Апеллируя к Хельсинскому порядку в Европе, ЕС акцентирует внимание на существующих правилах, а не на необходимости ревизии старых. России же свойственно в большей степени начинать разрешение проблемы с обсуждения и запуска больших, фундаментальных международных проектов и реформ. Россия смотрит на разрешение кризиса более глобально, в первую очередь, ее политика нацелена на достижения консенсуса по правилам взаимодействия, ЕС же нацелен более на решение частных, текущих вопросов. Россия также воспринимает украинский кризис как часть большого системного кризиса отношений между Россией и ЕС, а не как кризис, вызванный конъюнктурой и исключительно событиями на Украине 2013-2014 гг. В ЕС же отношение к кризису отличается от государства к государству, как было показано выше, - от безразличия до готовности помогать Украине вооружением и финансами в борьбе с повстанцами и Россией.

Разговор с ЕС усложняется также продолжающейся длительное время конкуренцией России и ЕС на постсоветском пространстве - в частности, за три государства Восточной Европы, среди которых и Украина. Более того, общепринятые площадки перестали быть эффективными, заморожено сотрудничество во многих областях, не проводятся саммиты Россия-ЕС. Требуется поиск новых площадок.

В процесс отношений по линии Россия-ЕС неминуемо включен фактор НАТО. Обращение к НАТО государствами ЕС и обретение новой роли в Европе вызвано антироссийскими тенденциями, а также неспособностью ЕС принимать и реализовывать решения в области ОВППБ. Это в свою очередь увеличивает влияние Организации Североатлантического договора и США в Европе. Именно поэтому при обсуждении украинского конфликта важно учитывать фактор НАТО, обозначить «красные линии» и решить вопрос о гипотетическом вступлении Украины в НАТО, которое для России недопустимо. На уровне системы безопасности в Европе России необходимо понимать, как в дальнейшем ей вести диалог с НАТО, какая роль будет отведена ОБСЕ, как включить ЕС как политическое образование в процесс. Однако пока перспективы ОВППБ в ЕС крайне мрачны, поэтому на первый план выходит взаимодействие с ОБСЕ и НАТО.

Что касается будущего отношений ЕС и России, то ЕС и государствам-членам важно понять логику поведения России, признать факт, что Россия не согласна работать в форматах, которые её ограничивают и ставят в положение «младшего партнера» ЕС. Общие принципы, который выдвигает Россия как основу для отношений с западными визави (инклюзивность, равенство, неделимая безопасность), актуальны и в рамках Минского процесса.

В целом наметились следующие тенденции в отношениях Россия-ЕС:

· Во-первых, Россия и далее будет развивать двусторонние отношения со странами ЕС, открыто игнорируя те страны, которые настроены заведомо предвзято к украинскому кризису.

· Во-вторых, фактор разногласий в ЕС по Украине и России далее будет мешать единой позиции и представительству ЕС на международной арене, а это значит, что многие ресурсы, которые он мог бы задействовать в разрешении конфликта и исполнении сторонами Минских соглашений, не будут использованы.

· В-третьих, высокая вероятность стагнации Минского процесса означает стагнацию отношений между Россией и ЕС, с Францией и особенно с Германией.

· В-четвертых, стороны будут вынуждены искать новые форматы, площадки и сферы взаимодействия вопреки собственным ожиданиям и интересам. Россия и ЕС заинтересованы в продолжении сотрудничества независимо от развития украинского конфликта. Сотрудничество до разрешения украинского конфликта возможно в сфере «низкой политики», где есть взаимный прагматичный интерес. О выборочном сотрудничестве говорится в частности в вышеупомянутых пяти принципах.

· В-пятых, проблемы, возникающие в ОВППБ, и вытекающее из них отсутствие внешней легитимности на долгое время не позволят Верховному представителю ЕС на равных вступать в переговоры с Россией.

Когда же установленные форматы не работают, то Россия начинает действовать вне их рамок, как отмечает С. Караганов. Так, недавно запущена идея Большой Евразии, к которой гипотетически может подключиться ЕС, однако для этого ему необходимо переоценить свое место в мире и отношения с Россией. Таким образом, развитие отношений ЕС и России во многом зависит от прогресса в Минском процессе. При этом весомой ролью и лидерством в диалоге с Россией по этому вопросу обладает только Германия. Позиция других государств учитывается Германией, но это не дает гарантии репрезентации внешнеполитических интересов всех государств-членов. Единственной областью, где соблюдается консенсус (несмотря на риторику и попытки использовать российский фактор), является политика ограничительных мер. Для консолидации она выгодна, а это значит, что неисполнение Минских соглашений ЕС также может использовать для внутренних интересов и получения дополнительных дивидендов внутри Союза. Данные выводы демонстрируют межправительственную суть взаимоотношений государств ЕС по позиции в Минском процессе и зависимость отношений ЕС-Россия от позиции отдельных акторов, таких как Германия, претендующей на лидерство в ЕС. Государства ЕС делегируют роль представительства в диалоге с Россией ей и Франции, но в то же время объединяются и выступают единогласно от имени ЕС тогда, когда необходимо применить давление на Россию.

Заключение

Благодаря межправительственному подходу (классическому - С.Хоффмана и либеральному - Э.Моравчика) и неоинституционализму рационального выбора удалось провести анализ внешней политики ЕС на примере Минского процесса. Исследование показало, что межправительственная основа взаимодействия государств ЕС в сфере ОВППБ и их незаинтересованность в интеграции во внешней политике приводит к неспособности выработать единую позицию и задействовать институт общего представительства на международной арене, в частности в острых кризисных ситуациях, как в случае с украинским кризисом. Вопреки Лиссабонскому договору и реформам, которые он предполагал, сфера ОВППБ не стала более коммунитаризованной - государства по-прежнему проводят собственную внешнюю политику, а институты ЕС, введенные Лиссабонским договором, не играют представительной роли на международной арене и не принимают решений.

Неоинституционализм рационального выбора (НИРВ) указывает на рациональность поведения государств, которые самоустраняются от участия во внешней политике ЕС относительно Минского процесса и делегируют полномочия не институтам ЕС, которые в данном случае являются неэффективными, а отдельным государствам - Германии и Франции. Государствам становится невыгодно действовать через официальные институты ЕС. Также отсутствует надежная институциональная надстройка и принудительный механизм, которые позволили бы действовать государствам ЕС во внешней политике скоординировано, оперативно и эффективно.

В Минском процессе ЕС не представлен институционально - представительство Франции и Германии не регламентировано юридически и законодательно, не было согласовано в ЕС, а институты в сфере ОВППБ исключены из Минского процесса и переговоров. При этом, и государства-участники ограничены в своей внешней политике принципом солидарности во внешней политике и имеют мало рычагов для продвижения собственной повестки в рамках институтов ЕС. Более того, продвижение повестки по Минскому процессу внутри Совета ЕС или Европейского совета не имеет большого значения и влияния в силу того, что ЕС исключен из процесса.

И хотя формально ЕС и все государства поддерживают Минский процесс и «нормандский формат», тем не менее, есть различия в подходе к нему и украинскому кризису, а также по вопросу, стоит или нет привязывать ограничительные меры против России к реализации Минских соглашений. Польша и страны Балтии недовольны переговорным форматом и периодически выступают с инициативами расширить «нормандский формат» в своих интересах и с большей выгодой для Украины. Тем не менее, рычагов влияния на Минский процесс они не имеют, даже через институты ЕС (что, например, показало председательство Латвии в Совете ЕС).

В итоге для участия в Минском процессе была создана ad hoc коалиция из Германии и Франции - наиболее влиятельных государств ЕС, а от представительства и участия в переговорах с Украиной и Россией были отстранены неконструктивные и предвзято настроенные акторы. Это было важно и с позиции необходимого быстрого реагирования на острую военную обстановку на Украине, так как институциональная структура ЕС достаточно громоздка и медлительна для выработки общей позиции. Отстраненность ЕС и государств-участников также позволяет им иметь больше маневров в отношениях с Украиной или Россией.

При формировании позиции Германии и Франции в Минском процессе важно выделить три блока интересов - обеспечение безопасности, повышение своего влияния в мире и ЕС, защита западных ценностей как фактора влияния Запада. Участие Германии и Франции без других членов ЕС в переговорах позволяет им ограничить влияние ЦВЕ и в возможной мере продвигать свою повестку, заявлять о своем лидерстве. Особенно, актуально это для Германии. Интересы Франции и Германии соответствуют интересам ЕС в обеспечении мира в Европе и продвижения западных ценностей как инструмента влияния. Однако декларативность политики ЕС ослабляют роль Союза в мире, в то время как Германия и Франция имеют возможность получить политические дивиденды от своего участия в Минском процессе.

Слабость самого Минского процесса между прочих факторов обуславливается нежеланием Германии и Франции воздействовать на Украину. Россия в свою очередь отказывается использовать рычаги влияния на непризнанные республики Донбасса или полностью отрицает возможность такого влияния. ЕС же имеет больше рычагов влияния на Украину, чем Германия и Франция. Его участие и консолидированная позиция в Минском процессе значительно повысили бы роль Союза на мировой арене и способствовали бы прогрессу в разрешении украинского кризиса.

Пока слабость институтов и внутренняя повестка в ЕС не позволяет Евросоюзу активно включиться в переговоры. Есть угроза дальнейшего отстранения ЕС от Минского процесса и в целом потери роли ЕС как важного международного актора. Представительство в Минском процессе персонализировано и итоги выборов могут привести к полной смене содержания и формата переговоров. Участие ЕС обеспечило бы большую стабильность Минских переговоров.

Европейскому союзу для того, чтобы преодолеть стагнацию в сфере ОВППБ и непосредственно в Минском процессе, необходимо принять меры для укрепления института представительства, разработать и запустить эффективный механизм проведения внутренних переговоров и координации позиций государств-членов, принятия «дорожных карт» действий ЕС на международной арене. Также Евросоюзу было бы крайне полезно предложить инновационные международные инициативы для преодоления существующего кризиса. К тому же, для повышения внешнеполитической эффективности ЕС необходимо внутри определить общеевропейский интерес, выработать умение отстаивать собственную союзную независимость во внешней политике.

Отношения ЕС и России сегодня во многом зависят от исполнения пунктов Минского соглашения и разрешения украинского кризиса.

Так как Украине ввиду сложной политической ситуации и фактической невозможности совершения необходимых политических шагов крайне затруднительно полностью исполнить Минские соглашения со своей стороны, а Д/ЛНР не заинтересованы к какому-либо прогрессу при отсутствии шагов со стороны Украины, то Минский процесс при сохранении status quo будет стагнировать и дальше. Стагнация будет блокировать возможности для улучшения отношений между ЕС и Россией.

Официальная привязка санкций к Минскому процессу остается рычагом давления на Россию, но ЕС не делает подобных шагов относительно Украины. Для многих государств, в том числе, и Германии, и Франции санкции невыгодны с точки зрения национальных интересов. Но так как санкции - эффективный механизм консолидации во внешней политике, то они сохраняются. При этом санкции усложняют диалог по украинскому кризису и не приближают к его разрешению. Это ослабляет эффективность Минского процесса и приводит к тому, что России выгоднее вести двусторонние переговоры, а не обращаться к диалогу с ЕС и игнорировать государства, предвзято настроенные к украинскому кризису.

Таким образом, подтверждена гипотеза, а также выявлены причины отсутствия единства в сфере внешней политики ЕС и несбалансированности его представительства на международной арене на примере Минского процесса. Было показано, что роль представительства делегируется отдельным государствам, институты данную роль исполняют только на декларативном уровне. Координация как таковая отсутствует, а Германия перенимает на себя роль внешнеполитической инициативы от имени ЕС. Франция в переговорах участвует больше по инерции уже устаревшего франко-германского тандема. Другие государства (преимущественно, восточноевропейские) стремятся к возможности отстаивать собственные национальные интересы и не зависеть от общеевропейской солидарности. Это проявляется в Минском процессе как в вопросе непосредственно украинского кризиса, так и в вопросе привязки санкций к Минскому процессу. В итоге нововведения Лиссабонского договора de facto не были полностью имплементированы, а институты исполняют на практике более символическую роль и не воспринимаются как равноправные партнеры другими акторами, как, например Россией в Минском процессе и сопутствующих переговорах.

Список литературы и источников

Список источников

1. Верховна Рада України прийняла Постанову "Про Звернення Верховної Ради України до Організації Об'єднаних Націй, Європейського Парламенту, Парламентської Асамблеї Ради Європи, Парламентської Асамблеї НАТО, Парламентської Асамблеї ОБСЄ, Парламентської Асамблеї ГУАМ, парламентів держав світу про визнання Російської Федерації державою-агресором" (текст Звернення) [Электронный ресурс] / Верховна Рада України. - Київ: 2015. - Режим доступа: http://rada.gov.ua/news/Top-novyna/102554.html, свободный. - Загл. с экрана.

2. Декларация Президента Российской Федерации, Президента Украины, Президента Французской Республики и Канцлера Федеративной Республики Германии в поддержку Комплекса мер по выполнению Минских соглашений, принятого 12 февраля 2015 года [Электронный ресурс] / Президент России. - Минск: 2015. - 12 февраля. - Режим доступа: http://kremlin.ru/supplement/4803, свободный.

3. Жданов: работа ОБСЕ в Украине неэффективна [Электронный ресурс] // РИА Новости Украина. - 2016. - 12 февраля. - Режим доступа: http://rian.com.ua/politics/20160212/1005122254.html, свободный. - Загл. с экрана.

4. Женевское заявление от 17 апреля 2014 года [Электронный ресурс] / КорреспонденТ.net. - 2014. - 17 апреля. - Режим доступа: http://korrespondent.net/ukraine/politics/3351183-zhenevskoe-zaiavlenye-ot-17-aprelia-2014-hoda, свободный. - Загл.с экрана.

5. Комплекс мер по выполнению Минских соглашений [Электронный ресурс] / Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. - Минск:2015 г. - 12 февраля. - Режим доступа: http://www.osce.org/ru/cio/140221?download=true, свободный.

6. Лавров: Россия не откажется от национальных интересов из-за санкций [Электронный ресурс] / Ведомости. - 2016. - 25 мая. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/politics/news/2016/05/25/642337-lavrov-rossiya, свободный. - Загл. с экрана.

7. Лидеры Германии и Франции попытаются добиться мирного соглашения по Украине [Электронный ресурс] // Ведомости. - 2015. - 6 февраля. - Режим доступа: http://www.vedomosti.ru/politics/articles/2015/02/06/vojnu-na-ukraine-prekraschayut-v-moskve, свободный. - Загл. с экрана.

8. Немецкий бизнес против санкций (08.11.2016) [Электронный ресурс] // Deutsche Welle. - 2016. - 8 ноября. - Режим доступа: http://www.dw.com/ru/немецкий-бизнес-против-санкций-08112016/av-36307291, свободный. - Загл. с экрана.

9. «Нормандская четверка» в Берлине. ЕС уговаривает Бельгию [Электронный ресурс] / Euronews. - 2016. - 18 октября. - Режим доступа: http://ru.euronews.com/2016/10/18/the-brief-from-brussels-leaders-meet-to-discuss-ukraine, свободный. - Загл. с экрана.

10. Президент Франции: ЕС должен думать не о военной помощи Украине, но о прекращении огня [Электронный ресурс] // Сегодня. - 2014. - 31 августа. - Режим доступа: http://www.segodnya.ua/politics/pnews/prezident-francii-es-dolzhen-dumat-ne-o-voennoy-pomoshchi-ukraine-no-o-prekrashchenii-ognya--548301.html, свободный. - Загл. с экрана.

11. Путин встретился с Порошенко на торжествах в Нормандии. [Электронный ресурс] / Deutsche Welle. - 2014. - 6 июня. - Режим доступа: http://www.dw.com/ru/%D0%BF%D1%83%D1%82%D0%B8%D0%BD-%D0%B2%D1%81%D1%82%D1%80%D0%B5%D1%82%D0%B8%D0%BB%D1%81%D1%8F-%D1%81-%D0%BF%D0%BE%D1%80%D0%BE%D1%88%D0%B5%D0%BD%D0%BA%D0%BE-%D0%BD%D0%B0-%D1%82%D0%BE%D1%80%D0%B6%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%B0%D1%85-%D0%B2-%D0%BD%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0%D0%BD%D0%B4%D0%B8%D0%B8/a-17689469, свободный. - Загл. с экрана.

12. Штайнмайер допустил возможность ослабления санкций против РФ при реализации "Минска" [Электронный ресурс] / ТАСС. Информационное агентство России. - 2016. - 4 декабря. - Режим доступа: http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/3839567 http://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/3839567, свободный. - Загл. с экрана.

13. Briefing. Sanctions over Ukraine. Impact on Russia [Электронный ресурс] / European Parliament. - 2016. - March. - Режим доступа: http://www.europarl.europa.eu/EPRS/EPRS-Briefing-579084-Sanctions-over-Ukraine-impact-Russia-FINAL.pdf, свободный. - Загл. с экрана.

14. Consolidated version of the Treaty on European Union. - Official Journal C 326 , 26/10/2012 - P. 0001 - 0390. - Режим доступа: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012M%2FTXT, свободный. - Загл. с экрана.

15. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union. - 6655/1/08 REV 1. - P.434-435. - Режим доступа: https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st06655-re01.en08.pdf, свободный. - Загл. с экрана.

16. Duda wants to change `Normandy format' [Электронный ресурс] // UKRINFORM. - 2015. - 12 December. - Режим доступа: https://www.ukrinform.net/rubric-politics/1929738-duda-wants-to-change-normandy-format.html, свободный. - Загл. с экрана.

17. Federica Mogherini remarks at press point following first day at Gymnich meeting [Электронный ресурс] / European Union External Action. - Brussels: 2016. - 2 September. - Режим доступа: https://eeas.europa.eu/topics/eastern-partnership/9444/federica-mogherini-remarks-at-press-point-following-first-day-at-gymnich-meeting_en, свободный - Загл. с экрана.

18. Foreign & Security Policy [Электронный ресурс] / Europa.eu. - Режим доступа: https://europa.eu/european-union/topics/foreign-security-policy_en, свободный. - Загл. с экрана.

19. Interview with Poland's Foreign Minister 'We want our concerns to be taken seriously'[Электронный ресурс] / Jan Puhl /// Spiegel ONLINE. - 2017. - 28 March. - Berlin: Spiegel, 2017. - Режим доступа: http://www.spiegel.de/international/europe/poland-foreign-minister-waszczykowski-interview-a-1140629.html, свободный. - Загл. с экрана.

20. Issue of Including UK, US in Normandy Format Not Under Consideration [Электронный ресурс] // Sputnik. - 2016. - 1 December. - Режим доступа: https://sputniknews.com/politics/201612011048043437-uk-us-normandy/, свободный. - Загл. с экрана.

21. Kenney P. Why Poland cares so much about Ukraine [Электронный ресурс] / P. Kenney // New York Times. - 2014. - 9 March. - Режим доступа: https://www.nytimes.com/2014/03/10/opinion/why-poland-cares-so-much-about-ukraine.html?_r=0, свободный. - Загл. с экрана.

22. Minsk agreements right way to settle Ukrainian crisis - Spanish Prime Minister. [Электронный ресурс] / Sputnik.- 2017. - 12 January. - Режис доступа: https://sputniknews.com/europe/201701121049534272-spain-ukraine-minsk-agreements/, свободный. - Загл. с экрана.