Источник: МСиВХ КР.

Производство основных продуктов питания показывает, что сельское хозяйство республики располагает достаточными резервами обеспечения ими населения. Необходимые энергетические потребности человека оцениваются в 2700 ккал в день. В 2005 г. потребление калорий в день на душу населения составило 2240,2 ккал. Следовательно, по уровню потребления энергетических ресурсов республика входит в число наименее развитых стран, несмотря на то, что коэффициент самообеспеченности по многим базовым продуктам высокий.

Обеспеченность продовольственными товарами зависит не только от установленной нормы и объема произведенной продукции, но и от наличия возможности приобретать ее и потреблять.

В Кыргызстане потребление мяса на душу населения составляет 36 кг. Следовательно, спрос на мясо будет расти по мере повышения дохода населения. Потреблением молока на душу населения значительно выше, чем по установленной в республике норме (норма 158, фактически 208 кг). Это объясняется, во-первых, доходностью производства молока, во-вторых, доступностью его широким слоям потребителей, по сравнению другими продуктами животноводства.

Расходы по зерну (по хлебопродуктам в пересчете на зерно) составили: на продовольственные цели - 65,4%, на непродовольственные цели (на семенной материал; естественные и технологические потери при производстве, уборке, послеуборочной обработке, первичном хранении, транспортировке, переработке, торговле; на кормовые цели) - 34,6%.

Расходы по картофелю составили - на продовольственные цели - 68,3%, на непродовольственные цели - 31,7%p; по овощам и бахчевым: на продовольственные цели - 96,7% (в среднем от 92,6 до 97%), на непродовольственные цели - 3,3% (в среднем от 3% до 7,4%); по плодам и ягодам: на продовольственные цели - 94,9%, на непродовольственные цели - 5,1%; по мясопродуктам: на продовольственные цели - 54,0%, на непродовольственные цели - 46%; по молоку: на продовольственные цели - 92%, на непродовольственные цели - 8%; по яйцам: на продовольственные цели - 97,5,0%, на непродовольственные цели - 2,5%; по сахарной свекле (выход сахар): на продовольственные цели - 10,9% (в среднем 10,5-12%), на непродовольственные цели - 89,1% (в среднем 89,5-88%); по масличным культурам (выход масла): на продовольственные цели - 23,3% (в среднем 15-35), на непродовольственные цели - 76,7% (в среднем от 65-85%).

1. Прежде всего, увеличить суммы на субсидирование зерноводства, свекловодства, масличных культур и молочного животноводства и предоставлять им кредиты на льготных условиях. Необходимо увеличить субсидирование на производство зерна, сахарной свеклы до 90,0 долларов на каждый гектар по примеру Казахстана), что позволит превысить прибыльность производства до 20-25 %. Для обеспечения заготовки на контрактной основе с отечественными производителями 710-810 тыс. тонн продовольственного зерна и 400-500 тыс. тонн корнеплодов сахарной свеклы потребуется около 2,0 млрд. сомов для субсидирования из бюджета, что составит 4,2% республиканского бюджета Кыргызской Республики.

2. Снизить издержки зерноперерабатывающих предприятий и предприятий, выпускающих хлебобулочные изделия, путем предоставления для таких предприятий льготных тарифов на электроэнергию, через резервы энергопредприятий.

3. Совершенствовать таможенно-тарифное регулирование продовольственной продукции. Необходимо на первоначальном уровне в целом довести до минимума таможенные пошлины по ввозу в страну зерновых и другой сельскохозяйственной продукции, при этом ужесточить оценку качества привозимой продукции. Ограничить экспорт ряда продовольственных товаров за счет увеличения таможенных тарифов.

4. Развивать механизм закупок сельхозпродукции и продовольствия для государственных нужд. Необходимо на законодательном уровне закрепить форму заготовок на контрактной основе с отечественными товаропроизводителями, создать товарно-сырьевые биржы, с соответствующими торгово-законодательными базами. С другой стороны, необходимо обеспечить неприкосновенный государственный запас ГСМ и принять по этому поводу соответствующий закон.

5. Необходимо закупить в других государствах не менее 80-100 тыс. т пшеницы, образовать резервные фонд и по относительно льготным ценам, по мере необходимости, реализовать мелькомбинатам, с условием продажи муки соответствующим пекарням по ценам, обеспечивающим их рентабельную работу в 5-8 %, а также получение дохода от продаж хлеба не выше предельных цен установленных государством для торговых сетей.

6. Государству ежегодно необходимо дотировать из бюджета фермеров, расширяющих посевные площади под пшеницу и увеличивающих объем выращивания качественного зерна, а также реализующих его в первую очередь в рамках установленных гос.закупок, заключение обоюдного контракта, предусматривающего авансирования в размере 50-60% до начала полевых работ. Приоритетом при этом должно быть первоочередное обеспечение (реализация) фермеров семенами зерна, нефтепродуктами, необходимой сельхозтехникой и т.д.

7. Необходимо государственное регулирование продвижения важнейших продовольственных товаров от производителя к потребителю, для чего необходимо формировать кластеры, образовать государственные и частные закупочные кооперативы, которые должны обеспечивать сохранность товаров, а также реализацию их торговым предприятиям, розничным продавцам и предприятиям общественного питания, по ценам, при рентабельности работы в 5-8 %, что ослабит факты спекуляции продовольственными товарами перекупщиками, специализирующихся на оптовой закупке у производителя (фермера) мяса, молока, фруктов, овощей, зерна и т.д., и завышающие цены в несколько раз, позволяя розничным продавцам извлекать огромные доходы и обрекая фермеров на убытки.

Глава III. Меры государственного регулирования продовольственного рынка в развивающихся странах

§3.1 Методы решения продовольственной проблемы в отдельных регионах мира

Рисунок 3. 1.

Исследование мер политического реагирования, проведенное ФАО

Рисунок 3. 2.

Политические меры по борьбе с высокими ценами на продовольствие

Источник ФАО

Многие страны ввели меры торговой политики, призванные сдерживать рост цен и обеспечивать достаточные поставки на внутренние рынки. К их числу относится снижение тарифов для содействия импорту, запреты и налоги на экспорт, с тем чтобы переориентировать поставки на внутренние рынки. Более половины из 77 стран, включенных в исследование ФАО, уменьшили тарифы на импорт зерна, а четверть ввела те или иные меры экспортного контроля: налоги или меры физического контроля, такие как запреты и квоты. В краткосрочном плане такие меры торговой политики целесообразны, недороги и легко осуществимы. Однако они могут негативно сказаться на стимулах к расширению поставок продовольствия за счет увеличения внутреннего производства, а также на мировых рынках вследствие дальнейшего ограничения поставок и взвинчивания цен. Хотя введение налогов на экспорт приносит государству определенные дополнительные доходы, ряд стран-экспортеров указал, что меры экспортного контроля, а следовательно, низкие цены на выпускаемую продукцию в сочетании с высокими ценами на средства производства, фактически привели к сокращению выращивания зерновых. Снижение импортных тарифов также означает потерю тарифных доходов, которые могут быть важной составляющей общих бюджетных ресурсов для развития.

Снижение налогов для производителей, в частности производителей зерна, широко использовалось как мера политики, направленная на содействие росту производства, в странах с низким и средним уровнем дохода. Для усиления стимулов использовались субсидии на производство, прежде всего - на производство зерна. Часто применялись и субсидии на средства производства, такие как удобрения и семена. Такие субсидии и распределение производственных ресурсов (например, семян и удобрений) могут обеспечить кратко - или среднесрочные стимулы к производству, однако такие программы могут оказаться дорогостоящими и приводить к неоптимальному использованию средств производства, особенно если они проводятся в течение длительного периода времени. Несмотря на понимание того, что необходимо обеспечить достаточные поставки продовольствия, некоторые страны продолжают контролировать цены производителей, устанавливая их ниже цен свободного рынка, или закупают зерно у отечественных поставщиков по низким ценам для создания запасов. Кроме того, реализация запасов зерна по низким ценам оказывает понижательное давление на цены, препятствуя увеличению внутреннего производства.

Правительства всех стран мира отреагировали на высокие цены на продовольствие принятием самых разнообразных политических мер. Они отчетливо выявили ограниченность набор быстродействующих мер для обеспечения поставок продовольствия на внутренние рынки и снижения затрат отечественных потребителей. Вместе с тем нельзя забывать о средне - и долгосрочной необходимости увеличения производства продовольствия и о международных последствиях одностороннего выбора национальной политики. Для определения "оптимальной" политики необходимо учитывать целый ряд факторов, включая причины роста цен, серьезность последствий такого роста, численность уязвимых групп населения, районы их проживания, возможные варианты политики, маневренное пространство в политике, которым располагает правительство, финансовое и бюджетное положение, а также административную и организационную инфраструктуры для реализации политики. В настоящем разделе варианты политики рассматриваются более подробно и обсуждаются плюсы и минусы различных доступных инструментов политики. Такие инструменты призваны решить две основные проблемы. Во-первых, оказывать прямую поддержку потребителям, прежде всего относящимся к уязвимым группам населения, с тем чтобы помочь им сохранить существующий уровень потребления пищевых продуктов путем принятия так называемых мер "социальной защиты". Во-вторых, увеличить поставки продовольствия на внутренние рынки за счет умелого управления продовольственными запасами, торговли пищевыми продуктами или же путем стимулирования краткосрочной ответной реакции в сфере предложения со стороны отечественного сельскохозяйственного сектора. В конечном счете именно повышение продуктивности и увеличение производства сельского хозяйства является основой для обеспечения адекватных и стабильных поставок продовольствия и цен на него в средне - и долгосрочной перспективе, и следует также позаботиться о гарантиях того, чтобы краткосрочные чрезвычайные меры не ставили под угрозу достижение этой цели.

Социальная защита малоимущих потребителей

"Система социальной защиты" - это обобщающий термин, который охватывает различные программы, направленные на оказание помощи уязвимым группам населения. К ним относятся программы адресного распределения продовольствия, системы адресных денежных трансфертов, программы питания и трудоустройства. Во многих странах существует одна или несколько программ социальной защиты, характеризующихся различной степенью охвата населения и масштабом оказания помощи. Может быть гарантирована система трудоустройства, опирающаяся на соответствующее законодательство. Доводами в пользу принятия адресных мер могут служить соображения бюджетного порядка или стремление избежать поступления средств людям, не нуждающимся в такой помощи. Хотя подобные меры могут быть весьма обременительными с административной точки зрения, они тем не менее позволяют достичь узко адресной ориентированности на получателей, не создавая искажений на рынках. Самообеспечиваемой адресности программы "продовольствие в обмен на работу" можно также добиться за счет выбора распределяемого продовольствия, потребляемого именно малоимущими, или ориентации на регион, в котором проживают наиболее уязвимые группы населения.

Одна из отмеченных проблем в контексте высоких продовольственных цен заключается в том, что программы социальной защиты существуют не во всех странах из-за связанных с ними бюджетных расходов и административной сложности. Там, где их не существует, внедрить их в короткий срок будет крайне сложно, учитывая, что для этого необходима административная, организационная и другие виды поддержки. В случаях существования программы ее можно расширять всякий раз, когда возникают чрезвычайные обстоятельства.

Денежные трансферты могут включать распределение денежных средств или денежных ваучеров, и они могут быть увязаны с программами "деньги в обмен на общественные работы" и/или с инициативами в области микрофинансирования. Их применение обосновано там, где функционируют продовольственные рынки, и целью принимаемых мер является улучшение доступа к продовольствию. Помимо обеспечения возможностей закупки продовольствия по более высоким ценам, неограниченные денежные трансферты позволяют домохозяйствам принимать решения о том, как потратить или инвестировать денежные средства. Например, направляя трудовые усилия на сельскохозяйственную деятельность, некоторые домохозяйства могли производить достаточно продовольствия, но испытывать нехватку денежных средств на другие нужды, связанные с потреблением и инвестициями. Подобные меры могут также способствовать развитию местных рынков продовольственных и иных товаров, создавая у частного сектора больше стимулов к участию в более крупномасштабных и более стабильных сбытовых цепочках. Однако там, где рынки функционируют недостаточно эффективно, например, там, где они слабо интегрированы с другими рынками или где наблюдается ограниченная реакция со стороны предложения на рост цен, подобные меры могут приводить к инфляции цен, поскольку повышение покупательной способности взвинчивает цены на дефицитные товары. Концепция мер должна носить уместный характер - в одних ситуациях повышение заработной платы в государственном секторе как способ передачи денежных средств может помочь более бедным городским потребителям, тогда как в других обстоятельствах малоимущие могут быть в основном заняты в неформальном секторе и, возможно, не смогут извлекать никакой пользы. В условиях быстрого роста цен на продовольствие потребуется корректировка величины трансфертов, с тем чтобы поддерживать покупательную способность, а это может оказаться сложной административной задачей.

Другие программы, цель которых состоит в том, чтобы гарантировать доступ бедного населения к продовольствию, характеризуются меньшей степенью гибкости, чем прямые денежные трансферты. К подобным мерам относятся продовольственные талоны или ваучеры, обусловленные денежные трансферты (например, в обмен на посещение школ или больниц). Такие меры, как и денежные трансферты, оправданы в тех случаях, когда продовольственные рынки хорошо функционируют и задачей является улучшение доступа к продовольствию. Ваучеры могут стать параллельной валютой на рынках продовольственных и иных товаров. Сами по себе они, аналогично неограниченным денежным трансфертам, могут оказывать определенное положительное воздействие, стимулируя развитие местных рынков, но ваучеры, как правило, не используются для инвестиций. В отличие от мер, основанных на использовании денежных средств, такие программы часто отличаются более высокими транзакционными издержками, и хотя одна из их целей, возможно, и заключается в ограничении нежелательного потребления, но она может оказаться труднодостижимой. Разработка таких мер может быть весьма сложным делом. Например, за рамками программ школьного питания могут оказаться такие целевые группы населения, как бедные домохозяйства без детей, посещающих школу. Как и в случае денежных трансфертов, важно заранее выявить любые потенциальные нарушения в каналах сбыта частного сектора. Такие подходы, как ваучеры, денежные трансферты и программы питания, следует внедрять только в сочетании с адресными продажами пищевых продуктов через государственные продовольственные магазины, если пропускная способность частных каналов не позволяет увеличивать масштабов распределения. В противном случае это ослабит побочные выгоды, связанные с содействием развитию местных рынков.

Местные поставки продовольствия также можно напрямую увеличивать за счет распределения продовольственной помощи, что наиболее целесообразно, когда главной причиной сокращения потребления является недостаточное предложение продовольственных товаров. Денежные трансферты будут приводить в подобных случаях к инфляции, в особенности если рынки функционируют не слишком эффективно или при нехватке продовольствия из-за слабой интеграции рынков, обусловленной отсутствием инфраструктуры или политическими факторами. Кроме того, продовольственную помощь труднее использовать в нежелательных целях, и поэтому она будет более целесообразной в подобных ситуациях. Она позволяет также снижать бюджетную нагрузку на государственные ресурсы.

Управление рынками и запасами для увеличения поставок продовольствия

Правительства многих стран прибегают также к разным другим мерам, которые можно назвать "политикой управления рынком". К ним могут относиться такие меры, как контроль цен путем административных распоряжений, ограничения на владение запасами для частных торговцев, ограничения на перемещение продовольственных товар между округами, меры по борьбе с накоплением запасов, ограничения на фьючерсную торговлю основными продовольственными товарами и операции на открытом рынке по продаж государственных запасов продовольствии с целью снижения рыночных цен. В 1970-и 1980-е годы эти меры довольно широко применялись во многих развивающихся странах, но после нормализации положения были отменены как неблагоприятные для рынка или для развития частного сектора. Однако тот факт, что в периоды продовольственных кризисов правительства обращаются к подобным мерам, указывает на способность данной политики отчасти содействовать улучшению ситуации.

Опыт показывает, что эффект многих из этих мер может быть весьма кратковременным. При этом они могут оказывать и дестабилизирующее воздействие, поскольку хозяйствующие субъекты часто реагируют на них, накапливая запасы и тем самым способствуя еще большему росту цен, что идет вразрез с главным назначением таких мер. Более долгосрочным решением данной проблемы является принятие мер по развитию различных элементов, которые обеспечат надлежащее функционирование и конкурентность продовольственных рынков. Концентрация рыночной власти, которая наблюдается обычно в отношении полуфабрикатов и переработанной сельскохозяйственной продукции, воспринимается обществом в целом, а также правительством как одна из основных причин проблемы. Решение заключается в проведении действенной политики по стимулированию конкуренции, отсутствующей во многих развивающихся странах.

Важным элементом политики управления рынком являются операции на открытом рынке, то есть распродажа государственных запасов для снижения или стабилизации цен на внутренних рынках. Эти операции были довольно широко распространены, но в настоящее время многие страны отказались от подобных программ. Такие меры особенно активно используются в Азии. В качестве примеров можно привести операции на открытом рынке, проводившиеся Продовольственной корпорацией Индии, компанией "Бадан Урусан Логистикин" в Индонезии и Советом по маркетингу риса во Вьетнаме. Полугосударственные предприятия поддерживают продовольственные резервы за счет закупок на внутреннем рынке или импорта, включая продовольственную помощь, и реализуют эти запасы, когда цены на продовольствие начинают расти вследствие сезонных факторов либо повышения цен на мировых рынках.

Целью таких мер является замедление роста цен на продовольствие в краткосрочной перспективе. Однако повышение доступности продовольствия и сдерживание цен за счет реализации государственных запасов возможно только при наличии достаточных государственных запасов. Это может быть весьма проблематично, учитывая тот факт, что деятельность по поддержанию запасов требует крупных затрат. К тому же реализация государственных запасов для предотвращения роста цен может негативно отразиться на стимулах для производителей и трейдеров, препятствуя инвестициям и расширению производства. В отличие от мер социальной защиты, эти операции не могут быть адресными, а выгоду от них получают также и богатые потребители, которым, возможно, и не требуется поддержка.

Учитывая высокие издержки операций на открытом рынке и потенциальную возможность возникновения непредусмотренных негативных последствий, правительства большинства стран предпочитают в меньшей степени полагаться на операции с запасами и в большей - на меры торговой политики по стимулированию импорта или ограничению экспорта в целях стабилизации цен. Такие торговые меры рассматриваются ниже. Вместе с тем в странах, где правительства не считают торговлю надежным источником обеспечения продовольствием в короткие сроки, по-прежнему проводятся определенные операции с запасами и операции на открытом рынке.

Снижение тарифов для увеличения импорта продовольствия.

Импортные тарифы повышают стоимость ввозимого продовольствия, защищая внутреннее производство от международной конкуренции и принося правительству тарифные доходы. Снижение импортных тарифов увеличивает объем импортируемых продовольственных товаров, что дополняет внутренние поставки и замедляет рост внутренних цен. Снижение импортных тарифов, в отличие от адресных мер политики, подобных описанным выше, является политикой, затрагивающей весь рынок в целом, и влияет на все домохозяйства, как обеспеченные, так и не обеспеченные продовольствием. В связи с повышением цен в течение всего 2007 года и в начале 2008 года многие страны, первоначально снизившие тарифы, в конце концов отменили их вообще, так как мировые цены продолжали расти. Для значительного снижения тарифов, позволяющего нейтрализовать сильное повышение цен, необходимо существование соответствующих возможностей, поэтому изначально тарифы должны быть достаточно высокими, чтобы можно было приступить к их снижению. Вместе с тем, хотя "связанные" тарифные ставки в рамках Всемирной торговой организации (ВТО) могут быть высокими, фактически взимаемые ставки - "применяемые" тарифы - обычно бывают намного ниже. Имеющиеся данные по тарифам показывают, что в большинстве развивающихся стран применяемые тарифы были недостаточно высокими, чтобы их можно было использовать для стабилизации внутренних цен в условиях стремительного роста цен. В выборке из 60 стран с низким уровнем дохода и дефицитом продовольствия применяемые тарифы на зерновые и основные растительные масла были довольно низкими еще в 2006 году - в среднем в диапазоне 8-14 процентов, причем в большинстве этих стран тарифы были гораздо ниже данных средних показателей. Это означает, что снижение применяемых тарифов, даже до нуля, было бы достаточным для стабилизации лишь небольшой части общего повышения мировых цен, которые в 2008 году превышали по крайней мере на 50 процентов уровень 2006 года. Поэтому нельзя полагаться на одно лишь снижение тарифов как на способ противодействия значительному росту цен на продовольствие. Снижение или отмена импортных тарифов сокращает также тарифные доходы, которые могут быть важным источником бюджетных средств для многих правительств. Снижение всех тарифов на импорт продовольствия до нуля обошлось бы наименее развитым странам примерно в 2,1 миллиарда долларов США упущенных доходов.

Помимо снижения внутренних цен, а значит, ослабления стимулов для производителей сельскохозяйственных и продовольственных товаров к увеличению инвестиций и объемов производства, снижение импортных тарифов еще сильнее подталкивает отечественные сектора сельского хозяйства и продовольствия к международной конкуренции. Усиление конкуренции может представлять собой вызов для отечественного производства продовольствия, требуя приложения дополнительных усилий для увеличения конкурентоспособности на благо потребителей. Однако во многих развивающихся странах сектора сельского хозяйства и производства продовольствия отличаются слабостью и, возможно, не смогут без труда конкурировать, особенно с импортными товарами, производству которых оказывается поддержка. Поэтому существует риск подрыва усилий, направляемых на развитие отечественных секторов сельского хозяйства и продовольствия. Кроме того, снижение импортных тарифов может отразиться на обменом курсе страны, поскольку оно усиливает стимул к импорту и приводит к сокращению валютных резервов. В результате может произойти обесценивание национальной валюты, особенно в странах, экономика которых зависит от ведения сельского хозяйства и производства продовольствия. Если средства производства ресурсы для сельского хозяйства импортируются и оплачиваются во все более дорогостоящих иностранных валютах, то это может вновь привести к опасности роста цен на продовольствие, которая сведет на нет все то, что было достигнуто в результате снижения цен за счет сокращения импортных тарифов.

Примерно четвертая часть стран, участвовавших в исследовании ФАО, прибегала к той или иной форме экспортных ограничений, стремясь обеспечить доступность продовольствия отечественного производства. Эти ограничения варьируют от повышения или введения налогов до прямых запретов на экспорт. Пожалуй, это были наиболее спорные из многих политических мер, введенных в ответ на рост продовольственных цен. Действующие нормы ВТО не ограничивают, однако, политику в области налогов на экспорт, а нормы ограничения и запрета экспорта также довольно слабые и по сути не носят обязывающего характера. В результате перенаправления на внутренние рынки определенного объема продовольственных товаров, которые в противном случае были бы поставлены на экспорт, произошло снижение внутренних цен, облегчившее бремя потребителей. Введение налогов на экспорт увеличивает налоговые доходы правительства, которые могут быть использованы на финансирование других мер, например, в области социальной защиты. С другой стороны, ограничение экспорта, снижая внутренние цены, сокращает также стимулы для производителей. Они могут изъять ресурсы из производства налогооблагаемых сырьевых товаров и направить их на реализацию других видов деятельности. Таким образом, конечным результатом может стать снижение продуктивности и производства, что, в свою очередь, может нейтрализовать снижение цен, то есть свести на нет первоначальную цель, ради которой проводилась сама политика. Однако главное критическое замечание относительно ограничений на экспорт заключается в том, что они уменьшают размеры международного рынка и могут усилить нестабильность цен на мировых рынках, нанося тем самым удар потребителям других стран. Это особенно верно в тех случаях, когда страна, вводящая ограничения на экспорт, является крупным экспортером той или иной продукции или когда на международном рынке обращаются небольшие объемы продукции.

Ограничения на экспорт имеют и более долгосрочные последствия: у производителей в странах-экспортерах могут пропасть стимулы к инвестированию средств в сельское хозяйство, а это негативно скажется на конкурентоспособности цен экспортируемой продукции на международных рынках. В странах, являющихся чистыми импортерами, это может подорвать представление о мировых рынках как о надежном источнике поставок продовольственных товаров и привести к введению политики импортозамещения. Ограничение на экспорт, как и снижение импортных тарифов, может повлиять на обменные курсы. В связи с падением экспортной выручки национальная валюта будет испытывать понижательное давление, что вызовет подъем внутренних цен на импортируемые товары, в том числе на средства производства для сельского хозяйства (и создаст дополнительный отрицательный стимул к расширению производства продовольствия).

Преодоление трудностей и организационных недостатков в сфере предложения

В среднесрочной и долгосрочной перспективе конструктивным решением задачи обеспечения стабильности поставок продовольствия и цен на него считается повышение продуктивности и увеличение производства. В принципе высокие цены на сельскохозяйственную продукцию дают производителям стимул к увеличению производства. В этом смысле высокие цены на продовольствие могут рассматриваться как благоприятная возможность. Однако во многих случаях для того, чтобы реализовать эту ответную реакцию со стороны предложения, необходимо преодолеть многочисленные трудности в сфере предложения. К ним относятся не только высокие затраты на средства производства и многочисленные препятствия, связанные с инфраструктурой, но и организационные недостатки, которые приводят к неэффективности систем сбыта и проблемам доступа к средствам производства, кредиту и технологиям. Организационная слабость является важной причиной низкой продуктивности сельского хозяйства развивающихся стран, особенно производства продовольствия в Африке.

В большинстве случаев трудности в сфере предложения невозможно устранить и преодолеть в течение короткого периода времени. Тем не менее могут существовать определенные возможности для принятия срочных мер по улучшению доступа к необходимым факторам производства, таким как семена и удобрения, позволяющих повысить доступность продовольствия в следующий вегетационный период. Такие срочные меры в случае их эффективной реализации могут повысить доходы мелких производителей и, возможно, ослабить рост цен на местных рынках, способствуя тем самым улучшению состояния питания семей, являющихся чистыми покупателями продовольствия. Вместе с тем реализация программ по улучшению доступа к средствам производства может потребовать значительных бюджетных средств. Такие программы могут включать эффективные сети социальной защиты (например, распределение семян и удобрений), правильно нацеленные субсидии на селективное снижение стоимости удобрений и семян, а также оказание поддержки финансовым учреждениям для облегчения кредитных ограничений. Необходимо тщательно планировать усилия по улучшению доступа к средствам производства в краткосрочной перспективе, чтобы избегать любых потенциально неблагоприятных побочных действий, учитывая при этом доступность дополнительных средств производства и возможного воздействия на распределительные сети частного сектора. В случаях нормального функционирования рынков средств производства и наличия таких ресурсов, но отсутствия у производителей ликвидности для их приобретения, целесообразно использовать системы ваучеров, поскольку бесплатное распределение может подрывать функционирование рынков средств производства. При неэффективном функционировании рынков средств производства возможно распределение пакетов социальной помощи. Однако в случае слабой интеграции местных рынков готовой продукции подобные меры, призванные способствовать увеличению производства, могут приводить к падению местных цен на продовольственные товары в ущерб производителям и наемным рабочим.

Краткосрочные меры по улучшению доступа к средствам производства следует дополнять и подкреплять более долгосрочными мероприятиями по устранению организационных недостатков, включая оказание содействия развитию частного сектора. Такие мероприятия предусматривают разработку и распространение усовершенствованных технологий с помощью более эффективных систем распространения опыта, развитие рыночной и кредитной инфраструктуры и создание потенциала. Поддержка должна быть особо сфокусирована на создании возможностей для бедных сельских производителей (которые менее всего способны реагировать на изменение рыночных сигналов) расширять свое производство и реализовывать свою продукцию на рынке. Зачастую они не располагают даже основной информацией необходимой для принятия рациональных и эффективных решений о том, что и как следует производить. Им нужна информация о рыночных возможностях, тенденциях цен, надлежащих наборах средств производства и об альтернативах производства и сбыта. Исследования в области сельского хозяйства должны быть сосредоточены именно на нуждах бедных сельских производителей. Кроме того, необходимо с помощью более эффективных систем распространения опыта укреплять их возможности пользоваться результатами исследований. Способность отдельных мелких производителей содействовать увеличению поставок продовольствия ограничена экономикой реализации готовой продукции и закупок средств производства, для рентабельности которых требуется определенный масштаб деятельности. Например, при транспортировке удобрений достигается значительный эффект масштаба, и снабжение отдельных мелких производителей, потребности которых невелики, может оказаться экономически невыгодным. Вместе с тем отдельные мелкие производители могут воспользоваться данным эффектом масштаба, если они организуются для сотрудничества с целью получения доступа к средствам производства (включая кредит) и сбыта готовой продукции. Объединение в группы для совместного сбыта готовой продукции может обеспечить эффект масштаба, позволяющий снизить издержки на хранение продукции и ее транспортировку на рынок. Объединения сельскохозяйственных производителей, кооперативы и ассоциации производителей могли бы помогать мелким производителям в получении более эффективного доступа к средствам производства и рыночным продуктам на более выгодных условиях. Однако многие организации производителей слабосильны. Они сами нуждаются в поддержке для укрепления потенциала, необходимого им для выполнения этой роли.

§3.2 Международная помощь в обеспечении продовольственной стабильности

В мире ширится консенсус в отношении того, что надлежащей мерой политического реагирования на устойчиво высокие цены на продовольствие должен быть пакет мер социальной защиты для удовлетворения неотложных потребностей в обеспечении продовольственной безопасности и оказания адресной помощи тем, кто пострадал больше всего, в сочетании с мерами по стимулированию и облегчению реакции со стороны предложения в целях стабилизации поставок и цен в средне - и долгосрочной перспективе. Признается, однако, и то, что не все развивающиеся страны будут располагать ресурсами, учреждениями или знаниями, необходимыми для разработки и реализации такой политики. Системы социальной защиты дорого обходятся бюджету и обременительны в административном плане. Политика, нацеленная на устойчивое расширение поставок продовольствия, также требует больших бюджетных расходов, необходимых для нейтрализации тенденции к сокращению инвестиций в сельское хозяйство. Поэтому многие обращаются к менее дорогостоящей и более простой для реализации политике, призванной повысить доступность продовольствия и обуздать рост цен на внутренних рынках, но она может подорвать стимулы производителей к увеличению производства и повышению продуктивности и может оказать негативное воздействие на торговых партнеров. Следовательно, многим странам необходима международная поддержка в форме ресурсов и технической помощи. Проблема внутренней политики имеет и международное измерение, сильнее всего проявляющееся в случаях введения ограничений на экспорт, поскольку политика, проводимая одной страной для повышения доступности продовольствия на местах и сдерживания роста цен, может сокращать доступность и повышать цены в других странах. Такое положение дел требует проведения по меньшей мере международной дискуссии по вопросам вариантов политики для стимулирования координации и предотвращения неблагоприятных побочных действий. Вопросы высоких цен на продовольствие и последствий проводимой политики разрешения продовольственной проблемы касаются не только развивающихся стран. Варианты политики, избираемые развитыми странами, например, в отношении биотоплива, также актуальны для обсуждения необходимых действий. В более общем плане многие аспекты развития событий и политики, связанных с международными продовольственными рынками, касаются ВТО и являются предметом переговоров в рамках Дохийского раунда. Порядок, согласованный в рамках ВТО, оказывает влияние на выбор мер политического реагирования на высокие продовольственные цены.

Высокие цены на продовольствие - это вопрос общемирового значения, и, следовательно, он является предметом международного обсуждения и международных действий. Международное сообщество мобилизовало себя на борьбу с ситуацией, в которой оно усмотрело международный продовольственный кризис, с помощью мер по смягчению негативных последствий высоких цен на продовольствие для малоимущего и лишенного продовольственной безопасности населения и по оказанию содействия миллионам бедных сельскохозяйственных производителей во всем мире в использовании благоприятной возможности, которую создает возросший спрос на их продукцию. Неотложные потребности малоимущего населения в продовольствии обеспечиваются путем реализации краткосрочных мер, которые включают увеличение ресурсов для оказания продовольственной помощи и для укрепления систем социальной защиты в развивающихся странах, оказание более существенной поддержки платежному балансу и бюджету для содействия оплате растущей стоимости продовольствия и энергоносителей и финансирование программ чрезвычайной помощи, нацеленных на увеличение сельскохозяйственного производства в странах с дефицитом продовольствия.

В среднесрочной перспективе прилагаются усилия к тому, чтобы вновь поставить сельское хозяйство в центр повестки дня в целях развития, для чего необходимо нейтрализовать долгосрочную тенденцию к сокращению инвестиций в сельское хозяйство, чтобы гарантировать его способность по-прежнему удовлетворять потребности мирового населения, которое становится все более многочисленным, урбанизированным и состоятельным. Кроме того, стимулируется более тесная координация политики, с тем чтобы способствовать странам в выборе эффективных политических решений, максимально повышать уровень взаимодействия в ответ на рост цен на продовольствие и избегать ситуаций, при которых рыночные меры одной страны наносят ущерб другим странам.

ИБРЦП Инициатива ФАО по борьбе с ростом цен на продовольствие, развернутая в декабре 2007 года, ставит целью решение текущих проблем, чтобы предотвратить дальнейшее ухудшение ситуации. В рамках ИБРЦП были приняты чрезвычайные меры в 57 странах стоимостью в 40 миллионов долларов США. Значительная часть работы, проделанной ФАО, связана с увеличением масштабов действующих программ для оказания поддержки сельскому хозяйству и восстановлению средств к существованию малоимущего сельского населения, 80 процентов которого зарабатывает на жизнь ведением сельского хозяйства. ФАО работает в тесном контакте с партнерами по Организации Объединенных Наций, прежде всего со Всемирной продовольственной программой и Международным фондом сельско-хозяйственного развития, а также со Всемирным банком, Международным валютным фондом, региональными организациями и банками развития.

Меры, принимаемые в рамках ИБРЦП, обеспечивают в основном первоначальный капитал; они охватывают только самые неотложные потребности мелких производителей в странах с низким уровнем дохода и дефицитом продовольствия и направлены на создание среди них возможностей, позволяющих увеличить объемы сельскохозяйственного производства в предстоящие посевные сезоны.

В программном документе ИБРЦП кратко перечислены типы мер, которые странам следует реализовать в краткосрочной перспективе (с настоящего времени и до конца 2009 года), чтобы подготовиться к кризису в области продовольственной безопасности, возникающему в результате высоких цен на продовольствие:

1. предоставление семян, удобрений и инструментов и оказание эффективных услуг по распространению знаний для обеспечения оптимального использования поставленных средств производства, что заложит основы для устойчивой интенсификации производства в будущем;

2. проведение работы по модернизации инфраструктуры, например, систем орошения, рыночной инфраструктуры и улучшению сельских дорог;

3. укрепление технических знаний для увеличения стоимости конечной товарной продукции мелких сельхозпроизводителей за счет выращивания более качественных и более урожайных сортов культур или за счет использования методов переработки, позволяющих разнообразить продукцию, а также содействие заключению надежных и выгодных для производителей контрактов на поставки с сельскохозяйственными компаниями;

4. сокращение потерь (иногда составляющих до одной пятой урожая) за счет улучшения обработки, молотьбы и складирования, защиты сельскохозяйственных культур и животных от вредителей, болезней и заболеваний (например, при помощи систем комплексной борьбы с вредителями) и принятие мер по ограничению последствий стихийных бедствий.

Во всех перечисленных областях ФАО предлагает техническую и политическую помощь и консультации, создание потенциала, а также оказание поддержки доставкам в рамках реализуемых ею значимых чрезвычайных программ. Программный документ ИБРЦП, дополненный планами действий и конкретными проектными/программными предложениями, разработанными со странами, используется сейчас для мобилизации ресурсов, необходимых для выполнения национальных планов действий. Поддержка в рамках ИБРЦП оказывается по запросу стран. Точные нужды определяются оценочными миссиями и также в ходе консультаций с правительствами. Их главная задача - выявление наиболее уязвимых групп, сильнее всего пострадавших от повышения цен на продовольствие.

Затем определяются возможные варианты реагирования и политические меры. К отдельным сферам действия относятся:

1. разработка программ продовольственной безопасности, систем социальной защиты и сетей социальной поддержки;

2. улучшение доступа к важнейшим средствам производства, таким как семена и удобрения;

3. оказание помощи в совершенствовании управления водными и почвенными ресурсами;

4. оказание технической помощи во всех перечисленных выше областях;

5. оказание политической помощи, включающей проведение оценки текущей сельскохозяйственной и торговой политики, тарифов, налогов, мер ценового контроля, конкурентной и рыночной политики и политики обеспечения продовольственной безопасности.

Самым неотложным приоритетом является обеспечение доступа к продовольствию для наиболее уязвимого населения. Расширенные программы социальной защиты, считаются наиболее действенным способом достижения этого приоритета. Они включают помощь в виде продовольствия, ваучеров или денежных трансфертов, программы трудоустройства (продовольствие или деньги в обмен на работу), программы школьного питания и страхования. Необходимо увеличить масштабы адресных программ, ориентированных на наиболее уязвимые группы населения. Следует также отметить, что программы социальной защиты сопряжены со значительными бюджетными расходами, для покрытия которых многим развивающимся странам потребуется международная поддержка.

Повышение цен на продовольствие взвинчивает стоимость продовольственного импорта стран с дефицитом продовольствия, что в комплексе с более высокими ценами на энергоносители вызывает необходимость содействовать обеспечению равновесия платежного баланса. МВФ и Всемирный банк должны играть важную роль в оказании этим странам помощи с платежным балансом и бюджетом. Их неспособность справиться с этой ролью рискует поставить под угрозу реализацию важных программ и проектов развития, так как скудные национальные ресурсы будут тратиться на удовлетворение насущных потребностей в импорте продовольствия.

Несмотря на стремительный рост потребности в продовольственной помощи, объемы ее сокращалась. По мере повышения продовольственных цен организациям по оказанию помощи приходилось тратить все больше средств на закупку продовольствия. В результате такие учреждения, как ВПП Всемирная продовольственная программа, вынуждены были просить дополнительное финансирование, чтобы хотя бы сохранить текущие уровни оказываемой помощи. Их трудности усугубились еще больше из-за роста транспортных издержек. Учитывая высокие цены на продовольствие, необходимо нейтрализовать тенденцию к сокращению продовольственной помощи, обеспечив более существенную международную поддержку организаций по оказанию помощи, в частности ВПП и ЮНИСЕФ Детский фонд Организации Объединенных Наций. Высокие цены на продовольствие и топливо означают, что при том же объеме ресурсов продовольственную помощь будет получать меньшее число людей.

Поставки продовольственной помощи ВПП почти непрерывно сокращались: с 15 миллионов тонн в 1999 году до 7 миллионов тонн в 2006 году. В период 2002-2007 годов затраты ВПП на доставку продовольствия получателям выросли более чем на 70 процентов. Дальнейшее их увеличение в конце 2007 года и начале 2008 года означало дополнительные затраты просто для поддержания существующего низкого уровня оказываемой помощи. ВПП и ЮНИСЕФ обладают обширным опытом в сферах разработки программ социальной защиты и обеспечения адресной направленности этих программ на наиболее уязвимые группы населения, в особенности на женщин и детей. Однако для того, чтобы эффективно реагировать на текущую ситуацию, им требуются дополнительные ресурсы.

Рисунок 3.3.

Официальная помощь в целях развития (ОПР)

В краткосрочной перспективе существуют определенные возможности увеличения поставок продовольствия за счет внутреннего производства. Поддержка должна быть особо направлена на создание условий для бедных сельских производителей (которые менее всего способны реагировать на изменение рыночных сигналов), позволяющих им расширять свое производство и воспользоваться благоприятной возможностью, которую открывают более высокие цены на сельскохозяйственные товары.

Фактически производство зерновых в странах с низким уровнем дохода и дефицитом продовольствия (без учета Индии и Китая) сократилось в 2007 году на 2,2 процента, в то время как мировые цены росли. Объемы урожаев во многих из этих стран по-прежнему гораздо ниже, чем в остальном мире, поскольку они отстают в использовании удобрений, высокоурожайных сортов, орошения и комплексной подкормки, а также в борьбе с вредителями и в проведении почвозащитной обработки. Оказание международной помощи может содействовать обеспечению необходимых семян и удобрений.

§3.3 Использование альтернативных видов продуктов питания для решения продовольственной проблемы