Муниципальный социум как субъект местного самоуправления

Решение соответствующих задач должно идти по нескольким взаимосвязанным направлениям. Но в первую очередь необходимо так сконструировать саму властно-управленческую реальность в её институциональном и функциональном воплощениях, чтобы решение определенных задач организации местной жизни, выполнение связанных с этим управленческих функций предусматривало обязательное, законом установленное использование тех или иных форм прямой, непосредственной демократии. Создание такой нормативно-организационной базы следует сопровождать массово-политической, разъяснительной работой политических партий и других общественных организаций демократической ориентации, направленной на пробуждение и развитие социальной активности граждан, осознание ими своей роли хозяев собственной жизни и необходимости в связи с этим непосредственно включаться в управление жизнью своего местного сообщества.

Социальная активность населения, проявляющаяся в стремлении включаться в управленческую деятельность, в очень большой степени зависит от уровня сплоченности социальной общности, в которой происходят соответствующие процессы, от осознания людьми своих общих интересов, т.е., говоря в самом общем виде» от их самоидентификации с данной общностью. Все это в полной мере относится к местному территориальному социуму. Очень важно, чтобы входящие в него граждане осознавали общность своих интересов и идентифицировали себя с этим сообществом.

2.2 Формирование населением органов местного самоуправления и контроль за их деятельностью

Другой формой проявления роли местного социума как субъекта самоуправления является формирование посредством выборов местных органов власти и контроль за их деятельностью.

В литературе во многих случаях рассмотрение вопросов, касающихся выборов властных структур, ведется в крайне абстрактном плане, далеком от жизни. Так, например, это прописано в материалах, подготовленных коллективом экспертов фонда «Либеральная миссия» Независимого института выборов 2. Некоторыми специалистами электоральный процесс рассматривается на основе концепции американского ученого Дж. Хоманса как рыночный обмен товаров, при котором избиратели продают свой товар - право на власть, а претенденты на власть покупают его и т. д. И дальше все стороны и элементы электорального процесса просматриваются через призму категорий и требований рынка 62.

Конечно, какие-то аналогии здесь просматриваются, но ничего практически значимого для обеспечения эффективности электоральной практики такая концепция не дает.

Думается, что здесь нужен совершенно иной методологический подход. Главное для раскрытия данной темы - обратить внимание на то, что выборность властно-управленческих структур, в частности, муниципальных представляет собой важный социальный институт, - в принципе позволяющий населению реализовать в довольно значительной степени роль субъекта осуществления властно-управленческих функций. Однако, сущность института выборности органов власти и управления может проявиться в качестве воплощения начал самоуправления только при соблюдении некоторых условий, выполнении ряда требований, названных при изложении теоретических основ настоящего исследования. В качестве таких требований можно назвать, по крайней мере, следующие:

1) Избирательным законодательством и избирательной системой в целом должна в обязательном порядке обеспечиваться альтернативность выборов, т.е. наличие не менее двух претендентов на избирательный пост и беспрепятственная возможность для граждан и их общественных объединений выдвигать кандидатов.

2) В системе местного самоуправления избираемыми непосредственно населением должны быть не только представительные органы, но и должностные лица, занимающие ключевые посты в административных органах, осуществляющих основной объем управленческой деятельности.

3) Должны использоваться эффективные правовые и организационные средства, исключающие административное, экономическое и иное давление на избирателей, деформирующее их волеизъявление и его соответствие подлинным интересам граждан.

4) Соответствующая названным требованиям система выборов должна сочетаться с хорошо отлаженной, эффективной системой контроля за деятельностью администрации и ее должностных лиц со стороны и самого населения. И обязательно должна быть обеспечена возможность населению смещать и членов представительного органа и должностных лиц, действующих вразрез с интересами и волей большинства граждан; конечно, в рамках тщательно проработанного правового порядка.

5) И выборы органов местного самоуправления и контроль за их деятельностью могут быть эффективными, обеспечивающими выражение подлинной воли и интересов населения только при том условии, что последнее само проявляет достаточно высокую заинтересованность в том, чтобы избирать в органы муниципальной власти и управления действительно достойных, а не случайных или, тем более, навязанных кем-то людей, а затем держать под пристальным контролем их деятельность.

Выяснение того, насколько реализуются перечисленные требования в практике организации и функционирования местного самоуправления в современном российском обществе, представляет собой важнейшую исследовательскую задачу применительно к теме настоящего раздела работы. Для рассмотрения некоторых аспектов этой задачи, т.е. для получения ответов на некоторые охватываемые ею вопросы достаточно простых наблюдений. Для раскрытия же состояния дел по другим аспектам нужно будет обратиться к данным эмпирических социологических исследований.

Остановимся, прежде всего, на данных, показывающих, насколько важным для граждан, жителей обследованного муниципального образования является такое завоевание современной России как альтернативные выборы, в ходе которых формируются местные органы власти и посредством которых местное сообщество делегирует им своё суверенное право на власть. По результатам опроса очень важными для себя альтернативные выборы в местные органы власти считают 36% жителей г.-к. Анапа, имеющих право голоса. Для 22% это не очень важно, а еще для 9% совсем не важно. При этом еще 33% респондентов затруднились ответить на этот вопрос, что также скорее может трактоваться как отсутствие понимания важности выборов. Таким образом, лишь чуть больше 1/3 совершеннолетних жителей муниципалитета, имеющих право голоса, принимают демократические правила игры, осознают значимость альтернативных выборов и осознанно участвуют в делегировании властных полномочий избираемым ими органам местного самоуправления. Более же 60% опрошенного населения не считает альтернативные выборы органов власти чем-то важным, имеющим большое значение для себя и для общества. Дифференцированный по группам опрошенных анализ ответов показывает, что мужчины в большей мере выражают скептическое отношение к значимости выборов, чем женщины.

Довольно существенно различаются ответы в отношении к выборам в зависимости от возраста опрошенных. Из четырех рассматриваемых нами возрастных групп - 18-30 лет, 31-40 лет, 41-60 лет, старше 60 лет, больше всего важность этого института признают пожилые люди и меньше всего - менее 1/3 лица в возрасте от тридцати одного до сорока лет, что, конечно, вызывает озабоченность, поскольку это - люди, находящиеся в самом активном периоде жизни.

Среди самой молодой части опрошенных граждан большинство затруднилось ответить на рассматриваемый вопрос, что можно объяснить низкой политической грамотностью и отсутствием должного жизненного опыта.

Чем выше уровень образования граждан, тем более важными они считают альтернативные выборы. Очень важными их считают 8 % лиц с незаконченным средним образованием, 16% - со средним и средним специальным образованием, 59% - с высшим образованием. Это вполне объяснимо: образованные люди, естественно, в большей мере должны понимать значимость института выборов, но при этом оказывается, что среди лиц с высшим образованием больше всего также тех, кто считает альтернативные выборы совершенно не важными. Такая позиция большой части наиболее образованных граждан не может не порождать тревожных выводов, как и приведенные выше данные по возрастным группам.

Для выявления различий в оценках рассматриваемого института опрошенными в зависимости от их социального статуса были взяты семь категорий работающих и четыре категории неработающих - пенсионеры, домохозяйки, студенты и безработные. Результаты выглядят следующим образом. Из числа работающих альтернативные выборы важным демократическим завоеванием в наибольшей мере считают предприниматели и представители интеллигенции, занятые в непроизводственных отраслях, а из числа неработающих - пенсионеры и домохозяйки. Оценивают альтернативные выборы как нечто неважное в большинстве рабочие, инженерно-технические работники, а также безработные и студенты. Это значит, что скептическое и негативное отношение к выборам широко присутствует в массовом сознании социальных групп, занимающих очень важное место в жизни общества: работников производственной сферы (рабочие и ИГР) и тех, кто в ближайшее время будет определять духовный облик и социальный прогресс страны (студенты). Это еще больше усиливает высказанную выше тревожную оценку ситуации, основанную на том, что подобное отношение к выборам присуще в большей мере гражданам, имеющим более высокое образование и находящимся в наиболее продуктивном возрасте.

Широкое распространение в массовом сознании безразличного и даже откровенного негативного отношения к выборам отмечают и другие исследователи 64. Естественно, что такое отношение к институту выборов у весьма значительной части граждан сказывается на их практическом электоральном поведении в виде довольно массового неучастия в выборах, нежелания (осознанного или неосознанного) принимать участие в процедуре голосования.

Устойчивой нормой политического образа жизни нашего электората становится абсентеизм довольно большой части населения, проявление равнодушного отношения к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности, в выборах местных органах власти. По данным нашего исследования всегда участвуют в выборах, проводимых в муниципалитете, - всего 61%, иногда участвуют - 29 %, никогда не участвуют - 8%. По возрастным группам наиболее пассивна молодежь. Заметим, что в последние годы и наиболее активное в прошлом пожилое поколение все больше начинает утрачивать интерес к выборам, хотя пожилой избиратель все еще остается массовым. В статусном отношении наиболее активны руководители организаций, наиболее пассивны рабочие. Среди неработающих наиболее активны пенсионеры, наиболее пассивны студенты и безработные.

Уклонение от выборов не является правонарушением. Но с политической точки зрения, в частности в плане анализа местного самоуправления, представляет интерес выяснение именно того, какие обстоятельства социальной действительности порождают массовый абсентеизм при выборах местных органов власти, вследствие чего существенно снижается роль этой формы проявления самоуправленческих начал в жизнедеятельности местного социума.

По данным наших исследований, отказ от участия в выборах органов местного самоуправления чаще всего (15 %) объясняют тем, что их голос все равно ни на что не повлияет. Другой, тоже достаточно распространенный ответ - «не нахожу подходящего кандидата» (10 %). Некоторые объясняют свою позицию тем, что не доверяют органам власти как таковым, другие -- тем, что выборы проводятся нечестно, не доверяют информации о кандидатах, идущей от СМИ.

Если одновременно рассмотреть распределение ответов тех, кто обычно участвует в выборах, на вопрос о том, чем они руководствуются, отдавая свой голос тому или иному кандидату и предпочтение той или иной участвующей в выборах партии, можно сделать очень важные выводы, касающиеся раскрытия нашей темы.

Только 36% участвующих в выборах респондентов определяют свой выбор на основе знакомства с программой кандидата, все остальные руководствуются мотивами, в которых никак не просматривается отношение к выборам как к чему-то имеющему большую значимость. 21% - руководствуются собственным настроением, 19% -- политическими взглядами общего характера, остальные - личным знакомством с кандидатом, мнением родственников, друзей, кое для кого важным является мнение коллектива, где избиратель работает и др.

По отношению к блокам и партиям, за которые голосовали избиратели, картина выглядит следующим образом:

-- я активно поддерживаю основные направления политики, программу этой партии (блока)-19%;

-- мне нравятся руководители этой партии (блока), они выражают интересы таких людей, как я - 17%;

-- ни одна из партий (блоков) в реальности не является лучшей, я выбрал ту, которая не так плоха, как другие - 28%;

-- я надеялся, что, голосуя за эту партию (блок), я буду способствовать смене нынешнего руководства города - 2%;

-- затрудняюсь ответить - 2%.

К этому можно еще добавить, что примерно четверть избирателей в изученной нами кампании по выборам местных органов сделала свой выбор довольно случайно или вообще отнеслась к голосованию с безразличием.

Из всех рассмотренных данных, касающихся электорального поведения как участвующих в выборах, так и игнорирующих их и лежащих в основе этого поведения настроений, видно, что для большой части избирателей или даже для большинства выборы местных органов власти не являются важным делом. Они не чувствуют должной ответственности за будущее города, в котором живут, и зависимости этого будущего от того, кто будет избран ими в органы власти. Подобные заключения и фактические данные содержатся в публикациях и других исследователей 56. В результате в формировании и деятельности местных органов власти и управления довольно слабо проявляется сущность самоуправления, выражением чего и должно быть формирование этих органов путем выборов населением местного сообщества и выражение в их деятельности его интересов и делегированных им полномочий.

Причины такого отношения граждан к механизму выборов в значительной мере уже раскрыты в приведенных выше данных. Рассмотрим теперь некоторые дополняющие или конкретизирующие их материалы.

Обращает на себя внимание низкий авторитет, которым обладает в общественном мнении социума представительный орган власти - Совет г.к. Анапа. По данным нашего исследования, только 12 % избирателей видят положительный результат в его деятельности. Более того, многие даже не помнят, за кого они голосовали на последних выборах в Совет. Примерно половина опрошенных не может назвать фамилию депутата Совета, избранного от их избирательного округа или того, за которого голосовали. Это плохо и само по себе, потому что названный орган по своей сути должен быть концентрированным выражением воли и интересов населения муниципального образования, и поэтому он должен занимать ведущее положение в системе местного самоуправления. Ему в первую очередь население делегирует свои суверенные полномочия, чтобы он решал такие задачи, осуществлял такие управленческие акции, которые технически невозможно выполнять на началах всеобщего волеизъявления граждан. К сожалению, население не ощущает такой его роли, в чем, несомненно, отражается то, что и в действительности такой роли он не играет. Отсутствие у Совета депутатов должного авторитета в общественном мнении -- как результат его объективно слабой роли в системе управления муниципальным социумом - плохо и потому, что это, несомненно, одна из причин равнодушного или даже негативного отношения большой (или даже большей) части населения к выборам.

Негативное воздействие отмеченной причины усиливается еще тем, что большая часть граждан не чувствует, что Совет и его депутаты выражают их интересы. Вот как выглядит распределение ответов, полученных в ходе нашего исследования: на вопрос о мнениях избирателей относительно того, чьи интересы реально представляют депутаты. Соответствующие данные приведены в таблице 1 (простые распределения и дифференцированные по возрастным категориям).

Таблица 1.

Мнение избирателей о том, чьи интересы выражают депутаты {в процентах к общему числу опрошенных)

Как видно из таблицы, если не считать затруднившихся ответить, большинство убеждено в том, что депутаты Совета преследуют прежде всего свои собственные интересы. Иное мнение, соответствующее сути и принципам самоуправления, - «депутаты представляют интересы всего населения» - разделяют всего 23%. Надо заметить, что наиболее скептично по отношению к тому, что лежит в основе деятельности депутатов, настроены люди в возрасте от 31 до 60 лет, т.е. имеющие богатый жизненный опыт и способные еще играть активную роль в производственной и общественной жизни. В этой гpyппe считающих, что депутаты руководствуются главным образом своими собственными интересами, в 2 раза больше (!), чем оценивающих их как выразителей интересов всего населения.

Важная задача представительных органов в системе самоуправления заключается в том, чтобы держать под строгим, неусыпным контролем деятельность чиновников аппарата исполнительной власти. Эту задачу они также должным образом не выполняют. Глава исполнительной власти администрации в силу несовершенства законодательства и многовековых традиций осуществления власти в стране исключительно посредством аппарата бюрократического властвования, оказывается не только неподконтрольным представительному органу, но, можно сказать, встает над ним.

Согласно действующему законодательству все решения представительного органа вступают в силу лишь после подписания их главой исполнительной власти. В общем можно сказать, что главной составляющей в механизме муниципального управления является глава администрации. Это выступает очевидным фактом повсеместно - «от Москвы до самых до окраин».

Понятно, что в организации общественной жизни на любом уровне, в том числе, местном, важнейшая роль принадлежит профессионалам-управленцам, что решение проблем жизнедеятельности местного сообщества очень сильно зависит от умелой профессиональной деятельности работников муниципальной администрации и в наибольшей мере - её руководителей. Однако чтобы администрацию можно было квалифицировать не просто как властно-управленческий институт, а как орган местного самоуправления, ее формирование и функционирование должно удовлетворять некоторым требованиям, обоснованным нами выше.

Недостаточно также, чтобы избирался населением только глава администрации, круг избираемых должностных лиц должен быть значительно шире. Кроме того, зависимость главы администрации от населения не может ограничиваться только выборами. И последующая его деятельность должна проходить под постоянным общественным контролем (а при введении выборности более широкого круга должностных лиц это требование относится, естественно, и к ним). Пока это не обеспечивается ни законом, ни практикой. Получив мандат, дающий право на управление муниципальным образованием, глава администрации становится никому не подотчётным. Исходя из принципов демократии, его «господином» является население, но механизма контроля и влияния со стороны населения по отношению к мэру и его аппарату нет. Роль органа представительной власти в этом плане также ничтожна.

Таким образом, после избрания органов местного самоуправления, население на весь срок их полномочий отходит в тень, реальная власть от суверена власти - населения - переходит в руки тех, кто должен ему служить. Единственным механизмом контроля остаются регулярные выборы, однако в условиях низкой явки избирателей и широко распространенной практики использования средств административного давления и манипулирования выборы очень часто не выполняют функции гражданского контроля. В промежутках же между выборами каких бы то ни было способов влияния на власть попросту нет.

И это не только отход от сути и принципов самоуправления, но, кстати, и одна из причин нежелания многих граждан участвовать в выборах. От некоторых граждан можно прямо слышать - «кому в таких условиях нужны выборы?»

Самое же главное - если население оказывается недовольно деятельностью муниципальных властно-управленческих структур, оно не располагает до очередных выборов (когда, в принципе, возможно сменить мэра и состав представительного органа при массовой неудовлетворенности их работой) каким-либо механизмом воздействия на них, а тем более замены депутатов и главы администрации.

Российское законодательство предусматривает возможность досрочного отзыва депутатов и должностных лиц органов местного самоуправления. Отзыв должен выполнять роль необходимого средства, дисциплинирующего депутатов в отношениях с избирателями. Но юридически процедура отзыва не прописана четко ни в одном субъекте РФ. С.Г. Соловьев на основе анализа Уставов муниципальных образований Уральского федерального округа приходах к следующему выводу, который может быть экстраполирован на все другие регионы страны: "В них (в уставах), как правило, применительно к отзыву главы муниципального образования не определяются: основания отзыва; субъект, наделенный правом назначать голосование по вопросу отзыва; процедура сбора подписей; порядок финансирования и проведения агитации, проведения и подведения итогов голосования; последствия голосования; порядок прекращения полномочий главы муниципального образования; меры принуждения к отставке в случае отказа главы прекратить свои полномочия в случае выражения недоверия» 66. Пока фактически отстранить от должности главу может только высшее должностное лицо субъекта РФ на основании решения суда.

Прецеденты реализации гражданами их законодательно закрепленного права на досрочный отзыв глав местного самоуправления и депутатов муниципальных представительных органов власти -- отсутствуют. Очень редкие попытки немногочисленных политически активных горожан возбудить процедуру отзыва заканчиваются безрезультатно. Так, например, в 2002г. провалились попытки инициативной группы из 14 человек граждан Дмитровограда Ульяновской области инициировать референдум с целью досрочного отзыва мэра города С. Морозова. Горизбирком указанной группе граждан в регистрации отказал, ссылаясь на отсутствии в законодательстве нормы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления. Впрочем, большинство граждан относятся к практике отзыва в высшей степени прохладно. Например, по данным санкт-петербургских социологов (замер 2002 г., опрошено 1200 человек) на вопрос «Готовы ли Вы участвовать в компании по отзыву депутата?» 84% опрошенных отвечают отрицательно 14.

Как же в настоящее время обстоят дела с удовлетворенностью населения деятельностью местных органов управления в непосредственно изученном нами муниципальном образовании (г.-к. Анапа), и насколько выявленная здесь картина типична для нашего современного общества?

Оценки работы администрации, дававшиеся респондентами по 5-бальной шкале (1 - самая низкая оценка, 5 - самая высокая), распределяются следующим образом: 1 балл выставили 4 % опрошенных, 2 -11%, 3 - 32%, 4 - 17%, 5 - 6%, затрудняюсь ответить - 31%. Интерпретируя эти данные, прежде всего приходится обратить внимание на то, что очень велика -- около 1/3 доля респондентов, которые затруднились дать оценку работы мэрии. Это факт достаточно неприятный, он означает, что граждане в довольно значительной массе либо не проявляют интереса к деятельности своей муниципальной администрации, либо не получают о ней достаточной информации, чтобы выработать свое суждение. Отличные и хорошие оценки (5 и 4 баллов) деятельности администрации дала почти четверть опрошенных. Заметим, что таких оценок в сумме в 1,5 раза больше, чем плохих и очень плохих. Значит, довольно большая часть населения испытывает достаточно высокую удовлетворенность деятельностью администрации. Это, несомненно, хороший показатель. Наибольшая доля из числа ответивших приходится на удовлетворительную оценку, что в современных нелегких условиях, в общем, тоже довольно неплохо. В результате средний балл оценки - 3,19 оказывается хотя и ненамного, но выше линии, разделяющей зоны неудовлетворенности и удовлетворенности. При этом выявлявшаяся особо оценка деятельности главы администрации - показывает еще лучшие результаты. Его работу «положительно» и «скорее положительно, чем отрицательно» оценивает 56% респондентов, а «отрицательно» и «скорее отрицательно, чем положительно» - 17%, причем «отрицательно» его работу оценивают всего 7%.

Все приведенные данные свидетельствуют, что профессиональные управленческие структуры в изученном муниципальном образовании выполняют свои задачи достаточно успешно. В то же время нельзя не обратить внимания на то, что значительная часть населения совершенно четко выражает неудовлетворенность деятельностью администрации города. Значимость этого особенно усиливается, если к рассмотрению соответствующих цифр, приведенных выше, привлечь еще некоторые соображения и данные.

Во-первых, оценка в 5 баллов, полученная от наибольшего числа респондентов (давших определенные ответы), может трактоваться достаточно противоречиво: у какой-то, части давших ее граждан она наполнена преимущественно некоторым положительным смыслом («скорее доволен, чем недоволен»), но у других в такой оценке превалирует очень слабая удовлетворенность, близкая к неудовлетворенности («скорее недоволен, хотя не в полной мере, чем-то доволен»). Это позволяет сказать, что вектор неудовлетворенности, в полной мере складывающийся из оценок в 1 и 2 балла, за счет некоторой части давших оценку 3 балла, характеризуется на самом деле в какой-то мере большей величиной.

Во-вторых, неудовлетворенность населения деятельностью властей проявляется в большей мере, когда соответствующий вопрос ставится детализировано, то есть эта деятельность, в первую очередь администрации, оценивается по тому, как, по мнению граждан, осуществляется управленческая работа по её отдельным направлениям, обеспечивая удовлетворение потребностей местного социума. Речь идет о решении таких проблем местной жизни, как функционирование городского транспорта, санитарное состояние улиц и площадей, борьба с преступностью, состояние здравоохранения и образования, экологическая обстановка, облик города в. целом и строительство жилья, подготовка коммунального хозяйства к отопительному сезону и т. д. Это то, что объединяет территориальную общность, являясь материальной основой, связывающей жителей муниципалитета в единое целое.

Оценки деятельности администрации г.-к. Анапа по решению основных проблем жизни населения выглядят, по данным нашего опроса, следующим образом (таблица 2).

Таблица 2.

Оценка респондентами деятельности администрации г.-к. Анапа по решению основных проблем жизни населения (в % к общему числу опрошенных)

Как видно из приведенной таблицы, многие из направлений управленческой деятельности местных властей (12 из 19) получили средний балл оценки ниже порога удовлетворенности, каковым следует считать 3 балла. То есть они не вызывают у граждан положительного отношения. Среди них такие важные, как борьба с правонарушениями, преодоление безработицы, поддержание на должном уровне жилого фонда. Да и по некоторым из тех направлений, средний балл оценки которых поднимается над этим порогом, он оказывается очень ненамного выше 3 - подача горячей воды, работа учреждений здравоохранения. Фактически лишь организация работы учреждений культуры получила твердо хорошую оценку.

Рассмотренные данные позволяют заключить, что в сознании местного сообщества довольно сильно проявляется весьма критическое отношение к работе администрации по обеспечению полноценной жизни муниципалитета. Коль скоро это так, возникает неутешительный ответ на вопрос о том, выражают и обеспечивают ли муниципальные органы управления интересы населения.

Очерченная картина становится еще полнее, рельефнее, если в дополнение к рассмотренным данным привести такие, которые содержат ответы граждан об их мнении, в правильном ли направлении идет развитие жизнедеятельности муниципалитета.

То, что дела в муниципалитете идут в совершенно правильном направлении считают всего 10%, частично согласно с этим еще 36%, по мнению которых «дела скорее идут в правильном направлении, чем в неправильном». Остальные опрошенные не уверены в этом. Кроме того, 37% затруднились ответить на этот вопрос, в чем тоже скорее следует видеть негативный оттенок, во всяком случае, непричастность такой значительной массы к управлению делами своего сообщества. 14% сказали, что «дела идут скорее в неправильном направлении, чем в правильном», а 4% убеждены в том, что «дела идут в совершенно неправильном направлении». 4% - это в среднем по опрошенному массиву. А среди таких категорий, как руководители предприятий и предприниматели, которые могут наиболее основательно судить о положении дел, их по 10%. Правда, 43% представителей этих категорий населения думают иначе, то есть считают правильным - более или менее - путь развития муниципалитета под руководством местных властей. Но все же таких в целом по массиву и среди наиболее продвинутых категорий оказывается меньше половины. Итак, картина снова выглядит противоречиво, негативное мнение не является сильно преобладающим над позитивным, но все-таки доля неудовлетворенных положением дел весьма велика. Отметим ещё один момент, который просматривается в данных, касающихся оценок гражданами деятельности своих местных властно-управленческих структур и выявляемой при этом их неудовлетворенности положением дел в различных проявлениях жизнедеятельности муниципалитета. Суть его в том, что население не отделяет администрацию от других систем государственной власти и требует от муниципальных органов выполнения всех обещаний, которые дают Президент, Правительство или депутаты Государственной Думы. И поэтому ответственность за неблагополучное положение в упомянутых выше сегментах своей жизнедеятельности возлагает не только на местные, но и на вышестоящие государственные органы. Большинство опрошенных действительно винят администрацию. Но многие возлагают эту вину на Правительство РФ (17%) и Федеральное Собрание (9%), Администрацию края (36%) и даже на Президента страны.

Выявленная нами в ходе исследования на конкретном объекте картина, характеризующая отношение граждан к деятельности своих местных властно-управленческих структур, степень их удовлетворенности этой деятельностью, довольно противоречивая, порождающая у исследователя и некие позитивные («не все абсолютно черно»), и в то же время негативные оценочные суждения, является, видимо, достаточно типичной для современного состояния местного самоуправления в нашем обществе. Примерно такую же картину выявляют и подобные же оценки высказывают и другие авторы, проводившие изучение той же проблемы в иных локальных масштабах. Например, по результатам исследования, проведенного в Саратовской области, лишь 6% респондентов положительно оценили работу своих муниципальных органов 14.

В дополнение к тому, что совпадает у нас с другими авторами (и что важно для установления типичности данных нашего локального исследования и сделанных по его материалам выводов), нужно проанализировать эти данные еще в одном разрезе, чему пока в работах других авторов не уделяется должного внимания. Данные, в которых выражаются оценки гражданами деятельности местных властно-управленческих структур, весьма значительно различаются в зависимости от материального положения респондентов. Так, у людей с высоким материальным достатком доля оценивших работу администрации «очень хорошо» - 41 %, «очень плохо» - 6%. Среди же граждан с низким достатком соответствующие оценки составили -- 0% и 13%. Разница, как видим, очень большая. «Богатые» в большинстве случаев удовлетворены работой администрации. Удовлетворенность нуждающихся значительно ниже. Все другие цифры из этого ряда показывают прямую зависимость между отмеченными двумя признаками: чем выше материальное положение респондентов, тем больше среди них удовлетворенных работой администрации.

Социально-экономическую политику, проводимую администрацией муниципалитета, одобряют 65 % самых богатых, 29 % имеющих средний доход и лишь 18 % самых бедных.

Видимо, можно сказать, что в деятельности администрации имеет место неоправданный крен в сторону выражения интересов наиболее обеспеченных слоев населения и значительно меньше учитываются интересы -наиболее нуждающихся, а также и средних слоев, хотя они составляют большинство. Получается, что в своей деятельности администрация опирается лишь на одну треть населения. Такая ситуация может породить очень опасные социальные последствия.

Уже теперь исследование выявляет наличие определенной напряженности в отношениях между жителями муниципалитета и местными органами власти. Правда, большинство не усматривает здесь особых проблем: 48% оценивают эти отношения как терпимые, 13 % - доброжелательные, а 10% - даже уважительные. Но все же 26%, то есть четверть жителей муниципалитета, квалифицируют эти отношения как напряженные и даже конфликтные. Негативная оценка этих отношений в большей степени проявляется среди малообеспеченных групп населения, что, несомненно, связано с рассмотренными выше данными и высказанными нами комментариями к ним. Но довольно сильное недовольство взаимоотношениями с органами власти, а точнее отношением органов власти к населению проявляется и среди таких категорий граждан, как студенты, безработные, руководители организаций и служащие. Значит, и их потребности и интересы не учитываются и не обеспечиваются должным образом местными властно-управленческими структурами.

Пока мы видим только начавшую проявляться тенденцию некоего нарастания напряженности между некоторыми категориями населения и органами власти. Понятно, что желательно так отлаживать систему управленческих отношений, чтобы эта тенденция не разрасталась, не приводила к появлению кризисных ситуаций. Для этого нужен эффективный механизм тесного взаимодействия населения с местными властно-управленческими структурами, позволяющий населению достаточно быстро и результативно воздействовать на эти структуры, направляя их деятельность в соответствии со своими потребностями и интересами, своевременно выправлять отклонения в этой деятельности от главного предназначения муниципальных органов - быть выразителями и проводниками воли местного сообщества. Такие воздействия должны включать в себя возможности осуществления населением и своевременных персональных изменений в этих, органах; конечно, при наличии достаточных к тому оснований и в рамках строгого правового порядка.

Наличие такого механизма важно не только с точки зрения предупреждения роста напряженности в отношениях между властью и населением, но и в плане воплощения идеи самоуправления. Потому что только при его существовании может по-настоящему проявиться роль местного социума, сообщества граждан как главного субъекта управления процессами своей жизнедеятельности. Формируемые же им для решения частных задач организационно-управленческие структуры выполняли бы роль, подобную той, что выполняют нанятые владельцем (в том числе коллективным - сообществом акционеров) предприятия, корпорации менеджеры, обязанные выполнять задаваемую им этим владельцем линию поведения, «сверхзадачу», находящиеся под его неусыпным контролем (естественно, не предполагающим надзора за каждым шагом, оставляющим определенную свободу действий, маневра, выбора путей решения этой «сверхзадачи») и могущие быть в любой момент замененными хозяином, если он признает их деятельность неудовлетворительной, не соответствующей его воли и интересам.

К сожалению, сейчас такого механизма, обеспечивающего органическое взаимодействие между населением муниципального образования и действующими в нем органами власти и управления, воплощающего в себе суть самоуправления, - нет.

Реальность, как видим, довольно далекая от сущности самоуправления, отражается и в массовом сознании - как населения (во всяком случае, очень большой его части), так и тех, кто призван быть его «слугами». С одной стороны, муниципальные чиновники видят основной источник своей власти в лице государства, а не населения, не избирателей своего главы муниципального образования. С другой стороны, сами граждане в большинстве своем определенно заявляют, что на деятельность администрации население существенно повлиять не может. В этом убеждено 62% респондентов. С ними не согласны только 23%, из них лишь 7 % безоговорочно считают, что население может оказать влияние на деятельность администрации, а 16% полагают, что хотя такие возможности есть, но они небольшие. При этом способы, посредством которых население якобы может воздействовать на муниципальные органы, называются такие, которые явно не способны образовать механизм регулярного и эффективного воздействия населения на деятельность этих органов. 18% тех, кто верит в возможности оказывать воздействие на эти органы, указывают на такой способ, как участие в выборах главы, еще 18% - участие в выборах депутатов. Но ведь выборы проходят раз в несколько лет, и до следующих властные структуры оказываются вне воздействия и даже контроля со стороны населения. Да и значимость выборов в их современной практике большинство оценивает довольно невысоко, как было показано ранее. Что-то более реальное просматривается лишь во мнениях 19%, которые считают, что можно оказывать влияние на органы местной власти через обращения к депутатам, а также с помощью средств массовой информации, 10% в качестве способа воздействия назвали акции протеста (митинги, пикеты, забастовки). Заметим, что при ответе на рассматриваемый вопрос, респондентам разрешалось отметить любое количество вариантов. Поэтому можно предположить, что общее число назвавших разные способы воздействия на местные органы власти отнюдь не является суммой приведенных цифр, потому что несколько разных способов (а то и все из них) называли одни и те же люди. Так что с большой уверенностью можно считать, что общее количество, тех, кто видят какие-то, даже не реальные по своей природе способы воздействия на деятельность местных органов власти и управления, не составляет не то что половины, но даже трети опрошенных.

Основная масса респондентов либо затруднилась с ответом, либо ответила, что жители города никак не могут повлиять на деятельность администрации, а названные выше средства считают неэффективными.

На основании всего рассмотренного выше можно сделать вывод, что институт муниципальной демократии и в косвенных формах его проявления пока действует слабо, местное население в своём большинстве себя в качестве субъекта управления и в таких формах не видит.

Теперь рассмотрим эту проблему с другой стороны: чтобы широкие массы населения включались в деятельность, способную направлять функционирование местных органов власти и управления и контролировать их, у них должен быть необходимый для того социально-психологический настрой. А он пока оказывается в нужной мере не сформированным.

Отмеченная выше неудовлетворенность граждан управленческой деятельностью властей можно оценивать в двух различающихся между собой плоскостях, которые, однако, могут и смыкаться. С одной стороны, она выступает фактором, порождающим взаимную отчуждённость населения и властно-управленческих структур друг от друга и на этой основе - социальную пассивность людей. Но, с другой стороны, такая неудовлетворённость выступает (у другой части населения или у той же самой в своеобразном переплетении противоположных психологических проявлений) свидетельством неравнодушного отношения людей к состоянию жизнедеятельности своего муниципального образования и функционированию структур, призванных обеспечивать ее оптимальную организацию. При достаточно высоком уровне социально-политической активности граждан такая не неудовлетворенность может выступать фактором, побуждающим их оказывать систематическое давление на упомянутые структуры, в особенности на администрацию.

К сожалению, в реальном положении дел, выявленном в ходе нашего исследования на изученном объекте, такого перехода от неудовлетворенности граждан функционированием местных управленческих структур в активную деятельность, путем постоянного давления на них, не просматривается. Неудовлетворенность пока остается только предпосылкой, лишь потенциально содержащей в себе возможности гипотетически описанного выше способа реализации принципов самоуправления» Чтобы удовлетворённость граждан переходила в их активную деятельность, направляющую работу местных властно-управленческих структур, необходимо остаточное развитие у массы населения ещё некоторых социально-психологических предпосылок. Прежде всего - наличие у людей интереса к деятельности местных органов власти и управления удовлетворение этого интереса с помощью получения необходимой информации. Между тем власти плохо информируют население о своей деятельности, так что она оказывается непрозрачной, закрытой от глаз населения. А между тем в «Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований» прописано, что «становление реального местного самоуправления, предполагающего активное участие населения в решении конкретных вопросов местного значения, поддержку органов местного самоуправления, оказываемую населением, и контроль за их деятельностью возможно осуществить только при наличии отлаженной информационной системы информирования населения» 74.

Именно отсутствием должной информации, видимо, можно объяснить наличие очень большого числа респондентов, затрудняющихся ответить на вопросы о состоянии управления в их городе, 1/3 не могла выразить определенного мнения о деятельности администрации. Да и на другие, более частные вопросы, касающиеся оценки управления, число затруднившихся дать определенный ответ было очень велико. Люди не знают состояния дел, потому и мнения своего составить не могут, и, следовательно, не дают определенного ответа.

Слабая информированность населения о деятельности муниципальных органов ярко проявляется в ответах респондентов на вопрос о важнейшей стороне этой деятельности - о формировании и использовании местного бюджета. На вопрос «Знаете ли Вы, из каких источников формируется бюджет и как он расходуется?» получены следующие ответы: «да» - 14%, «нет» - 36%, «да, но лишь отчасти» - 49%. Если рассмотреть ответы на этот вопрос в зависимости о рода занятий респондентов, то оказывается, что больше всего осведомленных о формировании бюджета, среди руководителей организаций (35%), что вполне естественно, но все же даже применительно к этой категории данный показатель очень мал; меньше всего осведомленных среди рабочих (5%), что само по себе плохо. Конечно, если взять данные в целом, получается вроде бы неплохо; большинство все же имеет какое-то представление о бюджете, 63 % опрошенных достаточно, либо хотя бы отчасти знают, из каких источников он формируется и как расходуется. Но, во-первых, доля давших безоговорочно положительный ответ, т.е. считающих себя в достаточной степени информированными, очень мала. Если при этом основная доля падет на тех, кто знает лишь «отчасти» (а это может быть и близким к нулю), такой уровень информированности очень далек от того, что должно быть в условиях самоуправления. К тому же даже приведенные цифры представляются завышенными, если посмотреть ответы на другой вопрос: «Доступна ли для жителей муниципалитета информация о доходах и расходах муниципального бюджета?». На него ответили «да» -- 8%, «нет» -- 62%, «затрудняюсь ответить» -- 30%. Эти данные прямо и очень сильно свидетельствуют, что местные власти плохо информируют население о своей деятельности. Доступной информацию о бюджете считает 40% руководителей организаций, значительно больше усредненного показателя, что опять - таки вполне понятно, но для данной категории даже и это очень мало. Во всех же остальных категориях доля давших положительный ответ не превышает 5-10%, Таким образом, большинство считает, что информация о доходах и расходах муниципального бюджета недоступна.

В таких условиях граждане не только не могут участвовать в управлении делами своего местного сообщества, как того требуют принципы самоуправления, но даже контролировать деятельность властно-управленческих структур, начиная с самой её основы - использования материальных ресурсов. Большинство, громадная часть респондентов - 77% -крайне не удовлетворена имеющимися возможностями контролировать расходование бюджетных средств.

Естественно, у граждан возникают серьезные и небезосновательные сомнения в рациональности использования средств, которыми располагает муниципальное образование. Характерны ответы, полученные на вопрос «Верите ли Вы в то, что средства бюджета расходуются наиболее оптимально?»: верят всего 6%, не верят 60%, остальные затрудняются ответить на этот вопрос, что тоже скорее свидетельствует об их скептицизме. Существенных различий в ответах между отдельными категориями респондентов нет. Меньше всего не верящих в оптимальность расходования средств среди руководителей организаций (55%). Больше всего среди работников бюджетной сферы (учителя, мед. персонал и т.п.) - 70%.

Все эти данные усиливают высказанные ранее тезисы и о том, что широкие массы населения не удовлетворены работой местных органов власти, и о том, что они не могут включаться в нее по причине своей неинформированности. Как показывают результаты исследований, в том числе проведенных нами в г.-к. Анапе, горожане в массе своей либо не имеют никакого представления, либо имеют крайне слабое представление о деятельности органов городского самоуправления, в частности, о таких важнейших параметрах жизни муниципалитета, как стратегия муниципального развития, муниципальный бюджет и приоритеты расходования муниципальных средств. Конечно, значительное число граждан попросту не интересуются этими вопросами, слабо увязывая их с качеством собственной жизни и своими личностными жизненными перспективами. Но гораздо большая часть проявляет интерес к деятельности муниципальных органов, однако она остаётся для них закрытой.

Конечно, какую-то информацию о своей деятельности муниципальные органы дают через местные СМИ, встречи (как правило, довольно редкие) депутатов и должностных лиц администрации с населением, где проходят своеобразные отчеты (обычно весьма неполные, о многом умалчивающие). Но постоянно функционирующей системы, дающей населению полную и систематическую информацию, у нас нет - можно сказать, не боясь ошибиться, нигде.

Следовательно, одной из самых первоочередных задач в области совершенствования местного самоуправления, развития социально-политической активности масс, которая, только и способна вдохнуть жизнь в функционирование этого института, придавая ему истинный смысл, заключенный в данном понятии, состоит в том, чтобы создать эффективную систему постоянной, всеобъемлющей (применительно к данной области жизни) и точной информации о деятельности местных властно-управленческих структур, намечаемых планах, достигнутых результатах, неудачах и трудно решаемых проблемах, причинах этого, имеющихся ресурсах и их использовании и т.д.

В первую очередь, как справедливо считает один из специалистов в этой области, в субъектах должны быть приняты законы, обязывающие «органы власти всех уровней не только публиковать информацию о состоянии дел, но и гарантировать свободный доступ каждого жителя к этой информации» 77. Созданная на этой основе система информирования населения может и должна обеспечивать «обратную связь» между ним и властно-управленческими структурами, что имеет самостоятельную значимость, поскольку, таким образом, решается еще одна проблема, негативно сказывающаяся на функционировании местного самоуправления. Эта проблема-отсутствие действенных механизмов обратной связи как некоего постоянно действующего системного фактора во взаимоотношениях власти и граждан. А между тем, наличие постоянной «обратной связи» является обязательным условием функционирования местного самоуправления.

В этих целях могут использоваться такие средства «обратной связи» как замеры и фокус-группы, интерактивные дебаты и голосования по отдельным вопросам через СМИ, разного рода консультации, «горячая телефонная линия», общественные приемные и др. Все это, если и используется в сегодняшней практике, то используется крайне спорадически и не системно. Вполне можно согласиться с А. Бабаловой в том, что обратная связь в системе местной власти, построенной на принципах самоуправления, должна восприниматься как органичная функция, принадлежность этой власти 7, 16. Это необходимо, чтобы развивать, у населения стремление включаться в функционирование местного самоуправления.

Такая система двусторонней связи между местными властями и населением, обеспечивающая поставленную должным образом передачу информации по каналам и прямой и обратной связи, представляет собой не что иное, как систему так называемой «связи с общественностью» (общественных связей, PR-деятельности). И это важнейшая составная часть тесного и эффективного механизма взаимодействия между профессиональными управленческими структурами и населением, муниципальным социумом, без чего, как считает автор данного исследования, не может быть подлинного местного самоуправления. В сегодняшней практике PR-деятельность осуществляется почти исключительно лишь во время избирательных кампаний, и она зачастую бывает заполнена беззастенчивой пропагандой достоинств (нередко мнимых) политических партий и отдельных кандидатов, а то и просто ложью и инсинуациями в адрес соперников. Поэтому и в силу других сходных причин в общественном мнении россиян сложилось убеждение, что «пиар» (будем дальше писать так, как это стало принято, хотя, по сути, и безграмотно) представляет собой навязывание людям ложных идей и представлений.