Система градорегулирования в России

Например, проанализируем нормы Закона от 5 апреля 2013г. №43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу Федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» по изъятию земельных участков на предмет их соответствия Конституции РФ и Земельного кодекса РФ. В соответствие с ч.3 ст.35 Конституции РФ «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

Земельный кодекс РФ в статье 49 устанавливает возможность изъятия только: 1) в исключительных случаях, и 2) при отсутствии других вариантов размещения объектов государственного и муниципального значения. К исключительным случаям, например, относятся автомобильные дороги и объекты транспорта.

Особенности же изъятия земельных участков на присоединенных территориях Новой Москвы, установленные Федеральным законом от 5 апреля 2013г. №43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» заключаются в следующем:

1) в упрощении оснований для изъятия (участки могут быть изъяты под размещение объектов регионального значения, перечень которых размыт) и состава документов для изъятия (не нужно Генерального плана, Правил землепользования и застройки), достаточно наличия проекта территориальной схемы линейного объекта или схемы земельного участка или проекта планировки территории, которые без публичных слушаний утверждаются Постановлением исполнительного органа;

2) в сокращении сроков на уведомление об изъятии участка - не позднее ,чем за 5 месяцев до предстоящего изъятия собственник должен быть уведомлен;

3) в сокращении сроков на обжалование. Документация по планировке территории может быть оспорена в суде в течение 3-х месяцев с даты утверждения. Решение об изъятии может быть оспорено в суде в течение двух месяцев со дня его принятия. Пропуск этих сроков лишает права на судебную защиту;

4) в невозможности остановить процесс изъятия, не смотря на несогласие с размером возмещения стоимости изымаемого имущества. Дальше публичная власть, что называется, вошла во вкус. В Государственной Думе РФ во втором чтении находится Законопроект №778655-6 «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи с комплексным развитием промышленных зон и внесении изменений в отдельные законодательные акты». Проект №778655-6 предусматривает:

1) возможность изъятия для государственных и муниципальных нужд любых земельных участков, иных объектов недвижимости, расположенных в границах территории развития (понятие границ территории размытое), что предполагает беспрецедентное нарушение прав собственности и новый передел собственности на территории РФ;

2) схему, согласно которой лицо, лишаясь права собственности при изъятии, не имеет возможности оспорить решение суда (поскольку решение суда об изъятии вступает в силу немедленно);

3) безответственность органов государственной власти в рамках договоров на комплексное развитие территории, с возможностью не исполнять принятые в рамках договора обязательства и списать все на «отсутствие денег в бюджете»;

4) освобождение от ответственности Российской Федерации и субъектов РФ за утвержденные государством документы территориального планирования и документации по планировке территорий. Указанный вид ответственности возложен лишь на органы местного самоуправления.

Хотелось бы отметить еще одно «изобретение» неправового характера. Это взимание платы за смену вида разрешенного использования с владельцев земельных участков. Такое право предоставлено органам публичной власти Законом от 5 апреля 2013г. №43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу Федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В соответствие с абз.2 ч.3 ст.85 Земельного кодекса РФ правообладатели земельных участков «могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования». Земельным кодексом РФ и Градостроительным кодексом РФ предусмотрено право владельца земли на выбор вида разрешенного использования, установленного градостроительным регламентом без взимания каких-либо платежей. Отсутствие документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, позволяет в режиме индивидуального предписания устанавливать вид разрешенного использования земельного участка и при изменении вида разрешенного использования на вид, позволяющий осуществлять строительство, устанавливается и взимается плата.



2. Особенности и перспективы развития системы градорегулирования в России с учётом опыта Китая

По основным признакам, характеризующим модель системы градорегулирования, выполнен сопоставительный анализ правовых основ систем градорегулирования в России и Китае на современном этапе их развития.

Сопоставление выполнено в табличной форме, приведенной ниже.

Отметим тенденции, в направлении которых развиваются системы градорегулирования в России и Китае

В Китае направление развитие системы градорегулирования идет по следующему направлению:

1. процесс градорегулирования становится более открытым и демократичным, усиливается общественный контроль на всех этапах осуществления подготовки и реализации планов развития городом;

2. выстраивается система управления городским планированием, позволяющая проявлять инициативу на различных уровнях в соответствии с процессами децентрализации власти, конкретной ответственностью чиновников и границами полномочий на разных уровнях;

3. увеличивается количество документов территориального планирования (появляются комплексные документы системы планирования города и села) с тенденцией к упрощению процедур официального утверждения планов городского развития;

4. формируется система управления городским планированием, которая в большей степени соответствует требованиям рыночной экономики, предоставляя больше полномочий правительствам на различных уровнях;

В России тенденции в развитии системы градорегулирования на современном этапе следующие:

1. консервация системы «точечно-административного» процесса управления застройкой территорий посредством принижения (дискредитации разными способами) важности и необходимости документов территориального планирования;

2. отсутствие таких планов социально-экономического развития, которые были бы ориентированы на их реализацию, связанную с соответствующей ответственностью органов власти;

3. усиление коррупционных условий (несмотря на декларируемую борьбу с коррупцией) в процессах градорегулирования, усиление безответственности государственных должностных лиц и контролирующих органов;

4. информационная закрытость процессов управления городским планированием (несмотря на декларирование открытости в законодательных актах);

5. путаница в распределении полномочий между уровнями власти, усиление централизации власти и лишение органов местного самоуправления реальных полномочий влиять на процессы качественного развития городских территорий.

Таблица Сопоставительный анализ правовых основ систем градорегулирования в России и Китае

Характеристики системы градорегулирования	Китай (2004-2015)	Россия (2004-2015)
Наличие/отсутствие права частной собственности на земельные участки	Собственность государства на землю в городах (понятие город - широкое), земля сельхозназначения - коллективная собственность крестьян. Купля-продажа земли запрещена. Однако передача земли в пользование под застройку на длительные сроки (40-70 лет) по сути является квазисобственностью на землю	Земля может находиться в частной собственности (собственность юридических лиц и граждан), государственной собственности (РФ и субъектов РФ) и собственности муниципальных образований
Наличие/отсутствие процедур предоставления частным лицам земельных участков для строительства из состава государственных, муниципальных земель	2 способа: 1) бесплатное выделение в административном порядке ( под строительство объектов обороны, транспортной инфраструктуры и т.п.) 2) платное - предоставление для хозяйственных целей в срочное пользование на разный срок в зависимости от назначения объектов - 40,50,70 лет	2 способа: 1) бесплатное выделение в пользование или собственность; 2) платное предоставление в собственность или в аренду (преимущественно в аренду).
Особенности процедур предоставления частным лицам земельных участков для строительства из состава государственных, муниципальных земель	Для промышленного строительства - путем заключения соглашения, под остальное хозяйственное строительство (торговля, жилье, офисы, рекреационные объекты, туризм и т.п.) - только по результатам конкурентных отборов (аукцион, конкурс). Земля под промышленное использование предоставляется за незначительную цену (почти бесплатно) - около 70% от всех предоставлений под застройку. Земля под торговлю, жилье - по рыночной цене. Реализуется стратегия «земельных финансов», согласно которой единственный собственник земли - государство посредством капитализации земли получает высокий доход. Полученные деньги направляются на развитие городской и транспортной инфрастуктуры.	Два вида способов: 1) конкурентный и 2) неконкурентный. 1. Конкурентные способы: предоставление земли для жилищного строительства посредством аукционов, в т.ч. для комплексного освоения свободных территорий, для развития застроенных территорий. 2. Неконкурентные способы. Сохраняется значительный перечень оснований для передачи земельного участка без проведения торгов, под основания «зашиты» общие понятия такие как «объекты социально-культурного» назначения или «масштабные инвестиционные проекты». Используется нерыночный, неконкурентный способ предоставления земли, такой как предварительное согласование предоставления земельного участка Земля под промышленное назначение не имеет преимуществ перед торговлей или жильем. Государство стремилось с момента разрешения права собственности на землю быстрее сформировать рынок продавцов и покупателей на землю, контроль за оборотом земли с/х назначения также отсутствует. В итоге земля перераспределилась в пользу меньшинства, рынок продавцов и покупателей земли монополизировался с тенденцией к дальнейшей монополизации. Желая пополнить бюджет за счет рынка земли, законодательно устанавливаются такие виды платежей как «взимание платы за смену вида разрешенного использования» Развитие городской инфраструктуры перекладывается на частных правообладателей земли- застройщиков путем заключения Инвестиционных контрактов.
Наличие/отсутствие и особенности (при наличии) соответствующих институтов правового регулирования
Институт стратегического планирования	Экономический курс на ускоренную модернизацию и индустриализацию страны. Детальное директивное планирование по всем отраслям народного хозяйства на первоначальном этапе реформ (1980-90гг), постепенный отход от детального директивного планирования с переходом к индикативному планированию и планированию по общим экономическим показателям (детальное планирование по отраслям промышленности, которые не может потянуть частный бизнес остается).	Экономический курс на развитие страны представлен фрагментарными решениями при отсутствии долгосрочной перспективы. Институт стратегического планирования формально существует, в 2014году принят ФЗ «О стратегическом планировании в РФ»
Институт территориального планирования
Уровни планирования - федеральный (общенациональный), региональный, местный	Три уровня планирования - общенациональный, региональный (правительства, автономные районы, автономные города) и городской уровень.	ГрК РФ предусматривает три уровня планирования - федеральный уровень (общенациональный), региональный уровень (уровень субъектов РФ) и местный уровень планирования
Соподчинённость документов территориального планирования различных уровней	Документы территориального планирования готовятся на местном уровне - уездными (городскими) и волостными (поселковыми) властями с учетом утвержденных вышестоящим уровнем планов использования земли. Документы нижестоящего уровня подлежат утверждению вышестоящим уровнем (как было в СССР 1929-1960гг).Таким образом , документы территориального планирования проверяются на соответствие городским планам использования земли (увязанных с хозяйственными планами). Вышестоящий уровень может по своему усмотрению внести изменения в генплан города (особенно часто это делается для размещения промышленных объектов)	Документы территориального планирования нижестоящим уровнем публичной власти готовятся независимо (принцип независимости) от деятельности/бездеятельности вышестоящего уровня власти, в документах территориального планирования нижестоящего уровня отражаются (генпланах) отражаются объекты регионального и федерального значения.
Особенности территориального планирования на местном уровне - генеральные планы	Планы развития городских систем в провинциях и автономных районах рассматриваются и утверждаются Национальным правительством (Госсовет). На основании утвержденных планов городских систем исполнительные органы власти инициируют подготовку генеральных планов городов (утверждается всегда вышестоящим уровнем исполнительной власти). После утверждения Генплана городские власти могут вносить частичные изменения, но должны немедленно уведомить вышестоящий уровень (утвердивший генплан). Что касается важных изменений (масштабы и направление развития, общая планировка, окружающая среда), органы исполнительной власти города должны сначала получить разрешение от законодательной власти города на это, а затем получить одобрение от вышестоящих органов, одобривших первоначальный генплан. В генеральном плане отражается целевое использование земельных участков	В генеральном плане учитываются объекты федерального и регионального уровня, отраженные в утвержденных ранее документах территориального планирования соответствующего уровня. Генеральный план утверждается представительным органом власти. В связи с возможностью перераспределения полномочий между субъектом РФ и местным уровнем власти (136-ФЗ от 27 мая 2014г) местные органы власти могут быть по закону субъекта РФ отстранены от подготовки документов территориального планирования, что и было реализовано, например, в Московской области
Наличие/отсутствие института публичных слушаний по обсуждению документов территориального планирования	До 2007 года предусмотрено правило, что на всех этапах городского планирования должен осуществляться общественный контроль, процесс должен быть открытым и демократичным. Законом 2007 года уже предусмотрен институт публичных слушаний (дебатов, консультаций) перед отправлением Генерального плана на утверждение.	Предусмотрен институт публичных слушаний, с определенными исключениями для городов федерального значения. Так, в Москве утвержденные до 1 июля 2016 года проекты планировки территории включаются в правила землепользования и застройки без проведения публичных слушаний
Наличие/отсутствие института градостроительного зонирования - установления юридически значимых правовых режимов использования земельных участков посредством нормативных правовых актов (правил землепользования и застройки)	Правила землепользования постепенно стали появляться с 2007 года для отдельных частей крупных городов (например, Центральной части Шанхая), общее правило - Генпланом города предусмотрено целевое использование земельных участков, целевое использование переносится в соглашение об использовании земельного участка, пользователь земельного участка может инициативно обратиться к власти с заявлением об изменении целевого назначения	Институт правил землепользования и застройки предусмотрен ЗК РФ и ГрК РФ. В большинстве городов РФ правила землепользования и застройки утверждены. В Москве и Московской области, где наибольший размах строительной деятельности, ПЗЗ до настоящего времени не утверждены. В указанных и иных регионах сохраняется возможность выборочных точечных вторжений посредством индивидуальных неформализованных и непубличных решений согласно абсолютному (неограниченному) праву верховного должностного лица
Особенности института изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд	Изъятие (реквизиция) для «общественных интересов». Понятие «общественные интересы» не раскрыто, по сути все экономическое строительство подпадает под общественные интересы. Основная масса изъятий происходит из сельхозземли, но свободно может изыматься земля, переданная в возмездное пользование под городскую застройку.	Изъятие по Земельному кодексу РФ допускается в исключительных случаях для государственных и муниципальных нужд. Понятие «государственные и муниципальные нужды» раскрыто перечислением объектов, соответствующим этим нуждам. Постепенно появляется все больше отдельных федеральных законов, содержащие иные основания для изъятия (например, размытый перечень оснований содержится в Законе №43 -ФЗ о присоединении новых территории к Москве). Дальше больше - появление законопроекта №778655-6, согласно которому перечень оснований для изъятия под промышленные зоны становится неопределенным
Особенности института планировки территории (связь с документами территориального планирования и градостроительного зонирования)	Детальная планировка осуществляется на основании Генерального плана города и районного плана.	Документация по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования, в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования (п 10 ст. 45 ГрК РФ)
Особенности института градостроительного нормирования (уровни нормирования, связь градостроительного нормирования с техническими регламентами безопасности)	Технические регламенты безопасности отделены от градостроительного нормирования	Градостроительное нормирование подразделяется на три уровня: 1) на федеральном уровне - технические регламенты безопасности (в виде строительных норм и правил); 2) на региональном и местном уровнях - нормативы градостроительного проектирования; 3) местный уровень - градостроительные регламенты в правилах землепользования и застройки, определяющие правовой режим использования земельных участков

На основе исследования опыта управления застройкой территорий в Китае, учета опыта Советского Союза периода 1917-1960гг, на основе анализа текущего состояния дел в градорегулировании современной России, с целью решения кризисных явлений в системе градорегулирования, предлагаются к реализации следующие инициативы:

1. Ввести персональную ответственность должностных лиц за отсутствие документов территориального планирования к такому-то сроку, либо за несоответствующее установленным стандартам качество утверждённых документов.

2. Ввести персональную ответственность должностных лиц за отсутствие планов социально-экономического развития к такому-то сроку, по отдельным «прорывным» отраслям промышленности ввести специальные схемы (документы) планирования с их отображением в документах территориального планирования.

3. Закрепить законодательно основной принцип передачи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на конкурентной основе, за исключением предоставления земельных участков под крупные промышленные объекты;

4. Исключить из законодательства любые варианты получения государственной и муниципальной земли в обход конкурентных процедур, прежде всего модифицированную (последними изменениями Земельного кодекса РФ) процедуру «предварительного согласования места размещения объекта»;

5. Ввести персональную ответственность должностных лиц за выдачу разрешений на строительство в отсутствие утвержденных документов территориального планирования и градостроительного зонирования, либо в противоречие таким документам.

6. Усилить контроль за соблюдением технических регламентов безопасности и персональную ответственность участников процесса строительства (застройщик, проектировщик, подрядчик) за нарушение требований технических регламентов на всех этапах проектирования и строительства.

7. Создать земельные суды, специализирующиеся на рассмотрении земельных и градостроительных споров.



Заключение

На основе проведенного в работе исследования, можно сделать следующие основные выводы:

1. Для преодоления глубокого структурного и экономического кризиса в России и кризиса в системе градорегулирования следует системно изучать и применять передовые методы развития территорий Китая, других успешных стран, а также опыта СССР.

2. Необходимо срочно избавляться от коррупционного «двухстороннего» (застройщик - публичная власть) самостроя. Добиваться соблюдения норм права и персональной ответственности всех сторон процесса градорегулирования.

3. Ввести в законодательство нормы, допускающие возможность создания определённых объёмов строительства только при наличии согласованной с этими объёмами инфраструктуры - социальной, инженерно-технической, транспортной.

4. Реализовать предложения, изложенные в последней главе настоящей работы.



Список использованных источников

1. Конституция РФ;

2. Гражданский кодекс РФ (часть первая)

3. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004г.;

4. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001г. №136-ФЗ;

5. Федеральный закон от 24.07.2002г. №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»;

6. Федеральный закон от 05.04.2013г. №43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

7. Федеральный закон от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

8. Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

9. Федеральный закон от 28.09.2010г. №244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»;

10. Федеральный закон от 01.12.2007г. №310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты»;

11. Конституция КНР 1982года;

12. Закон КНР «О вещных правах» от 2007 года;

13. Антонов В.И., Аршавский Г.А. и др. Современное право Китайской народной республики. Обзор законодательства 1978-2011. Части I-II/ Под общ. ред. Гудошникова Л.М., Трощинского П.В. Институт Дальнего востока РАН РФ., Москва - 2012;

14. Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. Москва, 1963;

15. Бергер Я.М. Экономическая стратегия Китая, Москва, 2009;

16. Бони Л.Д. Система государственного управления землей для строительных целей в Китае// Аналитический материал для Центра аграрно-продовольственной политики Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Институт Дальнего востока РАН - Москва, 2015;

17. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. Учебник для вузов, Москва, 2015;

18. Глазычев В.Л. Политическая экономия города. Москва, 2009

19. Делягин М., Шеянов В. Империя в прыжке. Китай изнутри. Москва, 2015;

20. Островский А.В. КНР: экономика регионов. Москва, 2015;

21. Катасонов В. Экономика Сталина. Москва - 2014г.

22. Пивоварова Э.П. Социализм с китайской спецификой. Москва, 2011;

23. Сергеев Е. Новая индустриализация России как альтернатива ее крушению. Монография. Москва, 2015;

24. Сиваев С.Б., Трутнев Э.К., Прокофьев В.Ю. Государственная поддержка жилищного строительства и развития коммунальной инфраструктуры.- М., 2009

25. Трутнев Э.К. Азбука градостроительного нормирования. Краткие ответы на вопросы в отношении местных нормативов градостроительного проектирования, излагаемые с использованием правовых актов, включая подготовленные с участием Института экономики города. Москва, 2013;

26. Трутнев Э.К., Сафарова М.Д. Градорегулирование в условиях рыночной экономики. М, 2009;

27. Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к градостроительному кодексу. Москва, Фонд «Институт экономики города», 2008;

28. Трутнев Э.К. и др. Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости./ Фонд Институт экономики города. Авт. коллектив под рук. Трутнева Э.К. - Москва, 2008;

29. Экспертное заключение Института экономики города на Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// http://www.urbaneconomics.ru/news/?mat_id=1140;

30. Библиотека ответов на вопросы о градостроительной деятельности (обновление от 14.01.2016) Автор Э.К. Трутнев//http://www.urbaneconomics.ru/publications/?mat_id=127;

31. Стратегический план Шанхая// http://mosurbanforum.ru/files/pdf/analiticheskie_obzory/masterplan_book_2_chast.pdf

Размещено на Allbest.ru