Права граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

Перечисленные выше органы обязаны зарегистрировать гражданина по месту пребывания или жительства, тем самым, удостоверяя факт свободного волеизъявления гражданина. Об этом, в частности, говорится в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года по делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил Регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской ФедерацииПостановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713. - СЗ. - 1998. - № 6. - Ст. 783..

Постановка на регистрационный учет по месту пребывания либо месту жительства является обязанностью лица, а не его правом. Данное действие, по нашему мнению, ни в коей мере не ограничивает право человека на свободу передвижения, поскольку выбор места пребывания (жительства) осуществляется непосредственно гражданином. Снятие граждан с учета происходит либо по заявлению о регистрации их по новому месту жительства, либо по иным причинам, указанным в законе. Защита прав граждан в случае посягательства на них со стороны государственных или иных органов, предприятий, учреждений, организаций, иных юридических, должностных и физических лиц, осуществляется вышестоящими должностными лицами либо судом в порядке, определенном законами Российской Федерации. Нарушение должностными лицами и гражданами правил регистрационного учета влечет за собой ответственность (административную, дисциплинарную, материальную, уголовную - в зависимости от конкретного случая).

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что под регистрацией можно понимать специальный учет, осуществляемый в определенном законом порядке уполномоченными на то государственными органами либо должностными лицами с целью установления факта выбора гражданином Российской Федерации нормативно определенных мест пребывания либо проживания в целях обеспечения необходимых условий для реализации своих субъективных прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Институт регистрации, также, как и институт прописки, предусматривает ведение специальных учетов, включающих в себя сведения о проживающих, изменивших место жительства, либо выбывших по иной причине гражданах, сведений о лицах, освободившихся из мест лишения свободы и имеющих судимость, другие сведения. Однако, в настоящее время существует пока слабая материальная база для создания специальных банков данных и до временной системы учета и идентификации граждан. Конечно, предпосылки для ее создания имеются, все большее число паспортно-визовых аппаратов МВД Российской Федерации обеспечивается электронно-вычислительной техникой, УВД некоторых краев, областей, городов создают собственные автоматизированные банки данных, включающие в себя различную информацию, касающуюся вопросов регистрационного учета (сведения о регистрации граждан, снятии их с учета, сведения о лицах, имеющих судимость и т.д.).

Сейчас отдельные автоматизированные информационные системы работают в автономном режиме, отсутствует "...возможность непосредственного доступа пользователей к массивам интересующей их информации, не в полной мере при создании АИС..." учитывается"... специфика информационных служб потребностей служб Министерства.., производительность применяемых вычислительных комплексов..." не позволяет "...обрабатывать большие объемы информации, измеряемые миллионами документов (например, картотеки адресных бюро... и другое)"Основы управления в органах внутренних дел. уч. под ред. проф. Коренева А.П. - М.: "Щит" -1996. -119с.

К сожалению, единая информационно-вычислительная система органов внутренних дел в наши дни еще не создана, отсутствует также законодательство, регулирующее вопросы создания и использования информационных банков данных о гражданах, охраны конфиденциальной информации о личности Законодательство подобного рода уже существует в ряде зарубежных стран. В качестве примера можно привести Федеральный закон Австрии "О защите персональных данных" от 18.10.78г., Закон №293 от 06.78.07.78г. "О частных регистрах" и № 294 от 8.07.78г. "О публичных регистрах'', Закон Норвегии №48 от 9.06.78 г."О регистрах персональных данных", Закон США от 31.12.1974 г. "О защите частной сферы" (Ртасу Ас).

Вероятно это является одной из причин того, что на практике регистрационный учет сейчас так мало отличается от прописки. Основной причиной слабого отличия, по нашему мнению, являются серьезные противоречия, имеющие место в законодательстве о регистрационном учете, базирующиеся на отношении законодателя к регистрации как средству регулирования миграции, что придает регистрационному учету разрешительный характер. Практически общими в существующих условиях у них являются и задачи. Прежде всего, это учет населения. В научной литературе встречаются следующие его виды. Во-первых, это - текущий оперативный (статистический) учет, представляющий собой сбор и накопление информации о зарегистрированных и снятых с учета гражданах, а также передачу этих сведений в органы государственной статистики, где те проходят обработку и анализ с целью получения статистики, отражающей характер демографических изменений, как на территории отдельного субъекта Федерации, так и на территории всего государства в целом.

Персональный, или адресный учет граждан, осуществляемый паспортно-визовыми аппаратами органов внутренних дел и ее адресно-справочной службой, играет большую роль для установления местонахождения отдельных граждан. Это имеет значение, как для профилактической работы органов внутренних дел, так и для розыска преступников и других правонарушителей. Возможности адресно-справочных бюро способствуют восстановлению семей, помогая разыскивать граждан, утративших связь с родственниками. "Данные статистического и персонального учета граждан необходимы также органам гражданской обороны для составления планов эвакуации населения и проведения иных мероприятий, а также военным комиссариатам и другим органам Министерства обороны России для работы с призывниками и военнообязанными лицами"Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная, учебник под ред. проф. Коренева А.П.- М.: МЮИ МВД, " Щит" - 1997. - 161 с..

Современный период характеризуется кризисными явлениями в экономике, влияющими на многие факторы жизни человека, в том числе и на материальный. Это усиливает миграционные процессы, люди стремятся изменить место жительства в надежде получить заработок в больших городах с развитой промышленной инфраструктурой. Однако эти перемещения вызывают обострение социальных проблем в этих регионах - усиливается конкуренция на рынке рабочей силы, возрастает нагрузка на инженерную, социально-культурную, коммунальную системы населенных пунктов, обостряются проблемы межнациональных отношений. Поэтому, как на законодательном уровне, так и в научной литературе можно встретить, обосновываемые вышеприведенными сложностями, попытки ограничить свободное перемещение граждан, лишить их установленных законом прав и свободЗакон Краснодарского края от 23.06.95 г., постановление правительства Москвы от 11 октября 1994 г. №922 "О прописке (регистрации) граждан, прибывающих в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности" в ред. постановлений от 28.02.95 № 171, от 04.04.96 г. № 9-П.

В связи с этим до последнего времени система регистрации в той же мере, как ранее система прописки, была призвана осуществлять задачу контроля и регулирования миграционных процессов. Среди представителей многих ветвей власти, в том числе и законодательной до сих пор бытует мнение об этом. Так, Президент Российской Федерации отклонил проект федерального закона "О внесении дополнения в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" В ст. "Ограничение прав граждан недопустимо" предлагалось расширить перечень местностей, где может быть ограничено право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства за счет городов - курортов федерального значения.

Это неприемлемо, хотя бы в силу того, что такое ограничение не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в которой сказано, что права, и свободы граждан могут ограничиваться только федеральным законом и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого, можно также предположить, что регистрационный учет может служить средством контроля за передвижением населения, но только в тех случаях, когда это оправдывается вышеприведенными доводами.

Действующее законодательство обосновывает необходимость введения регистрационного учета граждан созданием условий для реализации ими прав и свобод, исполнением обязанностей перед другими гражданами. В самом деле, человек является субъектом различных отношений, в том числе и правовых, одновременно являясь носителем биографических и демографических признаков (фамилия, имя, отчество, время и место рождения и др.) Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная, учебник под ред. проф. Коренева А.П.- М.: МЮИ МВД, " Щит" - 1997. - с.135.

Отношения по поводу выдачи, обмена и изъятия паспортов и иных документов, регистрации и снятия с учета возникают и между государственными органами, уполномоченными на то законами Российской Федерации «О реорганизации подразделений виз, регистрации и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел»Постановление Совета министров Российской Федерации. Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 года № 124//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 8. Ст. 659..

В настоящее время государство идет по пути большей либерализации законодательства по вопросам обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства, однако задачи, стоящие перед паспортно-регистрационной системой, остались прежними. Авторы работ, посвященных проблемам реализации правил паспортно-регистрационной системы единодушны во мнении, что основными задачами, стоящими перед паспортно-регистрационной системой являются:

1) текущий оперативный учет населения, позволяющий производить механический подсчет миграции населения как внутри административно - территориальных единиц, так и за их пределами. Талоны статистического учета, заполняемые при регистрации по месту пребывания и по месту жительства, а также при снятии с регистрационного учета содержат также сведения о поле регистрируемого гражданина, его семейном положении, социальном статусе, а также о месте, откуда прибыл (куда направляется), это позволяет органам учета и статистики иметь до некоторой степени ясное представление о миграционных процессах, что в свою очередь влияет на социально - экономическую политику, как в отдельных регионах, так и в масштабе всего государства. Подобного рода информация используется при разработке прогнозов а также сводных, целевых, отраслевых и межотраслевых программ социально - экономического развития;

2) контроль и регулирование передвижения населения производится "...путем установления специальных правил проживания в различных местностях и переезде на жительство в другие районы страны..."Административная деятельность органов внутренних дел. Часть особенная, уч. под ред. проф. Коренева А.П -. М. : МЮИ МВД, "Щит". -1997. - 162с.

Законом определен порядок ограничения передвижения на территориях, где введено чрезвычайное положение, в зонах стихийного бедствия и экологических катастроф, местах расположения военных городков, приграничных районах. Такие ограничения диктуются соображениями государственной и общественной безопасности и не противоречат действующим конституционным нормам и международным договорам. Однако до сих пор в некоторых регионах действуют правила, ограничивающие регистрацию граждан, прибывающих из - за пределов данных местностей (Москва и Московская область, Санкт - Петербург, Ставропольский и Краснодарский края и некоторых других), что,несомненно, вступает в конфликт с требованиями Конституции и федерального законодательства о свободе передвижения и выбора места пребывания и жительства на территории Российской Федерации.

Непростая общественно - политическая и экономическая ситуация диктует неоднозначный подход к решению данной проблемы, поскольку, массовая миграция населения, в том числе и граждан иностранных государств взывает откровенное недовольство среди жителей перечисленных населенных пунктов и территорий. Поэтому как население, так и представители органов государственной власти тех субъектов Федерации, где наиболее велик приток мигрантов, выступают за введение разрешительного порядка регулирования передвижения, при котором возможен будет контроль за миграционными процессами.

Существующий механизм реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и места жительства, содержащийся в федеральном законодательстве (за некоторыми оговорками имеются в виду положения пунктов 10,12 и 21 «Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, признанных неконституционными в постановлении Конституционного суда»), однозначен в этих вопросах и направлен на отмену всех ограничений, что в некоторых случаях может приводить к достаточно непростым последствиям. Известны случаи принудительного выселения из собственных домов жителей крымско-татарской национальности в Крымском районе Краснодарского края, а также требования жителей о запрете прописки лиц армянской национальности в дома, принадлежащие им на праве личной собственности в станице Елизаветинской города Краснодара.

Усиление социальной напряженности, угроза личной и общественной безопасности вызвали необходимость внесения изменений и дополнений в существующее законодательство о регистрационном учете. Проект Федерального закона "О внесении дополнений в статью 8 Закона Российской Федерации "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации", содержащий предложение о включении городов - курортов федерального значения в перечень местностей, где может быть ограничено право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, отклонен Президентом ввиду того, что оно не соответствует требованиям части 3 статьи 55 Конституции, предусматривающей ограничение прав и свобод граждан только в той мере, насколько это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ограничение прав граждан недопустимо. Письмо Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Председателю Государственной Думы Г.Н. СелезневуРоссийская газета, 1998. - 2 декабря.. Однако, когда свобода передвижения, выбора места пребывания и места жительства для одних означает нарушения прав и свобод других лиц, представляется возможным установление некоторых ограничений данного права для обеспечения контроля над массовой неконтролируемой миграцией.

В особом мнении судьи Конституционного Суда Российской Федерации Баглая М.В. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное место жительства в названные регионы, указывается, что "...защита прав и свобод, как и обеспечение общественной безопасности, относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "б" части 1 Конституции Российской Федерации) такая защита может быть осуществлена только в форме закона. Однако трудно себе представить, насколько эффективной может быть эта защита, если при отсутствии федерального закона субъект Федерации, столкнувшись с массовым переселением граждан в одну местность, станет ожидать принятия федерального закона..."СЗ РФ. -1996. - № 16. - Ст. 1909.. С этим нельзя не согласиться, тем более, если учесть, что законодательство о беженцах, а также вынужденных переселенцах не содержит реального механизма регулирования миграции.

3) обеспечение реализации субъективных прав и обязанностей граждан. Паспортно-визовая система не только обеспечивает право человека на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, ее действие в некоторых случаях способствует соблюдению иных субъективных прав и свобод. Таких, как например, как право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основные права и свободы человека принадлежат каждому индивидууму с момента рождения (ст. 17 Конституции). В статье 60Конституции Российской Федерации говорится о том, что гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако уже с момента получения паспорта (в соответствии с законодательством, он наступает по достижении гражданином Российской Федерации четырнадцатилетнего возрастаПостановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 № 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации". // СЗ РФ. - № 28. -1997. -С. 3444.) объем прав, а также обязанностей существенно расширяется (например - по достижении этого возраста гражданин имеет право самостоятельно совершать разного рода сделки, нести связанную с этим имущественную ответственность (ст. 26 п. 2 и ст. 28 п. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В установленных законом случаях, в основной документ могут вноситься специальные отметки о наличии у конкретного гражданина того или иного набора прав либо обязанностей, так, например, в паспортах лиц, достигших призывного возраста проставляется штамп об отношении к воинской обязанности. Нельзя в связи с этим утверждать, что именно наличие паспорта (либо отметок в нем) порождают для гражданина какие - либо права и обязанности, данный документ является лишь носителем информации о наличии (отсутствии) некоторых, и очень немногих, из них.

4) охрана общественного порядка и обеспечение личной, общественной и государственной безопасности. Данная задача является одной из наиболее важных, стоящих перед паспортной системой. Под обеспечением личной безопасности здесь понимается защита имущественных (в основном, жилищных) интересов граждан, поскольку наличие, либо отсутствие регистрационного учета существенным образом влияют на некоторые отношения в области распределения муниципального жилья, рассмотрения в суде спорных вопросов в сфере владения, распоряжения, пользования жилыми помещениями различных видов собственности.

В нашей стране исторически сложилось такая ситуация, при которой надзор и контроль за пребыванием и проживанием граждан осуществляется правоохранительными органами, данная деятельность была и остается достаточно важной для решения правоохранительных задач, поскольку подобный тотальный учет населения (каким, в сущности, и является режим регистрации (прописки)) способствует выявлению лиц, скрывшихся от следствия и суда, уклоняющихся от исполнения обязанностей (например - воинской, обязанности уплаты алиментов), осуществлению других функций. Важную помощь оказывает действие паспортно-регистрационного режима в деле обеспечения государственной безопасности (соблюдение последнего ожесточается в приграничных, таможенных зонах, везде, где могут пострадать интересы государства).

Все изложенное позволяет нам говорить о том, что паспортно-регистрационная система представляет собой совокупность урегулированных правовыми нормами отношений по поводу выдачи, обмена и изъятия паспортов и иных, выдаваемых уполномоченными на то органами документов, удостоверяющих личность гражданина, регистрации по месту пребывания и месту жительства в целях учета и регулирования передвижения населения, обеспечения условий для реализации субъективных прав, свобод, и обязанностей, а также обеспечения личной общественной государственной безопасности, охраны общественного порядка. К сожалению, слабо отличается от существовавшего ранее и порядок оформления регистрации. Также, как и при получении разрешения на прописку, в настоящее время гражданин обращается в уполномоченные на то органы (домоуправление, паспортно-визовая служба органов внутренних дел), имея при себе большое количество различных документов, поскольку помимо перечисленных в части первой статьи 6 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (паспорта или иного заменяющего его документа, удостоверяющего личность гражданина и документа, являющегося основанием для вселения гражданина в жилое помещение - ордера, договора, заявления лица, предоставившего гражданину жилое помещение, или иного документа (или его надлежаще заверенной копии), должностные лица указанных органов нередко требуют иные документы, подчас никакого отношения к реализуемому праву не имеющие.

Неудивительно, что такой подход к оформлению регистрации вызывает справедливые нарекания у граждан, изменивших место пребывания либо жительства, поскольку вызывает необходимость сбора большого количества различных справок и прочих документов для подтверждения фактов отнюдь не связанных с "...подтверждением добросовестного использования гражданином своих прав и добросовестного исполнения им обязанностей, связанных с регистрацией в конкретном жилом помещении", как это указывалось в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года.

Как уже было сказано, в современный период возросло значение конституционного статуса гражданина, охраны его прав, свобод, а также обязанностей. Государство обеспечивает реализацию таковых посредством издания целой системы нормативных актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в данной сфере. В науке административного права в настоящее время нет единого подхода к вопросу классификации форм его выражения (источников административного права33). Большинство ученых склонны систематизировать источники права в соответствии с их значимостью и степенью воздействия на регулируемые отношения. Наиболее приемлемым, по нашему мнению, является разделение на международные акты и межгосударственные соглашения;

- законы (в том числе и основной - Конституцию);

- нормативные указы Президента Российской Федерации;

- постановления Правительства Российской Федерации;

- нормативные акты (приказы, инструкции, постановления) федеральных министерств, государственных комитетов, комитетов, других федеральных служб и ведомств;

- акты (законы, решения, постановления) органов государственной власти субъектов федерации;

- нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправленияКоренев А.П. указ. соч. с. 36. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - М. -1996. - 66 - 67 с. и др...

Гражданин, который изменилместо жительства, обязуется законодательством не позжесеми дней с момента прибытия на новое место жительства обратиться к должностному лицу, которое отвечает за регистрацию для предоставления Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 (ред. от 28.03.2008):

- документа, удостоверяющего личность;

- заявления, заполненного в строго установленной форме о регистрации по месту жительства; право жительство выезд свобода

- документа, который является в соответствии с жилищныминормами, действующими в РФ, основанием для вселения в жилое помещение.

Должностное лицо, ответственное за регистрацию в течение 3-дневного срока с момента обращения гражданина, передаёт перечень документов, указанных выше, в орган регистрационного учета. Орган регистрационного учета в течение 3-дневного срока с момента поступления документов регистрирует гражданина по месту жительства и производят в их паспортах пометку о регистрации по месту жительства. Гражданам, для регистрации которых необходимо предоставитьдругие документы, удостоверяющие личность, выдается свидетельство о регистрации по месту жительства.

При нарушении правил регистрации граждан наступает ответственность, которая предусмотрена законодательством для обязанных регистрироваться по месту пребывания и месту жительства. Такая ответственность установлена пунктом 1 статьи 19.15 КоАП РФ:

«1. Проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства - влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей» Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) (ред. от 19.05.2010), ч. 1 ст. 19.15.

Пункт 2 статьи 19.15 КоАП РФ определяетмеру ответственности должностного лица, ответственного за регистрацию, атакже собственника жилого помещения за нарушение правил регистрации:

«2. Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без удостоверения личности гражданина (паспорта) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства - влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей» Там же, ч.2 ст. 19.15.

Формулировка правонарушений выработана таким образом, что они представляютсяпродолжительными, и 2-х месячный срок давности привлечения к административномуштрафу начинает проистекать не с моментанеисполнения правил регистрации, а с моментавыявленияподобного нарушения правил регистрации.Продолжительный характер данного правонарушения доказывается, в том числе, ответом на вопрос 16 из документов по обзору судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2005 года, которая утверждена Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 года.

Для рассмотрения дел об административном правонарушении по ст. 19.15 КоАП Российской Федерацииназначают Статья 4.5 КоАП РФ:

1. старших участковых уполномоченных милиции, участковых уполномоченных милиции;

2. руководителей и их заместителей ФМС РФ, территориальные органы ФМС РФ, руководителей структурных подразделений территориальных органов ФМС РФ.

При этом составлять на месте протоколы об административном правонарушении по ст. 19.15 КоАП РФ (с обязанностью в последствиипередать протоколы лицам, которые уполномочены рассмотреть дело об административнм правонарушении) уполномочили практически всех сотрудников милиции Приложение N 1 к Приказу МВД России от 02.06.2005 № 444.

2.3 Право гражданина РФ на выезд из страны

В соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» граждане имеют право на самостоятельный поиск работы и трудоустройство за пределами территории Российской Федерации (статья 10).

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок реализации указанного права являются следующие законы. Трудовой кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации N 1032-1 от 19 апреля 1991 года «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Порядок выезда граждан за пределы территории Российской Федерации установлен Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Согласно указанному Федеральному закону граждане Российской Федерации, пребывающие за пределами Российской Федерации, находятся под защитой и покровительством Российской Федерации.

Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Выезд из Российской Федерации граждане Российской Федерации осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

Деятельность, связанная с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, осуществляется российскими юридическими лицами на основании лицензии, предоставляемой в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В связи с многочисленными некорректными публикациями в прессе требуется дополнительное разъяснение данного вопроса, имеющего непосредственное отношение к турбизнесу.

C 1 февраля 2008 года вступает в силу Федеральный закон от 2.10.2007г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», определяющий условия и порядок принудительного исполнения судебных актов.Однако указанный закон принципиально не меняет установленную ранее процедуру временного ограничения права выезда граждан за пределы РФ. Законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в ст. 15 установлен ограниченный перечень оснований, по которым может быть временно ограничено право гражданина на выезд. Наряду с прочими основаниями, такими как, допуск к секретным сведениям, призыв на военную службу, привлечение к уголовной ответственности, закон указывает возможность ограничения для того, кто «уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, -- до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами» Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", ст. 15.

При неисполнении должником в установленный срок, без уважительных причин требований исполнительного документа, судебный пристав-исполнитель вправе применить такую меру принудительного исполнения как временное ограничение права на выезд должника. Но! Самого факта наличия долга, или судебного решения о взыскании с должника какой либо задолженности недостаточно для ограничения выезда. При этом, обязательно, должно быть специальное постановление судебного пристава, утвержденное старшим судебным приставом, либо отдельный судебный акт, устанавливающий такое ограничение. Соответственно, должник уведомляется о вынесении судебным приставом такого постановления, наряду с органами пограничного контроля и миграционными органами Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" ст. 67.

Разъяснение гражданам норм закона в отношении ограничения их прав на выезд, не входит в обязанность туристической компании, реализующей турпродукт. ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» не относит данные сведения к составу информации о потребительских свойствах турпродукта или к перечню обязательной информации, которая должна быть предоставлена потребителю.

Однако, нередки ситуации, когда турист не знал (или делает вид, что не знал) о наложенном на него ограничении на выезд. Органы пограничного контроля не выпускают гражданина, изымают заграничный паспорт, поездка срывается

Право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он:

1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Российской Федерации о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями;

2) в соответствии с законодательством Российской Федерации призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;

3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

4) осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган выдает гражданину Российской Федерации уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации.

Несовершеннолетний гражданин Российской Федерации, как правило, выезжает из Российской Федерации совместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. В случае если несовершеннолетний гражданин Российской Федерации выезжает из Российской Федерации без сопровождения, он должен иметь при себе кроме паспорта нотариально оформленное согласие названных лиц на выезд несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации с указанием срока выезда и государства (государств), которое (которые) он намерен посетитьhttp://www.trudvsem.ru/Documents/document.ashx?id=165.

Вывод: в результате исследования, проведённого во второй главе, можно сказать, что право граждан Российской Федерации на выбор места жительства и на свободу передвижения также является неурегулированным вопросом. Противоречия и несогласованность, по мнению автора данного исследования, заметны и в применении законодательных норм, и в непосредственном принятии самих законодательных актов. Если в соответствии с Конституцией РФ, Трудовым Кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации N 1032-1 от 19 апреля 1991 года «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральным Законом от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», государство само устанавливает незыблемое право человека и гражданина самому выбирать место жительства и место, где он хочет трудиться, то Федеральный закон от 2.10.2007г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и в том же Законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в ст. 15 сильно ограничивается это право. По мнению автора исследования, ограничение прав и свобод граждан может допускаться только лишь как исключительная мера, но не как установленная законодательными актами норма.

Глава 3. Реализация прав и свобод

3.1 Проблемы правоприменения норм, регулирующих личные права и свободу человека и гражданина в РФ

В нашей стране все же постоянно проходит процесс в сфере реформирования всех сторон общественной и государственной жизни, пересмотра ценностей и обновления мировоззренческих основ. Проблемы в области правоприменения несмотря на постоянное изменение законодательства остаются неизменными. И это довольно тяжело воспринимается общественностью, ведь общество в лице руководства нашей страны хочет видеть защитника, который сможет уверенно противостоять натиску извне, но вся вера в правительство проходит, когда гражданин становится жертвой нарушения прав человека со стороны самого государства.

Иными словами, если государство не может обеспечить человеку защиту от внутренних проблем, в сфере соблюдения его прав, гарантированных конституцией, то как речь может идти о защите извне? Об этом стоит задуматься. К сожалению проблемы в сфере правоприменения по-прежнему остаются самыми актуальными в российском обществе. По-прежнему проводится много реформ, но когда приходит время этим реформам совершиться граждане и правительство приходят в тупик, который мешает дальнейшей реализации подобных проектов.

Все же в некоторых сферах правоприменительная практика показала успех. Ряд законопроектов в сфере личных прав и свобод человека, которые были приняты за последние несколько лет, позволили подготовить правовую основу для дальнейшей работы в данной сфере. Несомненно, опыт зарубежных стран в данном вопросе дает возможность перенимать некоторые приоритетные направления деятельности.

Но довольно часто личные права и свободы, вернее их подобие, становятся одной из форм манипулятивного воздействия, когда под прикрытием какого-либо гарантированного права человека, под прикрытием заботы о подобных гарантах гражданина политические лидеры допускают их злейшее нарушение.

Кроме того, граждане постоянно сталкиваются с «двойными стандартами», которые играют роль в решении проблем внутри государства и за его пределами. Эти «двойные стандарты» подразумевают то, что политик начинает игнорировать права человека внутри государства, в то время как по этому же вопросу в ракурсе межгосударственных отношений он выносит данные права во главу угла.

Во многом, переход нашей страны к рыночной экономике поспособствовал ухудшению положения в сфере правоприменения. Сильно ухудшились условия жизни в нашей стране и из-за данных координальных изменений многие права и свободы, которые должно в соответствии с Конституцией гарантировать государство были попраны. Например, социальное обеспечение граждан, даже пожилых в момент становления новой формы экономика было отложено на второй план, а в некоторых регионах страны вообще отсутствовало. Это приводило, несомненно, к недовольству среди населения.

Проблемы в сфере обеспечения прав человека в целом связаны с выживанием целой нации и с вопросом национальной безопасности.

Довольно часто причиной ограничения права человека на свободный выбор места жительства становились вопросы национальной безопасности, когда, например, в СССР большому количеству людей, которые ничем не отличались от обычного населения, просто запрещалось выезжать за территорию страны. Строились различные препоны и преграды.

Изменилось ли что-то с тех давних времен? Неужели за два десятилетия, которые прошли со времен развала Советского Союза правительство не ничему не научилось? Многие политологи и аналитики страны могут с уверенностью сказать, что теория «железного занавеса», опять повторяется. Вернее она не потеряла актуальности в глазах правительства со времен развала СССР. Просто она приняла более завуалированные формы, которые стало сложнее отличить мировому сообществу. Опять появляется эта мысль о «двойных» правовых стандартах. Когда для мирового сообщества в стране царит демократия и соблюдаются права человека и Конституция, а для простого мирного жителя России или для парня призывного возраста государственные органы ограничивают свободу передвижения.

Без сомнения такое отношение к гарантированным правам человека ведет к ещё худшим проблемам. Например, одна из них - это существенное ухудшение демографической ситуации в стране за последние два десятилетия. С 1992 по 2004 гг. включительно естественная убыль населения за счет превышения числа умерших над числом родившихся составила приблизительно 3,4 млн. человек. В 1989 г. умерли 1 млн. 600 тыс. человек, в 2004 г. - 2 млн. 300 тыс. Существенно уменьшилось число родившихся детей: в 1990 г. оно составило 1988 тыс., а в 2004 - лишь 1500 тыс. За последние годы население России сократилось почти на 2%, в том числе и по причине нарушений прав человека.

Кроме того, довольно остро встают проблемы в сфере социальной защищенности граждан (по-прежнему за чертой бедности проживает более 35 млн. человек), бродяжничества (в России около 4 млн. беспризорных детей), распространения алкоголизма и наркомании (около 4 млн. молодых людей употребляют наркотики, ежегодно от 35 до 39 тыс. человек погибают от употребления некачественных спиртных напитков).Особые опасения в сфере нарушений прав человека вызывают темпы роста преступности в стране.

На фоне указанных процессов проблема обеспечения прав и свобод личности приобретает особую остроту, становится важнейшей государственной задачей, заставляющей снова и снова возвращаться к ней как ученых, так и практиков.

Для выработки концепции обеспечения прав и свобод личности в России необходимо использовать, хотя и слабо разработанный в юридической науке конструктивно-критический подход, в основу которого заложена теория правовой технологии. Некоторые ее направления могут послужить основой для системного исследования проблем обеспечения прав человека.Наиболее прогрессивный способ познания процессов обеспечения прав человека возможен в рамках системного подхода.

Системность - это способ не только их организации, но также и развития. Системность обеспечения прав человека заключается во взаимном воздействии всей совокупности факторов, действующих в определенном диапазоне. Особую актуальность при этом приобретает проблема разработки комплексного механизма государственно-правового обеспечения прав и свобод личности. Она неразрывно связана с тем, какое место личность занимает в государстве. Государство призвано выступать гарантом правового положения личности, реальным воплощением составляющих его элементов. Оно должно превратиться из силы, которая господствовала над обществом, в орган, выражающий и защищающий его интересы, а также составляющих его социальных групп и каждой конкретной личности.

Государство закрепляет в нормативных актах и обеспечивает действие принципа разделения властей, современных основ федерализма, развития местного самоуправления в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Несомненно, что в цивилизованном обществе в процессе обеспечения прав человека немаловажное значение имеет взаимодействие государства с иными демократическими институтами, включая общественные и религиозные объединения, политические партии и т.д.

И здесь именно личность представляет собой цель и смысл деятельности государства, а ее права и свободы - его высшую ценность.Проблема неудовлетворительного обеспечения прав и свобод личности в России состоит в том, что еще слабо развит институт исполнительской дисциплины, отсутствует реальная ответственность государства и его должностных лиц, низок уровень правового образования и воспитания граждан.

В этих условиях особую значимость приобретают изучение и обобщение опыта организации государственной власти в России с учетом сложившихся системы государственного устройства и формы правления, что непосредственно воздействует на обеспечение прав и свобод личности.

В России идет поиск оптимальной модели функционирования органов государственной власти, в том числе в сфере обеспечения прав и свобод личности. Правовое положение личности в обществе зависит не только от совокупности гарантий, закрепленных в действующем законодательстве, но и от иных условий, которые в теории гарантий не учтены. Поэтому в данном случае необходимо вести речь о системе факторов, определяющих обеспечение прав и свобод личности, в частности об учете негативных воздействий.

С развитием прогрессивных идей обеспечения прав и свобод личности в условиях современной России наиболее ярко прослеживаются роль и значение всей системы правоохранительных органов и в первую очередь органов внутренних дел. Пока нет однозначного подхода в определении места, роли органов внутренних дел и назначении их подразделений в обеспечении прав человека, так как в немалой степени их деятельность связана с ограничениями прав и свобод личности.

Специфика деятельности органов внутренних дел заключается в разносторонности ее характера, прежде всего, по таким ключевым направлениям правообеспечения, как административно-правовое, оперативно-розыскное и уголовно-процессуальное, направленным на профилактику, предупреждение, раскрытие и расследование правонарушений, а также связанным с социальным обслуживанием населения, которые имеют прямое отношение к обеспечению прав человека.

Здесь важно отметить, что полноценно проблема обеспечения прав и свобод личности в деятельности органов внутренних дел будет решена в том случае, если надежную поддержку и защиту со стороны государства найдут права и свободы сотрудников этих органов.

Учитывая важность деятельности органов внутренних дел для государственного обеспечения прав и свобод личности, сегодня необходимо внести серьезные коррективы в систему и структуру их управления, совершенствовать кадровую политику и формы профилактического воздействия с использованием подходов, учитывающих современные рыночные отношения.

Несмотря на множество опубликованных работ, обеспечение прав и свобод личности остается малоизученным и слабо разработанным направлением отечественной науки.

Современная концепция обеспечения прав и свобод личности построена на конструктивно-критическом подходе, в основе которого - теория правовой технологии. Правовая технология - система методов, способов и средств, основанная на знаниях, умениях, навыках и процессах в области прав человека, направленная на разработку механизма обеспечения прав и свобод личности, а также совершенствование правозащитных институтов в соответствии с конкретно-историческими потребностями общества и с учетом потенциального его развития.

Правовая технология включает в себя методы поэтапного изменения и корректировки. Метод поэтапного изменения основан на технологии, предусматривающей строго последовательные приемы, способы построения или изменения системы обеспечения прав и свобод личности. Данный метод опирается на закономерности развития природы и предполагает создание долгосрочных программ с расчетом на поэтапное их воплощение. Метод корректировки позволяет быстро вносить изменения в не оправдавшие себя на практике нормативные правовые акты, определенные формы и способы действия правозащитных институтов и так далее. Он не предполагает глобальных преобразований, влекущих разрушение ранее существующих механизмов и создание новых.

В основу метода корректировки заложен социально-правовой эксперимент, т.е. апробирование в масштабах определенного пространства эффективности разработки новой программы в сфере социального, экономического, политического и иного развития общества, призванной существенно изменить устоявшееся положение и при этом избежать негативных последствий, способных привести к значительному ухудшению прав и свобод личности при широком внедрении нововведения

Для обеспечения прав и свобод личности требуются знание и учет всего многообразия воздействующих на поведение людей факторов: положительных и отрицательных, правовых и неправовых. Поэтому гарантии прав личности выступают только одной составной частью системы факторов, определяющих права человека в механизме государственно-правового обеспечения этих прав.

Факторы, влияющие на обеспечение прав и свобод личности, универсальны. Они включают в себя факторы: внешней среды; непосредственно относящиеся к личности; обеспечивающие. При этом на обеспечение прав человека воздействуют факторы международного, общегосударственного, регионального и группового уровней.

Применительно к правам человека в юридической науке идет давний спор относительно соотношения таких ключевых категорий, как «обеспечение», «реализация», «охрана» и «защита».

Базовой категорией среди исследуемых выступает «обеспечение». Применительно к различного рода правовым предписаниям вообще и к правам и свободам в частности категорию «обеспечение» следует рассматривать в трех аспектах: создание предварительных условий; процесс охраны и защиты прав и свобод граждан; итог, результат деятельности личности, общества и государства, выражающийся в фактической реализации прав и свобод личности.

Другие категории понимается следующим образом:

- охрана - это меры, предпринимаемые уполномоченными на то субъектами и гражданами, направленные на предупреждение нарушений прав и свобод личности, устранение и предотвращение причин, их порождающих, и способствующие воплощению этих прав и свобод в жизнедеятельности граждан;

- защиту прав и свобод личности следует понимать в качестве направления правового воздействия, выраженного в своевременном реагировании на нарушение прав и свобод граждан в целях восстановления их первоначального состояния или предоставления соразмерной компенсации;

- реализация предполагает претворение прав и свобод личности в жизнь, воплощение в реальную действительность на основе правомерного поведения субъектов.

Обеспечение прав человека не является стихийным и произвольным, это управляемый процесс. Он основан на совокупности определенных способов обеспечения прав человека, которые могут быть правовыми и неправовыми.

Правовой способ обеспечения прав и свобод личности базируется, прежде всего, на системе нормативного регулирования общественных отношений, обусловленного экономическими, социальными, политическими и иными общественными потребностями. Данный способ в первую очередь связан с процессом правообразования, а также с правоприменением и правоохраной.