Державне управління

Необхідне вивчення об'єктивних умов, які створюються навколо суспільства і всередині нього, реальне визначення можливостей і сили суб'єктивного фактора, конкретне знання потреб та інтересів окремих об'єктів, на які спрямовуються керуючі впливи, достовірна оцінка потенціалу державного управління та здійснення інших дій, які здатні привести в сукупності й у підсумку до об'єктивної практичної цілеспрямованості державного управління. Цілепокладання в державному управлінні має рано чи пізно стати об'єктивним.

Сутність управління вимагає налагодженого цілепокладання, а в ньому логічного просування від більш абстрактного загального передбачення до конкретного прогнозування, від нього - до програмування з використанням сучасної математичної та іншої методології і методики, а далі й до планування - вибору належним чином дій та їх неухильного втілення в життя.

Велике соціологічне значення має ієрархія цілей державного управління. Головним для суспільства і тим самим для державного управління є створення, підтримання та поліпшення умов для вільної, спокійної, творчої життєдіяльності людей, налагодження раціональних взаємовідносин між особистістю, суспільством і державою. Звідси й ієрархія цілей державного управління, побудована за принципом пріоритету потреб та інтересів розвитку суспільства.

За джерелом виникнення й змістом, складною та логічною послідовністю основні види цілей державного управління утворюють таку структуру:

* суспільно-політичні, що охоплюють комплексний, цілісний, збалансований і якісний розвиток суспільства;

* соціальні, які відображають вплив суспільно-політичних цілей на соціальну структуру суспільства, взаємовідносини її елементів, стан і рівень соціального життя людей;

* економічні, які характеризують і утверджують економічні відносини, що забезпечують матеріальну основу реалізації суспільно-політичних та інших цілей;

* духовні, пов'язані в одному аспекті зі сприйняттям духовних (культурних) цінностей, якими керується суспільство, а в другому - з підключенням духовного потенціалу суспільства в реалізацію суспільно-політичних і соціальних цілей.

Вони певним чином уточнюються конкретизованими цілями, які є нижчим рівнем цілей порівняно з основними, а саме:

* діяльнісно-праксеологічними, що передбачають розподіл і регулювання діяльності за конкретними структурами механізму держави та державного апарату;

* організаційними, які спрямовані на вирішення організаційних проблем у суб'єктах і об'єктах державного управління - побудову відповідних функціональних і організаційних структур;

* виробничими, що полягають у створенні й підтриманні активності тих керованих об'єктів, які відповідають за досягнення названих вище цілей і сприяють їх реалізації;

* інформаційними, що забезпечують процеси цілевизначення, цілепокладання, цілереалізації та оцінювання ціледосягнення необхідною, достовірною, достатньою та адекватною інформацією;

* роз'яснюючими, що вимагають відпрацювання знань, мотивів і стимулів, які сприяють практичному досягненню комплексу цілей державного управління.

Цілі державного управління також поділяють на: стратегічні, пов'язані з якістю суспільства, його збереженням і перетворенням; тактичні; оперативні.

У процесі цілевиявлення важливе значення має побудова «дерева» цілей державного управління на основі визначення стратегічної цілі й розбивки її на цілі нижчого порядку.

Цілі державного управління, представлені у певному «дереві», мають відповідати таким вимогам:

* бути об'єктивно зумовленими й обґрунтованими, виходити з об'єктивних закономірностей і тенденцій суспільного розвитку й діяльності людей;

* бути соціально мотивованими, тобто йти від потреб, запитів та інтересів людей, відповідати їм і викликати цим самим розуміння, підтримку цілей, прагнення втілити їх у життя;

* бути науково обґрунтованими, тобто підкріпленими відповідними науковими дослідженнями прогнозів економічного, соціального та духовного розвитку суспільства;

* бути системно організованими, включати в певній послідовності цілі стратегічні, тактичні й оперативні, загальні та часткові, головні й забезпечуючі, кінцеві й проміжні, віддалені, близькі й безпосередні тощо;

* бути забезпеченими у ресурсному відношенні як з інтелектуального, так і з матеріального боку, базуватись на реальному, а не на уявному потенціалі [4].

Обґрунтованість і дієвість цілей державного управління визначаються їх залежністю від певних ресурсів і забезпеченості ними. Особливе значення тут мають, як і у всьому, природні й людські ресурси, але таких ресурсів мало і збільшення їх не передбачається. Тому увагу слід звернути на ті, які не потребують великих витрат, відтворюються, розвиваються й перебувають у нашому розпорядженні. Перш за все, - це ресурси права, причому права в широкому розумінні.

Будь-які цілі, які ставляться в державному управлінні, мають оцінюватися під кутом зору їх відповідності правовим вимогам (справедливості, правди, гуманізму), закріплюватися законодавчо і проводитись у життя силою законів і державних механізмів їх реалізації.

Винятково багатим за потенціалом ресурсом, як для формування, так і здійснення цілевизначення в державному управлінні, є демократія - певна система самоорганізації життя людей на основі їх прав і свобод. Цілі державного управління з мінімальними затратами і максимальними результатами можуть досягатись тоді, коли потенціал демократії включений у їх реалізацію, коли люди знають цілі державного управління і поділяють їх, беруть участь у їх реалізації, відчувають співвідношення результатів реалізації цілей зі своїми потребами та інтересами.

На особливу увагу заслуговує співвідношення цілей і засобів їх досягнення. Про адекватність других першим часто забувають, у результаті чого цілі, за задумом благородні й потрібні, реалізують такими засобами, що зрештою вони втрачають будь-який життєвий сенс. Раціональне й ефективне державне управління вимагає поєднання цілей, засобів і методів їх реалізації, оскільки лише воно створює кругообіг у системі державного управління, породжує до нього довіру суспільства, людей і стимулює управлінські процеси.

3.2 Поняття й види функцій державного управління

У науці управління є загальновизнаною думка, що зміст державного управління найбільш виразно проявляється в його функціях. «Функція» як поняття має кілька тлумачень і в найбільш загальному розумінні означає обов'язок виконання певної роботи, прояв діяльності, призначення, виконання тощо.

Функції управління - основа для формування структури системи, що управляє, і взаємодії її компонентів. Ось чому функції управління прийнято вважати однією із засадничих, фундаментальних категорій науки державного управління.

В управлінській термінології функція виражає спеціалізований вид управлінської діяльності, який пов'язаний з певною метою - запланованим результатом. Оскільки мета є ідеальним прогнозуванням результату управлінської праці, то саме визначення завдання і є першим кроком у досягненні мети. Виходячи з того, що мета діяльності будь-якої соціальної системи детермінована об'єктивними потребами зовнішнього середовища, можна стверджувати, що цілі діяльності суб'єкта управління детерміновані об'єктивними потребами відповідної соціальної системи управління, в тому числі життєво важливими потребами адекватного об'єкта управління. Тому забезпечення цих потреб є метою управлінської діяльності, тобто забезпечення оптимального існування і розвитку об'єкта й системи управління в цілому -досягнення максимально корисного ефекту при найменших зусиллях і затратах. Саму ж фактичну діяльність суб'єкта управління щодо забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління правомірно розглядати як об'єктивно необхідну єдність функцій управління. Потреби об'єкта управління, будучи різноманітними і багаточисленними, зумовлюють цілі управлінської діяльності, що охоплюють окремі блоки завдань. Водночас, найбільш загальним групам потреб і блокам завдань притаманна відносна самостійність і однорідність.

Тому можна вважати, що у найбільш узагальненій формі функції управління є частинами управлінської діяльності, спрямованими на забезпечення саме цих груп потреб, а тому мають відносну самостійність та однорідність.

Управлінські функції органів державної влади - це юридично виражені управляючі впливи окремих органів державної влади, які вони мають право і зобов'язані здійснювати щодо певних об'єктів управління або компонентів певних структур. Обсяг управлінської функції зумовлений місцем державного органу в структурі управляючої системи й окреслює його межі в управлінні суспільними процесами [4].

Функції державного управління й управлінські функції органів державної влади у зв'язку зі специфікою їх параметрів поділяються на види.

Так, за критерієм змісту, характером і обсягом впливу функції державного управління поділяють на загальні й спеціальні.

Загальними є функції управління, які відображають сутнісні моменти державного управління, його об'єктивно необхідні взаємозв'язки і мають місце практично в будь-якій управлінській взаємодії органів державної влади з об'єктами управління. За характером і послідовністю дій до загальних функцій управління доцільно віднести такі: аналіз, прогнозування, планування, організація, регулювання, робота з персоналом, облік, контроль.

Спеціальні функції управління відображають особливий зміст окремих впливів, зумовлений різноманітністю багатьох взаємодіючих в управлінні компонентів. Вони реалізуються, як правило, в окремих сферах, галузях або на ділянках державного управління і визначаються в основному запитами об'єктів управління (економічними, духовними тощо).

Залежно від спрямованості й місця впливу можна виділити внутрішні й зовнішні функції управління.

Внутрішні функції державного управління уособлюють управління всередині державної управлінської системи й зумовлені багаторівневою і різнокомпонентною побудовою держави як суб'єкта управління.

Зовнішні функції державного управління характеризують безпосередньо процес впливу органів державної влади на об'єкти управління. Система зовнішніх функцій управління визначається, з одного боку, вертикальною й горизонтальною побудовою організаційної структури механізму держави та державного апарату, а з іншого - цілями, особливостями змісту діяльності різних об'єктів управління.

Набір функцій державного управління залежить від стану, структури і рівня самокерованості управлінських суспільних процесів.

Функції управління: а) обумовлені цілями (завданнями) управління; б) носять об'єктивний характер; в) є складовими частинами змісту управлінської діяльності; г) є відносно самостійними та однорідними; д) безпосередньо виражають владно-організуючу сутність виконавчої влади; е) реалізуються в процесі управлінських відносин (взаємодія суб'єкта та об'єкта управління); є) спрямовані на забезпечення життєво необхідних потреб об'єкта управління.

Функції управління розрізняються між собою за специфічними особливостями, виходячи з цілей та завдань виконавчої влади. Тому, на думку В. Малиновського, цільова спрямованість функцій та характер виконуваних завдань управління є об'єктивною і методологічно обгрунтованою класифікаційною ознакою систематизації управлінських функцій. На основі даного класифікаційного підходу всю різноманітність управлінських функцій можна розподілити в межах єдиної системи на три найбільш загальні види: а) основні; б) загальні; в) допоміжні.

У свою чергу, зазначені види складаються з таких категорій:

основні функції - політико-адміністративні, економічні, соціальні, гуманітарні;

загальні функції - стратегічне планування, прийняття управлінських рішень, організація діяльності, мотивація, контроль;

допоміжні функції - управління людськими ресурсами, бюджетно-фінансова функція, юридично-судова функція, діловодство і документування, зв'язки з громадськістю[11].

О.С. Конотопцев виділяє 4 групи функцій:

1. Функції державного суверенітету (оборона, міжнародне представництво, охорона порядку, контроль, регламентація).

2. Економічні функції (забезпечення функціонування фінансової системи та загальне регулювання економіки).

3. Соціальні функції (соціальний захист та охорона здоров'я).

4. Гуманітарні функції (освіта, культурний розвиток та забезпечення умов наукової діяльності) [9].

Автори навчального посібника «Теорія та історія державного управління» (Г. С. Одінцова, В. Б. Дзюндзюк, Н. М. Мельтюхова та ін.) вважають за доцільне виокремити наступні види функцій.

І. Головні функції державного управління

Політико-адміністративні:

* забезпечення державного суверенітету;

* здійснення внутрішньої та зовнішньої політики в межах Конституції і законів України;

* забезпечення прав і свобод людини та громадянина;

* здійснення заходів із забезпечення обороноздатності та національної безпеки;

* забезпечення та координація роботи органів влади;

* регулювання демографічних та міграційних процесів;

* створення та діяльність політичних партій;

* перегляд територіального устрою країни;

* формування громадсько-правової відповідальності.

Економічні:

* гарантія економічної безпеки та самостійності;

* координація економічної політики;

* реалізація фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики;

* забезпечення рівних умов розвитку для всіх форм власності;

* розробка та здійснення державних програм соціально-економічного. науково-технічного розвитку;

* організація та забезпечення зовнішньоекономічної діяльності;

* забезпечення виконання бюджету (країни, регіону);

* формування грошової політики та регулювання обігу;

* забезпечення якості товарів та послуг, застосування національних та міжнародних стандартів.

Соціальні:

* розробка та здійснення державних програм розвитку соціальної сфери;

* формування та реалізація заходів щодо забезпечення охорони здоров'я та гігієни населення:

* регулювання трудових відносин між найманими робітниками та роботодавцями.

* формування системи соціального захисту та пенсійного забезпечення;

* забезпечення раціонального використання природних ресурсів;

* регулювання відносин в сім`ї, охорона дитинства, материнства, батьківства;

* забезпечення прав корінних народів та соціальних меншин.

Культурно-освітні:

* забезпечення розвитку фундаментальних наук;

* розробка та впровадження державних програм загальної, технічної, гуманітарної освіти;

* здійснення заходів щодо забезпечення спортивного виховання дітей та підлітків;

* поширення інформації неполітичної спрямованості;

* створення умов для розвитку мистецтва та культури;

* забезпечення можливостей щодо організації відпочинку та проведення спортивних змагань;

* формування системи підготовки та перепідготовки кадрів, підвищення кваліфікації.

II. Допоміжні функції державного управління

Управління персоналом:

* формування служби управління кадрами;

* застосування сучасних методів кадрового менеджменту;

* формування ефективної системи добору та підготовки кадрів;

* оновлення управлінської еліти;

* запобігання рецидивам непрофесіоналізму та некомпетентності при формуванні кадрового потенціалу;

* посилення соціальної та політичної захищеності службовців;

* утвердження нової культури державної служби;

* розробка та впровадження сучасних методів визначення потреби в кадрах;

* запровадження механізмів розвитку персоналу, що забезпечують якісно новий рівень кадрового потенціалу.

Організація служб та процедур:

* визначення ефективної побудови організаційної структури державного органу;

* урахування рівня керованості та факторів ресурсного забезпечення при створенні підрозділів та розмежуванні їх повноважень;

* розробка оптимальних схем делегування повноважень за рівнями ієрархії;

* розмежування збалансованих повноважень і відповідальності органів влади щодо забезпечення державних та громадських послуг;

* розробка і впровадження сучасних організаційних регламентів та управлінських процедур.

Технічне забезпечення управління:

* визначення потреб щодо технічного забезпечення управління;

* формування сучасної технічної бази здійснення управлінського впливу;

* збереження, обслуговування та ремонт управлінської техніки;

* своєчасне оновлення технічних засобів;

* застосування сучасних технологій управління;

* розробка нових технологій.

Формування бюджету:

* формування пропозицій щодо доходної та витратної частин бюджету;

* підготовка бюджетних рішень;

* розробка процедур підвищення якості бюджетного процесу;

* регулювання бюджетного процесу.

Юридичне забезпечення:

* прийняття легітимних законодавчих актів;

* забезпечення якості правового регулювання;

* запобігання порушенням вимог законності в роботі органів влади;

* недопущення проявів бюрократизму та корупції в діяльності владних структур;

* правове регулювання відносин між гілками влади;

* здійснення діяльності, пов`язаної із судовими позовами.

Діловодство:

* фіксація управлінських дій, створення документів за встановленими правилами на паперових або магнітних носіях;

* зберігання документації, що стосується основних напрямів і процедур роботи органів державного управління та прийняття рішень;

* регламентування порядку роботи з документами від моменту їх створення (надходження) до відправлення (передачі в архів);

* впровадження комп`ютерних технологій опрацювання документальної інформації відповідно до вимог державних стандартів та відповідних інструкцій;

* дотримання термінів діловодства та зберігання документів;

* організаційно-методичне забезпечення роботи з документами у структурних підрозділах.

Контроль та аудит:

* визначення об'єкта та предмета контролю;

* складання правил та регламентів проведення контролю;

* одержання та співставлення інформації з різних джерел;

* прийняття рішень за підсумками контролю;

* доведення рішень до адресата, а в разі необхідності - до громадських та правоохоронних органів;

* надання допомоги підконтрольним структурам у наведенні порядку;

* сприяння недопущенню помилок у подальшій роботі;

* запровадження аудиту при встановленні реального становища з проблемних питань.

Інформаційне забезпечення та зв'язки з громадськістю:

* формування вертикальної та горизонтальної мережі прийняття та поширення інформації;

* забезпечення релевантності інформації при прийнятті рішень;

* спрощення адміністративних процедур одержання інформації щодо діяльності органу управління;

* забезпечення прозорості у діяльності органу влади;

* створення каналів постійного обміну інформацією з громадськими організаціями та громадянами.

3.3 Функціональна структура державного управління

Функції державного управління в сукупності і взаємодії одна з одною утворюють складну, багаторівневу функціональну структуру державного управління.

Функціональна структура державного управління є сукупністю функцій державного управління й управлінських функцій органів державної влади у їх взаємодії. Ця структура забезпечує управлінський взаємозв'язок держави як суб'єкта управління із суспільною системою та внутрішню динамічність її як системи, що управляє.

Базовою конструкцією функціональної структури державного управління виступають функції державного управління, навколо яких і для яких формуються управлінські функції самих органів державної влади. У результаті кожна функція державного управління здійснюється через певний комплекс управлінських функцій цих органів, розподілений по «вертикалі» та «горизонталі» [4].

На характер і конфігурацію функціональної структури державного управління впливають багато чинників, а саме:

* сукупність цілей, завдань, функцій та повноважень держави, в тому числі соціальна спрямованість держави;

* стан розвитку громадянського суспільства;

* форма державного устрою;

* форма правління;

* розвиток місцевого самоврядування;

* рівень самоуправління об'єктів управління;

* рівень централізації й децентралізації.

Тому є реальні складнощі в тому, щоб у функціональній структурі державного управління підтримувати результативність і ефективність, з одного боку, гнучкість і адаптивність до цілей, що змінюються, - з іншого.

Результати дослідження основних функцій державного управління (політико-адміністративних, економічних, соціальних, гуманітарних) дають підстави В. Малиновському зробити наступні висновки:

1) основні функції становлять засадничу парадигму діяльності апарату державного управління, адже саме для їх виконання політичною владою й були створені органи виконавчої влади;

2) основні функції є різноманітними, але їх спільною ознакою є забезпечення колективних потреб усього суспільства;

3) з розвитком і вдосконаленням держави як політичної організації суспільства, політичним, економічним і соціальним реформуванням зазнають відповідної трансформації й функції державного управління, що належать до основних;

4) сучасні політичні та соціально-економічні зміни зумовлюють реалізацію цих функцій у принципово нових формах і за допомогою інших, ніж раніше, методів;

5) з метою реалізації основних функцій апаратом державного управління запроваджуються інші (загальні, допоміжні) види функцій [12].

Дослідження стану реалізації основних функцій державного управління органами виконавчої влади на сучасному етапі державотворення дають змогу наголосити на такому:

По-перше, поліпшення ситуації в країні неможливе без зміцнення законності та правопорядку, утвердження принципів верховенства права, справедливості та гуманізму, пріоритету прав і свобод людини, розбудови правової держави і становлення громадянського суспільства. Досягнення вищезазначених цілей здійснюється шляхом реалізації політико-адміністративних функцій.

По-друге, розвиток і стабільність економіки можливі лише за умови посилення дієздатності держави та її спроможності забезпечити всіма доступними засобами сприятливі та рівноправні умови для всіх суб'єктів господарської діяльності.

По-третє, соціальні функції покликані істотно посилити вплив держави на розвиток соціальної сфери. Адже нехтування нею може не лише дискредитувати ринкові перетворення, а й становитиме потенційну загрозу національній безпеці.

По-четверте, гуманітарні функції, метою яких є підвищення духовно-інтелектуального потенціалу суспільства, спрямовуються на забезпечення високотехнологічної конкурентоспроможності держави, збереження і примноження культурного і освітнього надбання українського народу.

Отже, виходячи з того, що основні функції є метою діяльності органів виконавчої влади, за рівнем їх реалізації можна судити про ефективність апарату державного управління, а відповідно - про дієспроможність державного механізму в цілому. Саме рівень їх здійснення визначає міцність державного організму, демократичність суспільства, а отже, потенційні можливості та силу держави. Через це перед Україною як молодою демократією стоїть непросте завдання оптимізації основних функцій та приведення системи органів виконавчої влади, які їх реалізують, у відповідність із реаліями сучасного суспільного розвитку, національними інтересами та демократичними парадигмами сучасності. Без цього становлення України як демократичної, соціальної, правової держави та її інтеграція до європейського співтовариства будуть украй ускладненими.

Оптимізація основних функцій державного управління дозволить забезпечити основні права і свободи людини, досягти реального економічного зростання, соціальної стабільності, дієвості соціального захисту населення, динамічного підвищення якості життя та добробуту населення шляхом гарантованого широкого доступу до освіти, культури, медичного обслуговування, інших базових послуг, які сприяють формуванню гармонійних відносин у суспільстві.

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : Курс лекций. - 2-е изд. доп. - М. : Омега-Л, 2004. - 584 с.

2. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлiнських рiшень : проблеми теорiї, методологiї, практики : Монографія. / В.Д. Бакуменко; Редкол. : В.М. Князєв, П.I. Надолiшнiй, М.I. Мельник та iн. - К. : Вид-во УАДУ, 2000. - 328 с.

3. Дерець В. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади України // Юридична Україна. - 2005. - № 11. - С. 19-22.

4. Державне управління / За ред. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Прес, 2003. - 343 с.

5. Державне управління : Слов.-довід. / Уклад. : В.Д. Бакуменко (кер. творч. кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варзар, В.М. Князєв, С.О. Кравченко, Л.Г. Штика; За заг. ред. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с.

6. Державне управління : теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К. : Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

7. Державне управління : філософські, світоглядні та методологічні проблеми : Монографія. / Кол. авт.; За ред. д-ра філос. наук, проф. В.М. Князєва. - К. : Вид-во НАДУ; Міленіум, 2003. - 320 с.

8. Дзвінчук Д.І. Менеджмент організацій : Конспект лекцій / Д.І. Дзвінчук, В.І. Малімон, В.П. Петренко. - Івано-Франківськ : Місто НВ, 2007. - 272 с.

9. Конотопцев О.С. Територіальна організація влади в Україні : Навч. посіб. для слухачів короткотермінових тематичних семінарів. - Х. : Вид-во ХарРІ УАДУ Магістр, 2003. - 36 с.

10. Малиновський В.Я. Побудова організаційних структур державного управління сучасної демократичної держави // Вісник УАДУ. - 2000. - № 4. - С. 280-288.

11. Малиновський В.Я. Державне управління : Навчальний посібник. - Луцьк : Вежа, 2000. - 558 с.

12. Малиновський В.Я. Оптимізація функцій органів виконавчої влади України : теоретико-методологічні засади. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02. - політичні інститути та процеси. - Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича. - Чернівці, 2002.

13. Мартиненко В.М. Державне управління : шлях до нової парадигми (теорія та методологія) : Монографія. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ Магістр, 2003. - 220 с.

14. Нижник Н. Проблеми змісту державно-управлінських відносин та фактори його соціальної обумовленості в Україні // Вісник НАДУ. - 1996. - № 2. - С. 102-113.

15. Нижник Н., Машков О., Мосов С. Контроль у сфері державного управління // Вісник УАДУ. - 1998. - № 2. - С. 23-31.

16. Одінцова Г.С. Теорія та історія державного управління : Навч. посіб. / Г.С. Одінцова, В.Б. Дзюндзюк, Н.М. Мельтюхова та ін. - К. : Видавничий дім Професіонал, 2008. - 288 с.

17. Сурмін Ю. Енциклопедія державного управління України як національний стандарт знання галузі державного управління // Вісник НАДУ. - 2007. - № 3. - С. 5-13.

Лекція 4. ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

4.1 Сутнісні характеристики організаційної структури державного управління

Організаційна структура державного управління - це компонент системи державного управління, зумовлений її суспільно-політичною природою, соціально-функціональною роллю, цілями і змістом, який об'єднує у собі певну сукупність державних організацій, їх персонал, матеріальні та інформаційні ресурси, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-управлінських впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління.

Органи державної влади, що характеризуються однаковим організаційно-правовим статусом і однорідністю здійснюваних управлінських функцій позначають поняттям ланка державно-управлінської системи (міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації тощо).

Системним елементом організаційної структури виступає орган державної влади, пов'язаний з формуванням і реалізацією державно-управлінських впливів. Він є одиничною структурою влади, формально створеною державою для здійснення закріплених за нею її цілей і функцій. У державі, в якій встановлено конституційний поділ влади по горизонталі й вертикалі, організаційна структура державного управління набирає певної конфігурації.

Наступним елементом, що формує організаційну структуру є організаційні зв'язки між суб'єктами та об'єктами управління. Можна виділити три види зв'язків в організаційній структурі державного управління:

* субординаційні (упорядкування зверху вниз, від керуючого до керованого);

* координаційні (упорядкування на одному рівні, між двома і більше суб'єктами, що не виключає того, що загалом вони можуть знаходитись на різних рівнях в ієрархічно організованій системі управління);

* реординаційні (знизу вверх, від керованого до керуючого).

Субординаційні зв'язки в організаційній структурі державного управління можуть передбачати:

* виключну компетенцію вищого за організаційно-правовим статусом органу щодо органу, нижчого за статусом;

* безпосереднє і пряме лінійне підпорядкування;

* функціональне або методичне підпорядкування;

* право затвердження проекту рішення;

* підконтрольність;

* підзвітність.

Координаційні зв'язки базуються на взаємній зацікавленості різних органів державної влади (та органів місцевого самоврядування) в узгодженні своїх управлінських впливів або на один і той же об'єкт, або на різні об'єкти й можуть передбачати:

* створення й функціонування спеціальних координаційних органів управління;

* проведення координаційних нарад;

* регулярний обмін інформацією, насамперед плановою й обліковою;

* прийняття одночасних спільних рішень.

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки (або взагалі елементів механізму держави та елементів державного апарату), може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільним рішенням.

Спільними ознаками є те, що і субординаційні, і координаційні відносини в системі органів виконавчої влади є управлінськими, а також те, що ці відносини можуть існувати як по горизонталі, так і по вертикалі, за наявності різних видів підпорядкування, а не лише організаційного. Відмінним є спосіб досягнення кінцевого результату органами виконавчої влади, а також те, що у координаційних відносинах, на відміну від субординаційних, сторони виступають, так би мовити, як партнери.

Реординаційні відносини в системі органів виконавчої влади відрізняються від субординаційних відносин за певними ознаками, а саме: при субординаційних відносинах управлінський вплив здійснюється керуючим суб'єктом щодо керованого об'єкта, а в реординаційних - керованим об'єктом по відношенню до керуючого суб'єкта; реординаційні відносини можуть існувати і самостійно від субординаційних, адже їм не обов'язково має передувати управлінський вплив з боку керуючого суб'єкта; здійснення управлінського впливу в субординаційних відносинах є обов'язком керуючого суб'єкта, а в реординаційних відносинах здійснення зворотного впливу може бути як правом керованого об'єкта, так і його обов'язком.

Реординаційні зв'язки передбачають:

* певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань орган приймає рішення без їх попереднього узгодження з вищим за організаційно-правовим статусом органом, а останній може скасовувати чи призупиняти ці рішення);

* право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;

* право планово-бюджетної ініціативи;

* право структурно-штатної ініціативи;

* право представлення для призначення на посаду;

* право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом, брати участь у підготовці рішень органу вищого за статусом;

* право органу, нижчого за організаційно-правовим статусом, на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;

* право й обов'язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.

4.2 Основи побудови організаційної структури державного управління

Організаційна структура - один з основних елементів управління організацією. Вона характеризується розподілом цілей і завдань управління між підрозділами і службовцями організацій.

Організаційна структура управління - це форма організації системи управління, що визначає сукупність стійких зв'язків системи, забезпечує її цілісність і тотожність самій собі, тобто збереження основних властивостей за різних внутрішніх і зовнішніх зв'язків; спосіб організації і взаємодії елементів системи і зв'язків між ними, є певною характеристикою процесів, які відбуваються між елементами системи.

Основні вимоги до організаційної структури управління: мінімальна кількість управлінських зв'язків та усунення елементів дублювання, оперативність і гнучкість у роботі.

Важливого значення в умовах реформування набуває сутність організаційної структури державного управління.

Організаційна структура державного управління є державно-управлінською категорією, що характеризує відносини сукупності ланок апарату державного управління та організаційних зв'язків між ними, що виражають взаємодію і координацію елементів всередині системи.

Структура відображає склад елементів, внутрішню форму організації системи, її статику, в той час як організаційні відносини забезпечують ефективність структурних зв'язків. Взаємозв'язок та субординація елементів структури за необхідністю динамічні, оскільки мають іти вслід за рухом об'єкта управління, що змінюється.

Побудова організаційної структури державного управління, розміщення і взаємодія її елементів, вертикальні та горизонтальні зв'язки, форма зв'язків формуються під впливом як зовнішніх, так і внутрішніх об'єктивних та суб'єктивних умов і факторів, а саме:

* конституційно визначеної форми держави;

* конституційно визначених функцій держави, а також цілей і функцій державного управління;

* демократизму і стилю державного управління;

* державної політики;

* стану і розміщення об'єктів управління;

* компетентності управлінських кадрів;

* інформаційного забезпечення державного управління.

Побудова організаційної структури здійснюється шляхом організаційного проектування, основою якого виступає стратегічний план, спрямований на досягнення цілей організації та реалізацію її місії. Організаційне проектування здійснюється зверху вниз і охоплює наступні етапи:

- визначення вертикальних рівнів управління;

- виконання горизонтального поділу організації, тобто закріплення видів діяльності за лінійними та штабними (функціональними) підрозділами;

- встановлення зв'язків між різними підрозділами;

- визначення повноважень і відповідальності посад;

- визначення посадових обов'язків, закріплення їх за конкретними посадовими особами (за допомогою формування посадових інструкцій).

В ієрархічній побудові організації ті рівні управління, які відображають її виробничо-господарську структуру, утворюють лінійну організаційну структуру управління.

Необхідність збору, переробки та використання інформації, встановлення зв'язків, забезпечення виробничо-господарської діяльності зумовили появу у системі управління функціональних служб (штабів), які формують функціональну організаційну структуру управління.

Сукупність лінійних і функціональних органів утворює організаційну структуру управління. Таким чином, організаційні структури управління поділяють на: лінійні, функціональні та комбіновані.

Результатом комбінування лінійних і функціональних структур з іншими критеріями цільового призначення організацій стала поява і використання в практиці управління організаціями структур наступного переліку: продуктові, споживчі, територіальні, раціональної бюрократії, дивізійні, лінійно-штабні, лінійно-функціональні, бюрократичні, проектні, матричні, програмно-цільові, конгломератні та ін.

Лінійна організаційна структура. Складається із взаємо- підпорядкованих органів у вигляді ієрархії, в якій кожен управлінець підпорядковується тільки одному зверхнику і всі зв'язки з вищими рівнями управління відбуваються через нього. Переваги структури: простота, чіткість і зрозумілість взаємовідносин ланок і працівників управління. Недоліки: може використовуватись тільки у відносно простих організаціях з постійними умовами, завданнями і функціями менеджменту.

Функціональна організаційна структура. Передбачає чітку ієрархію органів управління підрозділами, які забезпечують виконання конкретних функцій управління на всіх рівнях. Переваги: керівники спеціалізуються на окремих управлінських функціях, які виконуються спеціалістами. Недоліки: процес управління дробиться на множину окремих слабо пов'язаних підфункцій, з виникненням нескоординованих дій і дублювання.

Лінійно-штабна структура. При лінійних керівниках створюють штаби (служби), які спеціалізуються на виконанні специфічних управлінських функцій. Права приймати рішення вони не мають, а тільки в межах виділених їм функцій розробляють положення, які забезпечують підготовку якісних управлінських рішень, які приймаються і доручаються для виконання лінійним менеджером. Недолік - тенденція до збільшення числа і розширення штабних служб.

Лінійно-функціональна структура. За цієї структури функціональні служби уповноважені управляти роботою служб нижчого рівня, які виконують певні конкретні функції При цьому делегуються не лінійні, а функціональні повноваження.



Бюрократичні організаційні структури. На початку XX ст. німецький соціолог Макс Вебер (1864-1920) запропонував концепцію бюрократії як своєрідну нормативну модель - ідеал, назвавши її моделлю раціональної (традиційної) бюрократії. Для цієї моделі характерні наступні особливості:

- чіткий поділ праці, що забезпечує формування висококваліфікованих спеціалістів;

- ієрархічність рівнів управління, за якої нижчий рівень контролюється вищим;

- наявність взаємопов'язаної системи формальних правил і стандартів;

- формальна безособовість, згідно з якою офіційні особи виконують свої обов'язки;

- домінування кваліфікаційних вимог під час формування штатів організації.

Недоліками цієї моделі є негнучкість, неадекватне реагування на нові рішення, консервативне відношення до змін, конфліктність.

Дивізійні організаційні структури. Використовують в організаціях із широкою номенклатурою продукції (послуг), у яких швидко змінюються споживачі, а також у міжнародних організаціях. Серед дивізійних виділяють продуктові, споживчі й територіальні організаційні структури управління.

Споживча організаційна структура. Утворюється підрозділами, діяльність яких орієнтована на певні групи споживачів (покупців, клієнтів).

Територіальна організаційна структура. Формується за географічним розташуванням підрозділів організації у різних регіонах світу, держави чи її регіонів.

Адаптивні організаційні структури. Існує чотири основні типи: проектні, матричні, програмно-цільові, координаційні. Ці структури здатні швидко пристосовуватись до змін у ринковому оточенні.

Проектні - створюються для реалізації конкретних завдань (проектів) з виключною концентрацією зусиль групи на цьому проекті. Матричні - тимчасові групи, члени яких підпорядковані як керівнику групи (проекту), так і керівникам функціональних підрозділів, де вони працюють постійно. Програмно-цільові - керівник постійно пристосовується до нових умов, цілей і завдань, доручених групі для виконання цільових програм, які можуть змінюватись. Координаційні - використовуються за умов одночасної реалізації значної кількості програм, при яких функції керівників делегують кураторам служб або їх блокам.

Конгломератна організаційна структура формується шляхом об'єднання різних типів організаційних структур шляхом використання останніх у різних службах.

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : Курс лекций. - 2-е изд. доп. - М. : Омега-Л, 2004. - 584 с.

2. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлiнських рiшень : проблеми теорiї, методологiї, практики : Монографія. / В.Д. Бакуменко; Редкол. : В.М. Князєв, П.I. Надолiшнiй, М.I. Мельник та iн. - К. : Вид-во УАДУ, 2000. - 328 с.

3. Дерець В. Реординаційні відносини як окремий вид управлінських відносин між органами виконавчої влади // Право України. - 2005. - № 5. - С. 32-35.

4. Дерець В. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади України // Юридична Україна. - 2005. - № 11. - С. 19-22.

5. Державне управління / За ред. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Прес, 2003. - 343 с.

6. Державне управління : Слов.-довід. / Уклад. : В.Д. Бакуменко (кер. творч. кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варзар, В.М. Князєв, С.О. Кравченко, Л.Г. Штика; За заг. ред. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с.

7. Державне управління : теорія і практика. / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К. : Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

8. Дзвінчук Д.І. Менеджмент організацій : Конспект лекцій / Д.І. Дзвінчук, В.І. Малімон, В.П. Петренко. - Івано-Франківськ : Місто НВ, 2007. - 272 с.

9. Малиновський В.Я. Побудова організаційних структур державного управління сучасної демократичної держави // Вісник УАДУ. - 2000. - № 4. - С. 280-288.

10. Малиновський В.Я. Державне управління : Навчальний посібник. - Луцьк : Вежа, 2000. - 558 с.

11. Мартиненко В.М. Державне управління : шлях до нової парадигми (теорія та методологія) : Монографія. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ Магістр, 2003. - 220 с.

12. Новий курс : реформи в Україні. 2010-2015. Національна доповідь / за заг. ред. В.М. Гейця. - К. : НВЦ НБУВ, 2010. - 232 с.

13. Одінцова Г.С. Теорія та історія державного управління : Навч. посіб. / Г.С. Одінцова, В.Б. Дзюндзюк, Н.М. Мельтюхова та ін. - К. : Видавничий дім Професіонал, 2008. - 288 с.

14. Cоціально-економічний стан України : наслідки для народу та держави : національна доповідь / за заг. ред. В.М. Гейця. - К. : НВЦ НБУВ, 2009. - 687 с.

15. Чиркин В.Е. Государственное управление : Элементарный курс. - М. : Юристъ, 2003. - 320 с.

16. Юр`єва І. Ефективність управлінських рішень в контексті психології управління // Соціальна психологія. - 2007. - № 6. - С. 102-110.

17. Якубовський О.П. Кадри, еліти, лідерство в державному управлінні : Навч.-метод. посібник. / О.П. Якубовський, Л.Л. Приходченко. - О.: ОФ УАДУ, 2001. - 172 с.

Лекція 5. СУТНІСТЬ І ЗМІСТ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

5.1 Поняття та загальні риси управлінської діяльності

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють цілі та функції державного управління за допомогою управлінської діяльності.

Управлінська діяльність - сукупність вироблених історичним досвідом, науковим пізнанням і талантом людей навиків, умінь, способів, засобів доцільних вчинків і дій людини у сфері управління.

Управлінська діяльність вирізняється інтелектуальним характером, що виражається в її спрямованості на вироблення, прийняття та практичну реалізацію управлінських рішень, покликаних змінювати у бажаному напрямі стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність людей. Вона має бути здатною відображати соціальну дійсність і все, що відбувається у ній, розкривати наявні в ній ресурси, засоби і резерви, знаходити оптимальні способи її удосконалення і переведення на новий рівень.

За своїм предметом, з яким вона нерозривно пов'язана, управлінська діяльність є інформаційною. Інформаційний характер управлінської діяльності виявляється у необхідності постійного одержання, осмислення, систематизації, зберігання, видачі спеціальної і, перш за все, управлінської інформації.

Управлінська діяльність є складним соціально-психологічним явищем з чітко вираженою домінантою волі. Кожна людина, що зайнята нею, практично постійно здійснює розумові та вольові операції аналізу, оцінювання, прогнозування, вибору, прийняття рішення, підпорядкування і виконання, команди й контролю тощо. Це створює в колективах органів державної влади й органів місцевого самоврядування особливий соціально-психологічний мікроклімат, що активно впливає на свідомість, почуття, життєві орієнтації людини і формує певний тип поведінки й діяльності.

Управлінська діяльність завжди виступає колективістською, оскільки здійснюється у колективі певного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування та одночасно передбачає взаємодію з колективом людей в інших органах по вертикалі й по горизонталі. У ній має місце спеціалізація за певними предметами, змістом і видами, яка вимагає кооперації з метою досягнення комплексної реалізації компетенції органу і в цілому функцій державного управління.

Управлінська діяльність багатогранна за своїми проявами. Це і люди, і знання, й інформація, і технічні засоби, які утворюють складне комплексне явище. Тільки зважене, збалансоване залучення в дію всіх елементів управлінської діяльності здатне надавати їй раціональності та ефективності.

Рисами державної управлінської діяльності також є: юридична заданість, чіткість і виразність. Тобто, це діяльність, яку відповідні органи державної влади і посадові особи повинні здійснювати, причому так, як вимагається для реалізації компетенції кожного конкретного органу, а в ньому - кожної посади державного службовця. Тому більшість елементів управлінської діяльності не тільки юридично описуються, а й «прив'язуються» до конкретних органів, закріплюються в їх правовому статусі у вигляді процесуальних норм.

5.2 Форми управлінської діяльності

Форми управлінської діяльності є зовнішніми, постійно і типізовано фіксованими проявами практичної активності органів державної влади чи органів місцевого самоврядування з формування і реалізації управлінських цілей і функцій та забезпечення їх власної життєдіяльності. Вони дають нам уявлення про те, що і як робиться в органах зі здійснення їх компетенції.

Розрізняють правові, організаційні, організаційно-правові форми управлінської діяльності.

Правові форми управлінської діяльності фіксують управлінські рішення і дії, які мають юридичний зміст (встановлення і застосування правових норм). Вони використовуються, головним чином, при підготовці, прийнятті й виконанні управлінських рішень. Для забезпечення ефективності управлінської діяльності важливо, щоб основні дії, операції, прогнозні оцінки, експертизи, статистичні узагальнення, інформаційні відомості, соціологічні дані, на яких базується те чи інше управлінське рішення, було чітко задокументовано, тобто представлено в належній правовій формі.

У більшості випадків управлінські рішення є правовим актом, співвіднесеним з компетенцією органу, а також чинними матеріальними й процесуальними правовими нормами. Роль правового акта у державному управлінні визначається тим, наскільки дотримано всіх правових процедур і вимог при його підготовці і прийнятті та який реальний управлінський потенціал він має. Призначення правових форм, у які оформляється все пов'язане з управлінським рішенням, полягає в забезпеченні й посиленні правового змісту правових актів з тим, щоб кожен із них завжди виходив із законодавства, приймався у режимі законності й у своєму змісті забезпечував права, свободи і зобов'язання громадян.