Гарантии и способы защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

2. Актуальные вопросы реализации механизмов защиты прав человека

2.1 Внутригосударственные и международные способы и средства защиты прав и свобод человека

Международные механизмы защиты прав человека образуют специальные органы, осуществляющие международный контроль за деятельностью государств в сфере обеспечения и охраны прав человека. Такой контроль реализуется на двух уровнях: в рамках ООН (так называемый универсальный уровень) и на региональном, например в рамках Совета Европы, СНГ и др.

В рамках ООН действует Комиссия по правам человека, которая рассматривает любые гуманитарные вопросы. В составе Секретариата ООН создан Центр по правам человека, а в 1993 г. учреждена должность Верховного комиссара ООН по правам человека.

Кроме того, образованы специальные органы на основе отдельных конвенций, например, на основе Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1966) создан Комитет по ликвидации расовой дискриминации; в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах - Комитет по правам человека; на основании Конвенции о правах ребенка (1989) - Комитет по правам ребенка и т.д.

Главным средством защиты прав человека служат национальные суды и другие органы государства, которые обязаны защищать не только конституционные права и свободы, но и права, предусмотренные международными договорами, иными документами, подписанными и ратифицированными государством-участником.

Вместе с тем следует отметить тенденцию существенного дополнения национальных правовых механизмов международными. Это свидетельствует о том, что проблема прав человека перестала быть исключительно внутренним делом каждого государства и переросла в фактор международной политики и объект заботы всего мирового сообщества.

Специфика права Европейского Союза (далее ЕС) заключается в том, что представляемая юрисдикционная защита осуществляется прежде всего и главным образом национальными судебными органами. Наднациональные институты им помогают, их поддерживают и страхуют, но их не подменяют. В том, что касается защиты прав человека, право ЕС не вторгается в области внутренней компетенции государств-членов.

Международные документы конструируют право на судебную защиту максимально широко. Так, в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека провозглашается: «Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его прав, предоставленных ему Конституцией или законом».

В том, что касается защиты индивида в государствах-членах ЕС, как и в любых странах развитой демократии, от действий (или бездействия) властей, ведущую роль играют органы административной юстиции и конституционного надзора.

Основной целью административной юстиции является урегулирование конфликтов между гражданами и органами государственного управления. Исторически сложились две модели административной юстиции: континентальная (принята, например, во Франции, в ФРГ, Италии) и англосаксонская. В ряде стран они используются в смешанном виде. Для первой из них характерно выделение административных судов из общей судебной системы и универсальная подведомственность. Для второй -- наделение судов общей юрисдикции широкой компетенцией по разрешению административных споров и узкая специализация отраслевых квазисудебных учреждений.

Так, во Франции судебная система разделена на самостоятельные ветви. Общую возглавляет Кассационный суд, административную -- Государственный Совет. Рассмотрение возможной ответственности государства за ущерб, нанесенный отдельным лицам неправомерными действиями государственных служб и принятыми ими актами, четко отделено от гражданско-правовой процедуры. В случае совершения должностным лицом противоправного деяния, не связанного со службой, оно отвечает перед общим судом. Если такое деяние связано с несением службы, оно инкриминируется органу государственного управления. Разбирательство ведется в административных судах. При вынесении ими определения об отсутствии компетенции они сами передают дело по принадлежности.

30 административных трибуналов низшего звена во Франции состоят из председателя и трех-четырех членов. Они рассматривают основную массу жалоб по первой инстанции. Вынесенные ими решения обжалуются в пять административных апелляционных судов и по некоторым категориям дел -- в Государственный Совет. Кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих административных судов рассматриваются от имени Совета созданной им секцией по рассмотрению споров. Помимо этого секция разбирает по первой инстанции жалобы на президентские и правительственные декреты, на акты, изданные министрами.

Срок обжалования акта, изданного административным органом, жесткий -- два месяца со дня опубликования. Но требования к форме подачи иска достаточно мягкие. Доступ к судье облегчен. Издержки низкие. Обжалованию подлежат любые акты за исключением содержащих военную или дипломатическую тайну, сведения медицинского характера и т. п. Административный судья защищает индивида либо путем отмены обжалуемого акта, либо взыскания компенсации в пользу потерпевшего.

Отдельную категорию дел составляют исковые требования о толковании регламентирующих актов, установлении их незаконного характера или квалификации конкретного управленческого акта в качестве ничтожного.

Однако основной разновидностью исковых требований являются жалобы по поводу превышения властных полномочий, в том числе по поводу «самоуправства» -- незаконных действий администрации, связанных с покушением на основные права и свободы или не основанных на применении закона или подзаконного акта. Как следствие признания действий администрации самоуправством суд может вынести решение о выплате компенсации. В случае неисполнения такого решения Госсовет вправе взыскивать с публичных юридических лиц прогрессирующие пени.

Большое внимание в странах ЕС уделяется четкой регламентации правовых последствий и реализации решений, принимаемых органами конституционного контроля. Это необходимо ввиду их особой значимости для защиты прав человека, постоянной корректировки законодательства и правоприменительной практики в соответствии с установленными обществом высшими ценностями. С теми или иными модификациями повсеместно предусматривается, что решения о неконституционное законов не подлежат пересмотру, обязательны для всех публичных властей, порождают общие правовые последствия, имеют обратную силу только в отношении смягчения или отмены санкций по уголовному или административному судопроизводству.

С тем чтобы обеспечить дополнительную действенность решений органов конституционного контроля, в странах ЕС устанавливается ответственность за их ненадлежащее исполнение или неисполнение. Такая ответственность распространяется и на компетентные государственные органы, и на должностных лиц. Наиболее разработанный механизм конституционного контроля, воздвигший мощный заслон на пути нарушения прав человека и основных свобод, создан в ФРГ. В этом кроется одна из причин того, почему именно немецкие политики выступили инициаторами принятия Хартии основных прав и активно поддержали ее включение в Конституцию ЕС.

Федеральный конституционный суд ФРГ осуществляет абстрактный конституционный контроль над любым вступившим в силу законом по запросу федеральных и земельных органов исполнительной власти, а также парламентского меньшинства. В рамках конкретного контроля он проводит проверку конституционности подлежащего применению закона по запросу других судебных инстанций. Огромное количество дел рассматривается им по жалобам о нарушении основных прав человека.

Жалоба может быть подана в отношении деятельности любых ветвей власти, любых государственных органов, если ими наносится прямой и явный ущерб заявителю. Она принимается после исчерпания других средств правовой защиты, за исключением случаев, когда необходимо срочное вмешательство. Федеральным конституционным судом рассматриваются только действительно важные и обоснованные жалобы. Фильтр, создаваемый жесткими формальными и содержательными требованиями, настолько плотный, что из всей массы первоначально поступающих обращений отсеивается до 98%.

Решения Федерального конституционного суда в принципе обязательны для конституционных органов федерации и земель, ведомств и всех других судебных инстанций. В случаях, специально указанных в законе, они обретают силу закона. Это решения о соответствии конституции по форме и содержанию федерального права или права земли, федерального закона или закона земли, даваемые другим судам разъяснения о прямом действии норм международного права как порождающих непосредственные права и обязанности для частных лиц, толкования норм, занимающих в иерархии правовых актов высшие позиции.

Наличие в странах ЕС действенных и авторитетных механизмов конституционного контроля придает всей внутригосударственной системе защиты и обеспечения прав человека стройный завершенный характер.

2.2 Проблемы и перспективы присоединения Европейского Союза к Европейской Конвенции по правам человека

ЕС присоединился к целому ряду договоров СЕ правозащитной направленности, а также отдельным частичным соглашениям, участвует в различных программах и проектах СЕ. Специальные соглашения, заключённые СЕ и ЕС направлены на координацию взаимодействия двух партнёрских организаций в области прав человека. Например, Соглашение о взаимодействии Агентства ЕС по фундаментальным правам и Совета Европы 2008 г. Однако, безусловно, самый значительный шаг на пути к созданию общеевропейского пространства прав человека в XXI веке - присоединение ЕС к ЕКПЧ.

Преимущества присоединения ЕС к основополагающему договору СЕ в области прав человека можно сформулировать следующим образом. Участие ЕС в ЕКПЧ:

позволит повысить уровень и эффективность защиты прав человека в Европе за счет осуществления независимого внешнего контроля над правовой системой ЕС;

даст возможность каждому человеку при условии исчерпания средств правовой защиты согласно праву ЕС подать жалобу в ЕСПЧ на нарушение прав и свобод человека, гарантируемых ЕКПЧ, актами ЕС, а также на нарушения, связанные с национальными мерами по применению или имплементации права ЕС государствами-членами ЕС;

будет способствовать гармонизации правовых позиций Суда ЕС и ЕСПЧ относительно объёма и содержания прав и свобод человека.

После вступления в силу в 2009 г. Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора, а в 2010 г. - новой редакции ЕКПЧ, вопрос о правовом обеспечении реализации намерения ЕС присоединиться к ЕКПЧ был решён. Стороны приступили к разработке договора о присоединении ЕС к ЕКПЧ.

Изучение всех аспектов, связанных с присоединением ЕС к ЕКПЧ было поручено Руководящему комитету по правам человека СЕ, который ещё в 2002 г. выпустил Меморандум по техническим и правовым аспектам присоединения.

26 мая 2010 г. Комитет министров СЕ определил срок завершения работы над текстом проекта Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ (далее - проект Соглашения) - 30 июня 2011 г. Рабочая группа, разрабатывавшая документ, справилась с поставленной задачей и представила проект Соглашения на своём шестом заседании (13-18 марта 2011 г.).

Проект Соглашения состоит из преамбулы и 13 статей. В соответствии со ст. 2 этого документа, которая вносит изменения в ч. 2 ст. 59 ЕКПЧ, ЕС становится стороной ЕКПЧ и получает право присоединиться не только к самой ЕКПЧ, но и к Протоколам к ней.

Согласно проекту Соглашения изменения вносятся в ч. 5 ст. 59 ЕКПЧ: термины «государство», «сторона-государство», «государства» и «стороны-государства» должны применяться после присоединения и к ЕС как Высокой Договаривающейся Стороне - участнику ЕКПЧ. Термины «национальная безопасность», «национальное право», «национальное законодательство», «национальные власти», «страна», «территориальная неприкосновенность» и «внутренний» после присоединения будут mutatis mutandis применяться и к ЕС как к участнику ЕКПЧ.

Ст. 3 проекта Соглашения предоставляет ЕС право наравне с другими участниками ЕКПЧ делать оговорки и использовать право на дерогацию, как в отношении норм ЕКПЧ, так и Протоколов к ней (которые уже вступили в силу или вступят в силу в будущем), к которым присоединится ЕС.

Один из самых интересных и инновационных разделов проекта Соглашения посвящён процедуре участия ЕС и его государств-членов в судебном разбирательстве в Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ) в качестве соответчика.

Раздел B проекта Соглашения «Процедура в Европейском суде по правам человека» (ст. ст. 4-6) предусматривает введение нового механизма - механизма участия в деле в статусе соответчика.

Процедура была разработана преимущественно для обеспечения ЕС возможности участвовать в деле в качестве стороны и (или) при необходимости - в качестве соответчика по жалобе, поданной против одного или более государств-членов ЕС. Внедрение нового механизма обусловлено особенностью правовой системы ЕС: правовые акты, принятые его институтами, применяются органами государств-членов ЕС, и наоборот, положения договоров, учреждающих ЕС, которые были приняты государствами-членами, применяются органами ЕС.

После присоединения ЕС к ЕКПЧ может возникнуть уникальная для механизма ЕКПЧ ситуация, когда сторона этого договора, принявшая правовой акт, и Высокая Договаривающаяся Сторона ЕКПЧ, применившая этот правовой акт, не совпадут. Механизм соответчика должен помочь приспособить ЕСПЧ к такой уникальной ситуации и дать возможность Высокой Договаривающейся Стороне, которая приняла нормативно-правовой акт, участвовать в судебном разбирательстве в ЕСПЧ в качестве соответчика стороны, его применившей.

Предлагаемая процедура должна применяться к случаям, когда нормы ЕКПЧ нарушаются предположительно совместно ЕС и одним или несколькими его государствами-членами. В случае если истец в одной жалобе указывает на множественные нарушения норм ЕКПЧ в отношении ЕС отдельно и в отношении государства-участника отдельно, механизм соответчика применяться не должен.

Если ЕСПЧ установит факт нарушения ЕКПЧ, соответчик, также как и ответчик по делу, будет обязан исполнить постановление ЕСПЧ, в том числе, принять меры общего и индивидуального характера. В проекте Соглашения особо подчеркивается, что для применения механизма соответчика к ЕС ЕСПЧ должен усмотреть причинно-следственную связь между нарушением права, гарантированного ЕКПЧ, и нормативно-правовым актом ЕС или действиями (бездействием) органа или института ЕС.

Механизм соответчика должен применяться только к жалобам, признанным приемлемыми и рассматриваемым по существу обращения: если жалоба подана против ЕС и одного или нескольких государств-членов ЕС, ЕСПЧ будет считать ответчиком государство-член ЕС, применившее правовой акт, а соответчиком - ЕС, который принял этот акт;

если жалоба подается против одного или нескольких государств-членов ЕС, но не против самого ЕС, или если жалоба подается против самого ЕС, но не его государств-членов, соответчиком может стать государство-участник ЕКПЧ, которое не указано в жалобе в качестве ответчика, но приглашено ЕСПЧ выступить соответчиком по делу. Высокая Договаривающаяся Сторона может просить ЕСПЧ дать ей разрешение участвовать в деле в статусе соответчика. Решение принимается ЕСПЧ по собственному усмотрению с последующим уведомлением истца и первоначального ответчика по жалобе в течение четырех недель.

Как и любая другая Высокая Договаривающаяся Сторона ЕКПЧ, ни ЕС, ни его государства-члены не обязаны принимать участие в судебном процессе, который не был изначально инициирован против них. Сторона ЕКПЧ, которой ЕСПЧ предложил воспользоваться возможностью стать соответчиком, должен дать ответ на приглашение ЕСПЧ в течение восьми недель. Получив ответ приглашённой стороны, ЕСПЧ доводит его до сведения участников процесса.

ЕС или его государства-члены могут подать ходатайство о его (их) привлечении в качестве соответчика по делу. В таком случае ЕСПЧ уведомляет первоначальные стороны по делу о поступившем ходатайстве и предоставляет им право в течение восьми недель предоставить свои комментарии. ЕСПЧ рассматривает данное ходатайство и принимает решение о привлечении (или не привлечении) участника ЕКПЧ в качестве соответчика по делу.

ЕСПЧ имеет право отозвать соответчика из участия в процессе на любой стадии судебного процесса. В случае достижения мирового соглашения на основании ст. 39 ЕКПЧ соглашение должно быть достигнуто совместно ответчиком и соответчиком.

Как ответчик, так и соответчик должны иметь возможность выражать свою совместную позицию по делу в рамках судебного разбирательства. При вынесении постановления по делу с участием соответчиков ЕСПЧ может выносить решение об ответственности сторон по делу, а также привлечь ответчика и соответчика к совместной ответственности, если это необходимо.

В случае если такое решение повлияет на распределение компетенции между ЕС и его государствами-членами, стороны должны сообщить об этом Суду, чтобы он принял это во внимание. Согласно проекту Соглашения ЕСПЧ полномочен выносить решение только в отношении факта нарушения норм ЕКПЧ, не касаясь вопроса о законности акта или его отдельных положений, а также распределения компетенции между ЕС и его государствами-членами. Таким образом, четко определяются пределы компетенции ЕСПЧ по делам с участием ЕС: ЕСПЧ не может посягать на правовой порядок или компетенцию самого ЕС.

Инициировать процедуру рассмотрения дела Большой палатой ЕСПЧ в соответствии со ст. 43 ЕКПЧ имеет право любая сторона в деле, в том числе и соответчик, который может подать соответствующее ходатайство без предварительного согласия ответчика по делу.

В проекте Соглашения указывается на то, что ЕС должен издать внутренние акты, связанные с эффективным функционированием механизма соответчика. Такие акты могли бы, например, регламентировать круг оснований для подачи ходатайств о вступлении в процесс в качестве соответчика со стороны ЕС или его государств-членов, процедуры согласования общей позиций по делу или текста мирового соглашения, порядка исполнения постановлений ЕСПЧ и другие вопросы.

В соответствии с положениями учредительных договоров ЕС, в случае сомнения в правильности применения какого-либо акта ЕС его государством-членом истец имеет право обратиться в суд государства-члена ЕС.

В свою очередь суд государства-члена ЕС, в случае возникновения сомнений в толковании какого-либо акта ЕС может обратиться за разъяснениями в Суд ЕС в рамках преюдициальной процедуры. Если суд государства-члена ЕС не воспользовался правом обратиться в Суд ЕС за разъяснениями, то это не лишает ЕСПЧ возможности рассмотреть жалобу, поскольку обращение к преюдициальной процедуре - это право, но не обязанность национального суда.

Положения же ст. 267 Договора о ЕС не могут рассматриваться как условие исчерпания внутренних средств правовой защиты до обращения в ЕСПЧ. Возможно, в целях соблюдения принципа субсидиарности ЕС было бы целесообразным разработать внутреннюю процедуру, которая обеспечивала бы Суду ЕС возможность рассмотреть вопрос о соответствии оспариваемого акта ЕС принципу уважения прав человека.

Процедура присоединения, которой должен руководствоваться ЕС, регламентирована в ст. 218 Договора о функционировании ЕС. П. 8 ст. 218 этого Договора устанавливает, что Совет ЕС должен действовать единолично при заключении договора о присоединении, имея при этом согласие на это со стороны Европейского парламента на основе п. 6 ст. 218 Договора о функционировании ЕС. В дополнение к этому Договор о присоединении должны одобрить государства - члены ЕС в соответствии с их конституционными процедурами. В этой связи возникает вопрос: могут ли государства - члены ЕС воспользоваться правом вето в отношении присоединения ЕС к ЕКПЧ? Ст. 6 (2) Договора о ЕС не содержит ответа на этот вопрос. Данная статья также не проясняет вопрос о взаимоотношениях между двумя судами - ЕСПЧ и Судом ЕС. В рамках единого европейского правового пространства сосуществует два договора по правам человека - ЕСПЧ и Хартия, нормы которых толкуются в первом случае ЕСПЧ, а во втором - Судом ЕС. Если речь идёт о правах и свободах человека, гарантируемых и Хартией, и ЕКПЧ, то их объём и содержание определяются в соответствии с практикой ЕСПЧ.

Однако Хартия включает ряд прав человека, которые не гарантируются ЕКПЧ или гарантируются в меньшем объёме, чем Хартией. Например, запрет рабства и принудительных работ (ст. 5 Хартии) сопровождается запретом совершения сделок, объектом которых является человек. Ст. 8 Хартии посвящена праву каждого на защиту касающихся его персональных данных. В ст. 13 Хартии закреплена свобода искусства и науки. В случае с такими правами человека, Суд ЕС будет давать им собственное толкование.

При этом нельзя исключать возможность последующего толкования ЕСПЧ объёма и содержания прав и свобод человека, отличного от ранее данного Судом ЕС. В практике двух судов есть целый ряд дел, свидетельствующих о том, что Суд ЕС и ЕСПЧ, хотя и стремятся следовать принципу гармонизации правовых позиций, не всегда ему следуют. Например, в деле «Orkem против Комиссии»14. Суд ЕС указал, что право не свидетельствовать против себя не закреплено в ЕКПЧ и не рассматривалось ЕСПЧ, а в международных и национальных актах, гарантирующих данное право, оно распространяется только на физических лиц в рамках уголовного процесса, но не затрагивает положения юридических лиц при спорах экономического характера. ЕСПЧ, напротив указал, что, несмотря на отсутствие данного положения в тексте ЕКПЧ, он признает существование такого права, поскольку ст. 6 ЕКПЧ (право на справедливое судебное разбирательство) подразумевает существование права не свидетельствовать против себя. Кроме того, ЕСПЧ дает расширительное толкование этого права.

Таким образом, нельзя исключать риск формирования различных правовых позиций Судом ЕС и ЕСПЧ. Подобная ситуация, в случае её возникновения, негативно отразится на формировании единой европейской системы защиты прав человека.

Наконец, нельзя исключать и возможность повторного обращения одного или нескольких государств-членов к Суду ЕС за заключением на основе п. 11 ст. 218 Договора о функционировании ЕС по поводу соответствия Договора о присоединении учредительным актам ЕС.

По состоянию на 1 декабря 2012 г. проект Соглашения не одобрен Комитетом министров СЕ, хотя стороны декларируют свою заинтересованность в скорейшем завершении процесса согласования окончательного текста Соглашения. 27 апреля 2012 г. об этом заявил Совет ЕС по делам юстиции и внутренних дел, поддержав соответствующий призыв Комитета министров СЕ. Аналогичную позицию сформулировали в своём совместном заявлении, принятом 27 июня 2012 г., Европейский парламент и ПАСЕ. 13 июня 2012 года Комитет министров СЕ поручил принял решение о том, что дальнейшие переговоры с ЕС относительно присоединения к ЕКПЧ будет вестись в рамках группы ad hoc «47 +1», с тем чтобы как можно скорее устранить все препятствия на пути к участию ЕС в ЕКПЧ. Группа ad hoc «47 +1» уже провела три заседания в Страсбурге - в июне, сентябре и ноябре 2012 года. Очередная встреча намечена на 21-23 января 2013 года.

Представляется, что несмотря на существование определённых сложностей на пути ЕС к участию в ЕСПЧ, работа над окончательным текстом Соглашения о присоединении ЕС к ЕКПЧ входит в свою завершающую стадию. Значение присоединения ЕС к ЕКПЧ сложно переоценить. Как отметил Генеральный секретарь СЕ Турбьерном Ягландом, выступая 16 февраля 2010 г. с речью на тему «Укрепление прав человека в Европе»: «Присоединение Европейского Союза к Европейской конвенции о правах человека является исторической вехой в области демократической безопасности и стабильности на континенте. На наших глазах формируется новое пространство диалога, сотрудничества и взаимодействия в масштабе континента в области демократии, прав человека и верховенства права».

2.3 Национальные и международные механизмы защиты прав человека

Правовое государство для выполнения своей основной функции - защиты и охраны прав граждан - должно иметь эффективно работающую систему органов, осуществляющих эту задачу (ст. 8 Всеобщей декларации прав человека).

В России, в подтверждение провозглашенного ст. 1 (ч. 1) Конституции РФ характера демократического правового государства, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина также названы обязанностью государства (ст. 2 Конституции РФ). Выполнение этой обязанности составляет сущность деятельности ряда государственно-правовых институтов.

Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Он обеспечивает такое правовое состояние, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы компетенции.

Для содействия главе государства в реализации конституционных полномочий при Президенте создан совещательный и консультативный орган - Комиссия по правам человека. В силу своего назначения Комиссия принимает решения, которые носят рекомендательный характер. Однако органы государственной власти либо должностные лица, получившие заключение Комиссии, обязаны в установленный Указом Президента срок рассмотреть заключение и уведомить Комиссию о принятом решении.

В России каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Все лица, находящиеся на территории Российской Федерации, вправе обращаться в российские национальные суды, а также в международные, в том числе в судебные органы по защите прав человека, когда исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Право на обращение в суд признается естественным и неотчуждаемым.

Обязанность рассматривать обращения граждан о восстановлении нарушенных прав возложена на все суды, входящие в единую судебную систему.

Каждый гражданин вправе обжаловать любые действия (бездействие) и решения, нарушающие его права и свободы, в тот или иной суд из числа составляющих судебную систему Российской Федерации, но с непременным соблюдением правил о подсудности.

Отдельно следует остановиться на деятельности Конституционного Суда, наделенного Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" весьма специфичной компетенцией.

Рассмотрение дел Конституционным Судом в подавляющем числе случаев направлено именно на охрану прав граждан. Конституционный Суд наделен полномочием по жалобам граждан проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Но очевидно, что защита прав граждан так или иначе осуществляется и при рассмотрении дел иных категорий - по спорам о компетенции между федеральными и региональными органами власти, по делам о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, конституций (уставов) и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации и др.

Наряду с судебной защитой прав и свобод граждан предусмотрен так называемый административный порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов исполнительной власти и должностных лиц. Суть его состоит в обращении граждан в вышестоящие органы или к должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы или лица, чьи действия обжалуются. Между тем административный порядок не исключает судебную защиту, включая обращение в Конституционный Суд РФ, в случае несогласия заявителя с решением вышестоящей инстанции.

Известно, что российская прокуратура исторически сформировалась как орган, осуществляющий государственный надзор за исполнением законов, - деятельность, которая является неотъемлемым атрибутом правового государства.

В сфере внимания прокуратуры находится деятельность практически всех органов исполнительной власти.

При осуществлении своих функций прокурор, наряду с иными полномочиями, рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях прав граждан, принимает меры, направленные на предупреждение и пресечение таких нарушений, привлечение к ответственности виновных в нарушении закона, возмещение причиненного вреда.

Чрезвычайно важное место в системе несудебных органов, осуществляющих защиту прав граждан, занимает институт Уполномоченного по правам человека.

Уполномоченный осуществляет свою деятельность преимущественно при рассмотрении поступивших к нему жалоб. Выявив факты нарушения прав и законных интересов конкретных лиц, он принимает меры, направленные на восстановление их прав. Лицам, которые могут самостоятельно защитить себя в административном и (или) судебном порядке, но не приняли надлежащих мер, разъясняется установленный законом механизм защиты их прав и свобод.

В последние годы в России все более заметную роль в защите прав граждан играют неправительственные правозащитные организации (НПО). Одной из эффективных форм правозащитной работы в России является создание и функционирование общественных приемных, обеспечивающих бесплатной юридической помощью и психологической поддержкой всех нуждающихся.

По данным мониторинга, проведенного сотрудниками рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в настоящее время их насчитывается примерно 1840. Необходимую информацию о них можно получить в справочнике "Неправительственные правозащитные организации Российской Федерации", подготовленном и изданном по инициативе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Международные механизмы защиты прав и свобод действуют как на уровне мирового сообщества - прежде всего в рамках Организации Объединенных Наций, - так и на ином многостороннем уровне (Совет Европы, СНГ, зарождающийся Евразийский союз и т.д.).

Число таких организаций и их органов чрезвычайно многообразно. Только к системе ООН, например, относятся: Верховный комиссар по правам человека; Центр по правам человека; Комиссия по правам человека; Верховный комиссар по делам беженцев и его Управление (УВКБ); Специальный представитель Генерального секретаря по лицам, перемещенным внутри страны; Детский фонд (ЮНИСЕФ); Департамент по гуманитарным вопросам (ДГВ); Департамент по политическим вопросам (ДПВ); Программа развития (ПРООН).

Специализированные агентства: Международная организация труда (МОТ); Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ).

В Европе функционируют структуры Совета Европы, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОВСЕ), включая Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ).

Остановимся лишь на некоторых из органов международного сообщества, предмет деятельности которых составляет защита прав и свобод человека и гражданина.

Организация Объединенных Наций создана в 1945 г. в целях поддержания международного мира и безопасности; развития дружественных отношений между государствами на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов; осуществления международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении уважения к правам человека.

Фактически все структурные и значительное число вспомогательных органов ООН в той или иной степени занимаются вопросами прав человека.

Но строго специализированными органами, чья деятельность посвящена правам человека, являются Верховный комиссар ООН по правам человека, Комиссия по правам человека, Верховный комиссар ООН по делам беженцев.

Большое значение для защиты прав человека на международном уровне приобретает действующая в мировом сообществе система конвенционных органов, включающая в себя: Комитет по правам человека; Комитет по расовой дискриминации; Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин; Комитет по экономическим, социальным и культурным правам; Комитет против пыток; Комитет по правам ребенка.

Основной функцией этих органов является рассмотрение докладов государств о состоянии гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав, а также индивидуальных жалоб. По результатам анализа они принимают решения, которые носят рекомендательный характер.

Наряду с системой ООН механизм рассмотрения индивидуальных жалоб функционирует и в ряде иных международных организаций. Наиболее эффективной является система защиты прав человека в рамках Совета Европы.

Европейский Суд по правам человека призван обеспечивать неукоснительное соблюдение и исполнение норм Конвенции о защите прав и основных свобод человека государствами-участниками. Он осуществляет эту задачу путем рассмотрения и разрешения конкретных дел, принятых к производству в связи с индивидуальными жалобами, поданными физическим лицом, группой лиц или неправительственной организацией, и признанных судом приемлемыми. Возможно также рассмотрение и разрешение дел по жалобам на нарушение положений Конвенции государством - членом Совета Европы со стороны другого государства - члена Совета.

Чрезвычайно актуальным представляется, что ратификация Европейской конвенции позволяет всем лицам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации, обращаться в Европейский Суд, если они считают права, предусмотренные Конвенцией, нарушенными.

За всю многолетнюю деятельность Европейского Суда не было зафиксировано ни одного случая неисполнения государствами - членами Совета Европы вынесенных Судом решений. Согласно Уставу Совета Европы отказ от исполнения такого решения может привести к приостановлению членства государства в Совете Европы, а по решению Комитета министров даже к исключению государства из состава Совета Европы. Напротив, государство иногда констатирует, что при существующем нормативно-правовом регулировании и сложившейся судебной практике рассмотренная Европейским Судом ситуация может повториться; и в этом случае оно, как правило, вносит необходимые новации.

2.4 Конституционно-правовые гарантии и механизмы защиты прав человека в России: некоторые внутригосударственные и международные аспекты

В Российской Федерации провозглашен курс на построение правового государства. Это дало мощный импульс к разработке и формированию отечественной концепции прав человека и их защиты, и возможно, в дальнейшем приведет к построению гражданского общества. Все это зависит от решения задач взаимодействия государства с гражданским обществом, которое должно принять определенную форму, "создавая социальные пространства со специфическими структурными, организационными и процессуальными характеристиками".

Существуют разные подходы к определению понятия "охрана права". Один из этих подходов основан на утверждении того, что понятие "охрана права человека" тождественно понятию "защита прав человека", они являются синонимами, взаимозаменяющими друг друга. Такое утверждение обосновывается в трудах Н.В. Витрука и других ученых. Отождествление "охраны" и "защиты" авторы объясняют тем, что меры защиты и меры охраны не встречаются в чистом виде, так как меры защиты в определенной степени выполняют функции охраны.

Слова "охрана" и "защита" - этимологически близкие, а явления равнозначны. Похожесть понятий и явлений вовсе не исключает их содержательную и целевую индивидуальность и оригинальность.

Другой подход к определению понятия "охрана прав" человека сводится к тому, что оно включает в себя довольно широкий спектр правовых явлений. Л.О. Красавчикова, например, пишет, что по своей структуре охрана дифференцируется на три следующих звена: регулятивное, обеспечительное и защитное. Существо регулятивного звена состоит в том, что заключенные в нем меры и способы регулируют поведение третьих лиц, которые, соприкасаясь с личной жизнью гражданина (например, в силу своих профессиональных функций), не должны вторгаться в сферу личной жизни и ее тайны. Роль обеспечительного звена в общей структуре конституционно-правовой охраны носит существенный характер, так как для достижения поставленной законом цели, обеспечения реальности, охраны личной жизни одного предоставления субъективных прав и наделения соответствующих субъектов обязанностями недостаточно. Необходимо юридически обеспечить правовыми средствами надлежащее исполнение обязанностей и возможность действительного осуществления субъективных прав уполномоченным лицом, и к таким мерам относятся различные материально-правовые и процессуально-правовые гарантии.

Защитное звено конституционно-правовой охраны заключает в себе две категории правовых мер: меры защиты и меры ответственности. Первые характеризуются тем, что их основное назначение состоит в ликвидации имеющегося правонарушения и восстановлении положения, существовавшего до указанного противоправного действия, вне зависимости от субъективной стороны поведения правонарушителя. Меры ответственности отличаются от мер защиты тем, что обращены против правонарушителя, путем оказания воздействия на имущественные или неимущественные интересы этого лица и применения к виновному правонарушителю мер гражданско-правовой ответственности.

Такое понимание рассматриваемого явления, скорее, нужно считать осуществлением права. Под осуществлением права понимается реализация тех возможностей, которые предоставляются действующим законодательством обладателю субъективного права и позволяющие реально воспользоваться той юридической свободой, которая гарантирована субъекту государством.

Третий подход к определению охраны прав человека сформулировал В.Д. Ардашкин: охрана права - это прежде всего государственное принуждение. Оно включает в себя "несущие конструкции": институт ответственности; институт защиты; институт предупреждения; институт процессуального обеспечения. Значение этого подхода заключается в том, что в нем отображаются наиболее характерные особенности и общая направленность права и его важнейших институтов, в связи с чем они дают возможность познать суть этой области права, ее общественный характер в целом.

Четвертый подход заключается в том, что ряд исследований в понятие "охрана прав человека" включают как собственно охрану прав (недопущение посягательств на основное право человека), так и защиту прав (активное восстановление нарушенного права), соотнося "охрану права" и "защиту права" как целое и часть. Объем всякого понятия, представляющего собой какой-либо элемент системы права, в конечном счете в качестве "элементарных частиц" должен содержать единичные правовые нормы в том или ином наборе. Между тем построение на основе определенной совокупности норм какого-либо понятия предполагает выделение некоторого общего для всех рассматриваемых норм признака, который составит содержание конструируемого понятия. Поиск такого признака и составляет существо задачи выявления критерия разграничения целого и частного.

Конституционно-правовой механизм обеспечения основных прав человека можно также определить как взятую в единстве систему взаимодействующих конституционно-правовых средств.

Правовые средства - это правовые явления, выражающиеся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных целей, результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. При помощи таких средств государство осуществляет юридическое воздействие на правоотношения между субъектами права в целях признания, соблюдения и реализации основных прав человека. То есть это вся совокупность юридических форм и средств (нормативных, процессуальных и институционных), позволяющих не допустить нарушений основных прав человека, а в случае таковых эффективно восстановить нарушения права.

Указанный механизм, есть не что иное, как универсальный механизм гарантий прав человека, глобальная система средств защиты прав, которые состоят из международного, внутригосударственного и локального механизмов. Таким образам, весь механизм конституционно-правового обеспечения основных прав человека делится на внутригосударственные и межгосударственные составляющие.

Внутригосударственный механизм обеспечения основных прав человека формируется в настоящее время в Российской Федерации, имеет сложную систему. Она в качестве подсистем включает в себя следующие механизмы: а) охрана субъективных прав; б) квалифицированная юридическая помощь; в) защита субъективных прав. Выделение таких трех самостоятельных под механизмов обусловлено наличием различных целей, поставленных в ходе осуществления прав человека и, следовательно, использованием различных средств для достижения этих целей.

Главной целью функционирования исследуемого механизма является правовая защищенность субъективных (основных) прав человека, соответствующая международным стандартам.

Таким образам, конституционно-правовой механизм обеспечения субъективных прав человека - это сложный конституционно-правовой феномен, включающий в себя внутригосударственные и межгосударственные механизмы (институты, процедуры). Конституция не исчерпывает всех средств и механизмов обеспечения основных прав. Существуют средства, определяемые и другими законами, но все они существуют, обязаны существовать в конституционном поле, в конституционных рамках.

Приведенные выше точки зрения относительно охраны основных прав как достаточно широкого правового явления основываются на существующей ныне теории функций права. Из приведенных дефиниций видно, что стержнем функций является цель.

Право на защиту в конституционном праве и общей теории права трактуется неоднозначно. Существуют две наиболее распространенные точки зрения о форме его материального существования. Выражавший первую точку зрения В.П. Грибанов считал, что право на защиту в его материально-правовом смысле есть одно из правомочий любого субъективного права, которое представляет собой возможность применения в отношении нарушителя прав мер принудительного воздействия. Представитель второй точки зрения О.В. Иванов считает, что право на защиту не есть свойство самого субъективного права, а есть самостоятельное конституционное право человека, хотя и тесно связанное с субъективным правом.

Понятие "механизм защиты субъективных прав" широко используется правовой наукой, хотя полной ясности в нем нет. С моей точки зрения, механизм защиты прав человека - это общее родовое понятие, в котором объединены более конкретные понятия, отражающие сущность и отношения различных по своим свойствам средств правового регулирования, входящих в данный механизм как целостный системный объект.

В настоящее время Европейский суд рассматривает все вопросы, связанные с обращением, включая и вопросы приемлемости.

Основные вопросы, затрагиваемые в делах против России, можно подразделить на несколько групп. Прежде всего, это жалобы, относящиеся к различным аспектам уголовной процедуры, содержания в местах предварительного заключения и, после вынесения приговора, в исправительных колониях. Ряд жалоб относится к условиям содержания и к длительности уголовного процесса. Многие жалобы касаются социальных и экономических вопросов, вкладов в банках или других финансовых учреждениях, которые обанкротились, жилищных вопросов и т.д.

Ежедневно россияне присылают в Страсбург по 40 - 50 жалоб. По информации Центра содействия международной защите, наиболее часто наши граждане жалуются на нарушение государством нескольких статей Европейской конвенции - 3-й (запрет пыток и унижающего достоинство обращения), 5-й (право на свободу и личную неприкосновенность) и 6-й (право на справедливое правосудие), и число таких дел постоянно растет. Если за 1999 - 2008 гг. по факту нарушения статьи 5 Европейский суд удовлетворил 155 жалоб наших соотечественников, то только за 2009 г. этот показатель составил 109 дел. Согласно предварительным данным за 2010 г., верхнюю часть списка стран по числу поступивших жалоб занимают: Россия - 33 550 (28,1%), Турция - 13 100 (11,0%), Украина - 10 000 (8,4%), Румыния - 9800 (8,2%). По числу жалоб, переданных судейским составам, на душу населения первые места занимают Грузия, Черногория, Лихтенштейн и Молдавия. Россия на 18-м месте, последние места занимают Португалия, Испания и Дания. Самые большие претензии наших сограждан к России в страсбургских исках состоят в том, что не исполняются решения судов о выплате мелких задолженностей государства. Таких дел накопилось более 5 тысяч, и они, по подсчетам Верховного Суда РФ, составляют 72% всех российских жалоб в ЕСПЧ. Статистика Европейского суда показывает, что в среднем только 10% от всех зарегистрированных жалоб рассматриваются на предмет приемлемости, т.е. 90% жалоб отсеиваются на первом этапе. Для государства очень выгодно, чтобы жалоба не дошла даже до стадии рассмотрения приемлемости.

Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, предварительная процедура не является публичной, следовательно, отсутствует огласка нарушения прав человека в государстве. Во-вторых, прекращение процедуры по жалобе до стадии приемлемости не обязывает государство каким-либо образом восстанавливать нарушенные права. В то же время, если представитель государства, рассматривая поступившие к нему материалы жалобы, понимает, что потенциально в данном случае может быть признано нарушение прав человека, он может использовать внутренние механизмы защиты прав человека и восстановить нарушенное право. Подобные действия рассматриваются Европейским судом как добрая воля государства и его стремление реализовать идеалы прав человека на практике.

Одним из важнейших процессов в механизме защиты прав человека является сближение различных правовых систем, национальных законодательств с нормами международного права. Международно-правовой механизм защиты прав человека принято называть контрольным, поскольку основная функция органов, действующих в рамках этого механизма, это контроль за выполнением государствами своих обязательств по международному праву, касающихся прав человека.

Каждая страна имеет свои собственные методы введения международных конвенций во внутреннее законодательство. Однако в реальности эти методы не имеют фундаментальных различий. Речь идет все о тех же процедурах принятия и ратификации. Своеобразие кроется в самой используемой процедуре, в важнейших конституционных статьях или в проведении (или непроведении) общенародного референдума.

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы и обобщения: Утвердившаяся система функционирования международного контроля и зашиты прав и свобод человека основывается на признании единства, равноценности и взаимообусловленности всех категории прав человека - политических, гражданских (личных), экономических, социальных, культурных.

Взаимодействие международных и национальных юридических механизмов контроля и защиты прав и свобод человека на основе принципов демократии и верховенства права способствует совершенствованию и укреплению системы гарантий и зашиты прав человека.

Признание демократическими государствами международных стандартов по правам человека и закрепление их приоритетного статуса в национальных конституциях являются гарантией того, что нормы и принципы международных соглашений по правам человека будут соблюдаться в законодательстве, судебной и административной практике государств.

В системе международного и регионального контроля за соблюдением прав человека наиболее эффективным является судебный механизм контроля, основанный на принципах состязательности и равноправия сторон, устного и письменного судопроизводства, публичного разбирательства, обязательности судебных решений и санкций. Использование этой формы рассмотрения индивидуальных и коллективных жалоб, положенное в основу Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, признается наиболее эффективной системой защиты. Более того, решения Европейского суда по правам человека создают прецедентное право и оказывают положительное воздействие на судебную практику государств - членов Совета Европы.

Признание государствами международных стандартов по правам человека и юрисдикции международных контрольных органов по защите прав человека не означает умаления или отрицания суверенитета государства. В современных условиях неизбежна интернационализация механизмов контроля и защиты прав человека и признание их приоритетного статуса, поэтому прежняя концепция суверенитета нуждается в уточнении с учетом новых процессов, происходящих в современном мире. Ссылки на принцип суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства с целью оправдания нарушений прав человека неправомерны.

Утверждение приоритета общепризнанных принципов и норм международного права в межгосударственных отношениях в области соблюдения и защиты прав и свобод человека способствует тому, что ни одно государство мира не может строить нормальные и цивилизованные отношения на международной арене только на основе своего внутреннего права.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод создает эффективную систему защиты прав человека, в частности, одну из действенных форм международной судебной процедуры. "Ценность Конвенции определяется фактическим ее механизмом, а не правами, которые она защищает.

Уважение государственного суверенитета является основополагающим принципом международных отношений. Все концепции суверенитета и безопасности должны строится на приоритете прав человека. Таким образом, права и свободы человека в современном мире являются важным критерием внутренней и внешней политики государств, мощным инструментом международного сотрудничества, международной политики и политического влияния. Нравственно-политическая и правовая двусмысленность в подходах к решению проблем прав человека различными странами препятствует достижению объективности при решении международных, региональных и национальных проблем.

Поэтому актуальным представляется не отмена уже зарекомендовавших себя систем регуляции общественного поведения (например, система ООН), а их дальнейшее совершенствование.

Важным фактором, способным придать, на наш взгляд, системе обеспечения прав человека устойчивый характер, может стать четкое определение принципов прав человека, критериев и правовых рамок международных действий по урегулированию конфликтных ситуаций, в том числе по применению военной силы, а также закрепление в международных стандартах по правам человека и максимах политического поведения концепции толерантности.

Задача преодоления разрыва между международными нормами в области прав человека и их реализацией на практике осложняется в условиях глобализации. На первый план все больше выдвигается необходимость обеспечения общих интересов, которые должны быть предложены и развиты исключительно посредством переговорного процесса, ведущего к общему согласию, который требует участия всех заинтересованных государств и народов.