Бюрократия и бюрократический аппарат

Гражданская служба может быть обще функциональной - осуществление государственно-служебных функций, не отличающихся отраслевой спецификой (например, деятельность персонала в администрации субъекта РФ, министерствах); специальной - реализация особо установленных в нормативных правовых актах полномочий служащих, занимающих должности в государственных органах, имеющих выраженную отраслевую компетенцию, которая определяет специфику деятельности персонала (например, деятельность в аппарате судов, дипломатическая служба, служба на железнодорожном транспорте). Однако, подразделение гражданской государственной службы на основе наличия специфики функций весьма условно, т.к. вся система государственных органов, в особенности органов исполнительной власти, базируется на принципе отраслевого построения1¹ Шаров А.В. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы. - М.: Статут, 2006. - С. 39. .

Статья 3 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие принципы гражданской службы:

федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина;

единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;

равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц1¹ Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службе». - М.: Юридическая литература, 2003г. - ст. 3. .

Данные принципы - это основополагающие начала, которыми следует руководствоваться при более конкретном правовом регулировании государственной службы. Все эти принципы носят конституционно-правовой характер, что обеспечивает их стабильность и неукоснительное соблюдение при регулировании государственной службы.

В 2002 году в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, исключения злоупотреблений на государственной службе и впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы Президентом Российской Федерации В.В. Путиным был утвержден Указ № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Согласно данному Указу принципы служебного поведения государственных служащих представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

В Указе содержаться требования к государственному служащему относительно государства и общества. Прежде всего, Указ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» призван сократить ряды чиновников - бюрократов, которые своими действиями дискредитируют отношение общества ко всей системе государственной власти в стране.

Федеральный закон от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службе» достаточно компактен и включает в себя только 20 статей, в которых содержатся существенные изменения в организации государственной службы Российской Федерации по сравнению с Федеральным законом от 31 июля 1995 года № 199-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». В его статьях последовательно представлены общие вопросы организации и функционирования, а также условия государственной службы, система управления государственной службой.

В развитие Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58 - ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Данным Федеральным Законом устанавливается понятие государственной гражданской службы: государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Законом установлено разделение государственной гражданской службы на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации. Во исполнение Федерального закона от 27 июля 2004 года № 58-ФЗ Президент Российской Федерации 31 декабря 2005 года издал Указ № 1574 о реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, который включает наименования должностей федеральной государственной гражданской службы.

Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79- ФЗ регламентирует вопросы государственной гражданской службы как одного из видов государственной службы, определенных Федеральным законом от 27 июля 2003 года № 58 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ по своему предмету регулирования охватывает обширную сферу общественных отношений, определяет правила конкретного вида государственной службы: устанавливает правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ являются отношения, связанные с поступлением на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также определением правового положения (статуса) федерального гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Основной идеей Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, является обеспечение единого подхода к правовому регулированию государственной гражданской службы, ее организации в целом, детализация и конкретизация норм базового Федерального закона от 27 июля 2003 года № 58-ФЗ, направленных на обеспечение взаимосвязи государственной гражданской службы с другими видами государственной службы (правоохранительной и военной) и с муниципальной службой1¹ Барабашев А.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы. (Аналитический обзор направлений и содержания реформирования госслужбы в РФ) // Государственная служба. - 2005. - № 4. - С. 23. .

Эти характеристики позволяют отнести Федеральным закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ к одному из видов системообразующих федеральных законов о государственной службе - государственной гражданской службе, так как он содержит основные понятия и принципы государственной гражданской службы, а также системно определяет правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Одним из основных отличий данного Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ от действовавшего ранее законодательства о государственной службе, в частности Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором прохождение службы государственными служащими в основном регулировалось нормами трудового права, является то, что в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ законодательство о труде должно применяться только в тех случаях, когда служебные отношения не урегулированы федеральным законодательством о государственной службе и государственной гражданской службе.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ содержится ряд новых принципиальных положений, на которые следует обратить внимание, например, установление единых принципов формирования кадрового состава государственной службы, профессиональной подготовки и переподготовки, повышения квалификации и стажировок государственных служащих, предоставления социальных гарантий на государственной службе и оплаты служебной деятельности государственных служащих. В Законе вводятся и достаточно подробно регламентируются цели, задачи и порядок формирования кадрового резерва и контроля за соблюдением государственного законодательства о гражданской службе.

Вместо существовавших категорий государственной службы групп «А», «Б» и «В», вводятся четыре категории гражданской службы: руководители, помощники и советники, специалисты и обеспечивающие специалисты. По сравнению с действовавшим законодательством, разведение должностей по категориям претерпело существенные изменения. При этом разделение должностей на группы (высшая, главная, ведущая, старшая и младшая) сохранено. Особенностью Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ является введение для государственных служащих классных чинов государственной гражданской службы (вместо квалификационных разрядов), соотносимых с воинскими званиями и специальным званиями правоохранительной службы.

В отличие от военной и правоохранительной службы государственная гражданская служба ставит своей целью обеспечение полномочий федеральных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (в этом случае речь идет о федеральной государственной службе), и обеспечение полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих должности субъекта Российской Федерации (государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации)1¹ Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж: Квадрат, 2003. - С. 36. .

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" впервые дал определение правоохранительной службе. Законодатель определил этот вид федеральной государственной службы как профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.

Появление Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является важнейшим этапом в реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы 2003-2005гг. », утвержденной Президентом Российской Федерации 19 ноября 2002 года. В декабре 2005 года Президент Российской Федерации своим Указом № 1437 продлил срок реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005гг.) на 2006-2007 гг.». В Указе Президента было отмечено, что на этапе реформирования государственной службы в 2006-2007 годах запланировано в полном объеме реализовать приоритетные направления реформы государственной службы Российской Федерации, определенные в Указе Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года № 1336, продолжить работу по формированию целостной системы государственной службы, решить комплекс задач, связанных с нормативным правовым оформлением и совершенствованием механизмов функционирования видов государственной службы, оптимизацией кадрового состава государственных служащих, формированием системы управления государственной службой.

Реформирование системы государственной службы в 2006-2007 гг. должно решить проблемы, имеющиеся в ныне действующих законах регулирующих государственную службу.

Одной из основных проблем ФЗ «О государственной службе Российской Федерации» являются проблемы дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих. Анализ регулирования порядка наступления дисциплинарной ответственности государственных служащих позволяет констатировать, что решение этого вопроса во многом остается на усмотрении руководителя. Руководитель может, но не должен применять меры дисциплинарного взыскания к недобросовестному или некачественно работающему гражданскому служащему. Руководитель не несет ответственности за свое бездействие, либо непринятие мер по отношению к гражданскому служащему, недобросовестно выполняющему свои обязанности.

На усмотрении руководителя остается и решение вопросов предотвращения и урегулирования конфликтов интересов. Руководитель может по своему субъективному усмотрению счесть конфликт незначительным и позволить государственному служащему исполнять служебные обязанности в состоянии конфликта интересов. Может наказать, а может и не наказывать за умышленные действия в ситуации конфликта интересов, их систематическое возникновение. Руководитель не несет реальной ответственности за попустительство гражданскому служащему, находящемуся в состоянии конфликта интересов. В результате в России процветает коррупция и взяточничество в системе государственной власти. Наиболее значительный размах коррупционных процессов в России произошел на рубеже XX-XXI веков. Объясняется это, прежде всего, сменой общественно-экономической формации, повсеместным насаждением новых нравственных ценностей, центральное место среди которых занимает культ личного преуспевания и обогащения, а деньги являются мерилом и эквивалентом жизненного благополучия. Масштабы распространения коррупции в начале и середине девяностых годов прошлого столетия заставили Президента России подписать Указ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», Указ от 8 апреля 1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», а также Указ от 6 июня 1996 г. «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы». В целях создания действенных механизмов предотвращения коррупции и злоупотреблений в стране Президентом России был подписан Указ от 15 мая 1997 г. «О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе» и др. Однако во многом вышеперечисленные и иные нормативные правовые акты, направленные на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы нашей страны, оказались декларативными, поскольку отсутствовал эффективный механизм их реализации и контроля над соблюдением содержащихся в них предписаний.

Широкое распространение коррупции и системный характер привели к тому, что государственная и региональная политика зачастую прямо диктуется частными интересами лиц, находящихся непосредственно во власти или способных напрямую влиять на принятие решений. Многочисленные данные свидетельствуют о том, что преступность, в том числе организованная и профессиональная, широко проникла и укоренилась практически во всех властных структурах. Определенная часть работников государственных и муниципальных органов власти поражена коррупцией в ее самом распространенном проявлении - взяточничестве. По экспертным оценкам, ежегодные потери экономики от коррупции составляют в стране десятки миллиардов долларов. Коррупционное поведение стало составной частью, зачастую даже нормой экономической и иной деятельности, связанной с управлением большими финансовыми потоками. За взятки выдаются квоты и лицензии на разработку природных месторождений, добычу многих других невосполнимых природных ресурсов, организуются тендеры и аукционы с заранее предрешенным результатом, подряды на проведение различных видов работ конкретными фирмами.

Отмечаются многочисленные факты коррупционного характера в сфере государственного и муниципального управления: занятие чиновниками коммерческой деятельностью; участие непосредственно, через посредников или членов своих семей в управлении разного рода предпринимательскими структурами; оказание опекаемым фирмам содействия в получении незаконных льгот и привилегий, приобретении собственности, облегченном или внеочередном прохождении нормативно установленных процедур и оформления документов, получении разрешений и квот; непринятие мер по фактам нарушения законодательства в том числе налогового за бездействие антимонопольных органов против картельных сговоров по топливу, электроэнергии, производству строительных и иных материалов; завуалированные формы торговли вверенным государственным или муниципальным имуществом, важной служебной информацией

В последнее время намечена тенденция к жесткой борьбе в системе коррупции и взяточничества в России.

С момента прихода к власти В.В. Путина, он не раз в ежегодном послании к Федеральному Собранию РФ говорил о необходимости проведения административной реформы: «государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим. Нынешняя работа государственного аппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция - это не результат отсутствия репрессий, а прямое следствие ограничения экономических свобод».

Данное высказывание нашло свое отражение в Указе Президента РФ от 19.11.02 года №1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003-2005 годы)».

Также, в ноябре 2003 года Президентом РФ был издан Указ № 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией». Данный Указ был издан в целях совершенствования государственной политики по противодействию коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, устранения причин и условий, порождающих коррупцию, искоренения злоупотреблений и пресечения преступлений с использованием должностного положения, обеспечения соблюдения норм служебной этики государственными служащими, создания благоприятных условий для развития экономики страны. В состав Совета входят Председатель Правительства Российской Федерации, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, Председатель Верховного Суда Российской Федерации и Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. При Совете создаются Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия по разрешению конфликта интересов.

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию 2006 года сделал тему противодействия коррупции одной из центральных. Если в своем предшествующем послании Президент говорил о "надменной касте чиновников", рассматривающих государственную службу как разновидность бизнеса, и требовал принятия мер, которые могли бы остановить негативные тенденции перехода страны под контроль неэффективной коррумпированной бюрократии, то очередное обращение к данной теме говорит о том, что деятельность публичной власти всех видов и уровней в области борьбы с коррупцией по-прежнему недостаточна и не дает пока еще ощутимых результатов. Об этом свидетельствует и отсутствие сдвигов в восприятии проблемы противодействия коррупции со стороны большинства населения нашей страны, что подтверждается многочисленными социологическими опросами.

Призыв-предостережение Президента к крупным бизнесменам и чиновникам любого ранга осознать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом, свидетельствует о том, что борьба с коррупцией переходит на новый качественный уровень. Этот уровень требует проведения последовательной системной работы всего государства и общества по пресечению деятельности коррумпированных должностных лиц любого уровня и формированию действенных условий, препятствующих дальнейшему развитию коррупции.

Несмотря на предпринимаемые правоохранительными органами меры по борьбе с коррупцией, они являются недостаточно эффективными и не дают ощутимых результатов, о чем свидетельствуют данные статистики, согласно которым за последнее время в год выявляется в среднем лишь около 25 тыс. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы, органов местного самоуправления.

По данным за 2006 год МВД России было выявлено 30,6 тыс. преступлений против интересов государственной службы. По ним в суды направлено 22,2 тыс. уголовных дел. В то же время к уголовной ответственности привлечены не многим более 8 тыс. лиц, совершивших преступления данной категории. При этом число осужденных за указанные преступления в тот или иной период в значительной мере зависит не столько от фактической распространенности этих преступлений, сколько от активности прокуратуры, следственного аппарата и контролирующих инстанций, а также умения работников этих служб отслеживать и вскрывать такого рода преступления, квалифицированно расследовать их и доводить до суда, в соответствии с решениями и приговорами которого виновные лица подвергались бы соответствующим мерам наказания и ответственности.

В целом в период 2000-2005 годов на территории Российской Федерации количество выявленных подразделениями правоохранительных органов преступлений коррупционной направленности увеличилось на 53 процента, за три месяца 2007 года подразделениями правоохранительных органов, а это, в первую очередь, МВД России, выявлено почти 18,5 тыс.. преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления в том числе более 3,5 тыс.. фактов получения взяток. К уголовной ответственности привлечено почти 4,3 тыс. лиц, совершивших преступления данной категории.

В результате активизации деятельности правоохранительных органов повысилась качественная составляющая выявляемых должностных преступлений. Так, в числе привлекаемых к ответственности коррупционеров всё чаще встречаются представители руководящего звена органов государственной власти и местного самоуправления. Об этом свидетельствуют, например, факты возбуждения уголовных дел или ареста за совершение должностных преступлений и получение взяток в особо крупных размерах ответственных должностных лиц и даже руководителей некоторых федеральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений в ряде субъектов Российской Федерации, ответственных сотрудников МВД России и органов прокуратуры, одного из аудиторов Счетной палаты, мэров Якутска, Волгограда и Томска, в Архангельской области - депутатов Городского совета, в Тверской области - половины депутатов Городской думы во главе с её председателем, в Приморском крае - заместителя главы администрации города Владивостока и его соучастников, в Нижегородской области - главы администрации одного из районов, в Орле - группы должностных лиц администрации города.

В Республике Башкортостан с 1994 года по 2 марта 2006 года действовал уникальный и единственный в России Закон «О борьбе с коррупцией».

Однако в связи с тем, что в настоящее время Закон Республики Башкортостан «О борьбе с коррупцией» весьма устарел и кроме того входит в противоречие с федеральными законами Российской Федерации был издан Указ № 283-з «О приостановлении действия Закона Республики Башкортостан «О борьбе с коррупцией».

Всего, по информации Госконтроля Башкирии, с начала текущего года им проведено 736 проверок, в том числе по поручению президента и Госсобрания республики. Установлены нарушения в расходовании денежных средств на сумму 427,5млн. рублей. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года, расходы и выручка, не отраженные в документах и сокрытые от налогов в республике, выросли почти в 2 раза и составили 111,2 млн. рублей. По итогам проверок в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды возвращены средства и материальные ценности на сумму 306 млн. рублей (на 33млн. больше, чем за аналогичный период прошлого года).

За финансовые нарушения к ответственности привлечены 538 должностных лиц. Из них 126 руководителей отстранены от должности или понижены, 357 привлечены к дисциплинарной ответственности. По итогам проверок контрольного комитета, в правоохранительные органы Башкирии направлены 269 материалов, по 61 из них возбуждены уголовные дела. Через суды к административной ответственности привлечены 37 должностных лиц.

Все это говорит о том, что в последнее время наметилась тенденция к усилению борьбы с коррупцией в системе государственной власти.

Приведем пример. В июне 2006 года был вынесен приговор по ст. 285 Уголовного Кодекса РФ - злоупотребление должностными полномочиями и ст. 290 УК РФ - получение взятки в особо крупном размере (450 000 руб.) одному из заместителей главы администрации г. Уфы гр. Ахметзянову К.Л.

Ахметзянов был привлечен к уголовной ответственности за содействие в получении кредита из бюджетных средств и способствовал открытию фирменного магазина на территории Ленинского района г. Уфы.

Также усилилась борьба с коррупцией и в системе правоохранительной службы.

Приговором Верховного Суда РБ бывший высокопоставленный сотрудник районного управления внутренних дел 24.03.2007 г осужден по ч.3 ст.30, ч.3 ст.159 УК РФ (за покушение на хищение чужого имущества путем обмана в крупном размере с использованием своего служебного положения) к 3 годам лишения свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии общего режима с лишением права занимать должности в правоохранительных органах сроком на 3 года.

Бывший оперуполномоченный ОБЭП УВД Орджоникидзевского района г. Уфы осужден по ч.1 ст.30, ч.5 ст.33, ч.2 ст.291 УК РФ (за приготовление в пособничестве к даче взятки должностному лицу за совершение им заведомо незаконных действий) к 2 годам лишения свободы условно с испытательным сроком на 2 года с лишением права занимать должности в правоохранительных органах сроком на 3 года

Установлено, что в начале июля 2006 г. к заместителю начальника криминальной милиции УВД Орджоникидзевского района г. Уфы, 1979 г.р., обратился младший оперуполномоченный ОБЭП УВД района, 1983 г.р., с просьбой оказать содействие в прекращении уголовного дела в отношении его знакомой, подозреваемой в мошенничестве.

Осознавая отсутствие возможности повлиять на ход расследования, милиционер согласился помочь женщине. Он убедил оперативника, что у нее есть единственный способ избежать уголовной ответственности - дать взятку ему и должностным лицам УВД и прокуратуры Орджоникидзевского района г. Уфы, предложил выступить посредником в передаче денег.

Достигнув договоренности относительно суммы, 28.07.2006 г. оперуполномоченный встретился с женщиной (действующей в рамках оперативного эксперимента, проводимого сотрудниками Управления собственной безопасности МВД республики) в здании железнодорожного вокзала, где она передала ему часть требуемой суммы (100 000 рублей) для заместителя начальника криминальной милиции Орджоникидзевского РУВД г.Уфы, после чего был задержан сотрудниками УСБ МВД РБ.

На следующий день милиционер, участвуя в целях изобличения своего подельника в оперативных мероприятиях УСБ, во дворе одной из уфимских улиц передал ему полученные накануне 100 000 рублей. После получения денег, заместителя начальника криминальной милиции района был задержан.

Уголовное дело по указанному факту возбуждено и расследовано отделом по особо важным делам прокуратуры республики.

В остальных регионах Российской Федерации также наметилась тенденция к усилению борьбы с коррупцией в системе государственной власти. Это говорит о том, что поставленная Президентом РФ В.В. Путиным задача борьбы с коррупцией медленно, но выполняется.

Россия ратифицировала две международные конвенции, направленные на борьбу с коррупцией: Конвенцию ООН против коррупции и Конвенцию Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию".

В основе Конвенции ООН лежит комплексный подход, отражающий сложную социально-правовую природу коррупции, разнообразие и многоуровневый характер мер, которые требуются для противодействия этому злу. Конвенция разработана как комплексный, всеобъемлющий документ, она содержит разделы по предупреждению коррупции, мерам возвращения активов, международному сотрудничеству. По существу данная Конвенция представляет собою не только правовую, но и концептуальную основу борьбы с коррупцией. Она призвана стимулировать развитие антикоррупционного сотрудничества на межгосударственном уровне и стала важным шагом в расширении международно-правовой базы противодействия коррупции на универсальной основе, в том числе в вопросах возврата из-за рубежа средств незаконного происхождения, полученных в результате коррупционной деятельности тех или иных должностных лиц.

Конвенция Совета Европы "Об уголовной ответственности за коррупцию" обязывает стран-участниц квалифицировать в качестве уголовных преступлений, в соответствии со своим национальным законодательством, такие деяния, как активный и пассивный подкуп широкого круга собственных государственных и иностранных должностных лиц. Участники Конвенции обязуются принимать законодательные и иные меры, дающие все основания осуществлять конфискацию или иным образом изымать орудия совершения уголовных преступлений и доходы от них.

На основании подписанных Россией международно-правовых актов требуется безотлагательная и последовательная корректировка всего российского законодательства.

Таким образом, противодействие коррупции стало в настоящее время важнейшей стратегической задачей деятельности Российского государства и его гражданского общества.

Для реального противодействия коррупции введение института конфликта интересов потребует применения в законодательстве более жестких формулировок: о необходимости безусловного устранения конфликтов интересов; запрета на исполнение служебных обязанностей в ситуации конфликта интересов; о предоставления ежегодно и по мере необходимости декларации о конфликте интересов.

В современный период, в целях эффективного предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и преодоления ведомственной разобщенности и дублирования функций, и тем самым формирования эффективного государственного контроля в системе государственной службы, необходимо создание самостоятельной федеральной службы по борьбе с коррупцией. В нее необходимо включить созданные в современный период управления собственной безопасности различных ведомств (МВД, ГТК, ФСБ и др.). Данная служба в организационном плане должна подчиняться напрямую Президенту России и координировать деятельность различных ведомств в деле предупреждения и пресечения коррупции как в нашей стране, так и за ее пределами.

Таким образом, можно сделать следующие выводы:

Построение демократического правового федеративного государства требует создания адекватной системы органов государственной власти и соответствующей ей целостной системы государственной службы, обеспечивающих реализацию функций государства, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества.

В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как важнейшего механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления.

Вместе с тем современное состояние государственной службы Российской Федерации (далее именуется - государственная служба) характеризуется наличием ряда проблем:

отсутствие целостной системы государственной службы. Государственная служба и на федеральном уровне, и на уровне субъекта Российской Федерации осуществляется как служба в отдельном органе государственной власти;

наличие противоречий в законодательстве о государственной службе;

недостаточная эффективность деятельности органов государственной власти и их аппаратов;

снижение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих;

слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе информационных, отвечающих задачам реализации масштабных общегосударственных программ и проектов;

непоследовательность кадровой политики в сфере государственной службы;

низкая эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней, а также правовых и организационных мер контроля деятельности органов государственной власти и их аппаратов со стороны гражданского общества;

несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности и уровню законодательных ограничений, существующих на государственной службе;

отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества;

информационная закрытость деятельности органов государственной власти;

неразработанность механизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.

2.2 Взаимосвязь бюрократии и государственной власти

Аппарат управления - не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения последняя представляет собой крупную социальную группу (слой), занимающую специфическое положение в обществе. Характерной ее чертой является высокий уровень организованности: помимо социальных связей работники аппарата связаны множеством организационных отношений, закрепленных в инструкциях, положениях и т.д.

При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в своих руках властные полномочия. Чем шире полномочия у управляющего органа, чем больше его оперативная самостоятельность, тем больше власти в его руках. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Именно в такой последовательности выстраиваются факторы (по мере их значимости), которые в наибольшей степени определяют негативные оценки россиянами различных институтов власти и чиновничества. Обратимся к данным социологического исследования.

1. "Оторванность от народа", - фактически отказ государственных структур от заботы о базовых социальных потребностях людей, опора властей не на широкие социальные слои, а на собственную бюрократию, силовые структуры и политическую демагогию. Именно поэтому аппарат управления теряет контроль над ситуацией. 81% опрошенных видит в этом главные причины своего негативного отношения к современной государственной бюрократии и высшему руководству страны. Подобное мнение складывается из следующих убеждений опрошенных:

- аппарат не знает подлинных нужд населения, его трудности, сами живут хорошо, занимаются бумаготворчеством и заседаниями (59%);

- чиновники пользуются льготами, привилегиями, хотя в свое время сами выступали против них (67%);

- руководители заняты не государственными делами, а борьбой за сохранение власти и себя в этой власти (56%);

- никто из "столоначальников" не советуется с народом (61%). Чаще всего высказывают такие суждения рабочие, пенсионеры, крестьяне. Реже - гуманитарная интеллигенция, научные работники; значительно реже -предприниматели, молодые люди в возрасте до 25 лет.

2. "Расхождение между словом и делом", "размывание" в обществе вообще и в управленческих структурах в частности таких норм нравственности, как порядочность, честность, ответственность, исполнительность. Эту причину своей отрицательной оценки руководителей различных уровней назвали 59% опрошенных. Наиболее часто при этом приводились следующие суждения:

- придя к власти, многие поступают прямо противоположно тому, о чем говорили, к чему призывали раньше (38%);

- чиновники нередко скрывают правду или просто лгут (47%);

- власти не выполняют обещаний, которые дают народу (56%).

3. Взяточничество и коррупция постоянно поражают "конторы" и "управления", за громкими заявлениями и оценками нередко просматривается личная выгода. Такое мнение прочно утвердилось среди разных социальных слоев населения. Отсюда и истоки того, что в самом обществе наметились быстро развивающийся процесс падения уважения к закону, установившимся порядкам, рост ориентации на силу и даже насилие. Не видят ничего предосудительного в том или ином нарушении законов и норм 42% респондентов. От 18 до 21% опрошенных молодых людей в разных социальных группах допускали возможность различного рода насилия в общественной жизни, вплоть до применения оружия для достижения своих целей.

Бюрократизм - не просто монополизация осуществления власти аппаратом, а как бы вторая власть, разлагающая единую систему власти. Конкретнее бюрократизм - это чрезмерная формализация управления, используемая для фактического (максимально возможного) оттеснения народа и его представителей от власти, для обеспечения собственных интересов в ущерб интересам общества.

Бюрократизм имеет свою национально-государственную специфику, определяемую, прежде всего, общественно-экономическим строем, уровнем развития демократических традиций, культуры, образованности людей, нравственной зрелости общества.

Ахиллесова пята государственной службы - низкая эффективность исполнительной власти, отсутствие надлежащего порядка в деятельности аппарата, хаотичность и недисциплинированность, чрезмерные материальные затраты по каждому государственному решению.

Государственная служба неизбежно оказывается «введенной» в сферу политических отношений и обладает достаточно большим властным потенциалом. Отмеченные тенденции в деятельности государственной бюрократии характеризуют ее высших и часть средних представителей как относительно самостоятельных субъектов политической власти. Эта часть неизбираемой правящей политической элиты неизменно повышает свою роль в современном государстве, оказывая всё возрастающее влияние на процесс выработки, принятия и реализации политических решений. И хотя левые традиционно обвиняют бюрократию в том, что она верно служит интересам господствующего класса, а правые заявляют о ее симпатиях к левым как последовательным сторонникам широкомасштабного государственного интервенционизма и создания новых рабочих мест для чиновников, и те и другие называют государственную службу «четвертой ветвью государственной власти». «Включение» государственных служащих в сферу политического управления является неизбежным продуктом современной системы государственной власти и управления. Поэтому повышается значение демократического контроля за деятельностью бюрократии.

Конечно, в нынешнем аппарате управления немало честных работников, делающих полезное дело. Но все же этот аппарат бюрократизирован, так как усвоил особый стиль управления. Наиболее распространенные черты бюрократического стиля работы хорошо известны. Это приверженность к отжившим методам и приемам работы; нежелание досконально знать дело и нести за него ответственность; волокита; безынициативность, нацеленность на указание "сверху"; мелочная опека в отношении подчиненных, постоянное ненужное, а подчас и вредное, вмешательство в их текущие дела; приверженность к бумаготворчеству, стремление перестраховать свою деятельность ссылками и согласованиями. Все это приводит к резкому падению эффективности системы государственного управления.

3. Проблемы бюрократизма в системе государственных органов и пути их решения

3.1 Проблемы бюрократизма в современной системе

От теоретико-методологических проблем изучения бюрократии перейдем к анализу реальной практики функционирования института государственной службы в системе властных отношений современной России на федеральном и региональном уровнях.

Период модернизации, который в России длится вот уже более десяти лет, по мнению ряда ученых, особенно благоприятен для политизации государственной бюрократии. Так, Т.А. Подшибякина справедливо отмечает, что первый этап в развитии государства в странах неорганического типа модернизации чаще всего является бюрократическим, потому что именно государственная бюрократия берет в свои руки осуществление реформ (становится субъектом модернизации), если нет достаточной социальной базы демократических преобразований, а также при слабости политической власти (или, иными словами, «дефиците политического руководства»).

Бюрократия осуществляет постановку целей преобразований (что обычно является делом политиков) на основе рационального выбора, выполняя политическую функцию. При этом возникает противоречие между демократическими целями модернизации и бюрократическими способами ее осуществления, так как бюрократия применяет в политике методы администрирования. Если политик облечен полномочиями и несет ответственность перед избирателями, то чиновник, исполняющий несвойственные ему политические функции, остается частью высокоорганизованной, почти самодостаточной управленческой системы со своим этическим кодексом.

Поскольку политики определяют только общие ориентиры реформ, обязанностью бюрократии становится выбор целей среднего уровня и средств их достижения. Бюрократическое целеполагание имеет тот плюс, что цели соотносятся с возможностями и способами их осуществления, так как именно исполнительная вертикаль отвечает за их выполнение, и это придает им реальный характер, в отличие от многих политических целей. Данное обстоятельство может стать также залогом социальной эффективности при условии, если решения, выведенные из-под контроля общества на этапе принятия, не окажутся под влиянием целей организации. Однако, если демократический контроль за деятельностью бюрократии будет слабым, то инструментальные функции аппарата управления трансформируются в целеполагающие, и он превращается в самодовлеющую силу общества.

Государственная бюрократия в условиях модернизации в силу своей активной роли и позиции в осуществлении реформ неизбежно формируется и функционирует как политико-административный институт. При этом политизация государственной бюрократии предстает как стремление к монополизации государственным аппаратом власти в благоприятных для этого политических условиях. Политизация чиновничества проявляется не только в совмещении государственной службы и участия в деятельности политических организаций, использовании служебного положения в интересах политических партий, но также в способности самостоятельно генерировать политические решения, исходя из интересов бюрократической организации, и во вмешательстве исполнительной власти в дела политических партий, движений, установлении контроля над ними, что способствует встречному процессу бюрократизации партий и политических движений по причине особого способа их формирования под политических лидеров.

Сущность политической функции государственного аппарата в институциональном аспекте заключается в формировании политических отношений в обществе, т.е. отношений по поводу государственной власти.

Причина политизации бюрократии заключается не только в политической слабости политиков, но и в аполитичности социальных групп. В России это объясняется наличием исторических и социокультурных предпосылок, привычкой подчиняться власти, готовности терпеть, незавершенностью формирования соответствующих демократических институтов, социальной апатией, вызванной негативными последствиями самих реформ.

Политизация деятельности государственной бюрократии, хотя она и необходима на определенном этапе развития реформ, имеет особенности, не способствующие эффективности ее результатов. Специфика реализации политики бюрократическими структурами определяется анонимностью и скрытым характером, что открывает простор для многих негативных явлений, имеющих в своей основе личные связи и контакты политической, бюрократической и предпринимательской элит.

Становление российской политико-управленческой элиты протекало, таким образом, в рамках так называемой «административно-номенклатурной модели», сущность которой состоит в том, что власть постепенно сосредотачивалась в руках политиков и высшего чиновничества, значительная часть которых - выходцы из прежних элитных слоев, хотя и второго эшелона.

Примечательно, что за годы реформ более всего разрастается исполнительный аппарат власти. Общая численность государственных служащих и иных работников федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации (далее именуются -- государственные органы), а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления на начало 2006 года составила 1053,1 тыс. человек, в том числе установленная численность государственных служащих и иных работников федеральных органов исполнительной власти -- 315,1 тыс. человек.

За период с 1992 года по 2002 год численность государственных служащих и иных работников в этих органах увеличилась в 1,8 раза, в основном на региональном уровне. Этот рост обусловлен формированием в соответствии с Конституцией Российской Федерации государственных органов, обеспечивающих развитие рыночной экономики, в том числе налоговых, финансовых, по вопросам занятости населения, миграции и других, а также органов местного самоуправления.

В общей численности государственных служащих и иных работников государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления государственные служащие и иные работники органов исполнительной власти, а также муниципальные служащие и иные работники местного самоуправления составляли 89 процентов (925,1 тыс. человек), из них в федеральных органах исполнительной власти было занято 30 процентов, в том числе в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти -- 28 процентов

Установленная численность федеральных государственных служащих центральных аппаратов федеральных органов исполнительной власти составляла 24,9 тыс. человек, а их территориальных органов--290,2 тыс. человек.

В государственных органах субъектов Российской Федерации замещали государственные должности 153,3 тыс. человек, муниципальные должности в органах местного самоуправления -- 283,7 тыс. человек.

С 1998 года отмечается незначительное снижение численности государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В 2006 году численность государственных служащих федеральных органов исполнительной власти уменьшилась по сравнению с 1998 годом на 4,9 процента. При этом наблюдается рост численности государственных служащих государственных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих органов местного самоуправления.

Структура должностей многих государственных органов допускает сегодня соотношение руководителей и исполнителей на уровне 1.1 - 1.8., т.е. на одного руководителя приходится менее двух исполнителей.

Выше-указанные цифры говорят о бюрократизации управления, о воспроизводстве бюрократическим аппаратом самого себя. Задачи реформирования аппарат решает старыми методами, создавая новые структуры под нерешенные проблемы.

Увеличение численности бюрократии свидетельствует о том, что, во-первых, отсутствует продуманная государственная кадровая политика; во-вторых, эффективность организации и функционирования бюрократии оставляет желать лучшего и, в-третьих, о весьма низкой конкурентоспособности государства как работодателя, когда вместо одного «эффективного» работника нанимаются три-пять «неэффективных».

Помимо «внутреннего» разрастания бюрократии усиливается вмешательство государственного аппарата в сферу гражданского общества, что подталкивает процесс бюрократизации политики. Результатом бюрократической институционализации стало административное воздействие на становление партийной системы в России, наряду с демократическим инициированием партийного строительства.

Таким образом, функционирование российской бюрократии представляет собой наиболее характерный пример того, как организованные отряды высшего чиновничества переходят рамки чисто управленческой деятельности и превращаются в реальную политическую силу со своими корпоративными интересами. Невзирая на глобальные изменения в экономической и социальной сферах, управленческий аппарат сумел сохранить свои стратегические позиции и продолжает диктовать свои правила, являясь, по сути, субъектом модернизации в современной России.

Бесконтрольное властвование российской бюрократии в ущерб интересам развития гражданского общества и целям демократического государства ставит на повестку дня вопрос о срочном реформировании системы государственной службы с учетом мирового опыта, исторических, культурных и иных особенностей России.

3.2 Пути преодоления бюрократизма

Поскольку в основе бюрократизма лежат экономические, организационные, политико-идеологические, социокультурные корни, необходимы изменения экономических, организационных, социальных, политических и других условий, способствующих обюрокрачиванию управленческих процессов. Успех борьбы с бюрократизмом в России определяется тем, по какому пути социально-экономического и политического развития пойдет страна, насколько быстро и в каких масштабах будут реализованы идеи демократии, свободы и социальной справедливости, как будут осуществлены принципы демократической самоуправляемости.