Юридическая ответственность субъектов образовательных отношений

Без этих ключевых отношений все иные отношения сферы образования теряют смысл. В самом деле, зачем вузу договариваться со строительной организацией о возведении нового учебного корпуса, если в этом вузе не осуществляется образовательный процесс?

Будут ли граждане заключать договоры об оказании образовательных услуг на возмездной основе с вузом или частной школой, если по каким-то причинам приостановлена образовательная деятельность этих организаций? Ответ на эти вопросы вполне очевиден. Возникновение разнообразных отношений в системе образования возможно только при условии, если все они способствуют подготовке и осуществлению образовательного процесса, который, в свою очередь, обусловлен возникновением правоотношений по обучению и воспитанию.

Между тем Т.А.Владыкина не упоминает ни об основной роли и функции системы образования, ни о ключевых отношениях этой системы. Исследователь как бы не замечает их.

Поэтому все прочие отношения, возникающие в сфере образования, предстают бессистемными и разрозненными, ибо они «лишены» своего объединяющего «ядра». Таким образом, рассмотренный подход не позволяет осмыслить и оценить правовое регулирование образовательной сферы в целом.

В работах других исследователей -- сторонников «комплексного подхода» -- не отрицается специфика отношений по обучению и воспитанию, что позволяет сформировать более точные представления о системе правоотношений, возникающих в сфере образования. В частности, С.В.Куров рассматривает образовательное право как «комплексный правовой институт», который «состоит из правовых норм различных отраслей права и сочетает в себе диспозитивные и императивные начала». 58, с.62. Он полагает, что «совокупность регулируемых образовательным правом отношений указывает на то, что мы имеем дело с разнородными по своему существу отношениями, которые требуют различных методов их правового регулирования и, следовательно, участия не одной, а нескольких отраслей права». При этом исследователь признает, что «основу образовательного права составляют нормы, регулирующие педагогические (образовательные -- в узком смысле) отношения».

Нормы, регулирующие эти отношения, С.В.Куров предлагает называть «образовательно-правовыми нормами (по аналогии с гражданско-правовыми, административно-правовыми и т.п. нормами)».57, с.13.

В.И.Шкатулла -- один из первых исследователей российского образовательного законодательства -- рассматривает его как комплексную отрасль, включающую нормы различных отраслей, которые «не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами регулирования». 44, с.68. Поскольку Закон «регулирует множество отношений, складывающихся в системе образования», то, по мнению В.И.Шкатуллы, «предмет правового регулирования образовательного законодательства составляют конституционные, трудовые, управленческие (административные), имущественные, социальные, земельные, финансовые, семейные отношения вкупе с педагогическими отношениями».

При этом «педагогическим отношениям» в этой системе отводится центральная, системообразующая роль, ибо все прочие отношения системы образования призваны их «обслуживать или обеспечивать».43, с.22

Важно подчеркнуть, что В.И.Шкатулла первым из современных исследователей затронул вопрос о «самостоятельности» образовательного законодательства и о его отделении от административно-правовой отрасли. Он также первым выдвинул тезис о том, что образовательное законодательство является «самостоятельной отраслью правовой системы России».43, с.22 Данный тезис не получил развития в трудах самого В.И.Шкатуллы, но был поддержан и развит В.М.Сырых, который является основоположником нового теоретического подхода к исследованию образовательных правоотношений.

Теоретические положения, сформулированные в трудах В.М.Сырых,38 созвучны основным выводам Г.А.Дороховой, которые в новых условиях, когда административное право в значительной степени утратило свое былое значение, получили принципиально иное истолкование.

В.М.Сырых, справедливо полагая, что образовательные правоотношения нуждаются в обособлении, выводит их за пределы административно-правового поля и определяет образовательное право как самостоятельную отрасль правовой системы России 38.

При этом исследователя не смущает многообразие отношений сферы образования, которые он на основании системного подхода, позволяющего сосредоточить внимание на выявлении интегративных качеств, рассматривает как совокупность фиксированных связей, объединяющих элементы в единое целое. Исходя из того, что функции элементов системы производны от функций системы в целом, выявляется центр данной системы («образовательные отношения»), определяющий общее назначение всей системы, и функции других ее элементов (иные отношения в сфере образования) соотносятся с функцией всей системы. Нормы смежных отраслей права необходимы для образовательного права лишь постольку, поскольку они «конкретизируются применительно к специфике предмета отрасли и действуют только в ее пределах». 38, с.141. «На каком основании нормы других отраслей права мы приписываем отрасли, к которой они не принадлежат?» 38, с.111 -- задается вопросом В.М.Сырых, полемизируя с В.И.Шкатуллой относительно отраслевой принадлежности образовательных отношений.

Для развития своих идей В.М.Сырых использует иной подход к терминам. В частности, он отдает предпочтение термину «образовательные отношения», отказываясь от традиционного термина «педагогические отношения», в то время как другие авторы употребляют оба термина.

По мнению В.И.Шкатуллы, образовательные отношения в широком смысле -- это все отношения, которые возникают в сфере образования. В узком смысле -- это педагогические отношения по обучению и воспитанию. Свой выбор термина «педагогические отношения» В.И.Шкатулла увязывает с понятием «педагогика» и объясняет тем, что «отношения воспитания и обучения изучаются педагогической наукой». 44, с.95 . Исследователь также отмечает, что понятие «педагогические отношения» в определенной степени совпадает с понятием «педагогический процесс», под которым подразумевается «совокупность последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и учащихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, формирование способности применять их на практике».43, с.22

В.М.Сырых вкладывает в понятие «образовательные отношения» тот же смысл, что В.И.Шкатулла в «педагогические отношения», подразумевая отношения, возникающие в процессе обучения и воспитания. Свой выбор терминологии В.М.Сырых объясняет тем, что термин «педагогические отношения» не соответствует принятому в юридической науке обозначению правоотношений по их объекту, а не субъекту: «Мы говорим «семейные отношения», а не отцовские или материнские, «трудовые», а не работодательские. Не имеется достаточных оснований делать исключение в отношении образовательного права. Поэтому те отношения, которые В.И.Шкатулла обозначает как педагогические, сообразно их объекту следует обозначать термином «образовательные».

Стремясь упорядочить терминологию, В.М.Сырых строго разграничивает понятия «образовательные отношения» и «отношения в сфере образования». Отвергая термин «педагогические отношения», он называет «образовательными» ключевые отношения системы образования.

По его мнению, они составляют «основу, ядро, специфический предмет» отрасли образовательного права.43, с.22 . В.М.Сырых определяет их как правоотношения, «возникающие между обучающимися, образовательными учреждениями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимися общего или профессионального образования, подтвержденного специальным документом о соответствующем образовании и/или квалификации». 38, с.65. Все прочие отношения, возникающие в системе образования, В.М.Сырых предлагает называть «правоотношениями в сфере образования».38, с.13

С его точки зрения, неправомерно называть их термином «образовательные», ибо они регулируются нормами практически всех отраслей права. Применительно к регулированию образовательной сферы они образуют комплексные институты, которые одновременно принадлежат и образовательному праву, и другой отрасли права (гражданскому, трудовому, административному, финансовому, семейному и т.д.). «Комплексный институт образовательного права понимается как совокупность норм, с помощью которых конкретизируются и дополняются нормы других отраслей права применительно к специфике образовательных отношений, а регулятивное действие этих норм ограничивается предметом образовательного права».

Терминология, предложенная В.М.Сырых, в большей степени соответствует современному содержанию отношений по обучению и воспитанию, чем ставший традиционным термин «педагогические отношения».

В правильности юридического употребления данного термина можно усомниться уже на том основании, что в Законе РФ «Об образовании» личностно-ориентированный «целенаправленный процесс обучения и воспитания» называется не «педагогическим», а «образовательным».

В узком смысле «образовательный процесс» понимается законодателем как реализация образовательным учреждением (организацией) «одной или нескольких образовательных программ и (или) обеспечение содержания и воспитания обучающихся, воспитанников» (п. 1 ст. 12 Закона). Однако свобода выбора форм получения образования предполагает, что образовательный процесс может протекать вне образовательного учреждения без непосредственного участия педагогических работников. Поэтому в широком смысле «образовательный процесс» следует понимать как освоение обучающимися той или иной образовательной программы соответствующего уровня в любой из предусмотренных ст. 10 Закона форм получения образования.

Если участниками «педагогического процесса» и соответственно «педагогических отношений» неизменно являются учитель (педагог) и ученик (обучаемый), то состав участников образовательного процесса может изменяться в зависимости от уровня и формы получения образования.

Так, участниками образовательного процесса являются родители несовершеннолетних обучающихся. Вместе со своими детьми (обучающимися) они выступают правомочной стороной образовательных правоотношений и действуют в определяемых Законом правовых рамках (ст. 52). Правомочная сторона вступает в образовательные правоотношения не с педагогическими работниками, а с юридическим лицом -- образовательным учреждением (организацией), выступающим здесь обязанной стороной.

Педагогические работники выступают в образовательных правоотношениях представителями обязанной стороны, уполномоченными проводить образовательный процесс. Однако при таких формах освоения образовательных программ, как экстернат и семейное образование, педагоги как представители обязанной стороны принимают минимальное участие в образовательном процессе, а взаимоотношения сторон ограничиваются организацией/участием в аттестационных мероприятиях и выдачей/получением документа об образовании и/или квалификации.

То есть состав участников образовательных правоотношений и решаемый ими круг вопросов представляется гораздо более широким, чем предполагают «педагогические отношения» между учителем и учеником. К тому же термин «педагогические отношения» является спорным не только в юридическом аспекте. На наш взгляд, он слабо сочетается с современной гуманистической парадигмой образования.

По канонам официальной советской педагогики центральной фигурой учебного процесса являлся педагог. Г.А.Дорохова акцентировала внимание на «непосредственном педагогическом воздействии, направленном на передачу и усвоение учащимся знаний, в том числе идеологии, навыков, правил поведения». Предполагалось, что педагог должен был формировать личность, транслировать идеологию, нести ответственность перед государством за воспитание советских граждан.

В такой педагогической системе учащийся действительно являлся скорее пассивным участником отношений, объектом управления, чем субъектом действия. До сих пор некоторые авторы употребляют термин «обучаемый» вместо более корректного в правовом отношении термина «обучающийся», введенного Законом РФ «Об образовании».

Современные образовательные отношения все меньше напоминают «отношения по народному образованию» советской эпохи. Личностно-ориентированное образование и педагогика начинаются с обращения к человеку. Как констатируют Е.Н.Шиянов и И.Б.Котова, гуманистическая направленность не только меняет привычное представление о целях образования, но и способствует установлению «гуманных взаимоотношений между участниками образовательного процесса», внедряет «педагогику сотрудничества». Поэтому во взаимоотношениях учителя и ученика (в самом широком значении этих слов) должны были произойти принципиальные изменения. По справедливому замечанию Н.П.Пищулина, главным действующим лицом в системе учитель -- ученик становится учащийся, так как он сам, своими действиями, своими усилиями, без административного принуждения «сверху» «воспитывается, учится, впитывает дух, воспринимает и осваивает культуру».65, с.122

В соответствии с гуманистической, демократической парадигмой образования ученик является главным действующим лицом образовательного процесса еще и потому, что он реализует свое естественное, неотъемлемое право -- право на образование. «Учитель появляется там и тогда, где и когда появляются ученики», а не наоборот. Учитель, педагогический работник, лишь способствует реализации учеником, обучающимся, этого права, создает для этого условия. Как подчеркивает Б.С.Гершунский, учитель -- это «не урокодатель, интересующийся лишь немедленными результатами своего труда», но «мыслитель, ощущающий всю полноту возложенной на него ответственности за судьбу доверившегося ему Человека».51, с.3 А потому учитель -- это человек авторитетный, но не авторитарный.

Таким образом, термин «педагогические отношения», предложенный исследователями в 80-е годы прошлого века, не соответствует современным тенденциям развития образования и правоотношений в сфере образования. Он устарел, как, впрочем, и термины «народное образование», «отношения по народному образованию», применявшиеся в советский период.

Согласно Концепции модернизации российского образования до 2010 года 21 современному российскому образовательному законодательству более соответствует термин «образовательные отношения», вытекающий из предложенного законодателем термина «образование», понимаемого как «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)» (преамбула Закона).

В современных условиях образование представляет собой многомерную категорию, которая исследуется представителями различных областей знания -- педагогами, социологами, философами, экономистами, правоведами. Поэтому очевидно, что данное в Законе определение понятия «образование» не является исчерпывающим. Однако научная ценность этого определения состоит в том, что оно (хотя и в узком смысле) определяет предмет правового регулирования сферы образования. Определение данного предмета на сегодняшний день представляется особенно важным, поскольку, по мнению многих исследователей, образование все больше и больше превращается в сферу образовательных услуг, оказываемых гражданам, как на возмездной основе, так и за счет бюджетного финансирования.

Б.С.Гершунский, прослеживая социально-философские корни данного процесса, усматривает причину происходящего в том числе в таких явлениях, как смена образовательной парадигмы и признание приоритетов личностных образовательных ценностей. Сегодня очевидно, что система образования «все более явственно превращается в вариативную, открытую для оперативных изменений и обоснованных инноваций дифференцированную сферу образовательных услуг», а человек получил возможность «выбирать индивидуальную образовательную траекторию в соответствии со своими интересами и способностями».51, с. 50. Но в результате в рамках так называемого «рыночного подхода» образование, «мыслившееся традиционно как общественное благо», 53,с.303 начинает восприниматься преимущественно как сфера услуг, в том числе услуг гражданину со стороны государства.

Как подчеркивает И.М.Ильинский, «логика и психология рынка овладели сферой образования, которое фактически превратилось в сферу производства».53, с. 300 Об «экономизации» образования заявляет и С.И.Плаксий, полагая, что «укрепление рыночных отношений в России неизбежно диктует распространение их принципов на сферу образования», которая становится «важной самостоятельной отраслью российской экономики».66, с.474 .

Одним из сторонников данного подхода является современный исследователь проблем образовательного права С.В.Куров. Полагая, что в Законе закреплена двойственная сущность понятия «образование» (как результата и как процесса), исследователь подчеркивает, что «в условиях рыночной экономики образование-результат и образование-процесс выступают объектами товарно-денежных отношений».56, с.13.

В то же время, настаивая на «экономизации» образования, исследователи приходят к выводу о том, что сфера образования не может быть полностью подчинена законам рынка. В частности, С.И.Плаксий вынужден признать исключительное своеобразие рынка образования, где «регуляторами являются не только макро- и микроэкономические факторы, рынок труда и капитала, но и человеческий потенциал, социальные и социально-психологические механизмы».66,с.475. С.В.Куров полагает, что рынок как система определенных общественных отношений оказывает как положительное, так и отрицательное воздействие на структуру, содержание и направленность образования. Так, «реализация сугубо экономических задач и целей в отрыве от социального и социокультурного содержания и предназначения образования приводят к утрате образовательных ценностей, обнищанию духовной жизни общества и личности, девальвации и подмене общенациональных приоритетов, а в долгосрочной перспективе создает угрозу интеллектуальной и национальной безопасности страны». Поэтому С.В.Куров выражает несогласие с тем, что образование представляет собой «набор услуг и не более того». 57, с.51.

Приведенному выводу созвучно замечание С.И.Плаксия о том, что «если образование будет возможно лишь через рынок, то есть через индивидуальную покупку образовательных услуг, то доступ к образованию будет открыт лишь для состоятельных людей, а это не только нарушает фундаментальные права человека, но и ведет к интеллектуальному обеднению общества». Как отмечает Б.С.Гершунский, стихии спроса и предложения на рынке образовательных услуг должны сопутствовать точно выверенные и прогностически доказанные политика и стратегия образования. С их помощью удастся уловить назревающие объективные тенденции в обществе, проследить их и «в необходимых случаях (на основе включения соответствующих правовых механизмов) оказать противодействие любым деструктивным и безнравственным перекосам в данной сфере».51,с.50

В ситуации, когда рыночные отношения стали органичной частью всей совокупности отношений, возникающих в сфере образования, основным регулятором на рынке образовательных услуг должно выступать именно государство. Его основными функциями в образовании являются: определение образовательной политики, создание и поддержка системы образования, социальная поддержка и обеспечение права личности на образование, а также выравнивание возможностей граждан на доступ к образованию. Только в этом случае образование сохранится как общественное благо и фундаментальные право и свобода, которыми вправе воспользоваться каждый согласно положениям, установленным частями 1--3 ст. 43 Конституции РФ и ст. 5 Закона.

Показательно, что европейские исследователи образовательного права достаточно осторожно относятся к «экономизации» образования. В частности, Ян де Грооф подчеркивает, что в настоящее время «на повестке дня международной и национальной практики стоит вопрос о том, какие ограничения необходимо установить одностороннему «экономическому» взгляду на образование». По мнению проф. Яна де Гроофа, «экономизм» означает, «что больше, чем когда-либо, политика в образовании определяется финансовыми и экономическими вопросами»//Globalisation and Competition in Education. Edited by Jan De Groof, G.Lauwers. G.Dondelinger., WolfLegalPublishers, 2003. P. 4--5

Как отмечает В.К. Загвоздкин, в Европе «многие авторы обоснованно отклоняют чисто рыночный подход в образовании, так как общедоступность и равенство шансов в образовании являются такими ценностями, от которых никто не желает отказываться. Особо тщательно анализируется понятие товара или услуги в применении к образованию, а также идея школы как предприятия». Загвоздкин В.К. Контекст становления гражданской школы: тенденции образовательной политики и развития школьного законодательства в странах ЕС. Аналитический обзор.// http://school.edu.ru

В частности, немецкий исследователь Франк Рюдигер Йах сознательно не употребляет слово «услуги» в отношении образования, так как оно, по его мнению, не является товаром и не может быть отнесено к сфере услуг.

Ян де Грооф не отрицает, что в соответствии с основными принципами свободного рынка образование производит некий вид экономического товара («услугу»).

Однако при этом он рассматривает образование как «продукт культуры», для защиты которого могут быть приняты меры, идущие вразрез с принципами свободного рынка, что, впрочем, не означает прекращения конкуренции. Бельгийский исследователь полагает, что «подход, основанный на умении ценить деньги», требует толкования и по ряду политических вопросов, таких как равные возможности для учащихся, демократическое право на качественное образование для всех, расширенная забота со стороны государства, внимание к национальным меньшинствам.

Изучив российское образовательное законодательство, Ян де Грооф отмечает, что в нем в некоторой степени разграничиваются понятия «образование» и «образовательные услуги».

В частности, он комментирует данное в Законе определение понятия «образование» преимущественно в социологическом аспекте, прослеживая трехсоставное раскрытие понятия «образование» «как процесса развития личности, общественного воспитания и профессионального обучения». 75 При этом «образовательным услугам» отводится второстепенная роль, поскольку, в соответствии с Законом, они могут оказываться образовательным учреждением только «за пределами определяющих его статус образовательных программ» (ст. 14.6 Закона).

Такому пониманию в принципе соответствует позиция В.М.Сырых, который настаивает на том, что в Законе четко и последовательно проводится различие между деятельностью образовательных учреждений и платными дополнительными образовательными услугами. На этом основании исследователь не считает возможным относить к сфере образовательных услуг образование, получаемое гражданами в пределах государственных образовательных стандартов, даже в том случае, если такое образование получается на возмездной основе. Он подчеркивает, что платность образования не меняет правового статуса обучающегося, закрепленного образовательным правом, и не дает никаких оснований для распространения статуса субъектов гражданского права на образовательную сферу. Поэтому «ни буква, ни дух гражданского законодательства не воспринимают образовательные отношения, основанные на платной, возмездной основе за счет средств обучающегося, в качестве гражданского правоотношения».69

Напротив, С.В.Куров предлагает относить к сфере образовательных услуг любое образование, получаемое на возмездной основе. Возникающие при этом правоотношения, по мнению исследователя, имеют «комплексную основу» и регулируются «сочетанием норм гражданского права и законодательства об образовании». 56 Из этого фактически следует, что отношения по обучению и воспитанию, возникающие на возмездной основе, имеют иную юридическую природу, нежели подобные отношения, возникающие на безвозмездной основе. Однако с этим трудно согласиться, учитывая специфичность отношений по обучению и воспитанию (образовательных отношений). Поэтому более обоснованной представляется позиция В.М.Сырых, который полагает, что плата за обучение есть внешний для образовательного процесса факт, 69, с.69 а потому не считает возможным дифференцировать таким образом образовательные отношения.

С точки зрения В.М.Сырых, образовательные отношения являются однородными и составляют основу, «ядро» предмета правового регулирования самостоятельной правовой отрасли (образовательного права), которая не только имеет собственный оригинальный предмет правового регулирования, но обладает и другими необходимыми признаками отрасли права (специфическим методом, особым механизмом правового регулирования, правовым режимом и особым набором правовых институтов).

В предмет регулирования образовательного права наряду с образовательными отношениями входят отношения, которые сопутствуют образовательным, и комплексные отношения, которые находятся на стыке образовательного и других отраслей права. Отношения, составляющие предмет образовательного права, нельзя считать отдельными, разрозненными, ссылаясь на их кажущуюся разнородность. Все они, сгруппированные вокруг единого ядра (образовательных отношений), тесно переплетаясь и взаимодействуя между собой, призваны выполнять единую задачу -- регулировать отношения системы образования в целом. Подчеркивая их единую целенаправленность, В.М.Сырых настаивает на том, что регулирование сферы образования должно проводиться в особом правовом режиме, ибо только при таком условии оно будет полноценным.

Данный теоретико-методологический подход нашел отражение в опубликованной в 2001 году Концепции Кодекса РФ об образовании, в которой подчеркивается, что специфические черты образовательных отношений «выделяют их из числа других отношений и требуют применения правовых средств, органично учитывающих эту специфику и обеспечивающих реализацию образовательных отношений в реальной жизни».

Особый правовой режим предполагает применение особого метода и механизма правового регулирования. Однако в отношении новых отраслей права речь может идти лишь о комбинации двух основных методов юридической науки -- императивного и диспозитивного. Так, применительно к образовательному праву В.М.Сырых выделяет в качестве метода правового регулирования особое сочетание императивного и императивно-диспозитивного методов. Он приводит примеры, демонстрирующие реализацию указанного сочетания методов правового регулирования в сфере образования, а также примеры «тупиковых ситуаций», возникающих в случае неприменения специфических методов образовательного права.

Настаивая на том, что образовательным отношениям необходим особый правовой режим регулирования, В.М.Сырых вынужден признать, что на практике он применяется недостаточно эффективно и пока еще «не обеспечивает единства нормативно-правового регулирования этих отношений». 24, с.45.

На уровне структуры отрасли обнаруживается недооформленность особых правовых институтов образовательного права. Как утверждает В.М.Сырых, образовательное право имеет основной институт, закрепляющий его общеотраслевые принципы и определяющий предмет и задачи отрасли. Важнейшей составной частью образовательного права выступают институты социальной защиты обучающихся. Оно также имеет целый ряд комплексных институтов, возникающих на стыке образовательного права и других отраслей права. Однако, по замечанию самого исследователя, еще не полностью сформирован институт дисциплинарной ответственности, оформление которого способствовало бы преодолению декларативности образовательного законодательства. В.М.Сырых полагает, что разработке данного направления следует уделить особое внимание в процессе совершенствования образовательного законодательства. В частности, «институты юридической ответственности обучающихся и педагогических работников должны быть едиными в своих исходных принципах и могут различаться лишь приемами и способами применения».

На мой взгляд, институтом дисциплинарной ответственности не исчерпывается перечень не до конца сформировавшихся институтов образовательного права. В частности, законодательно не определены права обучающихся и педагогов в образовательном процессе, до сих пор не нашел адекватного правового оформления порядок осуществления различных, прежде всего контрольных процедур в сфере образования и возникающие в процессе их осуществления специфические правомочия сторон и т.д.

В этой связи представляется дискуссионным утверждение В.М.Сырых о том, что все признаки, присущие образовательному праву как самостоятельной отрасли, в настоящее время проявляют себя в ставшей развитой форме. По его же словам, лишь кодификация образовательного законодательства позволит до конца развиться всем основополагающим признакам образовательного права, а также будет способствовать завершению процесса формирования его в качестве самостоятельной правовой отрасли. Принятие Кодекса РФ об образовании обеспечит «системное и целенаправленное регулирование собственно образовательных отношений, приведет к выявлению их дополнительных свойств, признаков, что, в свою очередь, потребует образования новых правовых институтов, уточнения метода правового регулирования, создания единого правового режима общественных отношений в сфере образования».24, с.45

Тот факт, что формирование новых отраслей права происходит в результате активной правотворческой работы и что кодификация особенно этому способствует, подчеркивали еще советские исследователи.

Однако С.С.Алексеев в этой связи отмечал, что «не следует преувеличивать роль кодифицированных актов», ибо «решающим системообразующим фактором остается предмет правового регулирования, назревшая объективная потребность самостоятельного, обособленного нормативного регулирования» того или иного вида общественных отношений, а также наличие «объективных юридических оснований».23

Обоснованной представляется позиция Л.А.Морозовой, которая предлагает строго подходить к градации системы права на отрасли и к оценке новых правообразований в качестве самостоятельных отраслей права. 60, с.35. По ее мнению, если отсутствует хотя бы один из критериев отраслевой градации, то сложившаяся правовая общность представляет собой «подотрасль или правовой институт, которые еще должны накопить качественные различия и только затем могут быть признаны отраслью». 60, с.37

О.А.Красавчиков также считает, что «если та или другая совокупность норм не обладает объективными признаками самостоятельности, присущими каждой действительной отрасли права, то данную совокупность нет необходимости называть чужим именем. Она представляет собой правовой институт или часть его и найдет свое место непосредственно не в системе права в целом, но в системе соответствующей отрасли».

С одной стороны, хотя утверждение В.М.Сырых о том, что образовательное право в полной мере обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, представляется преждевременным, на сегодняшний день не существует объективных оснований для того, чтобы причислить образовательное право к какой-либо из «полноправных» самостоятельных отраслей правовой системы в качестве подотрасли или правового института. Отделение его от административно-правовой отрасли, по мнению большинства исследователей, является свершившимся фактом. В то же время состояние его таково, что, как отмечает С.В.Куров, ни по своему составу, ни по своей социальной зрелости образовательные отношения не готовы еще для оформления в отдельную отрасль права.

С другой стороны, преобладающий сегодня в науке при рассмотрении образовательных отношений «комплексный подход», является методологически спорным. В частности, при нем не учитывается тот факт, что отношения в сфере образования, несмотря на свою кажущуюся многоликость, объединены общими целями и задачами и в силу этого не могут рассматриваться разрозненно. Соответственно нормы различных отраслей права, входя в систему норм, регулирующих отношения в сфере образования, становятся частью этой системы и должны выполнять общие системные функции.

На мой взгляд, сегодня имеются серьезные основания полагать, что назрела объективная потребность самостоятельного правового регулирования образовательных отношений. Об этом, в частности, свидетельствует наличие особых правовых статусов участников образовательных отношений.

Так, С.С.Алексеев, исходя из общих закономерностей теории права, констатирует: «До тех пор, пока правовые принципы, отдельные приемы регулирования и другие юридические особенности не привели к появлению нового юридического статуса, т.е. не изменили общего юридического положения субъектов, нет и «нового качества» -- самостоятельной основной отрасли», ибо именно правовой статус является «главной чертой особого метода правового регулирования».23, с.228 . Поскольку имеются основания утверждать, что все участники образовательных правоотношений обладают специфическим правовым статусом в образовании, то вполне правомерно ставить вопрос о формировании новой самостоятельной правовой отрасли.

Это теоретическое положение поддерживается Т.Н.Матюшевой, подробно изучившей образовательно-правовой статус граждан РФ. 59, с.42 . К сходному выводу приходит В.М.Сырых, который убедительно доказал целесообразность применения специфического метода и установления особого режима правового регулирования образовательных отношений, обладающих выраженной спецификой. С учетом этого один из основных вопросов, который стоит перед современными исследователями образовательного права, заключается в том, в какой мере к настоящему времени оно сформировалось как специализированная правовая отрасль и каковы перспективы его развития.

Очевидно, что развитие образования и перспективы образовательного законодательства в значительной степени зависят от приоритетов образовательной политики государства, от той роли, которую государство готово играть в образовании. Сохранение принципа приоритетности, развитие нормативных правовых основ образования в направлении более полного урегулирования складывающихся отношений, окончательное формирование и развитие правовых институтов и специфического образовательно-правового статуса субъектов образовательных отношений создает объективные предпосылки дальнейшего развития образовательного законодательства и оформления образовательного права в самостоятельную отрасль.

В то же время следует признать, что принятие Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации…» от 22.08.2004 №122-ФЗ 12 (далее -- 122-ФЗ), внесшего существенные изменения в Закон РФ «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», может существенно замедлить процесс развития образовательного права в самостоятельную отрасль системы права. В первую очередь это связано с фактической отменой законодательного закрепления приоритетности образования (ст. 40 Закона), а также особых правовых режимов (льготного налогообложения, особого подхода к пониманию предпринимательской деятельности (реинвестирование в образовательный процесс), социальных льгот для педагогических работников и особого режима оплаты их труда). В результате образовательное учреждение как субъект образовательных правоотношений утрачивает ряд специфических черт своего правового статуса. То же самое можно сказать и о правовом статусе педагогических работников. Тем не менее в силу функциональных свойств системы образования по-прежнему возможно вести речь о специфическом правовом статусе субъектов образовательных правоотношений, что свидетельствует о сохранении в России актуальности вопроса о формировании самостоятельной правовой отрасли.

Показательно, что вопрос об обособлении образовательного права не стоит на повестке дня европейских исследователей. Вероятно, это связано с тем, что образование в либеральном понимании выступает как область действий и ответственности самого гражданина и требует государственного регулирования только в части обеспечения реализации его конституционных прав и свобод, то есть совершения уполномоченными органами государства действий, регулируемых нормами конституционного и административного права.

Сочетание принципов свободы и субсидиарности (принципа поддержки) позволяет переосмыслить понимание взаимоотношения общества и государства: вместо строгой организации сверху вниз утверждается строительство структур общества снизу вверх. В такой ситуации государству остается только то, что гражданин, группа граждан, общество объективно не может сделать самостоятельно. Задача государства состоит в том, чтобы поддерживать и помогать обществу, обеспечить ему возможности реализации поставленных целей. По верному замечанию В.К.Загвоздкина, образование как особая сфера жизни общества как нельзя лучше подходит для объединения гражданского общества.

В силу исторических особенностей развития современная ситуация в России иная. Отчетливая тенденция к обособлению образовательного права, вероятно, объясняется всем ходом предшествующего развития «отношений по народному образованию» в рамках административно-правовой отрасли, что прежде всего исключало принцип свободы образования. Поэтому в 90-е годы ХХ века бурное развитие российского образовательного законодательства и формирование на его основе нового типа образовательных правоотношений поставило на повестку дня вопрос о формате дальнейшего развития образовательного законодательства и соответственно вопрос о статусе образовательного права.

Таким образом, появление нового образовательного законодательства, принятие личностно-ориентированной образовательной парадигмы, отмена государственной монополии в образовании, а также утрата административным правом роли общей теории государственного управления обусловили необходимость переосмысления теоретико-правовых аспектов регулирования отечественного образования.

Российские исследователи в полной мере воспользовались созданной их предшественниками теоретико-методологической основой для системного изучения правоотношений, возникающих в этой сфере. Можно констатировать, что при этом сложилось три основных научных направления. Немногие исследователи настаивают на том, что образовательные правоотношения имеют сугубо административно-правовую природу, что соответственно не позволяет вести речь о «самостоятельном образовательном праве». Преобладающим является взгляд на образовательное право как на комплексное правовое явление. Однако наиболее перспективным представляется теоретико-методологический подход, в соответствии с которым образовательное право может рассматриваться как самостоятельная отрасль законодательства правовой системы России. Очевидно, что к настоящему времени в силу объективных причин оно еще основательно не закрепилось как самостоятельная отрасль права, но нельзя не отметить, что имеются серьезные предпосылки его развития в этом направлении.

1.3 Субъекты образовательных правоотношений

Образование, как многомерное явление действительности, должно быть определено относительно конкретных правоотношений. Конкретизация этого блага происходит в процессе установления образовательного правоотношения применительно к условиям деятельности субъектов, при этом только та его разновидность, которая индивидуально определена сторонами, становится в образовательном правоотношении объектом субъективного права и правовой обязанности.

Субъективное право на образование может быть реализовано субъектом права и самостоятельно (в форме самообразования), и во взаимодействии с другими субъектами. Как всякое субъективное право, оно может быть реализовано лишь тогда, когда обеспечено юридической обязанностью иных лиц. Образовательное правоотношение в этом смысле выступает как механизм (средство), при помощи которого субъективное право осуществляется в интересах правообладателя. Соответственно в образовательном правоотношении различают две стороны: управомоченную и правообязанную.

Управомоченная сторона образовательного правоотношения всегда представлена физическим лицом, реализующим свое субъективное право на образование. В отдельных случаях от имени управомоченной стороны могут выступать родители и иные законные представители обучающихся, которые своими действиями восполняют недостаток собственной дееспособности обучающихся.

Правообязанной стороной в образовательном отношении всегда является образовательная организация, созданная в организационно-правовой форме, предусмотренной гражданским законодательством для некоммерческих организаций, основным направлением деятельности которой является осуществление образовательного процесса (процесса обучения и воспитания), и имеющая лицензию на право ведения образовательной деятельности. Эта сторона может быть представлена несколькими лицами.

Обязательным участником образовательного правоотношения на этой стороне является педагог.

Итак, характеристика образовательных отношений как самостоятельного вида общественных и правовых отношений логически продолжается в их третьем компоненте - субъектах. В этом качестве, как говорилось ранее, выступают обучающиеся, образовательное учреждение, педагогические работники и родители (законные представители) обучающихся.

Таким образом, участниками образовательного правоотношения являются субъекты права -- физические и юридические лица, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей, наделяя их правоспособностью и дееспособностью в сфере образования.

Нужно отметить, что все субъекты образовательных отношений могут поделены на группы по различным критериям. Однако наиболее целесообразным представляется дифференциация субъектов на индивидуальные (ученик, учитель, студент, директор (ректор) образовательного учреждения) и институциональные (образовательные учреждения, их подразделения, органы управления образованием и т.д.). Но, во всяком случае, главной их юридической характеристикой, выражающей их именно правовое качество, т.е. именно как субъектов образовательных правоотношений, является их правосубъектность - предусмотренная действующим законодательством способность индивидуальных и институциональных участников образовательных отношений быть носителем образовательных субъективных юридических прав и юридических обязанностей.45, с.124. Именно содержание и особенности правосубъектности того или иного участника образовательных отношений в значительной, если не в определяющей, степени обусловливает и специфику их правового статуса, о чем более подробно говорится ниже.

Для того, чтобы стать участником образовательного отношения субъект должен обладать правоспособностью и дееспособностью. 38 с.70.

Напомним, что в общей теории права правоспособность понимается как предусмотренная нормами права способность лица иметь субъективные права и нести юридические обязанности. Это свойство не зависит от лица, его правовой и социальной активности, а предстает для него внешней необходимостью, закрепленной действующим законодательством. Государство, принимая законы, иные нормативно-правовые акты, признает граждан, организации, учреждения, государственные органы и иных лиц в качестве субъектов правоотношений, предоставляет им возможность вступать в эти правоотношения, действовать определенным образом. Например, в сфере образования граждане наделяются правом получать бесплатно среднее (полное) общее образования, а на конкурсной основе и высшее профессиональное образование. Одновременно на граждан возлагается обязанность получить основное общее образование, своевременно выполнять предусмотренные учебным планом задания и др. 38 с.70.

Иной предстает правоспособность граждан в гражданском праве. Им предоставляется возможность иметь имущество на праве собственности, наследовать и завещать его, заниматься предпринимательской и любой иной незапрещенной законом деятельностью, создавать юридические лица самостоятельно или совместно с другими гражданами и юридическими лицами и др. Именно закрепленная законом и иными нормативно-правовыми актами способность граждан и иных лиц вступать в конкретные правоотношения, а также нести обязанности в этих отношениях составляет содержание правоспособности. Если система действующих норм не предоставляет субъекту никаких прав в соответствующей сфере общественных отношений, субъект не обладает правоспособностью в данной сфере и не может выступать участником конкретных правоотношений. Например, коммерческие организации не могут заниматься образовательной деятельностью, осуществлять реализацию одной или нескольких образовательных программ общего или профессионального образования, обеспечивать содержание и воспитание обучающихся или воспитанников.

Согласно законодательству негосударственные образовательные учреждения могут создаваться только в форме некоммерческой организации. Следовательно коммерческие организации не признаются субъектом правоотношений в данной сфере и не обладают правоспособностью.

Деятельный аспект граждан и иных лиц, связанный с возникновением, изменением или прекращением конкретных правоотношений, охватываются понятием «дееспособность» - способность субъекта вступать в конкретное правоотношение и своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и исполнять их.

В большинстве отраслей права правоспособность и дееспособность присутствуют у субъекта одновременно. Так, в трудовом праве работник может осуществлять трудовую деятельность только лично, своими действиями. Поэтому трудоспособный человек является и правоспособным, и дееспособным. Отсутствие последней по состоянию здоровья, либо по возрасту означает и невозможность реализовать свою правоспособность быть субъектом трудового правоотношения.

Исключение составляет гражданское право. В нем допускаются ситуации, когда правоспособность и дееспособность могут принадлежать разным лицам. Несовершеннолетние, а также психически больные лица, признанные судом недееспособными, обладают только правоспособностью. Более того, суду разрешается ограничивать правоспособность лиц, злоупотребляющих алкоголем или наркотическими средствами и ставящих в тяжелое материальное положение семью. В конкретных правоотношениях права недееспособных лиц реализуются действиями их родителей или иных законных представителей.

Совокупность правоспособности, дееспособности, а также конкретных прав и обязанностей, которыми нормы права наделяют граждан и иных лиц, понимается как правовой статус.

Совокупность взаимосвязанных и взаимобусловленных прав и обязанностей, присущих субъекту образовательных отношений, а также их гарантий осуществления, образуют правовой статус (образовательно-правовой статус) этого субъекта.

При этом каждый субъект в зависимости от его вида (гражданин, юридическое лицо, государственный орган, орган местного самоуправления и др.), вида образовательных отношений и иных обстоятельств имеет особый правовой статус.45, с.125

В числе основных видов правовых статусов субъектов образовательных отношений можно выделить следующие: 45, с.125

обучающиеся;

родители обучающихся;

образовательные учреждения;

учредители образовательных учреждений;

органы управления образованием;

органы управления образовательным учреждением;

работники образовательного учреждения (педагогические работники, административные работники, учебный и технический вспомогательный персонал);

трудовой (педагогический и административный) коллектив образовательного учреждения;

общественные организации, действующие в образовательной сфере;

государство как субъект определения и осуществления образовательной политики.

Именно система и различные сочетания субъективных прав и юридических обязанностей между собой составляют ядро правового статуса определенного субъекта правоотношения.

В.М. Сырых, в зависимости от уровня норм, которыми определяются права и обязанности участников образовательного правоотношения, выделяет шесть видов статусов: международноправовой, конституционный, отраслевой, специальный, региональный и индивидуальный.

Международноправовой статус участников образовательного правоотношения формируется под действием норм международного права, закрепленных ООН, Советом Европы, иными международными организациями, а также договоров, заключенных Российской Федерацией с другими государствами. Всеобщая декларация прав человека, пакты о правах человека и другие нормативно-правовые акты ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы закрепляют право граждан на образование, устанавливают необходимые правовые гарантии этого права, обстоятельно регламентируют права и обязанности педагогических работников.

Конституционный статус участников образовательного правоотношения в Российской Федерации определяется Конституцией, которая устанавливает конституционное право граждан на образование (ст. 43), предоставляет педагогическим работникам свободу преподавания (ст.44). Кроме того, конституционный правовой статус участников образовательных отношений определяется общими нормами, закрепляющими права и обязанности всех субъектов определенного вида. Например, конституционный правовой статус педагогических работников и обучающихся составляют права и обязанности, предусмотренные ст. 23, 29, 41, 44 Конституции РФ. Это право на защиту своей чести и достоинства, право на свободу мысли и слова, на охра- ну здоровья.38 с.72.

Отраслевой статус участников образовательного правоотношения, закреплен Законом РФ «Об образовании», иными нормативно-правовыми актами и включает в себя их общие права и обязанности. Это, например, государственные гарантии прав граждан Российской Федерации, предусмотренные ст. 5 Закона, предписания ст. 32 этого Закона, устанавливающие компетенцию образовательного учреждения. Отраслевой правовой статус педагогических работников определяется в соответствии со ст. 53-56 Закона РФ «Об образовании».38 с.72.

В связи с тем, что общие права участников образовательного правоотношения дополняются и конкретизируются специальными правами и обязанностями, характерными только для отдельных групп субъектов, то и специальный правовой статус характеризует права и обязанности, присущие участникам каждой такой группы Например, специальный правовой статус обучающихся по программам общего образования, как известно, значительно отличается от правового статуса обучающихся по программам профессионального образования. Специальный правовой статус участников правоотношений в области высшего и послевузовского образования закреплен Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», а также типовыми положениями об образовательных учреждениях определенного типа, другими нормативно-правовыми актами.