Особенности юридической ответственности сотрудников органов внутренних дел

- по окончании приостановления службы - не позднее трех месяцев;

- при направлении на медицинское обследование или медицинское освидетельствование военно-врачебной комиссией - не позднее двух месяцев после направления;

- при неисполнении более четырех месяцев в общей сложности в течение двенадцати месяцев служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью (за исключением случаев, если законодательством Российской Федерации предусмотрены более длительные сроки нахождения сотрудника на излечении или на излечении в связи с полученными им при исполнении служебных обязанностей ранением, контузией или увечьем) - не позднее одного года;

- при направлении в служебную командировку на срок более одного года, в том числе за границу, и в период по окончании служебной командировки - не позднее трех месяцев после ее окончания;

- в связи с восстановлением в должности сотрудника органов внутренних дел, ранее замещавшего эту должность, - не позднее трех месяцев после восстановления в должности сотрудника, ранее замещавшего эту должность;

- в период пребывания в неиспользованном отпуске за предыдущие годы службы при увольнении со службы в органах внутренних дел - не позднее шести месяцев;

- по окончании срока прикомандирования к органам государственной власти, а также к организациям - не позднее трех месяцев по окончании срока.

Для увольнения сотрудника полиции при организационно-штатных мероприятиях необходимо наличие одного из следующих трех оснований:

1) ликвидация органа (подразделения);

2) реорганизация органа (подразделения);

3) уменьшение штатной численности органа (подразделения).

Увольнение сотрудника полиции, связанное с его здоровьем, может осуществляться по следующим основаниям:

- болезнь - на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в полиции;

- состояние здоровья - на основании заключения военно-врачебной комиссии об ограниченной годности к службе в полиции и о невозможности выполнять служебные обязанности в соответствии с замещаемой должностью при отсутствии возможности перемещения по службе.

Увольнение по болезни (на основании заключения военно-врачебной комиссии о негодности к службе в полиции) допустимо в одном из следующих случаев:

1) имеет место стойкое снижение трудоспособности, препятствующее надлежащему выполнению сотрудником служебных обязанностей;

2) выполнение служебных обязанностей сотрудником при имеющемся заболевании ему противопоказано, поскольку повлечет необратимые последствия для здоровья;

3) выполнение сотрудником служебных обязанностей при имеющемся заболевании опасно для членов коллектива, граждан.

Во всех случаях принимается в расчет то обстоятельство, что сотрудник полиции, помимо обязанностей по конкретной должности, должен выполнять и общие («уличные») обязанности сотрудника полиции. Перечень заболеваний, препятствующих службе в полиции, установлен приказом МВД России от 14 июля 2004 г. №440. Невозможность надлежащего выполнения служебных обязанностей по болезни, как и вследствие ограниченного состояния здоровья, должна быть подтверждена медицинским заключением военно-врачебной комиссии.

Несоответствие занимаемой должности - это объективная неспособность сотрудника полиции в силу недостаточной квалификации выполнять должным образом служебные обязанности. Например, сотрудник, имеющий ненадлежащие личные и деловые качества, хронически допускает нарушения сроков проведения соответствующих процессуальных действий, этических норм взаимоотношений с гражданами и т.д. Служебное несоответствие сотрудника должно быть установлено заключением аттестационной комиссии по результатам его аттестации.

Увольнение за грубое либо систематическое нарушение дисциплины является крайней мерой дисциплинарной ответственности сотрудника полиции. В основе приказа об увольнении в этом случае лежат факты виновного неисполнения или ненадлежащего исполнения сотрудником возложенных на него обязанностей, порядка и правил их осуществления.

Закон о полиции перечня грубых нарушений служебной дисциплины не содержит. В соответствии со ст. 49 п. 2. Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» грубым нарушением служебной дисциплины сотрудником органов внутренних дел является:

- несоблюдение сотрудником ограничений и запретов, установленных законодательством Российской Федерации;

- отсутствие сотрудника по месту службы без уважительных причин более четырех часов подряд в течение установленного служебного времени;

- нахождение сотрудника на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения либо отказ сотрудника от медицинского освидетельствования на состояние опьянения;

- совершение сотрудником виновного действия (бездействия), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, возникновение угрозы жизни и (или) здоровью людей, создание помех в работе или приостановление деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения либо причинение иного существенного вреда гражданам и организациям, если это не влечет за собой уголовную ответственность;

- разглашение сотрудником сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, конфиденциальной информации (служебной тайны), ставших ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей, если это не влечет за собой уголовную ответственность;

- небрежное хранение сотрудником вверенных для служебного пользования оружия и патронов к нему, повлекшее его (их) утрату, если это не влечет за собой уголовную ответственность;

- отказ или уклонение сотрудника от прохождения медицинского освидетельствования (обследования) в случаях, если обязательность его прохождения установлена законодательством Российской Федерации;

- неявка сотрудника без уважительной причины на заседание аттестационной комиссии для прохождения аттестации;

- умышленное уничтожение или повреждение сотрудником имущества, находящегося в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, повлекшие причинение существенного ущерба, если это не влечет за собой уголовную ответственность;

- нарушение сотрудником требований охраны профессиональной служебной деятельности (охраны труда) при условии, что это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, пожар, аварию, катастрофу) либо заведомо создало реальную угрозу наступления таких последствий, если это не влечет за собой уголовную ответственность;

- совершение сотрудником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, виновных действий, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или уполномоченного руководителя;

- принятие сотрудником необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, находящегося в оперативном управлении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа или подразделения, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба такому имуществу;

- непредставление сотрудником сведений (представление заведомо недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- сокрытие сотрудником фактов обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения;

- публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, в том числе в отношении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориального органа, подразделения, если это не входит в служебные обязанности сотрудника.

Известную сложность в правоприменительной практике вызывает увольнение за совершение проступка, порочащего честь сотрудника полиции. Речь в данном случае может идти, например, о волоките, бюрократизме, черствости, бездушии, допускаемых сотрудником полиции при реагировании на заявления и жалобы граждан либо при их рассмотрении, о жестоком, хамском, унижающем человеческое достоинство обращении с гражданами, о недостойном поведении в быту.

Нравственные нормы и правила поведения сотрудников полиции основываются на положениях Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятого Резолюцией №34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Кодексе профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденном приказом МВД России от 24 декабря 2008 г. №1138, Присяге сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации.

Сотрудник полиции может быть уволен в связи с осуждением за преступление (после вступления в законную силу приговора суда), а также в связи с прекращением уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (за исключением уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием. Не имеет значения, связано ли преступление со службой или нет.

Увольнению в связи с призывом на военную службу или направлением на замещающую ее альтернативную гражданскую службу сотрудники полиции подлежат в случаях, когда они не имеют права (либо утеряли такое право) на отсрочку или освобождение от призыва на военную службу в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 г. №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».

Увольнение за неоднократные нарушения служебной дисциплины может применяться, если сотрудник полиции имеет хотя бы одно неснятое дисциплинарное взыскание. При этом Закон о полиции не связывает принятие решения об увольнении сотрудника полиции по причине систематического нарушения дисциплины с видом предыдущего дисциплинарного взыскания. Но очевидно, что совершенный ранее дисциплинарный проступок должен быть достаточно серьезным. Повторное нарушение служебной дисциплины в этой связи подтверждает нежелание сотрудника изменить свое отношение к службе, сделать выводы из ранее допущенного проступка.

Представление подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на службу в полицию, а также представление подложных документов или заведомо ложных сведений, подтверждающих соответствие сотрудника полиции требованиям законодательства Российской Федерации в части, касающейся условий замещения соответствующих должностей, в период прохождения службы в полиции, если это не влечет уголовную ответственность, может быть основанием увольнения сотрудника со службы в полиции. Факт представления подложных документов или заведомо ложных сведений должен быть установлен с соблюдением действующих правил проверки документов.

Увольнение в связи с восстановлением в должности сотрудника полиции, ранее замещавшего эту должность (в случае отказа сотрудника полиции, замещающего данную должность, от перемещения по службе), следует считать увольнением сотрудника полиции по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон.

Восстановлению на службе в полиции и на конкретной должности подлежат две категории сотрудников:

а) незаконно уволенные из органов внутренних дел;

б) необоснованно перемещенные по службе.

Курсанты и слушатели образовательных учреждений высшего профессионального образования, считающиеся в силу ч. 3 ст. 38 Закона о полиции проходящими службу в полиции, могут быть уволены со службы при отчислении их из образовательного учреждения высшего профессионального образования системы МВД России. Перевод сотрудника полиции на государственную службу иного вида является основанием для его увольнения со службы в полиции. Для перевода сотрудника полиции на государственную службу иного вида его собственного желания или согласия недостаточно. Необходимо также согласие уполномоченного руководителя органа внутренних дел и представителя нанимателя другого государственного органа, в которой предусмотрен иной вид государственной службы.

На практике основанием для увольнения по п. 19 ч. 1 ст. 40 Закона о полиции служит письмо-просьба государственного органа, где предусмотрен иной вид государственной службы за подписью его руководителя.

Увольнение сотрудника полиции, ранее приостановившего службу в полиции в связи с избранием (назначением) в законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти либо в орган местного самоуправления, осуществляется, если в течение одного месяца (не считая периодов временной нетрудоспособности) после окончания срока осуществления полномочий, предусмотренных ч. 1 ст. 41 Закона о полиции, сотрудник не уведомит об этом МВД России.

Отказ сотрудника полиции от выполнения служебных обязанностей в период действия военного положения или чрезвычайного положения, в период проведения контртеррористической операции, в условиях вооруженного конфликта, при ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техногенного характера и других чрезвычайных ситуаций служит основанием нахождения на службе в полиции при выходе из гражданства Российской Федерации либо приобретении гражданства (подданства) иностранного государства, установленным пунктами 7 и 8 ч. 1 ст. 29 Закона о полиции.

Следует отметить некоторые, на взгляд Ю.Е. Аврутина и С.П. Булавина , погрешности правового регулирования оснований. Так, ч. 2 ст. 40 Закона о полиции закреплено, что сотрудник полиции может быть уволен со службы в полиции за несоблюдение ограничений и запретов, установленных для сотрудников полиции. Между тем в соответствии со ст. 49 п. 2. Федерального закона «О службе в органах внутренних дел» несоблюдение ограничений и запретов, установленных для сотрудников полиции, является грубым нарушением служебной дисциплины, что выступает самостоятельным основанием увольнения сотрудника полиции со службы в полиции.

Закон предоставляет сотруднику полиции право выбора основания увольнения со службы в полиции, за исключением случаев, когда увольнение производится по основаниям, предусмотренным пунктами 5, 8, 10-22 части 1 статьи 40 Закона о полиции. Возникает вопрос, как на практике будет осуществляться увольнение сотрудника полиции по пункту 1 части 1 статьи 40 (по собственному желанию), если сотрудник достиг предельного возраста пребывания на службе в полиции, либо выслужил срок службы, дающий право на получение пенсии, либо закончил срок службы, предусмотренный контрактом о прохождении службы в полиции, и т.д.

По мнению Ю.Е. Аврутина и С.П. Булавина, сотрудник полиции не может быть уволен со службы в полиции по собственному желанию, если он имеет право на пенсионное обеспечение или истек срок службы, предусмотренный контрактом о прохождении службы в полиции.

Увольнение сотрудника полиции со службы оформляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о прохождении службы в органах внутренних дел. Увольнение будет правомерным при наличии следующих трех условий:

1) примененное в конкретном случае основание увольнения является реальным;

2) соблюден установленный порядок увольнения;

3) увольнение оформлено соответствующим юридическим актом (приказом).

Закон о полиции (ст. 41) устанавливает гарантии сотрудникам полиции, избранным (назначенным) в законодательные (представительные) или исполнительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления. Они направлены на реализацию сотрудником полиции избирательного права, закрепленного ст. 32 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Но поскольку в связи с избранием в органы государственной власти или органы местного самоуправления у сотрудников полиции появляются новые права и обязанности, которые, как правило, требуют их реализации на постоянной и оплачиваемой основе, вступает в силу принцип запрета на совмещение должностей.

При избрании (назначении) на указанные должности сотрудник полиции должен либо приостановить службу, либо уволиться со службы в полиции. Установление такой обязанности связано с ограничениями, обусловленными прохождением службы в полиции и определенными частью 2 статьи 29 Закона о полиции, из которой следует, что сотрудник полиции не может находиться на службе в полиции в случае избрания или назначения на государственную должность либо на должность в органе местного самоуправления.

Действие ст. 41 Закона о полиции в отношении конкретного сотрудника полиции ограничивается периодом осуществления им полномочий в том органе, в который данный сотрудник был избран или назначен. Срок полномочий указанных органов, в свою очередь, закрепляется в Конституции Российской Федерации, федеральном и региональном законодательстве. Так, срок полномочий выборных органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, и не может быть менее двух и более пяти лет (ст. 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Вместе с тем следует подчеркнуть, что применительно к институту приостановления службы в полиции формулировку «на период осуществления указанных полномочий» необходимо рассматривать в широком смысле. Этот срок не может составлять ровно четыре или пять лет, так как согласно Закону о полиции начало приостановления службы связывается не с моментом начала исполнения сотрудником полиции полномочий в качестве депутата или выборного должностного лица, а с моментом избрания его на данную должность. Не следует считать, что в данной части Закон о полиции вступает в противоречие с избирательным законодательством, поскольку в избирательной практике срок выборности какого-либо органа (должностного лица) всегда превышает срок исполнения им полномочий.

По указанной причине законодатель счел необходимым дополнительно гарантировать права сотрудников полиции и взял за основу максимальный из обозначенных сроков. Сотрудники полиции приостанавливают службу в полиции на 15-30 (иногда на 40-50) дней раньше того дня, с которого они начнут исполнять полномочия, связанные с выборной должностью. При этом конкретная дата начала приостановления службы в полиции будет определяться произвольно в период до пяти дней со дня официального извещения соответствующей избирательной комиссией зарегистрированного кандидата, избранного депутатом, выборным должностным лицом.

После чего он обязан в пятидневный срок представить в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей (ст. 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Поскольку факт избрания сотрудника полиции можно рассматривать только в контексте предшествующего этому избирательного процесса, начало реализации им пассивного избирательного права следует исчислять с момента регистрации данного лица в качестве кандидата на выборную должность. Уже на этой стадии возникает необходимость в освобождении сотрудника полиции от исполнения обязанностей по службе. К сожалению, Закон о полиции не охватывает данный этап избирательной кампании, и поэтому необходимо обращаться к положениям, закрепленным Указом Президента Российской Федерации от 30 мая 1997 г. №535 «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и работников органов прокуратуры Российской Федерации».

С момента избрания (назначения) сотрудника полиции он приобретает иной статус - статус выборного лица и одновременно утрачивает статус сотрудника полиции. Приостановление службы - это временный выход данного лица из-под юрисдикции МВД России со всеми вытекающими последствиями. Лицо, приостановившее службу в полиции, освобождается от исполнения предписаний Закона о полиции, касающихся общих служебных обязанностей, которые сотрудники полиции должны выполнять независимо от занимаемой должности, места нахождения и времени. С момента избрания указанные обязанности теряют для него свой юридический характер и принимают форму морально-нравственных требований. После прекращения полномочий, связанных с избранием (назначением) в законодательные (представительные) или исполнительные органы государственной власти либо органы местного самоуправления, сотрудникам полиции по их желанию предоставляется ранее занимаемая должность, а при ее отсутствии - другая равноценная должность по прежнему либо с их согласия иному месту службы.

2. Юридическая ответственность государственных служащих в органах внутренних дел

2.1 Дисциплинарная ответственность сотрудников органов внутренних дел

Начавшиеся в конце прошлого века полномасштабные преобразования в России и последовавшие за ними изменения конституционного и иного законодательства коснулись и вопросов государственной службы Российской Федерации. Одним из главных направлений ее реформирования является повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, что в частности должно подразумевать конкретизацию правового статуса государственного служащего, то есть четкое правовое закрепление обязанностей, полномочий и мер ответственности государственных служащих.

На эту проблему в своих выступлениях неоднократно указывал Д.А. Медведев: «вопрос повышения ответственности начальников за качество и результаты работы давно назрел. Государственные служащие обязаны соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность».

Применительно к системе МВД вопросы привлечения к ответственности сотрудников органов внутренних дел на сегодняшний момент являются одними из актуальнейших в государстве, поскольку назрел момент коренных преобразований в Министерстве внутренних дел Российской Федерации.

Д.А. Медведев, выступая 18 февраля 2010 года на расширенном заседании Коллегии МВД России по итогам работы органов внутренних дел в 2009 году, четко определил одно из направлений совершенствования деятельности ведомства - усиление ответственности сотрудников МВД РФ.

Среди видов юридической ответственности дисциплинарная ответственность в органах внутренних дел занимает особое место, так как вероятность применения дисциплинарного взыскания к сотруднику органов внутренних дел заметно выше чем, например, мер административной и уголовной ответственности.

Таким образом, юридическая ответственность в государственном управлении означает, что субъект управления, кому поручено выполнение соответствующих функций, претерпевает неблагоприятные последствия за принятие им противоправных решений, ненадлежащее осуществление возложенных на него задач и функций. Функции государственного управления осуществляют непосредственно государственные служащие.

Вместе с тем анализ законодательства и иных нормативных правовых актов, устанавливающих деятельность органов исполнительной власти, показал, что современный механизм юридической ответственности государственных служащих определен в них с разной степенью детализации и не всегда единообразно решены некоторые вопросы ответственности указанных субъектов в сфере государственного управления. Если говорить о должностных лицах, то они во многих случаях вообще не привлекаются к ответственности, несмотря на то, что правонарушение имело место, однако руководитель ограничился в отношении виновного лица лишь устным замечанием или беседой. Такая ситуация вполне возможна, и мы не призываем за каждое незначительное правонарушение привлекать к ответственности. Тем не менее, когда нарушения законодательства и иных нормативных правовых актов со стороны конкретного должностного лица носят регулярный характер либо их последствия весьма значительны, привлечение к ответственности должно быть обязательным.

К сожалению, в настоящее время в законодательстве о государственной службе нет определения понятия «должностное лицо». Соответствующая норма-дефиниция дана лишь в примечаниях к ст. 285 УК РФ и к ст. 2.4 КоАП РФ, хотя именно должностные лица являются специфической и очень важной категорией государственных служащих. Это понятие теснейшим образом связано с применением мер юридической ответственности.

Проблема законности в государственном управлении в большей степени связана с укреплением служебной дисциплины на государственной гражданской службе.

Понятие «служебная дисциплина» целесообразно наполнить самостоятельным содержанием, отличающем это явление от трудовой дисциплины для работника по трудовому договору.

На основе анализа существенных признаков гражданской службы, правового статуса гражданского служащего сформулировано определение служебной дисциплины на государственной гражданской службе, под которой понимается надлежащее исполнение гражданским служащим своих должностных обязанностей по обеспечению исполнения полномочий государственных органов в соответствии со служебным распорядком государственного органа, должностным регламентом, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, нормативными актами государственного органа, а также обязательное соблюдение, как в рабочее, так и во внерабочее время, установленных запретов и ограничений, требований к служебному поведению.

Дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих нужно рассматривать как сложное административно-правовое образование, характеризующееся несколькими признаками и включающими ряд компонентов.

Во-первых, основанную на нормах административного права и вытекающую из факта совершения дисциплинарного (должностного) проступка обязанность гражданского служащего дать отчет о совершенном дисциплинарном проступке.

Во-вторых, выраженную в приказе государственного органа отрицательную оценку совершенного дисциплинарного проступка и порицание гражданского служащего, совершившего этот проступок.

В-третьих, назначенное гражданскому служащему дисциплинарное взыскание.

Дисциплинарная ответственность сотрудника органов внутренних дел - это вид юридической ответственности, которая заключается в обязанности сотрудника органов внутренних дел, совершившего нарушение установленного законодательством и ведомственными нормативными правовыми актами порядка и правил поведения, как в служебное, так и во внеслужебное время, в отношении которого установлена его вина, претерпевать неблагоприятные последствия, возлагаемые на него непосредственным или прямым начальником с целью оказания воспитательного и превентивного воздействия.

Основы дисциплинарной ответственности гражданского служащего определяются ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

В ней указывается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (т.е. совершение дисциплинарного проступка), представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы на основании, установленном п. 2, подп. «а» «г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 данного Федерального закона. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Определение дисциплинарного проступка, которое дано в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в ряде случаев не применимо к тем правоотношениям, которые возникают в сфере дисциплинарной ответственности. Из дефиниции, обозначенной в законе, следует, что для наступления дисциплинарной ответственности государственных служащих необходима совокупность таких элементов как вина, действие или бездействие, а также нарушение должностных обязанностей. Следовательно, государственный служащий не должен привлекаться к дисциплинарной ответственности за несовершение действий, не входящих в круг его должностных обязанностей, и тем более за поступки, находящиеся за пределами служебных отношений. Такое понимание дисциплинарного проступка гражданского служащего слишком узко.

Наиболее дискуссионным вопросом является проблема поведения государственного служащего вне служебного времени: где начинается частная жизнь государственного служащего, охраняемая конституцией, и где границы служебных отношений; являются ли проступки, совершенные государственным служащим после окончания рабочего времени, дисциплинарным проступком.

Под дисциплинарным проступком государственного гражданского служащего предложено понимать неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, запретов и отдельных ограничений, а также требований к служебному поведению как во время службы, так и вне ее.

Действующее в сфере государственно-служебных отношений законодательство не содержит упоминание о юридическом составе дисциплинарного проступка. Под составом проступка предлагается понимать совокупность установленных законом элементов, характеризующих деяние как дисциплинарный проступок. Объект посягательства, объективная сторона, субъект и субъективная сторона образуют состав дисциплинарного проступка.

Для сотрудников органов внутренних дел указанная дефиниция, к сожалению, отсутствует. Сущность дисциплинарного проступка в работе раскрывается путем рассмотрения его состава. Анализируются элементы состава проступка: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона. Дисциплинарный проступок в органах внутренних дел представляет собой виновное деяние (действие или бездействие), совершенное сотрудником, нарушающее установленный порядок поведения на службе и вне ее, за которое может быть наложено одно из предусмотренных дисциплинарных взысканий.

Общим объектом нарушения правовых требований служебной дисциплины гражданских служащих являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственной гражданской службы и регулируемые нормами административного права. В качестве непосредственных объектов дисциплинарных проступков государственных гражданских служащих выступают отдельные элементы таких отношений: нарушение служебного распорядка, должностного регламента, права и обязанности сторон служебного контракта, интересы работодателя - государственного органа и т.п.

Объективная сторона дисциплинарного проступка государственного гражданского служащего - это деяние, посягающее на служебную дисциплину. При совершении гражданским служащим дисциплинарного проступка речь в первую очередь идет о нарушении служебной дисциплины, о невыполнении обязанностей, прямо установленных в федеральном законе и предусмотренных административным законодательством. Поэтому дисциплинарный проступок государственного гражданского служащего - это противоправное деяние, выражающееся в форме действия, либо бездействия. Представляется необходимым в содержание объективной стороны также включить выполнение незаконного распоряжения руководителя, а также совершение проступков, порочащих честь служащего. На основании анализа указанных элементов состава дисциплинарного проступка рекомендовано откорректировать и уточнить его нормативное понятие.

Правовые нормы, регулирующие дисциплинарную ответственность сотрудников органов внутренних дел, не содержат четкого перечня принципов дисциплинарной ответственности. Принципы дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел находят свое отражение в нормативных правовых актах преимущественно в «скрытом виде», при котором их обнаружение возможно только путем анализа законодательства, регламентирующего то или иное правовое явление. Такое «скрытое» закрепление правовых принципов создает определенные сложности для правоприменителя.

Система принципов, определяющих основы процессуальной деятельности привлечения сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности, нуждается в нормативном закреплении и должна включать в себя два блока:

а) общеправовые принципы юридической ответственности: законность, справедливость, неотвратимость, целесообразность и своевременность;

б) принципы, обусловленные спецификой дисциплинарной ответственности: принцип виновной ответственности и принцип недопустимости удвоения ответственности.

В отношении определения и количества стадий производства по делам о привлечении к дисциплинарной ответственности среди ученых имеются различные подходы.

По мнению В.С. Бялт, дисциплинарное производство в органах внутренних дел представляет собой нормативно урегулированную деятельность полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению дел о дисциплинарных проступках, заключающуюся в совокупности процессуальных действий по применению к подчиненным по службе мер дисциплинарной ответственности. Производство по привлечению сотрудников органов внутренних дел к дисциплинарной ответственности включает следующие стадии: возбуждение дисциплинарного производства, рассмотрение дисциплинарного дела, принятие решения, исполнение принятого решения и пересмотр решения о дисциплинарном взыскании (факультативная стадия).

Содержание стадии возбуждения дисциплинарного производства заключается в том, что наделенные дисциплинарной властью должностные лица по факту выявленного или предполагаемого проступка возбуждают вопрос об ответственности виновного либо об установлении такового и его наказании. Дисциплинарное производство может быть возбуждено как самим субъектом дисциплинарной власти лично, так и его распоряжением о проведении служебной проверки или направлением представления вышестоящему должностному лицу.

Сущность стадии рассмотрения дисциплинарного дела заключается в разрешении индивидуального дела о нарушении служебной дисциплины. Назначение данной стадии состоит в решении главной задачи дисциплинарного производства - объективном рассмотрении дела и установлении вины привлекаемого к ответственности в совершении дисциплинарного проступка.

По результатам рассмотрения дисциплинарного дела субъект дисциплинарной власти принимает одно из следующих решений:

а) не привлекать лицо к дисциплинарной ответственности, ограничившись мерами убеждения (напоминанием о необходимости добросовестного исполнения служебных обязанностей), в связи с отсутствием события или состава проступка, истечением сроков давности, установлением факта уже состоявшегося дисциплинарного или общественного воздействия за тот же проступок, либо при наличии других исключающих производство обстоятельств;

б) привлечь лицо к дисциплинарной ответственности, используя свою власть или ходатайство об этом перед вышестоящим начальником.

Содержание стадии исполнения принятого решения включает в себя: доведение до сведения лица, совершившего дисциплинарный проступок, избранной меры дисциплинарного взыскания и обеспечение ее исполнения; учет наложенного взыскания; снятие взыскания.

Пересмотр решения о дисциплинарном взыскании возможен в случае обжалования самим сотрудником наложенного на него взыскания или в результате проведения контрольно-надзорных мероприятий и имеет своим назначением проверку законности и обоснованности наложенного взыскания на сотрудника, подвергнутого наказанию, в целях обеспечения его прав и законных интересов.

В нормативных правовых актах о дисциплинарной ответственности сотрудников органов внутренних дел, в отличие от законодательства об уголовной и административной ответственности, отсутствуют нормы, устанавливающие обстоятельства, исключающие производство по делу о нарушении служебной дисциплины, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие дисциплинарную ответственность.

В.С. Бялт приводит следующий перечень указанных обстоятельств. Обстоятельствами, исключающими дисциплинарное производство, являются:

- отсутствие события дисциплинарного проступка;

- отсутствия состава дисциплинарного проступка;

- истечение установленных сроков давности привлечения к дисциплинарной ответственности;

- привлечение лица за совершенное правонарушение к уголовной или административной ответственности;

- увольнение лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности, из органов внутренних дел;

- смерть лица, привлекаемого к дисциплинарной ответственности.

Обстоятельствами, смягчающими дисциплинарную ответственность, признаются:

- раскаяние лица, совершившего дисциплинарный проступок;

- добровольное возмещение причиненного ущерба или устранение причиненного вреда.

В качестве обстоятельств, смягчающих дисциплинарную ответственность, могут быть признаны и другие.

Обстоятельствами, отягчающими дисциплинарную ответственность, признаются:

- продолжение сотрудником поведения, нарушающего служебную дисциплину, несмотря на предупреждение начальника о недопустимости таких действий (бездействий);

- повторное совершение дисциплинарного проступка сотрудником, имеющим неснятое дисциплинарное взыскание;

- групповое нарушение служебной дисциплины;

- совершение, дисциплинарного проступка, ставшего достоянием общественности, подрывающего авторитет всей службы.

Указанный перечень обстоятельств является исчерпывающим.

2.2 Материальная ответственность сотрудников органов внутренних дел

Одним из видов юридической ответственности, применяющихся в системе государственной службы, является материальная ответственность, которая с учетом данного вида профессиональной деятельности обладает определенными особенностями.

Вопросы материальной ответственности государственных и иных публичных служащих закреплены, как правило, в разрозненных нормативных правовых актах, урегулированы довольно поверхностно и в целом ряде случаев заимствуют положения трудового законодательства. В российской правовой науке эти проблемы исследовались лишь фрагментарно и, нуждаются в дальнейшем комплексном исследовании, системной разработке. Так, на сегодня отсутствует правовая дефиниция, раскрывающая понятие «материальная ответственность», а в законодательстве о государственной гражданской и некоторых видах правоохранительной службы практически не содержится норм прямого действия, устанавливающих механизм такой ответственности.

Материальную ответственность в сфере государственной службы нередко отождествляют либо с гражданско-правовой ответственностью, либо ее связывают с действием норм трудового права, либо в решении этой проблемы предлагают руководствоваться только законодательством о госслужбе, а также научными положениями и практическими рекомендациями служебного права, о существовании которого как отрасли российской правовой системы продолжаются научные дискуссии.

Анализ литературных источников позволяет обобщить особенности, присущие материальной ответственности государственных и иных публичных служащих. К их числу можно отнести следующие виды ответственности.

1. Материальная ответственность в сфере государственной службы носит правовосстановительный характер, в отличие от дисциплинарной, административной или уголовной, которые имеют наказательное (карательное) значение.

2. Материальная ответственность в системе государственной службы наступает на основе действия правовых норм ряда отраслей российского права: административного, трудового, гражданского - и областей законодательства о государственной службе, специальных нормативных правовых актов.

3. Обязанность государственного служащего возместить причиненный материальный ущерб существует только в отношении государственного органа. Если вред причинен третьим лицам, то он возмещается в административном порядке (ст. 4.7 КоАП РФ) или в порядке гражданского судопроизводства (ст. 1069 ГК РФ)

4. Материальная ответственность государственных служащих является самостоятельным видом юридической ответственности и может применяться наряду с другими ее видами (дисциплинарной, административной, др.)

5. Материальная ответственность наступает при наличии прямого действительного ущерба; непосредственной причинной связи между противоправными действиями и наступившими вредными последствиями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если противоправные действия (бездействие) допущены им при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

6. Материальная ответственность государства за вред, причиненный государственным служащим, не исключает материальной ответственности работников госаппарата в порядке регресса, т.е. в виде возмещения (полного или частичного) госоргану или соответствующей казне денежных средств по их требованию, выплаченных пострадавшему лицу.

Все, что касается материальной ответственности государственных служащих и государственных органов перед гражданами, иными физическими и юридическими лицами, то здесь существо проблемы просматривается в плоскости гражданского права и свое практическое решение находит либо в досудебном порядке на основе добровольного возмещения причиненного вреда, либо в порядке гражданского судопроизводства на основе материальных и процессуальных норм этих отраслей российского права.

Таким образом, можно утверждать, что материальная ответственность в сфере госслужбы имеет двойственную правовую природу, позволяющую разделить ее на два направления, одно из которых обращено вовнутрь данной системы, а другое - вовне. С определенной долей условности их можно охарактеризовать как внутреннюю и внешнюю ее разновидности.

К условиям наступления такой ответственности относятся:

1) наличие самого ущерба, причиненного одной из сторон правоотношений;

2) противоправность поведения (действия или бездействия) субъекта правоотношений;

3) причинная связь между деянием и вредным результатом;

4) вина стороны, причинившей ущерб.

Ущерб может выражаться в утрате или уменьшении стоимости государственного имущества, необходимости произвести дополнительные расходы, в неполученных доходах и наступлении иных неблагоприятных последствий.

Помимо материального вреда по нормам трудового законодательства может возмещаться и моральный вред, в частности если он причинен работнику неправомерными действиями работодателя.

Законодательство о государственной службе пока не решает этого вопроса, ограничиваясь бланкетной формой изложения, например, в Законе о государственной гражданской службе РФ.

При всей важности решения общих вопросов материальной ответственности необходимо учитывать ее особенности в сферах гражданской, военной и правоохранительной служб. Практика законотворчества учитывает такие особенности в специальных нормативных правовых актах, устанавливающих материальную ответственность государственных служащих соответствующих государственных органов либо принадлежащих к одному из видов государственной службы. Так, материальная ответственность военнослужащих урегулирована в настоящее время специальным Федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих». В соответствии с данным Законом, материальная ответственность военнослужащих подразделяется на ограниченную (как правило, при неосторожной форме вины) и полную (в случае умышленного причинения вреда и по другим основаниям, предусмотренным Законом). Другая особенность данной ответственности связана со специальным субъектом - военнослужащим, проходящим военную службу по призыву или по контракту в Вооруженных Силах РФ. Она распространяет свое действие также на иных лиц, подпадающих под действие законодательства о военной службе (например, сотрудников спецслужб, военизированных формирований, др.).

Недостаток Закона, кроме того, видится нам и в том, что он устанавливает ответственность лишь одной из сторон служебных отношений - военнослужащего, но ведь и ему незаконными действиями может быть причинен имущественный ущерб. В реальной жизни складываются ситуации необоснованного риска или угрозы жизни, повлекшие ничем не оправданное причинение существенного вреда здоровью вследствие неправомерного приказа, безответственности военачальников или элементарной ошибки, следствием которой и является возникший вред. История, в том числе современных боевых действий, знает немало случаев, когда под огнем собственных средств оказываются свои же бойцы. Закон в таких ситуациях умалчивает о материальных последствиях для пострадавшей стороны. Очевидно, что в процессе усовершенствования законодательства в сфере военной службы, равно как и другой, иной такая диспропорция должна быть устранена.

На сегодняшний день материальная ответственность сотрудников правоохранительной службы регламентируется разрозненными нормативными правовыми актами, принимавшимися в различное время. С позиций современности эти документы оцениваются как крайне несовершенные, фрагментарно излагающие лишь некоторые вопросы ответственности работников этих ведомств и не содержащие единого порядка материальной ответственности. Чаще всего в них изложены положения об ответственности служащего перед государственным органом и возмещении ущерба сотруднику в случае его незаконного или необоснованного перемещения по службе, понижении в должности или специальном звании, либо незаконном увольнении такого сотрудника должностными лицами, наделенными соответствующими правами

2.3 Административная ответственность сотрудников органов внутренних дел

Административная ответственность сотрудников органов внутренних дел, имеющих специальные звания, регламентирована ст. 2.5 КоАП РФ.

Так, с целью обеспечения единообразного и правильного применения закона, а также для совершенствования правоприменительной практики после введения в действие с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) были приняты необходимые конкретизирующие документы подзаконного характера. Кроме того, государственные органы, наделенные административно-юрисдикционными полномочиями, издали ведомственные документы (приказы): о должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание, устанавливающие образцы процессуальных документов, определяющие порядок исполнения некоторых видов административных наказаний и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Под административной ответственностью на государственной службе А.Ф. Ноздрачев понимает применение к государственным служащим, являющимся должностными лицами и не являющимся таковыми, административных санкций за нарушения ими своих должностных обязанностей, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве административных проступков.

В теории административного права важнейшими признаками административного правонарушения признаются: противоправность, виновность и наказуемость. Все эти признаки прочно вошли в действующее законодательство и в равной мере характеризуют противозаконные деяния, совершенные в сферах как государственной службы. Кроме того, современные исследователи акцентируют внимание и на других особенностях административной ответственности в сфере государственной службы. Так, В.А. Козбаненко, рассматривая фактическое основание административной ответственности государственных служащих, высказывает предположение, что совершенное ими противоправное деяние может одновременно расцениваться и как административный, и как дисциплинарный проступок. Кроме того, данный ученый утверждает, что помимо административного и дисциплинарно-административного правонарушений основанием административной ответственности может явиться в некоторых случаях и уголовно наказуемое деяние - преступление. Подобное утверждение, является спорным. Декриминализация деяния, утратившего общественную опасность, именно по данному критерию служит основанием для перевода его из разряда преступлений в категорию административных правонарушений. Ситуация, изначально классифицированная как преступление, в силу достаточно веских оснований расценивается уже как административное правонарушение - деяние, наносящие вред обществу или личности и, следовательно, допускающая более мягкое наказание. Однако само деяние сохраняет другие важнейшие признаки правонарушения (противоправности, виновности и наказуемости) и нуждается в государственном реагировании на него, но уже не столь остром.

Между тем проблема административной ответственности государственного органа как юридического лица нуждается в научном анализе и чрезвычайно важна, прежде всего, в практическом плане.

Если исходить из того положения, что одним из важнейших принципов правового государства является принцип взаимной ответственности личности и государства, то государство, его органы и должностные лица обязаны в равной мере быть ответственными перед гражданином за свои противоправные действия (решения). Не следует, на наш взгляд, подменять административную ответственность конституционно-правовой ответственностью, обладающей совершенно иной правовой природой и преследующей чаще всего цели политические или публичного порицания, но не наказательные.

К сожалению, пока нет прямого ответа и на вопрос о нормативном основании административной ответственности государственных органов как юридических лиц. Эта проблема уже вызвала к жизни научную дискуссию.

В данном издании авторы полемизируют о возможности применения к государственным служащим такого вида административного наказания, как дисквалификация. Следуя этой логике, к государственному органу возможно применение и нового вида административного наказания - административное приостановление деятельности. Не отвергая теоретической постановки такого вопроса, заметим лишь, что работа государственного органа не должна быть парализована из-за безответственности конкретных должностных лиц, следовательно, и отвечать за содеянное должен не государственный орган в целом (что равносильно коллективному наказанию), а лишь виновные в этом лица. Кроме того, работа госоргана не создает непосредственно угрозы жизни или здоровью граждан, что является одним из условий применения наказания в виде административного приостановления деятельности.