Необходимость изменений предлагаемых в уголовно-процессуальный кодекс, обусловлена тем, что с момента введения его в действие на внесены многочисленные изменения и дополнения, не всегда носящие системный характер, а ряд его положений Конституционным Судом РФ были признаны не соответствующими Конституции РФ. Более того, в досудебном производстве не только отдельные нормы, но и ряд процессуальных институтов требуют совершенствования, поскольку в силу забюрократизированной они значительно затрудняют доступ граждан к правосудию, не отражают реального положения дел в борьбе с преступностью и не позволяют государству вырабатывать адекватные меры, а также представляются чрезмерно затратными.

При этом деятельность правоохранительных органов осуществляется в условиях осложнения криминогенной обстановки, обусловленной в числе других причин значительным увеличением количества зарегистрированных сообщений о преступлениях при одновременном сокращении штатной численности сотрудников органов внутренних дел.

С учетом изложенного, в первоочередном порядке требуют изменений нормы, регламентирующие стадию возбуждения уголовного дела; принципиальному пересмотру подлежит институт предъявления обвинения; необходимо введение сокращенного дознания, в первую очередь по преступлениям небольшой тяжести и возможности их перевода в уголовные проступки; требует своего разрешения проблема законодательного урегулирования заключения под стражу лиц, скрывшихся от органов расследования и объявленных в федеральный розыск, и ряд других.

При этом следует отметить, что в последние годы Генеральная прокуратура РФ, Минюст и МВД России Следственный комитет РФ предлагали разработанные ими соответствующие законопроекты, однако все они были отвергнуты на том или ином этапе их подготовки или даже прохождения в Государственной Думе и Совете Федерации Российской Федерации.

Среди наиболее обсуждаемых проблем - пересмотр процессуального порядка предъявления обвинения. Необходимо признать, что институт привлечения лица в качестве обвиняемого нуждается в переосмыслении, а сами правовые нормы - в существенной реконструкции. Потребность этого обусловливается тем, что на протяжении десятилетий предъявление обвинения являлось правовым основанием (моментом) допуска защитника к участию в уголовном деле. Однако сегодня в соответствии с требованиями ст. ст. 46 и 49 УПК РФ участие защитника в уголовном деле предусмотрено с момента его возбуждения в отношении конкретного лица, а при возбуждении уголовного дела по факту совершения преступления, подлежащему расследованию в форме дознания, - с момента уведомления лица о наличии в отношении его подозрения в совершении преступления. Кроме того, ст. 49 УПК РФ, значительно расширив перечень оснований участия в уголовном деле защитника, нивелировала, по сути, разницу в правовом статусе подозреваемого (ст. 46 УПК РФ) и обвиняемого (ст. 47 УПК РФ).

Оппоненты данного законопроекта, свои возражения сводят в основном к проблемам обеспечения конституционного права граждан защищаться от предъявленного обвинения.

Однако ими не учитывается ряд обстоятельств. Первое: системный анализ УПК РФ в совокупности с Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 мая 2007 г. N 6-П о том, что "пределы судебного разбирательства должны определяться обвинением, сформулированным в обвинительном заключении (обвинительном акте)", позволяет сделать предположения о возможности исключения из УПК РФ института предъявления обвинения (ст. ст. 171 - 175 УПК РФ) и замены его на уведомление о подозрении в совершении преступления.

Второе: возможность такого решения подтверждена практикой расследования в форме дознания без предъявления обвинения и последующего судебного разбирательства более чем 3,5 млн. уголовных дел за 10 лет действия УПК РФ, чем фактически подтверждена конституционность замены института предъявления обвинения на уведомление о подозрении в совершении преступления.

Третье: в соответствии с решениями Европейского суда по правам человека по делам гр. Деве ёра против Бельгии и гр. Экие против Германии термину "обвинение" должно придаваться содержательное, а не формальное (как в настоящее время по УПК РФ) значение. Понятие "обвинение" может быть определено как официальное уведомление лица компетентным органом государственной власти о наличии предположения о том, что этим лицом совершено уголовно наказуемое правонарушение.

Сокращенная форма дознания. Значительная роль в совершенствовании досудебного производства придается дифференциации дознания как формы предварительного расследования путем введения в первую очередь "сокращенного дознания" по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести.

Предполагается, что расследование по ним будет производиться дознавателем, а также иным должностным лицом органа дознания (полиции) только в отношении конкретного лица, признавшего факт совершения преступления, обстоятельства которого очевидны и не требуют производства всего комплекса следственных действий, и срок дознания предлагается ограничить 7 сутками.

Сокращенное дознание предусматривает ограничение перечня следственных действий допросом подозреваемого и потерпевшего. Проведение экспертизы предусматривается лишь в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 196 УПК РФ, для определения характера и степени вреда, причиненного здоровью. К материалам уголовного дела подлежит приобщению справка о судимости для определения судом вида уголовного наказания и типа исправительного учреждения. По окончании сокращенного дознания и утверждения прокурором обвинительного протокола материалы уголовного дела направляются в суд, где оно подлежит рассмотрению в течение семи суток. Предлагаемый вариант сокращенного дознания в общих чертах имеет определенное сходство с существовавшей в УПК РСФСР протокольной формой досудебной подготовки материалов, по которой ежегодно расследовалось по упрощенной форме с направлением в суд до 350 - 400 тыс. преступлений.

Избрание меры пресечения в отношении лиц, скрывшихся от органов расследования и объявленных в федеральный розыск. Как отмечено выше, требует внесения в УПК РФ принципиальных изменений порядок заключения под стражу подозреваемых, обвиняемых, скрывшихся от следствия и объявленных в федеральный розыск, число которых достигает 100 тыс. Действующие правила избрания меры пресечения, не допускающие заочного вынесения судом решения о заключении под стражу, за исключением обвиняемого, объявленного в международный розыск (ч. 5 ст. 108 УПК РФ), соответствуют положениям Конституции РФ и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предоставляющим задержанному право предстать перед судом незамедлительно после задержания.

С учетом этого предлагается предоставить суду по месту расследования уголовного дела возможность заочного вынесения решения (с участием защитника) о заключении под стражу объявленного в федеральный розыск подозреваемого, обвиняемого. Одновременно в УПК РФ следует предусмотреть процессуальный механизм, который предоставлял бы лицу, объявленному в федеральный розыск и задержанному вне места производства предварительного расследования, в течение 48 часов с момента фактического задержания, предстать перед федеральным судьей ближайшего районного суда по месту фактического задержания для допроса с целью установления личности задержанного и проверки, не отменено ли ранее вынесенное решение суда о заключении его под стражу, а после доставления к месту производства предварительного расследования - в течение 48 часов предстать перед судом (судьей), избравшим меру пресечения, для решения вопроса об оставлении ее в силе или изменении их на иную меру пресечения. По уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях предлагается также увеличить первоначальный срок содержания обвиняемых под стражей с 2 до 3 месяцев, поскольку в этот срок сегодня включаются 10 суток, в течение которых прокурор рассматривает поступившее к нему уголовное дело, и 14 суток - с момента поступления уголовного дела в суд и до принятия судьей решения в порядке ст. 227 УПК РФ.

Среди других проблем, требующих незамедлительного разрешения:

- процессуальный статус дознавателя и расширение компетенции начальника подразделения дознания. Необходимость последнего подтверждена действием в течение четырех лет Федерального закона от 06.06.2007 N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», в соответствии с которым в УПК РФ начальник подразделения дознания сегодня обладает фактическими полномочиями начальника следственного отдела. Данное изменение не понизит уровень эффективности прокурорского надзора за дознанием, поскольку уголовно-процессуальным законодательством предусмотрены механизмы контроля за деятельностью указанных должностных лиц органов дознания. Одновременно введение в УПК РФ начальника подразделения дознания требует разграничить ряд полномочий между ним и начальником органа дознания, передав от последнего, в частности, право по утверждению обвинительного акта;

- Следует учитывать и зарубежный опыт например, первоначальный срок расследования во Франции составляет 2 года, в Германии - 12 месяцев;

- реалии правоприменительной практики. Например, сегодня в досудебном производстве на основании указания зам. генерального прокурора РФ А.Г. Звягинцева от 2 сентября 2003 г. N 21/2-11-03 наложено вето на возможность прекращения органами предварительного расследования уголовного дела по основаниям ст. ст. 25 и 28 УПК РФ (их прекращается менее 10 тыс. в год, а в суде по этим же основаниям прекращается ежегодно 250 - 300 тыс. уголовных дел);

- о форме обвинительного заключения (обвинительного акта). Решение законодателя при принятии УПК РФ о том, чтобы в обвинительном заключении (ст. 220 УПК РФ) и в обвинительном акте (ст. 225 УПК РФ) не приводить подробный анализ доказательств, направлено было на создание судом необходимых условий для исполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав. Однако данные законодательные новации прокуратурой и судом, по сути, были отвергнуты, и законодатель внес соответствующие поправки в ст. ст. 220, 225 УПК РФ.

Решение на законодательном уровне указанных и других проблем досудебного производства должно осуществляться в возможно короткие сроки, но без отступления от требований Конституции РФ и международных правовых актов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Необходимость изменений предлагаемых в уголовно-процессуальный кодекс, обусловлена тем, что с момента введения его в действие на внесены многочисленные изменения и дополнения, не всегда носящие системный характер, а ряд его положений Конституционным Судом РФ были признаны не соответствующими Конституции РФ. Более того, в досудебном производстве не только отдельные нормы, но и ряд процессуальных институтов требуют совершенствования, поскольку в силу забюрократизированной они значительно затрудняют доступ граждан к правосудию, не отражают реального положения дел в борьбе с преступностью и не позволяют государству вырабатывать адекватные меры, а также представляются чрезмерно затратными.

При этом деятельность правоохранительных органов осуществляется в условиях осложнения криминогенной обстановки, обусловленной в числе других причин значительным увеличением количества зарегистрированных сообщений о преступлениях при одновременном сокращении штатной численности сотрудников органов внутренних дел.

С учетом изложенного, в первоочередном порядке требуют изменений нормы, регламентирующие стадию возбуждения уголовного дела; принципиальному пересмотру подлежит институт предъявления обвинения; необходимо введение сокращенного дознания, в первую очередь по преступлениям небольшой тяжести и возможности их перевода в уголовные проступки; требует своего разрешения проблема законодательного урегулирования заключения под стражу лиц, скрывшихся от органов расследования и объявленных в федеральный розыск, и ряд других.

При этом следует отметить, что в последние годы Генеральная прокуратура РФ, Минюст и МВД России Следственный комитет РФ предлагали разработанные ими соответствующие законопроекты, однако все они были отвергнуты на том или ином этапе их подготовки или даже прохождения в Государственной Думе и Совете Федерации Российской Федерации.

Среди наиболее обсуждаемых проблем - пересмотр процессуального порядка предъявления обвинения. Необходимо признать, что институт привлечения лица в качестве обвиняемого нуждается в переосмыслении, а сами правовые нормы - в существенной реконструкции. Потребность этого обусловливается тем, что на протяжении десятилетий предъявление обвинения являлось правовым основанием (моментом) допуска защитника к участию в уголовном деле. Однако сегодня в соответствии с требованиями ст. ст. 46 и 49 УПК РФ участие защитника в уголовном деле предусмотрено с момента его возбуждения в отношении конкретного лица, а при возбуждении уголовного дела по факту совершения преступления, подлежащему расследованию в форме дознания, - с момента уведомления лица о наличии в отношении его подозрения в совершении преступления. Кроме того, ст. 49 УПК РФ, значительно расширив перечень оснований участия в уголовном деле защитника, нивелировала, по сути, разницу в правовом статусе подозреваемого (ст. 46 УПК РФ) и обвиняемого (ст. 47 УПК РФ).

Оппоненты данного законопроекта, свои возражения сводят в основном к проблемам обеспечения конституционного права граждан защищаться от предъявленного обвинения.

Однако ими не учитывается ряд обстоятельств. Первое: системный анализ УПК РФ в совокупности с Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 мая 2007 г. N 6-П о том, что "пределы судебного разбирательства должны определяться обвинением, сформулированным в обвинительном заключении (обвинительном акте)", позволяет сделать предположения о возможности исключения из УПК РФ института предъявления обвинения (ст. ст. 171 - 175 УПК РФ) и замены его на уведомление о подозрении в совершении преступления.

Второе: возможность такого решения подтверждена практикой расследования в форме дознания без предъявления обвинения и последующего судебного разбирательства более чем 3,5 млн. уголовных дел за 10 лет действия УПК РФ, чем фактически подтверждена конституционность замены института предъявления обвинения на уведомление о подозрении в совершении преступления.

Третье: в соответствии с решениями Европейского суда по правам человека по делам гр. Деве ёра против Бельгии и гр. Экие против Германии термину "обвинение" должно придаваться содержательное, а не формальное (как в настоящее время по УПК РФ) значение. Понятие "обвинение" может быть определено как официальное уведомление лица компетентным органом государственной власти о наличии предположения о том, что этим лицом совершено уголовно наказуемое правонарушение.

Сокращенная форма дознания. Значительная роль в совершенствовании досудебного производства придается дифференциации дознания как формы предварительного расследования путем введения в первую очередь "сокращенного дознания" по уголовным делам о преступлениях небольшой и средней тяжести.

Предполагается, что расследование по ним будет производиться дознавателем, а также иным должностным лицом органа дознания (полиции) только в отношении конкретного лица, признавшего факт совершения преступления, обстоятельства которого очевидны и не требуют производства всего комплекса следственных действий, и срок дознания предлагается ограничить 7 сутками.

Сокращенное дознание предусматривает ограничение перечня следственных действий допросом подозреваемого и потерпевшего. Проведение экспертизы предусматривается лишь в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 196 УПК РФ, для определения характера и степени вреда, причиненного здоровью. К материалам уголовного дела подлежит приобщению справка о судимости для определения судом вида уголовного наказания и типа исправительного учреждения. По окончании сокращенного дознания и утверждения прокурором обвинительного протокола материалы уголовного дела направляются в суд, где оно подлежит рассмотрению в течение семи суток. Предлагаемый вариант сокращенного дознания в общих чертах имеет определенное сходство с существовавшей в УПК РСФСР протокольной формой досудебной подготовки материалов, по которой ежегодно расследовалось по упрощенной форме с направлением в суд до 350 - 400 тыс. преступлений.

Избрание меры пресечения в отношении лиц, скрывшихся от органов расследования и объявленных в федеральный розыск. Как отмечено выше, требует внесения в УПК РФ принципиальных изменений порядок заключения под стражу подозреваемых, обвиняемых, скрывшихся от следствия и объявленных в федеральный розыск, число которых достигает 100 тыс. Действующие правила избрания меры пресечения, не допускающие заочного вынесения судом решения о заключении под стражу, за исключением обвиняемого, объявленного в международный розыск (ч. 5 ст. 108 УПК РФ), соответствуют положениям Конституции РФ и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предоставляющим задержанному право предстать перед судом незамедлительно после задержания.

С учетом этого предлагается предоставить суду по месту расследования уголовного дела возможность заочного вынесения решения (с участием защитника) о заключении под стражу объявленного в федеральный розыск подозреваемого, обвиняемого. Одновременно в УПК РФ следует предусмотреть процессуальный механизм, который предоставлял бы лицу, объявленному в федеральный розыск и задержанному вне места производства предварительного расследования, в течение 48 часов с момента фактического задержания, предстать перед федеральным судьей ближайшего районного суда по месту фактического задержания для допроса с целью установления личности задержанного и проверки, не отменено ли ранее вынесенное решение суда о заключении его под стражу, а после доставления к месту производства предварительного расследования - в течение 48 часов предстать перед судом (судьей), избравшим меру пресечения, для решения вопроса об оставлении ее в силе или изменении их на иную меру пресечения. По уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях предлагается также увеличить первоначальный срок содержания обвиняемых под стражей с 2 до 3 месяцев, поскольку в этот срок сегодня включаются 10 суток, в течение которых прокурор рассматривает поступившее к нему уголовное дело, и 14 суток - с момента поступления уголовного дела в суд и до принятия судьей решения в порядке ст. 227 УПК РФ.

Среди других проблем, требующих незамедлительного разрешения:

- процессуальный статус дознавателя и расширение компетенции начальника подразделения дознания. Необходимость последнего подтверждена действием в течение четырех лет Федерального закона от 06.06.2007 N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», в соответствии с которым в УПК РФ начальник подразделения дознания сегодня обладает фактическими полномочиями начальника следственного отдела. Данное изменение не понизит уровень эффективности прокурорского надзора за дознанием, поскольку уголовно-процессуальным законодательством предусмотрены механизмы контроля за деятельностью указанных должностных лиц органов дознания. Одновременно введение в УПК РФ начальника подразделения дознания требует разграничить ряд полномочий между ним и начальником органа дознания, передав от последнего, в частности, право по утверждению обвинительного акта;

- Следует учитывать и зарубежный опыт например, первоначальный срок расследования во Франции составляет 2 года, в Германии - 12 месяцев;

- реалии правоприменительной практики. Например, сегодня в досудебном производстве на основании указания зам. генерального прокурора РФ А.Г. Звягинцева от 2 сентября 2003 г. N 21/2-11-03 наложено вето на возможность прекращения органами предварительного расследования уголовного дела по основаниям ст. ст. 25 и 28 УПК РФ (их прекращается менее 10 тыс. в год, а в суде по этим же основаниям прекращается ежегодно 250 - 300 тыс. уголовных дел);

- о форме обвинительного заключения (обвинительного акта). Решение законодателя при принятии УПК РФ о том, чтобы в обвинительном заключении (ст. 220 УПК РФ) и в обвинительном акте (ст. 225 УПК РФ) не приводить подробный анализ доказательств, направлено было на создание судом необходимых условий для исполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав. Однако данные законодательные новации прокуратурой и судом, по сути, были отвергнуты, и законодатель внес соответствующие поправки в ст. ст. 220, 225 УПК РФ.

Решение на законодательном уровне указанных и других проблем досудебного производства должно осуществляться в возможно короткие сроки, но без отступления от требований Конституции РФ и международных правовых актов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

Проведение экспертизы предусматривается лишь в случаях, предусмотренных п. 2 ст. 196 УПК РФ, для определения характера и степени вреда, причиненного здоровью. К материалам уголовного дела подлежит приобщению справка о судимости для определения судом вида уголовного наказания и типа исправительного учреждения. По окончании сокращенного дознания и утверждения прокурором обвинительного протокола материалы уголовного дела направляются в суд, где оно подлежит рассмотрению в течение семи суток. Предлагаемый вариант сокращенного дознания в общих чертах имеет определенное сходство с существовавшей в УПК РСФСР протокольной формой досудебной подготовки материалов, по которой ежегодно расследовалось по упрощенной форме с направлением в суд до 350 - 400 тыс. преступлений.

Избрание меры пресечения в отношении лиц, скрывшихся от органов расследования и объявленных в федеральный розыск. Как отмечено выше, требует внесения в УПК РФ принципиальных изменений порядок заключения под стражу подозреваемых, обвиняемых, скрывшихся от следствия и объявленных в федеральный розыск, число которых достигает 100 тыс. Действующие правила избрания меры пресечения, не допускающие заочного вынесения судом решения о заключении под стражу, за исключением обвиняемого, объявленного в международный розыск (ч. 5 ст. 108 УПК РФ), соответствуют положениям Конституции РФ и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, предоставляющим задержанному право предстать перед судом незамедлительно после задержания.

С учетом этого предлагается предоставить суду по месту расследования уголовного дела возможность заочного вынесения решения (с участием защитника) о заключении под стражу объявленного в федеральный розыск подозреваемого, обвиняемого. Одновременно в УПК РФ следует предусмотреть процессуальный механизм, который предоставлял бы лицу, объявленному в федеральный розыск и задержанному вне места производства предварительного расследования, в течение 48 часов с момента фактического задержания, предстать перед федеральным судьей ближайшего районного суда по месту фактического задержания для допроса с целью установления личности задержанного и проверки, не отменено ли ранее вынесенное решение суда о заключении его под стражу, а после доставления к месту производства предварительного расследования - в течение 48 часов предстать перед судом (судьей), избравшим меру пресечения, для решения вопроса об оставлении ее в силе или изменении их на иную меру пресечения. По уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях предлагается также увеличить первоначальный срок содержания обвиняемых под стражей с 2 до 3 месяцев, поскольку в этот срок сегодня включаются 10 суток, в течение которых прокурор рассматривает поступившее к нему уголовное дело, и 14 суток - с момента поступления уголовного дела в суд и до принятия судьей решения в порядке ст. 227 УПК РФ.

Среди других проблем, требующих незамедлительного разрешения:

- процессуальный статус дознавателя и расширение компетенции начальника подразделения дознания. Необходимость последнего подтверждена действием в течение четырех лет Федерального закона от 06.06.2007 N 90-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», в соответствии с которым в УПК РФ начальник подразделения дознания сегодня обладает фактическими полномочиями начальника следственного отдела. Данное изменение не понизит уровень эффективности прокурорского надзора за дознанием, поскольку уголовно-процессуальным законодательством предусмотрены механизмы контроля за деятельностью указанных должностных лиц органов дознания. Одновременно введение в УПК РФ начальника подразделения дознания требует разграничить ряд полномочий между ним и начальником органа дознания, передав от последнего, в частности, право по утверждению обвинительного акта;

- Следует учитывать и зарубежный опыт например, первоначальный срок расследования во Франции составляет 2 года, в Германии - 12 месяцев;

- реалии правоприменительной практики. Например, сегодня в досудебном производстве на основании указания зам. генерального прокурора РФ А.Г. Звягинцева от 2 сентября 2003 г. N 21/2-11-03 наложено вето на возможность прекращения органами предварительного расследования уголовного дела по основаниям ст. ст. 25 и 28 УПК РФ (их прекращается менее 10 тыс. в год, а в суде по этим же основаниям прекращается ежегодно 250 - 300 тыс. уголовных дел);

- о форме обвинительного заключения (обвинительного акта). Решение законодателя при принятии УПК РФ о том, чтобы в обвинительном заключении (ст. 220 УПК РФ) и в обвинительном акте (ст. 225 УПК РФ) не приводить подробный анализ доказательств, направлено было на создание судом необходимых условий для исполнения сторонами их процессуальных обязанностей и осуществления предоставленных им прав. Однако данные законодательные новации прокуратурой и судом, по сути, были отвергнуты, и законодатель внес соответствующие поправки в ст. ст. 220, 225 УПК РФ.

Решение на законодательном уровне указанных и других проблем досудебного производства должно осуществляться в возможно короткие сроки, но без отступления от требований Конституции РФ и международных правовых актов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина.

1.2 Основные периоды развития правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации

В развитии правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации выделяют три периода. Первый период (с 1990-1992гг. по октябрь-декабрь 1993г.). В этот период происходит переход к новым принципам организации местной власти, которые нашли отражение в принятых законах:

9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

6 июля 1991 года принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

24 октября 1991 года - Закон РСФСР «О выборах главы администрации».

15 апреля 1993 года - Закон РСФСР «Об основах бюджетных прав и прав по формированию использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления».

Местное самоуправление в тот период - часть социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, призванное обеспечить самостоятельность народа в решении социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды.

Система местного самоуправления включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Местное самоуправление формировалось на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

Местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в границах административно-территориальных единиц.

Российский закон о местном самоуправлении в отличие от союзного закона ввел в понятие местного самоуправления такой важный его признак, как собственная ответственность населения Закон РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.1991 №1550-1. Статья 1., берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон использовал также понятие «муниципальная собственность» Там же. Статья 37., в то время как союзный закон - понятие «коммунальная собственность».

Поселковые и сельские Советы могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории.

Советы и соответствующие органы управления наделялись собственной компетенцией, которая не могла быть изменена иначе как законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете являлась местная администрация, которая заменила ранее действовавшие исполнительные комитеты местных Советов. Глава местной администрации осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия.

Местная администрация была подотчетна соответствующему местному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недействительными судом. Решения Совета, не соответствующие законодательству, могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов.

Предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления.

Не все положения реформы были реализованы. Так, главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации, хотя по закону должность главы местной администрации была выборной. Уровень закрепленных доходов составлял менее уровня, установленного законом (т.е. был менее 70 процентов доходной части минимального бюджета).

31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор, который отнес установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации. Субъекты Федерации получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе Российской Федерации признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Второй период (с октября-декабря 1993 г. по сентябрь 1995 г.)

Правовой основой реформирования послужили указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 09 октября 1993г. и «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993г. Указом Президента РФ были утверждены Основные положения о выборах в органы местного самоуправления. 22 декабря 1993 г. Президент издал Указ «О гарантиях местного самоуправления».

Деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на соответствующую местную администрацию.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести в период с декабря 1993г. по июнь 1994 г. Указ Президента РФ «О реформе местного самоуправления» от 26.10.1993г. №1760. Пункт 5.

Устанавливалось, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке, что глава местной администрации мог быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления.

В связи с тем, что указы Президента РФ были изданы до вступления в силу новой Конституции РФ, ситуация сложилась так, что формируемая система местного самоуправления не в полной мере соответствовала конституционной модели местного самоуправления.

Третий период (с 1 сентября 1995 года)

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» вступил в силу с 1 сентября 1995 г.

Новый Закон также сохранил действие ст. 49-76 (закрепляющих полномочия местной администрации) и ст. 80-86 (регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления) Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ».

Принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стало одним из знаковых событий в законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерации в 2003 году. Об этом говорил в своих выступлениях на сессии Конгресса муниципальных образований, состоявшейся в ноябре прошлого года, Президент Российской Федерации В.В. Путин.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 г., является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Нынешняя редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти.

Новый Закон затрагивает гораздо более широкий круг отношений в данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три раза превышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, он непосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организации местного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческих структур, права граждан на участие в местном самоуправлении.

По своему замыслу новый Закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы могли регулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточивается в одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которые подготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разным причинам не были завершены, - таких, как «Об основах статуса выборного должностного лица местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», «Об органах территориального общественного самоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления». Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», который перестал действовать со вступлением в силу нового акта.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень.

Принципиальная особенность нового Закона состоит в его направленности на расширение самостоятельного решения вопросов местного значения непосредственно населением. Документ содержит более полный, чем прежде, перечень форм осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации местного самоуправления. Кроме местного референдума и выборов предусмотрено голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования.

Значительны изменения и в нормативных установлениях, касающихся экономической основы местного самоуправления, статуса муниципальной собственности. Гораздо подробнее определяется состав имущества, которое может находиться у муниципальных образований. Подчеркнуто, что оно должно использоваться только для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий и для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, работников муниципальных предприятий и учреждений. Если у муниципального образования возникают права собственности на иное имущество, это имущество должно быть перепрофилировано либо отчуждено. Данное правило является правовой гарантией реализации социального предназначения местного самоуправления, которое, согласно Закону, состоит прежде всего в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения. Если в прежнем Законе речь шла о праве создания предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности без каких бы то ни было ограничений, то теперь эти структуры образуются только для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Таким образом, практика создания предприятий, не связанных с задачами местного самоуправления (например, винно-водочных заводов), становится незаконной.

Следуя требованиям Конституции РФ, Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

В Законе подробно определяются состав собственных доходов местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы.

Глава 2. Основные тенденции развития нормативно-правовой базы местного самоуправления города Королев

2.1 Общая характеристика города Королев

Город Королёв (ранее Калининград) Московской области основан Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 декабря 1938 года № 1458/7. Наименование «Королёв» присвоено городу Указом Президента РФ от 8 июля 1996 года № 1020.

Местное самоуправление на территории города Королёва Московской области, как форма осуществления народом своей власти, обеспечивает в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через городские органы местного самоуправления (Совет депутатов, Администрацию и Главу города Королёва Московской области) вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Устав города Королев Московской области // Принят решением Совета депутатов города Королёва Московской области от 25 августа 2005 года № 94/557

Город Королёв Московской области является муниципальным образованием (городским поселением) в составе Московской области. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 апреля 2001 года № 416 город Королёв Московской области является наукоградом с градообразующим научно-производственным комплексом авиакосмического назначения. Статус наукограда город Королёв Московской области имеет до 2026 года. Правовое регулирование статуса наукограда Королёва Московской области осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научно-технической политике, другими федеральными законами, законодательством Московской области. Законом Московской области от 19 января 2005 года № 20/2005-ОЗ город Королёв Московской области наделен статусом городского округа. Термины «город» и «городской округ» используются в одном значении. Наименованием муниципального образования -- городского округа Королёв является «Город Королёв Московской области». Муниципальное образование «Город Королёв Московской области» (городской округ Королёв) далее по тексту настоящего Устава именуется «муниципальное образование» или «город» или «городской округ» или «Королёв» или «город Королёв». Изменение статуса города в связи с лишением его статуса городского округа осуществляется законом Московской области с согласия населения города, выраженного путем голосования, предусмотренного законом и статьей 17 настоящего Устава. Изменение статуса города не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения города.

Граница и состав территории города утверждены Законом Московской области от 19 января 2005 года № 20/2005-ОЗ «О статусе и границе городского округа Королёв». Устав города Королев Московской области // Принят решением Совета депутатов города Королёва Московской области от 25 августа 2005 года № 94/557.

Город Королёв является единственным населенным пунктом, находящимся в границе муниципального образования. В состав территории города входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Площадь территории города составляет 5195 гектаров.

Картографическое описание границ города приводится в приложении к настоящему Уставу.

Границы территории города могут изменяться законом Московской области в соответствии с требованиями федерального закона по инициативе населения, органов местного самоуправления города, органов государственной власти Московской области и Российской Федерации.

Изменение границ города, влекущее отнесение территории города к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения города, выраженного путем голосования, предусмотренного законом и статьей 17 настоящего Устава, с учетом мнения Совета депутатов города.

Изменение границ города, не влекущее отнесения территории города к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного Советом депутатов города.

Город в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные и иные местные традиции и особенности.

Город имеет собственные герб и флаг, Положение о которых, их описание и рисунок и изменения в них утверждаются решением Совета депутатов города. Город вправе иметь и иные официальные символы, которые вводятся на его территории решением Совета депутатов города.

Официальные символы города и порядок официального использования указанных символов устанавливаются Уставом города и (или) решениями Совета депутатов города.

Официальные символы города подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.

Город вправе иметь памятные даты (торжественные ритуалы), перечень и порядок празднования (проведения) которых определяются решением Совета депутатов города. Город вправе устанавливать муниципальные знаки отличия, перечень и порядок присвоения которых, а также привилегии, связанные с ними, определяются решением Совета депутатов города. Высшим городским знаком отличия является звание «Почётный гражданин города Королёва Московской области», положение о котором утверждается решением Совета депутатов города.

2.2 Муниципальные правовые акты и их развитие в системе нормативно-правовой базы местного самоуправления города Королев Московской области

В систему муниципальных правовых актов, далее именуемых также «Городские правовые акты», входят: Устав города Королев Московской области // Принят решением Совета депутатов города Королёва Московской области от 25 августа 2005 года № 94/557.

Устав города;

правовые акты, принятые на местном референдуме;

нормативные и иные правовые акты Совета депутатов города;

правовые акты Главы города;

правовые акты Администрации города и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных Уставом города.

Устав города и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе городских правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории города. Иные городские правовые акты не должны противоречить Уставу города и правовым актам, принятым на местном референдуме.

Совет депутатов по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Московской области, Уставом города, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города, решение об удалении Главы города в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности Совета депутатов города и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами Московской области, Уставом города. Решения Совета депутатов города, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов Совета депутатов города, если иное не установлено Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и подлежат обязательному официальному опубликованию в газете «Калининградская правда» и (или) иных официальных городских печатных средствах массовой информации, по общему правилу в 14-дневный срок с момента принятия. Нормативный правовой акт, принятый Советом депутатов, подписывает и обнародует Глава города в течение 10 дней. Порядок принятия, опубликования и вступления в силу решений Совета, неурегулированный законами и настоящим Уставом, определяется Регламентом и иными решениями Совета.

Глава города в пределах своих полномочий, установленных настоящим Уставом и решениями Совета депутатов, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности Совета депутатов

Руководитель Администрации города в пределах своих полномочий, установленных федеральным законодательством, законами Московской области, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Совета депутатов издает постановления Администрации города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Московской области, а также распоряжения Администрации города по вопросам организации работы Администрации города.

Решением Совета депутатов по представлению Главы города право издавать городские правовые акты может быть предоставлено отдельным должностным лицам органов местного самоуправления города.

Руководители органов Администрации города, являющихся в соответствии с настоящим Уставом юридическими лицами, издают в пределах своих полномочий, установленных соответствующими Положениями об этих органах, приказы и распоряжения.

Право издавать распоряжения по вопросам организации работы Администрации города может быть предоставлено руководителем Администрации города отдельным должностным лицам Администрации города.

Устав города является основополагающим городским правовым актом, регулирующим вопросы местного самоуправления, которому не должны противоречить иные городские правовые акты.

Устав города является актом высшей юридической силы в системе городских правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории города.

Уставом города в обязательном порядке определяются вопросы, требуемые законом, а также могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления. Проект Устава города, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии Устава города, внесении изменений и дополнений в Устав города подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного Советом депутатов города порядка учета предложений по проекту указанного Устава, проекту указанного решения Совета депутатов города, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения Устава города в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

Устав города принимается Советом депутатов города большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов Совета. В таком же порядке принимаются решения Совета о внесении изменений и дополнений в Устав города.

Устав города, решения Совета депутатов о внесении изменений и дополнений в Устав города подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом.

Устав города, решения Совета депутатов о внесении изменений и дополнений в Устав города подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в газете "Калининградская правда" и (или) иных официальных городских печатных средствах массовой информации в 10-дневный срок с момента их государственной регистрации. Устав города, решения Совета депутатов о внесении изменений и дополнений в Устав города вступают в силу после официального опубликования.

Изменения и дополнения, внесенные в Устав города и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий Совета депутатов, принявшего решение о внесении в Устав города указанных изменений и дополнений.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами города осуществляется путем прямого волеизъявления населения города, выраженного на местном референдуме, в соответствии с законодательством и статьей 14 настоящего Устава. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется принятие (издание) городского правового акта, орган или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего городского правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Проекты городских правовых актов могут вноситься депутатами Совета депутатов города, Главой города (лицом, исполняющим обязанности Главы города), руководителем Администрации (лицом, исполняющим обязанности руководителя Администрации), уполномоченными руководителем Администрации (лицом, исполняющим обязанности руководителя Администрации) руководителями органов Администрации города, органами прокуратуры, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан. Решением Совета депутатов города могут устанавливаться иные субъекты правотворческой инициативы, имеющие право вносить проекты городских правовых актов на рассмотрение органов и должностных лиц местного самоуправления города.