Местное самоуправление в России: современное состояние и тенденции развития

2.2 Нормативно-правовые акты субъектов РФ и местных органов власти, регламентирующих функционирование местного самоуправления(на примере Чувашской Республики)

На уровне субъектов Российской Федерации вопросы регулирования местного самоуправления находят отражение в их конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах.

В рамках предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленном Законом от 6 октября 2003 г. Положения конституций (уставов) и иных законов, регулирующих отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления не должны противоречить основополагающим началам и принципам, закрепленным в Конституции РФ и федеральном законодательстве [60, с.20].

Субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам совместного ведения и до принятия соответствующих федеральных законов. Однако после принятия федерального закона законы и иные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом в течение трех месяцев.

Закон 2003 г. к предмету правового регулирования со стороны субъектов РФ отнес следующие вопросы [9, с.3822]:

– установление статуса муниципальных образований;

– изменение границ муниципальных образований;

– порядок подготовки и проведения местного референдума;

– преобразование муниципальных образований;

– наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ;

– порядок проведения муниципальных выборов;

– порядок голосования по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов;

– порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления;

– установление административной ответственности за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан;

– наименования органов местного самоуправления;

– установление дополнительных полномочий представительного органа муниципального образования;

– условия контракта для главы администрации в части осуществления государственных полномочий;

– установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы администрации;

– правовое регулирование муниципальной службы;

– требования к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета, контролю за его исполнением;

– предельные нормативы по оплате труда и численности выборных должностных лиц, депутатов, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений для МО, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности;

– случаи осуществления расходов местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ;

– случаи и порядок финансирования за счет средств бюджета субъекта РФ финансовых обязательств органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

– ставки по доходам от региональных налогов и сборов, зачисляемые в местный бюджет;

– порядок расчета дополнительных нормативов отчислений от региональных налогов в местные бюджеты;

– порядок образования фондов финансовой поддержки муниципальных образований и предоставления дотаций из них;

– порядок отбора инвестиционных программ и проектов муниципальных образований для предоставления субсидий из фонда муниципального развития.

Следует отметить, что объем правового регулирования субъектами РФ вопросов в области организации и осуществления местного самоуправления в целом уменьшился по сравнению с прежним законом.

Законодательные акты субъектов РФ о местном самоуправлении можно разделить на две группы: статутные (базовые, или комплексные), специализированные или тематические.

1. Статутные (базовые) законодательные акты субъектов РФ о местном самоуправлении следует отнести конституции республик и уставы других субъектов РФ, в которых, как правило, местному самоуправлению посвящена отдельная глава. Так, в Конституции Чувашской Республики местному самоуправлению посвящена глава 8 «Местное самоуправление» [2], в Уставе Омской области местному самоуправлению посвящена глава 6, в Конституции республики Северная Осетия - Алания - глава 10 «Местное самоуправление», в Уставе (Основном Законе) Саратовской области - глава 12 «Местное самоуправление в области». [60, с.22].

Кроме того, почти во всех субъектах РФ приняты базовые законы о местном самоуправлении. Как отмечает Е.С. Шугрина, структура законов о местном самоуправлении в регионах не отличается большим разнообразием [42, с.138]. Так, например законы Читинской области практически полностью повторяют структуру Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Законы Омской области, Республики Тывы и Приморского края содержат нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления по управлению разными областями и сферами местной жизни. Как правило, законы субъектов РФ не регулируют подробно большинство вопросов местного самоуправления, оставляя это на усмотрение самих муниципальных образований. Однако есть достаточно подробные законы. Например, Закон о местном самоуправлении Ямало-Ненецкого автономного округа содержит 26 статей, а Закон Омской области включает 112 статей.

2. Специализированные законы субъектов РФ. Они осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в отдельных сферах деятельности, наделяют органы местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов РФ, регулируют иные отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления.

Законодательная база в субъектах РФ также отличается по количеству принятых тематических законов, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления. Е.С. Шугрина приводит статистические сведения о наличии региональных законов, регулирующих различные вопросы местного самоуправления. Например, в Волгоградской, Владимирской, Пермской областях, Ханты-Мансийском автономном округе принято более 30 законов, в Республике Коми, Татарстане, Хакасии - менее 10.

В числе таких законов, которые приняты в большинстве субъектов РФ, можно назвать законы о местном референдуме, о муниципальной службе, об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, о собраниях и сходах граждан, об обращениях в органы местного самоуправления. о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и др. [42, с.145].

В состав региональной правовой базы о местном самоуправлении входят иные подзаконные нормативные правовые акты высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (губернаторов, глав администраций, председателей правительства субъекта РФ), а также акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

В настоящее время организация местного самоуправления в Чувашской Республике регламентирована Законом Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» [16]. Им определены правовые, территориальные, организационные и экономические основы организации местного самоуправления.

Предшественником Закона Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» стал Закон Чувашской Республики «Об основах организации местного самоуправления в Чувашской Республике». (1993 г.). Он определял местное самоуправление как «самоорганизацию граждан для решения непосредственно или через систему государственных органов вопросов, касающихся данной территории», что существенно ограничивало полномочия и предмет ведения местного самоуправления, ввиду его законодательного отнесения как части государственного управления [47, с.210].

Сегодня Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» определяет местное самоуправление как особую форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Чувашской Республики, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций [16].

Вместе с тем, согласно ст. 4 Закона Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике» правовую основу местного самоуправления в Чувашской Республике составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, Конституция Чувашской Республики, Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике», а также другие законы и иные нормативные правовые акты Чувашской Республики, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты [16]. Отметим некоторые из них из них [47, с.212]:

– Закон Чувашской Республики от 5 октября 2007 года № 62 «О муниципальной службе в Чувашской Республике»;

– Закон Чувашской Республики от 25 ноября 2003 года №41 «О выборах в органы местного самоуправления в Чувашской Республике»;

– Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 года №2 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления»;

– Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике»;

– Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года №37 «Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа»;

– Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года №38 «О совмещении выборов и продлении сроков полномочий органов местного самоуправления в Чувашской Республике»;

– Закон Чувашской Республики от 29 марта 2005 года №7 «Об органах местного самоуправления вновь образованных городских и сельских поселений Чувашской Республики»;

– Указ Президента ЧР от 23 марта 2004 года №19 «О мерах по совершенствованию межбюджетных отношений и развитию местного самоуправления на территории Чувашской Республики»;

– Указ Президента ЧР от 1 февраля 2006 года №7 «О мерах по обеспечению развития местного самоуправления»;

– Указ Президента Чувашской республики от 14 февраля 2006 года № 11 «О Совете глав районов и городов при Президенте Чувашской Республики».

Отметим, что в настоящее время система правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне проходит непростой процесс реформирования. Одними из последних изменений системы местного самоуправления в Чувашской Республики стали изменения, установленные Законом Чувашской Республики от 2 мая 2013 года №16 «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики «О наделении органов местного самоуправления в Чувашской Республике отдельными государственными полномочиями» [12].

2.3 Проблемы дальнейшего совершенствования местного самоуправления: правовые и организационные

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования.

В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Эти задачи не удалось реализовать полностью, что, конечно, нельзя считать провалом реформы. За минувшие годы удалось добиться того, что было максимально достижимо в реальных российских условиях.

На реализации реформы и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался ряд существенных факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономность местного самоуправления от органов государственной власти. Эта направленность реформы вошла в противоречие с курсом на централизацию власти в стране, ставшую необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации властных и финансовых ресурсов в более высоких эшелонах власти, - с другой. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Серьезное отрицательное влияние на реализацию реформы оказала и сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.

Наряду с этим, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах во многом не были решены. Значимым достижением реформы явилась двухуровневая система, создавшая институциональный ограничитель вертикальности власти. Тем не менее, поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить на нижестоящие структуры.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ стремилась к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя мало места для учета местных особенностей. Необходимость четкого разграничения предметов ведения заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на условии четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих, к сожалению, двойственного толкования.

Необходимо констатировать, изменения налогового и бюджетного законодательства в последнее время ограничивают финансовую обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в докризисные годы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. В последующие четыре года наметилась тенденция к росту этого показателя, который все-таки к 2011 году так и не смог достичь дореформенного уровня. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога - земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет по данным Минфина России 12,2 %. [56, с.347]. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, - от региональных налогов. В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т. е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые считает необходимыми субъект Федерации. По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются как раз самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы.

Многочисленные предложения о способах увеличения местных бюджетов, среди которых были следующие: рост доли местных бюджетов в подоходном налоге, передача на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введение единого местного налога на недвижимость - до сих пор не находят отклика в среде законодателей.

Из-за сложившейся схемы распределения налогов муниципалитеты зачастую лишаются движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Вместо активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов муниципальные власти переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В подобных условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.

Отметим также следующий важный факт: ряд расходных позиций местного самоуправления являются значительными и, вследствие этого, требуют дополнительного обеспечения. Речь идет, прежде всего, о решении таких вопросов, как разработка генеральных планов и правил землепользования и застройки, учет и оформление прав на муниципальное имущество, финансовое оздоровление предприятий ЖКХ и ликвидация задолженности по капитальному ремонту жилого фонда, сносу аварийного жилого фонда и т. п.

В связи с этим, ощущается нехватка обоснованной программы по разработке закона о местном налоге на недвижимость или расширению существующих доходных источников местных бюджетов. Необходимость изменения налогового законодательства в пользу института местного самоуправления признает большинство экспертов.

Кроме необеспеченности полномочий органов местного самоуправления финансами, стоит выделить и другие серьезные проблемы, в числе которых отметим давление со стороны муниципальных районов в отношении поселений и ущемление прав крупных городов.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. На практике же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (прежде всего в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Поэтому за рамками внимания закона оказались вопросы оптимизации самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Сегодня власти ряда муниципальных районов пытаются сохранить некую вертикаль власти, что противоречит самой идее местного самоуправления. Такое положение усугублялось в последнее время еще и тем обстоятельством, что районные власти распродавали муниципальное имущество и землю поселений перед передачей, разрешали строительство экологически вредных производств на территории поселений, разрушали медицинскую структуру, ЖКХ и т. д. [51, с.3].

Муниципальный район, в силу законодательства и на практике, представляет собой муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к ситуации, когда в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сбор налогов, а бюджеты убыточны.

Сохранение районов в качестве муниципальных образований было вызвано потребностью в решении многих вопросов местного значения на межпоселенческом уровне. Поскольку Конституция РФ позволяет передавать исполнение отдельных государственных полномочий муниципалитетам, но не допускает передачу местным самоуправлением части своих полномочий государству, районы остались отдельным уровнем муниципальных образований, несмотря на выполнение ими многих государственных функций.

В настоящее время муниципальные районы в большинстве случаев являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, нередко не имеют бюджетов, а лишь, сметы расходов. Это обстоятельство вызывает серьезные нарекания при реализации закона на практике.

С другой стороны, существует и следующий, обратный, тренд: во многих случаях вновь образованные поселения сами передают свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Подобная практика получила повсеместное распространение и сводит на нет саму идею муниципальной реформы - решать большинство вопросов жизнеобеспечения на местном поселенческом уровне.

Передача решения вопросов местного значения поселений муниципальному району на основе соглашений требует законодательного ограничения, поскольку это перераспределение приобретает односторонний характер в пользу муниципального района. В результате такое перераспределение вопросов местного значения означает фактический возврат к одноуровневой модели местного самоуправления.

Исследователи также отмечают, что «конфликт двух трендов - разграничения властных полномочий (2001-2005 гг.) и централизации власти в стране (2000-2009 гг.) сыграл «злую шутку» с реформой местного самоуправления в России». Эффективное достижение задач, сформулированных на вышестоящем властном уровне, оказалось невозможным без сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район), - с другой. Как результат, в абсолютном большинстве случаев муниципалитеты не смогли отойти от центростремительной системы властных отношений, в силу чего положения закона о местном самоуправлении реализуются скорее формально.

Нельзя в этой связи не согласиться с И.Ю. Юргенсом, который, резюмируя итоги переходного этапа реформы местного самоуправления сквозь призму централизации/децентрализации, считает, что в регионах «ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении» [56, с.344].

Многие регионы при реализации положений реформы на практике столкнулись с еще одной проблемой - ошибочностью принятой в законе концепции городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Согласно концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, то есть все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. С этой целью данные поселки пришлось либо преобразовывать в сельские населенные пункты, либо вообще исключать из государственного реестра населенных пунктов и трансформировать в микрорайоны городов, отстоящих от них иногда на десятки километров.

Фактически и то и другое противозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и остаются городскими. Причина сложившейся ситуации в том, что закон допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта.

Проблемам местного самоуправления в России зачастую не уделяется должного внимания в связи с тем, что этот уровень власти, не отвечающий за постановку и решение глобальных стратегических задач, представляется многим малозначимым. Напротив, местное самоуправление, являясь нижним властным уровнем, выступает в качестве фундамента всей структуры общественно-властных отношений. Постольку пускать на самотек все связанные с ним процессы, и в первую очередь процессы преобразования этого института, нельзя.

Кроме глобальных проблем, современная система местного самоуправления испытывает и ряд локальных трудностей. Так, не может вызывать опасение, что в последнее время из перечня вопросов местного значения в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были исключены следующие важные положения:

- вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения;

- вопросы опеки и попечительства;

- вопросы участия в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на местном уровне;

- вопросы расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством;

- вопросы организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения на муниципальных территориях;

- вопросы распоряжения городскими землями городами-административными центрами субъектов Федерации.

Анализ комплекса описанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.

Исходя из обозначенных выше проблем и тенденций, можно констатировать: столь масштабная реформа, проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, не могла задать незыблемые нормы. Процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был поэтому неизбежен в прошлом и обязателен в будущем: необходима постепенная, последовательная и продуманная, модернизация существующей системы местного самоуправления.

Определим основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В настоящее время утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Движение вперед требует также и разработки нормативного закрепления концепции новой российской муниципальной политики [56, с.344].

Существенным фактором становления местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны предельно в большем объеме стимулировать инициативу, самостоятельность и ответственность граждан в делах местного сообщества. Добиться этого можно при умелом и заинтересованном использовании различных форм муниципальной демократии. Выделим некоторые формы участия населения в управлении развитием муниципального образования:

- право жителей муниципального образования присутствовать на заседаниях представительного органа;

- право гражданина быть выслушанным представительным органом муниципального образования, его главой и иными должностными лицами;

- массовое обсуждение вопросов жизни муниципального образования;

- совместное участие граждан вместе с должностными лицами в решении вопросов местного значения при отказе от властных методов взаимодействия и сотрудничества;

- создание органов территориального общественного самоуправления; поддержка инициатив общественности и др.

В современных условиях одна из главных задач муниципалитетов состоит в создании постоянно действующей системы информационного диалога власти и населения. Эта система должна обеспечивать оперативное и полное информирование населения о положении дел в органах власти и осуществлять постоянное изучение общественного мнения с целью повышения эффективности работы органов власти.

От муниципальной власти напрямую зависят возможности инновационного развития территории, качество реализации национальных проектов, эффективность оказания услуг жителям . Поэтому местное самоуправление нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, через представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Прогрессивные муниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории - гарантии государственной поддержки. Городам же необходимы права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. В сельских же образованиях государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления .

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой .

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальным образованиям необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Другими словами, законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов надлежит реализовывать на федеральном уровне. Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

И наконец, в настоящее время эффективность решения проблем развития местного самоуправления на отдельной территории во многом зависит от эффективности управления конкретного муниципального образования. Муниципальные власти сегодня понимают, что повысить эту эффективность можно только применяя новейшие технологии муниципального управления. В целом реализация инновационных технологий муниципального менеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-экономического развития муниципального образования, сможет повысить эффективность муниципального управления в конкретном муниципальном образовании, поспособствует качественно более высокому уровню развития местного самоуправления во всей стране.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление в любом государстве, как справедливо отмечает Писарев А.Н., служит средством осуществления трех основных целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел. Условием развития местного самоуправления является глубокое понимание роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием [42, с.179].

Вступление 1 января 2009 года Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу в полном объеме - только один из этапов развития законодательства о местном самоуправлении [9, с.3822]. Очевидно, что развитие общества и государства потребуют дальнейшего совершенствования местного самоуправления. Вместе с тем, самые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в сфере местного самоуправления.

Говоря о первых итогах реформы местного самоуправления, можно отметить, что переходный период институализации местного самоуправления в России в целом завершен.

На федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативно-правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления - с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.

Вместе с тем, практика реформирования местного самоуправления в России выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования законодательства и иных решений.

1.Имеется в виду, прежде всего, создание условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. В современных условиях важнейшей задачей становится, в этой связи, перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации. Необходимо создать систему стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализации комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий. Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов муниципального развития позволит повысить информационную открытость органов местного самоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решать задачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшей муниципальной практики.

2.Следует вести целенаправленную работу по совершенствованию и корректированию федерального и регионального законодательств с целью разрешения содержащихся в них коллизий; предусмотреть возможность увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, что послужит повышению экономической самодостаточности муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны принять дополнительные меры по развитию собственной экономики и расширению налогооблагаемой базы, по оптимизации расходов бюджетов, вовлечению населения в решение вопросов местного значения, стимулированию гражданской активности и инициативы.

3.Дальнейшее развитие местного самоуправления нуждается также в содействии советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, должны способствовать активизации межмуниципального сотрудничества в первую очередь по информационно-методическим и инновационным вопросам и популяризации лучшей практики муниципального управления.

Местное самоуправление несет большую функциональную нагрузку: укрепляет основы демократии, создает условия для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизирует политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитый институт местного самоуправления может стать одним из наиболее надежных гарантий обеспечения эффективности системы власти в России.

Анализ института местного самоуправления в теоретико-методологической плоскости позволяет резюмировать, что создание эффективной системы местного самоуправления является необходимым условием для развития правового государства в России. Указанный институт представляет собой совокупность органов и механизмов, с одной стороны, а также принципов и методов, - с другой, с помощью которых граждане реализуют закрепленное Конституцией России право на управление на местном уровне. Построение эффективной многоуровневой системы власти в современной России невозможно без подлинно самостоятельного механизма управления в муниципальных образованиях всех видов, основанного на осознанном и ответственном участии в нем граждан.

4.Характерной чертой современного этапа развития многоуровневой системы власти в Российской Федерации является также поиск оптимальных путей централизации и децентрализации системы управления. В этой связи, необходимость построения эффективных отношений между государственной и местной властью приобретает особое звучание. Сегодня предпринимаются попытки найти оптимальный баланс в отношениях федеральной, региональной власти и органов местного самоуправления. Прежде всего, это касается разграничения полномочий между уровнями власти. Несмотря на неоднократные попытки регламентировать этот вопрос законодательно, он остается дискуссионным и в настоящее время.

Таким образом, реформирование местного самоуправления в Российской Федерации перешло психологически важный рубеж, который символизирует конец переходного этапа реформы. За последнее время в России удалось построить фундамент (и законодательный, и основанный на практическом опыте), который должен стать базой для поступательного развития отечественного института местного самоуправления.

Дальнейшее развитие института местного самоуправления видится как процесс, неотделимый от совершенствования системы власти в России в целом, укрепления основ российского федерализма и демократических институтов. Поэтому становление местного самоуправления - задача не только муниципальной, но и государственной власти.

Оптимизация института местного самоуправления в современной России требует дальнейшего его научного исследования и, на этой основе, разработки действенных эффективных механизмов его функционирования.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Нормативные и иные правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 1993. - 25 дек. - С.3 - 6.; Российская газета. -2009. - 21 янв. - С.3 - 5.

2. Конституция Чувашской Республики // Чувашская республика - Официальный портал органов власти [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gov.cap.ru/home/25/2012/11.2012/конституция.rtf

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции (в ред. 21.07.2005 г.) - Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 35. - Ст. 3506. - Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ настоящий Федеральный закон признан утратившим силу с 1 января 2009 г.

4. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в ред. 09.11. 2009 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 49. -Ст. 5497.

5. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (в ред. 14.06. 2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3814.

6. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. 23.07. 2013 г.) // Собраниe законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 4. - Ст. 251.

7. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред.02.07.2013 г.). - Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002 г. - № 24. - Ст. 2253.

8. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в ред. 02.07. 2013 г.). - Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002 г. - № 48. - Ст. 4746.

9. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. 07.12. 2011 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

10. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. 02.07.2013 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 10. - Ст. 1152.

11. Закон Чувашской Республики от 30 ноября 2006 года № 55 «О наделении органов местного самоуправления в Чувашской Республике отдельными государственными полномочиями» (в ред. 05.10.2012г.) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.garant.ru/hotlaw/chuvashia/128825/

12. Закон Чувашской Республики от 2 мая 2013 года №16 «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики «О наделении органов местного самоуправления в Чувашской Республике отдельными государственными полномочиями» // Российская газета от 4 мая 2013 г. http://www.rg.ru/2013/05/07/chuvashiya-zakon16-reg-dok.html

13. Закон Чувашской Республики от 5 октября 2007 года № 62 «О муниципальной службе в Чувашской Республике». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gov.cap.ru/home/49/baner/samouprav/z-62.rtf

14. Закон Чувашской Республики от 25 ноября 2003 года №41 «О выборах в органы местного самоуправления в Чувашской Республике». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gov.cap.ru/home/49/baner/samouprav/z-41.rtf

15. Закон Чувашской Республики от 28 апреля 2004 года №2 «О местном референдуме и голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gov.cap.ru/home/49/baner/msu/zakon2.rtf

16. Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 года №19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gov.cap.ru/home/49/baner/samouprav/z-19.rtf

17. Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года №37 «Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом городского, сельского поселения, муниципального района и городского округа». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gov.cap.ru/home/49/baner/samouprav/z-37.rtf

18. Закон Чувашской Республики от 24 ноября 2004 года №38 «О совмещении выборов и продлении сроков полномочий органов местного самоуправления в Чувашской Республике». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gov.cap.ru/home/49/baner/samouprav/z-38.rtf

19. Закон Чувашской Республики от 29 марта 2005 года №7 «Об органах местного самоуправления вновь образованных городских и сельских поселений Чувашской Республики». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gov.cap.ru/home/49/baner/samouprav/z-7.rtf

20. Указ Президента ЧР от 23 марта 2004 года №19 «О мерах по совершенствованию межбюджетных отношений и развитию местного самоуправления на территории Чувашской Республики». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://gov.cap.ru/hierarhy_cap.asp?page=./196/7372/7373/8552/8556

21. Указ Президента ЧР от 1 февраля 2006 года №7 «О мерах по обеспечению развития местного самоуправления». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://gov.cap.ru/laws.aspx?gov_id=49&id=31125

22. Указ Президента Чувашской республики от 14 февраля 2006 года № 11 «О Совете глав районов и городов при Президенте Чувашской Республики». [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.gov.cap.ru/home/49/baner/samouprav/z-11.rtf

23. Европейская хартия местного самоуправления. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. -№ 36. - Ст. 4466.

Материалы судебной практики:

18. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 22. - Ст. 3239.

19. Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 ноября 2010 г. по делу N А57-2593/2010 (извлечение) //

Научная и учебно-методическая литература:

20. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - 6-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2007.

21. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации - М.: Проспект, 2010.

22. Беликов П.П., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (постатейный). - Справочная правовая система ГАРАНТ, 2012.

23. Бутов В.Н., Васильева Г.Н. Основы местного самоуправления, учебное пособие. - Челябинск, 2007. - 281 с.

24. Васильев В.И. Муниципальное право России: Учебник. - 2 изд., перераб. и доп. - М.: Юстицинформ, 2012. - 680 с.

25. Васильева С.В., Виноградов В.А, Мазаев В.Д. Конституционное право России Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. / С.В. Васильева, В.А. Виноградов, В.Д. Мазаев. - М.: Эксмо, 2011. - 560 с.

26. Волков В.Э. Местное самоуправление: конституционные основания правового регулирования компетенции муниципальных образований. Диссертация кандидата юридических наук: 12.00.02. - Самара, 2007. - 196 с.

27. Воробьева О.А. Местное самоуправление как уровень публичной власти / О.А. Воробьева // Вектор науки Тольяттинскогго государственного университета. - 2010. - №1(11). - С. 79 - 83.

28. Гильметдинова З.М., Приклонская М.В. Конституционное право Российской Федерации. Электронное учебно-практическое пособие. Институт экономики, управления и права г. Казань. - 2010. - 141 с.

29. Еремян В.В. Государственная и муниципальная власть: прошлое и современность / В.В. Еремян // Проблемы местного самоуправления. - 2012. - № 48.

30. Иванец Г. и др. Конституционное право России. Энциклопедический словарь. - М., 2002

31. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право. Учебник для средних профессиональных учебных заведений - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2007. - 592 с.

32. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии. Учебное пособие. - 2-е издание. - М.: Проспект, 2011. - 142 с.

33. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: НОРМА, 2002.

34. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М.: НОРМА, 2007.

35. Коршунова М.П. Учебно-методический комплекс по дисциплине Конституционное правосудие. - СПб.: Институт права, 2011. - 100 с.

36. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. - М.: Институт права и публичной политики, 2008.

38. Лазарев Л.В. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Новая правовая культура, 2009.

39. Марченко С.А. Местное самоуправление в России. Законодательство, действительность и пути развития /С.А. Марченко // Проблемы местного самоуправления. -2010 - № 41.

40. Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: // http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.

41. Муниципальное право России: учебник. - Проспект, 2009.

42. Муниципальное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 «Юриспруденция», 080504 «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А.Н. Костюкова. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - 687 с.

43. Некрасов С.И. Конституционное право Российской Федерации. Конспект лекций. - Москва Издательство: Высшее образование, 2011. -167.

44. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов // Интернет-интервью с Е.А. Кодиной, директором департамента развития, комплексной оценки деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления Министерства регионального развития РФ. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: // КонсультантПлюс http://www.consultant.ru/law/interview/kodina/

45. Реброва Н.М. Муниципальное право Российской Федерации: учебное пособие. Юж.- Рос. гос. техн. ун-т. - Новочеркасск: ЮРГТУ, 2011. - 254 с.

46. Республика Чувашия. Кто мешает органам местного самоуправления. - Московский комсомолец. - 03.04.2013 г. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.asdg.ru/news/92265/index.php?print=Y

47. Становление и развитие современной системы государственного управления и местного самоуправления в Чувашии // История государственного управления в Чувашии / А. П. Данилов, И. Г. Голышев, И. А. Димитриев, В. В. Павлов. - Чебоксары, 2007. - Гл. 5. - С. 210-223.