Муниципальное право
Историко-теоретические основы местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы, институты, субъекты. Место муниципального права в правовой системе Российской Федерации. Зарубежные муниципальные системы. Местное самоуправление в системе народовластия.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | учебное пособие |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 12.11.2010 |
| Размер файла | 239,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские Думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы.
Земское самоуправление и городское самоуправление, конечно же, имели весьма значительные отличия, однако было и много сходного. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением, почты, земледельческих дел и т.п.).
Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.
Отметим лишь некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени:
1. Невхождение земских учреждений в систему государственных органов. Служба в земских учреждениях относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения за участие в работе земских собраний, а должностные лица земских управ не считались государственными служащими.
2. Наличие у земств собственной финансово-экономической базы. Земские органы имели свой бюджет. Доходы земств состояли из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и прибыли торгово-промышленной деятельности земств. Однако практически сразу же после проведения реформ у земств обнаружился дефицит бюджета. Для его покрытия земства могли устанавливать дополнительные сборы, которые фактически представляли собой самообложение жителей.
3. Наделение земств значительными полномочиями при решении многих местных вопросов. При этом, не являясь органами государственной власти, земские учреждения наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его различными сборами. Это было необходимо для решения вопросов местного управления.
Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.
В научной литературе этот период зачастую именуется контрреформой местного самоуправления. Но при этом укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.
Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:
1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;
2) заведование капиталами и другим имуществом земства;
3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;
5) устройство и содержание земской почты;
6) заведование взаимным земским страхованием имущества;
7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных;
8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению падежей скота; развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
9) забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержащимися за счет земства школами и другими учебными заведениями;
11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; забота об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений.
Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.
Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).
Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества; с документов на право торговли; с проезжающих по земским дорожным сооружениям *(17).
Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.
Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.
За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.
Временное правительство и местное самоуправление
3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой, в качестве цели, определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет.
5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачами была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.
15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводится в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.
В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.
§4. Организация местной власти в советский период. Местное самоуправление в постсоветский период
С первых дней своего существования Советы депутатов стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).
В целом местное самоуправление стало рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии *(18). Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.
Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года *(19).
Согласно данному Положению:
1) органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления.
На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;
2) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления.
В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;
3) выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.
В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления;
4) в компетенцию главы местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;
6) органы местного самоуправления наделялись правом самостоятельно определять структуру местного самоуправления.
Важнейшей вехой в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как: отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.
После принятия новой Конституции Российской Федерации Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" *(20).
Данным Указом было:
установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;
разграничены полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации;
установлено, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;
установлено, что глава местного самоуправления, являясь главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления;
установлено, что дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливалась решением представительного (законодательного) органа власти субъекта Федерации по предложению главы исполнительной власти.
При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.
Разработка Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. Как отметил В.И. Васильев в своем фундаментальном труде о местном самоуправлении, процесс подготовки этого правового акта был весьма сложен и противоречив.
С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995 г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др. Однако практика применения этих федеральных законов выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.
Рекомендуемая литература к главе
1. Велихов Л. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928.
2. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001.
3. Постовой Н.В. Местное самоуправление. История, теория, практика. М., 1995.
Глава 3. Сущность местного самоуправления
§1. Местное самоуправление в системе народовластия
В настоящее время российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданское общество и построить правовое государство. Успешная реализация названных задач будет зависеть от совокупности различных факторов и, в первую очередь, от участия в этих процессах граждан Российской Федерации. Одним из главных условий стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.
Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление - это также и деятельность местных сообществ, и сформированных ими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Границы такой деятельности определяются Конституцией и законами государства.
В части 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" конституционное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление дополнено также императивным указанием на то, что местное самоуправление и осуществляется на всей территории Российской Федерации. То есть осуществление местного самоуправления является не правом, а обязанностью соответствующих местных сообществ. Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации народ осуществляет свою власть посредством органов публичной власти трех уровней - федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именно местная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной власти к гражданину.
При этом население, даже по своей воле, не вправе упразднять местное самоуправление. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации положения ряда законов Курской области, в которых предусматривалась возможность для населения муниципального образования посредством проведения референдума отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускалось прекращение осуществления местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 3).
Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Как и другие права граждан, права на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут быть ограничены исключительно федеральным законом. И сделано это может быть только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации; ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Обязанностью федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления (о гарантиях местного самоуправления говорится в гл. 5 настоящего учебника).
§2. Основные тенденции развития местного самоуправления в России
Как уже отмечалось в предыдущей главе, практика применения законодательства 90-х гг. XX в. выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.
В целях разрешения имеющихся проблем Президентом Российской Федерации в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией были подготовлены проекты федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Принятие 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало значительным этапом в развитии правовых основ местного самоуправления в России. По существу, данный Федеральный закон стал основой проведения широкомасштабной реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Одной из основных задач проводимой в стране реформы федеративных отношений и местного самоуправления было установление такого разграничения полномочий, при котором интересы граждан были бы на первом месте, а публичные услуги были бы максимально доступны для них.
Это позволяет говорить о следующей конструкции взаимоотношений гражданина и всех уровней публичной власти. Вопросы, имеющие общефедеральное значение, естественно, должны решаться федеральными органами государственной власти. Вопросы, которые требуют концентрации сил и ресурсов (включая финансовые) в субъекте Федерации, должны решаться региональной властью. В первую очередь - это вопросы социальной политики, оказания мер социальной помощи отдельным категориям граждан, проживающих в соответствующих субъектах Российской Федерации. Это относится также и к координации деятельности муниципальных образований и осуществлению межмуниципальных программ в ряде сфер (например, в области физической культуры и спорта). Иными словами, вопросы региональной власти - это те вопросы, где нет необходимости ежедневно опекать гражданина.
И лишь те вопросы, которые непосредственно касаются гражданина в его повседневной жизни, должны решать органы местного самоуправления. Это позволит осуществлять действенный контроль гражданами за предоставлением им публичных услуг.
Необходимо заметить, что в начале проведения муниципальной реформы органы государственной власти субъектов Российской Федерации во многом оказались от нее и их полномочия в сфере местного самоуправления были значительно ограничены. Хотя Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был предусмотрен достаточно большой переходный срок (более двух лет), не все субъекты Российской Федерации оказались готовы к его вступлению в силу в полном объеме с 2006 г.
Поэтому был принят Федеральный закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ. Им были внесены изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который теперь в полном объеме вступает в силу с 1 января 2009 г. До этого срока устанавливается переходный период. В переходный период законом субъекта Российской Федерации определяется порядок решения вопросов местного значения вновь образованных поселений. Принятие указанных законов субъектов Российской Федерации осуществлялось до 1 января 2006 г. С 1 января 2006 г. до окончания переходного периода указанные законы субъектов Федерации принимаются не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года и не могут быть изменены в течение финансового года.
Таким образом, субъектам Российской Федерации предоставлено право на достаточно длительное время самостоятельно решать вопрос о законодательном определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период. При этом может быть предусмотрено решение вопросов местного значения низового звена местного самоуправления (вновь образованных поселений) органами местного самоуправления муниципальных районов.
На практике не всегда удается осуществить точное исполнение запланированных реформ. Не стала здесь исключением и муниципальная реформа. Этим, в том числе, объясняются неоднократные изменения и дополнения Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Существенное изменение организации деятельности местного самоуправления, предусмотренное новым Федеральным законом, потребовало внесения соответствующих изменений в федеральные законы, регламентирующие деятельность местного самоуправления в смежных отраслях. Это прежде всего касается финансового, налогового, земельного, гражданского законодательства и др. Итогом этой работы должно стать создание достаточной финансово-экономической базы местного самоуправления в Российской Федерации.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается весьма большое увеличение регламентации отдельных аспектов местного самоуправления муниципальными правовыми актами. Но далеко не все муниципальные образования (особенно небольшие) обладают достаточными возможностями для должной подготовки муниципальных правовых актов. Поэтому со стороны государства необходим комплексный подход к этой проблеме, в том числе особое внимание необходимо уделять обучению и подготовке кадров, финансовому обеспечению. Необходима также здесь и консультационная помощь субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям со стороны федеральных органов государственной власти и научных центров, включая разработку модельных актов для местного самоуправления.
Также федеральным и региональным органам государственной власти целесообразно разрабатывать модельные (типовые) муниципальные правовые акты городского округа, муниципального района, поселения. В данных документах в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных и региональных законов должны содержаться необходимые положения по решению вопросов местного значения, оптимизации взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления, что будет способствовать более результативному участию населения муниципального образования в решении вопросов местного значения.
Рекомендуемая литература к главе
1. Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005.
2. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия/Под. ред. А.В. Иванченко/М., 2005.
Глава 4. Особенности организации местного самоуправления
В Российской Федерации существуют территории, на которых организация местного самоуправления требует особых условий. Обусловлено это может быть спецификой социальной, коммунальной или иной инфраструктуры *(22), особым режимом обеспечения государственной тайны, необходимостью установления разрешительного порядка нахождения на определенной территории или необходимостью создания определенных условий для активного развития той или иной территории Российской Федерации.
В таких случаях условия или особенности организации местного самоуправления устанавливаются на уровне закона и, как правило, либо касаются вопросов территориального устройства, предоставления органам местного самоуправления специальных полномочий либо изъятия каких-либо полномочий.
Например, в Российской Федерации действуют особые условия организации местного самоуправления в городах федерального значения - городе Москве и городе Санкт-Петербурге *(23), в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах Российской Федерации и некоторых свободных экономических зонах Российской Федерации, на приграничных территориях.
§1. Организация местного самоуправления в городах федерального значения
Для города Москвы, города федерального значения - как субъекта Российской Федерации, установлены определенные особенности в организации местного самоуправления.
Вызвано это тем, что город Москва имеет сложное административное деление, в том числе и социальную, транспортную инфраструктуру, требующую централизованного обеспечения и обслуживания.
Территориальными единицами города Москвы являются районы, входящие в состав одного из девяти административных округов. В административных округах осуществляют свою деятельность органы исполнительной власти города Москвы - префектуры, в районах - органы местного самоуправления.
Районы и административные округа имеют наименования и границы, закрепляемые правовыми актами города Москвы.
Помимо этого в состав Москвы могут входить территории, примыкающие к границам города, и территории, находящие на территории другого субъекта Российской Федерации - Московской области. Например, территория в пределах Московской кольцевой автомобильной дороги (МКАД), и территории, примыкающие к внешним границам полосы отвода МКАД, относятся к отдельным районам города Москвы, входящим в тот или иной административный округ.
Несколько поселков за МКАД (Малино, Акулово, Восточный, Некрасовка, Рублево (с деревней Мякинино), Внуково и Толстопальцевский сельсовет в составе поселка Толстопальцево) и деревни (Толстопальцево, Новобратцевский, Липкий Милицейский; деревни Захарьино, Захарьинские Дворики (часть), Федосьино и Щербинка, Кутузово, Ново-Малино и Рожки); город Зеленоград и территории, включенные в состав города Зеленограда, с населенными пунктами; часть дачного поселка Алабушево; аэропорт Шереметьево, находящиеся на территории Московской области, также входят в состав определенных районов города Москвы и, соответственно, включены в тот или иной административный округ.
Ранее на территории города Москвы создавались территориальные единицы с особым статусом (ТЭОС), в которых местное самоуправление не осуществлялось, поскольку создавалась специальная администрация по управлению. Но федеральная конституционная реформа повлияла на законодательство города Москвы, и подобные положения изменены.
В настоящее время местное самоуправление осуществляется на всей территории города Москвы (и отнесенных к ее территории) вне зависимости от статуса территорий, в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территории районов города Москвы. В одном районе города Москвы может быть создано несколько муниципальных образований, но муниципальные образования не могут включать в себя территории нескольких районов.
Однако московские законодатели не стали "дробить" районы и образовывать муниципальные образования в одном районе, а создали в каждом районе по муниципальному образованию. Так, в городе Москве всего 125 районов, соответственно создано 125 муниципальных образований.
В городе Москве сложная транспортная, коммунальная, инженерная и социальная инфраструктура не может быть поделена между районами или административными округами, поскольку представлена едиными системами в рамках территории всего города Москвы.
Образование муниципальных образований, установление их территорий и наименований осуществляются в городе Москвы специальным законом *(24) по представлению мэра Москвы с учетом исторических и иных местных традиций, географических, градостроительных особенностей, социально-экономических характеристик соответствующих территорий, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий.
Наименования муниципальных образований, сведения о составе их территорий и границах, а также другие необходимые сведения должны вноситься в реестр муниципальных образований, который по поручению мэра Москвы ведет уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы.
К органам местного самоуправления в городе Москве относятся представительный орган местного самоуправления - муниципальное Собрание; исполнительно-распорядительный орган - муниципалитет; другие органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования.
Структура органов местного самоуправления, а также их наименование и наименования должностных лиц, порядок избрания (назначения), компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований.
В городе Москве органы местного самоуправления являются юридическими лицами.
Финансово-экономическую основу местного самоуправления в городе Москве составляют муниципальная собственность; имущество, находящееся в собственности города Москвы и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей жителей муниципального образования.
Местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется на всей его территории в границах территорий городов, поселков, муниципальных округов Санкт-Петербурга.
Административно-территориальными единицами Санкт-Петербурга являются районы. При этом в состав районов входят внутригородские муниципальные образования - муниципальные округа, города и поселки.
В восемнадцати районах Санкт-Петербурга осуществляют свою деятельность исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга - администрации районов Санкт-Петербурга. А жители города осуществляют свое право на местное самоуправление в муниципальных образованиях, располагающихся в границах районов.
Всего на территории Санкт-Петербурга создано 111 муниципальных образований.
Органами местного самоуправления в городе Санкт-Петербурге являются муниципальный совет, состоящий из депутатов, избираемых населением; глава муниципального образования (муниципального округа, города, поселка); местная администрация; контрольный орган.
Жители городов федерального значения не ограничены в своих правах. Любой гражданин Российской Федерации, имеющий место жительства в городе федерального значения, независимо от сроков проживания и места рождения, в соответствии с установленными законодательством гарантиями прав граждан вправе осуществлять свои права на местное самоуправление в муниципальных образованиях путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Специфику организации местного самоуправления в городе Санкт-Петербург, как и в городе Москве, обусловливает то, что перечень вопросов местного значения определяется законами Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, а местные налоги и сборы устанавливаются специальными законами указанных субъектов Федерации.
Законодательство допускает и возможность зачисления установленных источников доходов местных бюджетов в бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с законами этих субъектов Российской Федерации.
Органы государственной власти городов федерального значения также самостоятельно могут производить передачу органам местного самоуправления имущества исходя из перечня вопросов местного значения, установленных для этих муниципальных образований законами указанных субъектов Российской Федерации.
§2. Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях
В закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) муниципальные образования могут создаваться только в статусе городских округов. Такое требование законодательства обусловлено тем, что ЗАТО образуются по решению Президента Российской Федерации, режим управления и организации обеспечения жителей необходимыми публичными услугами регулируется специальным законом Российской Федерации об административно-территориальных образованиях.
Поскольку в пределах ЗАТО, как правило, могут располагаться промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, то для таких территорий должен быть установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, в том числе, специальные условия проживания граждан.
Порядок образования, организация и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального образования зависят от режима секретности территории, на которой создано ЗАТО.
В настоящее время в Российской Федерации создано 43 закрытых административно-территориальных образования.
В связи с вышеназванными особенностями на органы местного самоуправления ЗАТО, как правило, возлагаются дополнительные полномочия.
Например, помимо полномочий органов местного самоуправления, направленных на решение вопросов местного значения, на органы местного самоуправления могут быть возложены обязанности по координации деятельности предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций; по разработке схем оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе.
Дополнительными полномочиями органов местного самоуправления ЗАТО могут являться:
участие совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
по согласованию с органами федеральной службы безопасности право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;
осуществление контроля за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. При этом органы местного самоуправления обязаны информироваться о результатах таких проверок;
внесение предложений в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность.
Особенностью исполнения управленческих функций органов местного самоуправления в ЗАТО является и то, что они могут выступать заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе, на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.
Дополнительными полномочиями может быть наделен и руководитель муниципального образования ЗАТО. Например, в случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на предприятии и (или) объекте глава местной администрации совместно с руководителями предприятия и (или) объекта обязан осуществлять меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством Российской Федерации, принимать решение об эвакуации населения.
Законом могут быть установлены пределы нормотворчества органов местного самоуправления ЗАТО. Например, правовые акты органов местного самоуправления в отношении ЗАТО могут действовать ограничено, поскольку решение некоторых вопросов, связанных с обеспечением охраны государственной тайны в ЗАТО, возложено на соответствующие федеральные органы исполнительной власти.
В ЗАТО может быть установлен особый режим использования земель.
Решение об участии в приватизации имущества физических и юридических лиц может приниматься органами местного самоуправления ЗАТО по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано закрытое административно-территориальное образование.
Формирование бюджета ЗАТО также имеет определенные особенности. Например, дополнительные льготы по налогам и сборам могут предоставляться соответствующими органами местного самоуправления организациям, зарегистрированным в качестве налогоплательщиков в налоговых органах закрытых административно-территориальных образований.
Право на получение указанных льгот имеют организации, имеющие не менее 90% основных средств и осуществляющие не менее 70% своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно-территориальных образований (в том числе не менее 70% среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего ЗАТО, и не менее 70% фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего ЗАТО).
Дефицит бюджета ЗАТО может покрываться субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в особом порядке, определяемом Правительством России, поскольку статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями. Полученные в бюджет ЗАТО финансовые средства не подлежат перераспределению, даже если они получены дополнительно в ходе исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономии в расходах.
Особенностью является и то, что в доходы бюджета ЗАТО должны зачисляться все налоги и другие поступления с его территории, а решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета над его расходами принимается по представлению Правительства РФ при принятии федерального закона о федеральном бюджете на очередной год с учетом установленной для данного образования бюджетной обеспеченности населения.
Строительство предприятий и (или) объектов, а также их реконструкция с сохранением оборонной направленности производства влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления ЗАТО. А средства в размере не менее 10% от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных в сводных сметных затратах должны перечисляться предприятиями и (или) объектами в распоряжение органов местного самоуправления ЗАТО на социально-экономическое развитие соответствующей территории. При этом при финансировании государственного оборонного заказа предприятия и (или) объекты, выполняющие государственный оборонный заказ, обязаны производить отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в определенном размере от объема финансирования, включаемые в стоимость государственного оборонного заказа.
§3. Организация местного самоуправления в наукоградах Российской Федерации и иных территориях инновационного развития
Особым видом муниципальных образований являются наукограды Российской Федерации, создающиеся со статусом городских округов.
Специальный федеральный закон устанавливает критерии, при наличии которых муниципальному образованию может быть присвоен статус наукограда Российской Федерации. Это обязательно должно быть муниципальное образование с градообразующим научно-производственным комплексом, т.е. совокупностью организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники.
Статус наукограда Российской Федерации муниципальному образованию может быть присвоен Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации на срок до 25 лет.
В настоящее время в Российской Федерации создано 7 наукоградов: в г. Обнинске Калужской области, в г. Королеве Московской области, в г. Дубна Московской области, в рабочем поселке Кольцово Новосибирской области, в г. Мичуринске Тамбовской области, в г. Фрязино Московской области, в г. Реутове Московской области.
Если муниципальное образование отвечает определенным критериям, то инициатива постановки вопроса о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации может принадлежать органу местного самоуправления муниципального образования, органу государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится муниципальное образование, а также Российской академии наук и федеральным органам исполнительной власти, заинтересованным в развитии организаций, входящих в состав научно-производственного комплекса муниципального образования.
Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда Российской Федерации, должно отвечать следующим критериям:
весь градообразующий научно-производственный комплекс должен быть расположен в границах одного муниципального образования;
в уставе муниципального образования или в ином нормативном акте, принятом в установленном порядке органом местного самоуправления, должны быть предусмотрены обязанности администрации данного муниципального образования по поддержке развития научно-производственного комплекса, научной, научно-технической, инновационной деятельности, производства наукоемкой продукции и подготовке кадров, определены порядок формирования научно-технического совета муниципального образования, его задачи, права и обязанности, порядок принятия решения о целесообразности развития данного муниципального образования как наукограда, порядок включения юридических лиц в состав научно-производственного комплекса.
Таким образом, установление статуса наукограда Российской Федерации муниципальному образованию увеличивает объем прав и обязанностей, связанных с реализацией государственной политики по реализации научной, научно-технической, инновационной деятельности.
Представительный орган местного самоуправления, муниципальному образованию которого присвоен статус наукограда Российской Федерации, вправе ходатайствовать о досрочном прекращении действия такого статуса.
Поскольку при присвоении статуса наукограда Российской Федерации муниципальному образованию утверждаются приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также программа развития наукограда, в которой определяются меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики, то такое муниципальное образование развивается на базе специально разработанной федеральной целевой программы развития наукограда Российской Федерации. Для этого в Бюджетной классификации Российской Федерации существует специальная статья расходов на субсидии по реализации программ развития городов как наукоградов Российской Федерации.
Финансирование муниципального образования - наукограда Российской Федерации также имеет свои особенности. Например, финансирование научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетов соответствующих субъектов РФ и иных источников финансирования.
§4. Организация местного самоуправления на приграничных территориях
Особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях должны определяться специальным законом.
В настоящее время таким законом является Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации".
Это обусловлено тем, что защита Государственной границы Российской Федерации должна быть основана на согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер.
В связи с этим на органы местного самоуправления приграничных территорий возлагаются дополнительные полномочия, что отражается в целом на организации и обеспечении деятельности органов местного самоуправления на приграничных территориях.
Например, по предложениям органов местного самоуправления поселений в пограничную зону могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.
Особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с пользованием землями, лесами, недрами, водами, проведением массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне, могут регулироваться не только федеральными законами, но и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Подобные документы
Муниципально-правовые нормы. Источники отрасли муниципального права. Европейская Хартия местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в системе источников муниципального права. Классификация муниципально-правовых отношений, их субъекты.
презентация [104,4 K], добавлен 27.09.2014Муниципальное право Российской Федерации. Организация местного самоуправления. Муниципально-правовые нормы и институты. Источники отрасли муниципального права и методы правового регулирования. Отграничение муниципального права от других отраслей права.
презентация [5,8 M], добавлен 23.05.2012Система и источники муниципального права. Муниципально-правовые отношения, нормы и институты. Концепции, правовые акты и модели построения местного самоуправления в РФ, ответственность его органов. Управление объектами муниципальной собственности.
шпаргалка [80,3 K], добавлен 15.01.2011Значение термина "муниципальное право Российской Федерации". Регулирование общественных отношений, возникающих в процессе организации местного самоуправления. Субъекты муниципально-правовых отношений и их классификация. Источники муниципального права.
реферат [23,7 K], добавлен 04.01.2010Муниципальное право как совокупность знаний о проявлениях местного самоуправления. Муниципальные системы зарубежных стран. Самоуправление в дореволюционной России. Организация местной власти в СССР. Местное самоуправление в постсоветский период.
реферат [35,3 K], добавлен 23.07.2008Понятие правовой основы местного самоуправления (МСУ). Конституция, законы и правовые акты Российской Федерации и ее субъектов о МСУ. Муниципальные правовые акты как обязательные для исполнения на территории муниципального образования, их основные виды.
реферат [34,8 K], добавлен 07.06.2015Источники муниципального права, три уровня. Нормативные правовые акты Российской Федерации и субьектов. Специфика муниципально-правовых норм. Нормативные правовые акты местного самоуправления. Муниципально-правовые отношения.
контрольная работа [13,3 K], добавлен 03.08.2007Понятие местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Конституция РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении. Устав муниципального образования. Экономические основы местного самоуправления. Местный бюджет.
курсовая работа [31,2 K], добавлен 21.11.2008Понятие местного самоуправления, анализ его правовых основ. Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества. Конституция Российской Федерации, законы и правовые акты о местном самоуправлении.
курсовая работа [30,6 K], добавлен 26.05.2010Местное самоуправление как основа конституционного строя, форма народовластия, его основные задачи. Сущность современной концепции местного самоуправления, конституционно-правовые основы. Муниципальное образование как социально-экономическая система.
лекция [55,7 K], добавлен 10.11.2010
