Конституционный статус правительства РФ

Серьезные сомнения поэтому вызывает утверждение, что Председателю Правительства Российской Федерации предоставлено право единолично принимать решение об отставке Правительства. Действительно, Председателю Правительства Российской Федерации предоставлено право по ряду вопросов принимать единоличные решения от имени Правительства. Однако это не позволяет расширительно толковать полномочия Председателя, прямо не оговоренные в законе. Принимать решение об отставке Правительства Российской Федерации предоставлено самому Правительству, а не его руководителю. Правда, не оговорена форма, в которой должна быть выражена эта отставка. Исходя из утверждения, что это решение должно приниматься Правительством, наиболее правильной формой следует считать Постановление Правительства Российской Федерации.

Следует особо выделить и подробнее остановиться еще на одном исключительном полномочии Председателя Правительства Российской Федерации, а именно -- на временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации, предусмотренном ч. 1 ст. 92 Конституции Российской Федерации. Институт исполняющего обязанности Президента Российской Федерации позволяет говорить о возможном «двойном статусе Председателя Правительства Российской Федерации. В российской практике этот институт был востребован дважды: в 1996 г, и в 1999 г. 19 сентября 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации», в котором Президент Б.Н. Ельцин установил, что в связи с предстоящей ему хирургической операцией Председатель Правительства Российской Федерации B.C. Черномырдин приступает к временному исполнению обязанности Президента Российской Федерации с момента, определяемого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации Собрание законодательства РФ. -- 1996. -- № 39. -- Ст. 4533. . 6 ноября 1996 г. был издан Указ Президента Российской Федераций о прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации № 1535 Собрание законодательства РФ. -- 1996. -- № 46. -- Ст. 5240. . В Указе обращает на себя внимание следующее обстоятельство: устанавливается прекращение временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г. Возникает вопрос о времени подписания данного Указа Президентом Российской Федерации. В отличие от 1996 г. в 1999 г. исполнение полномочий Президента Российской Федерации возлагалось на Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина в связи с прекращением Б.Н. Ельциным исполнения полномочий Президента Российской Федерации.

Председатель Правительства Российской Федерации обладает рядом представительских функций. Согласно ст. 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» он представляет Правительство Российской Федерации внутри и за пределами ее территории. Следует уточнить, что Председатель Правительства обладает правом представлять лишь Правительство Российской Федерации, но никак не Россию в целом, которую согласно ч. 4 ст. 80 Конституции Российской Федераций представляет Президент Российской Федерации. Думается, право представлять Российскую Федерацию внутри страны и за рубежом возможно для Председателя Правительства Российской Федерации только в случае, когда он временно исполняет обязанности Президента Российской Федерации.

Представительские функции Председателя Правительства Российской Федерации заключаются, в том, что он вправе вести переговоры и подписывать международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий, что предусмотрено ч. 2 ст. 12 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. № 101-Ф3Собрание законодательства РФ. -- 1995. -- № 29. -- Ст. 2757. .

До конца не разрешена проблема разграничения полномочий между Правительством Российской Федерации и Председателем Правительства Российской Федерации по вопросам заключения международных договоров Российской Федераций. Согласно ст. 28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» к исключительному ведению Правительства Российской Федерация относится рассмотрение вопросов заключения подлежащих ратификации международных договоров Российской Федерации. Таковыми можно считать представление рекомендаций и предложений о заключении международных договоров, принятие решений о проведении переговоров о подписании международных договоров, их занесение на ратификацию.

К представительским функциям Председателя Правительства Российской Федерации, согласно его статусу, относится право представлять Правительство Российской Федерации в отношениях с Президентом Российской Федерации, палатами Федерального Собрания, органами государственной власти субъектов Федерации. Уточнение этих функций содержится в Регламенте Правительства Российской Федерации, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2004. -- № 23. -- Ст. 2313. . Во взаимоотношениях главы государства и главы Правительства предусмотрела обязанность Председателя Правительства Российской Федераций систематически информировать главу государства о работе Правительства Российской Федерации. Термин «систематически» означает регулярность и предполагает определенную периодичность.

Таким образом, среди членов российского Правительства Председатель занимает исключительное положение. Такой вывод обосновывается следующими обстоятельствами:

– из всех членов Правительства Российской Федерации непосредственно Конституция Российской Федерации заметно более полно определяет только статус Председателя Правительства Российской Федерации;

– Председатель Правительства Российской Федерации назначается на должность прежде, чем будут сформировано Правительство Российской Федерации в целом;

– Председатель Правительства Российской Федерации участвует в формировании как состава самого Правительства, так и в определении контуров структуры федеральных органов исполнительной власти;

– руководителю Правительства Российской Федерации предоставлена конституционная возможность исполнения обязанностей Президента Российской Федерации;

– по ряду вопросов Председатель Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет полномочия от имени Правительства Российской Федерации;

– отставка Председатели Правительства Российской Федерации всегда влечет обязательную отставку Правительства Российской Федерации.

Важное место среди членов Правительства Российской Федерации занимают первый заместитель и заместители председателя Правительства, которые согласно ст. 110 Конституции Российской Федерации также входят в его состав. Известно мнение, что структура Правительства в настоящее время основывается на организационно-управленческом статусе заместителей председателя Правительства, которые осуществляют комплексное регулирование определенных отраслей и сфер деятельности, а в качестве основного объекта их распорядительного воздействия выступают все федеральные органы исполнительной власти, в том числе и федеральные министерства.

Исключительным полномочием заместителя главы Правительства Российской Федерации является исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации. Статья 8 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает два основания для возникновения случая реализации этого полномочия: временное отсутствие Председателя Правительства Российской Федерации и освобождение его от должности.

Механизм возложения исполнения обязанностей в обоих случаях различен. В случае временного отсутствия руководителя Правительства его обязанности исполняет один из заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. Эти обязанности распределяет Председатель Правительства Российской Федерации, а значит, назначение исполняющего обязанности входит в его компетенцию.

В случае же освобождения от должности Председателя Правительства Российской Федерация исполнение обязанностей по этой должности одному из заместителей Председателя поручает Президент Российской Федерации на срок до двух месяцев. Как видно, Президент Российской Федерации в данном случае не связан в принятии подобного решения распределением обязанностей, установленным между заместителями Председателя Правительства Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2000 г. № 834 «Об исполнении обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации» В.В. Путин в связи с вступлением в должность Президента Российской Федерации возложил исполнение обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации на первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации -- Министра финансов РФ М.М. Касьянова.

Надо признать, что закон достаточно скупо регулирует порядок исполнения обязанностей Председателя Правительства Российской Федерации. Поэтому, говоря о правовом статусе исполняющего обязанности Председателя Правительства Российской Федерации, необходимо комплексно подходить к оценке всего нормативно-правового массива, регулирующего деятельность как Председателя Правительства Российской Федерации, так и его заместителей.

В соответствии с ч. 2 ст. 110 Конституций Российской Федерации в состав российского Правительства, кроме Председателя и его заместителей, входят федеральные министры. Для них, так же как и для других членов Правительства Российской Федерации, предусмотрена конституционная процедура назначения на должность. Согласно этой процедуре она назначаются Президентом Российской Федерации но предложению Председателя Правительства Российской Федерации.

Можно согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что представляется оправданным с целью усиления контрольных полномочий Федерального Собрания Российской Федерации создать в нем специальную комиссию по назначению, которая бы высказывала свое мнение и рекомендации по кандидатурам членов Правительства перед их назначениемСм.: Проблемы социально-экономического развития России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева М., -- 2001. -- С. 43..

Министр -- это родовое название руководителей наиболее важных и значимых органов исполнительной власти. При этом должность, с которой ассоциируется и которой по сути является должность министра, может именоваться по-разному, в зависимости от традиции в стране. Например, в Великобритании и США, а также некоторых других государствах, часть министров именуются государственными секретарями, а в Великобритании также еще и канцлерамиСм.: Большой юридический словарь. -- М., -- 1997. -- С. 372..

Процедура назначения федерального министра требует уточнения. До настоящего времени законодатель не уточнил, в какой именно форме осуществляется представление Президенту Российской Федерации кандидатуры на должность федерального министра. Видимо, это делается путем направления Председателем Правительства Российской Федерации соответствующего письма на имя Главы государства. Напротив, присвоение так называемою «ранга министра» законом вообще не предусматривается. Если Президент Российской Федерации в целях повышения статуса государственного органа считает целесообразным наделить его руководителя полномочиями, т.е. статусом федерального министра, то в этом случае предлагалось бы именно назначать на должность министра, а не присваивать сомнительного с точки зрении закона «ранга министра» или предоставить ему возможность быть «на правах федерального министра», как, скажем, имеет место применительно к должности директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Одним из полномочий федеральных министров как членов Правительства Российской Федерации является участие в заседаниях Правительства с правом решающего голоса (п. 1 ч. 1 ст. 26 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Эта же статья в ч. 2 уточняет, что Правительство Российской Федерации решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы.

В качестве руководителя федерального министерства, федеральный министр осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. В этих целях федеральный министр осуществляет следующие функции:

– утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

– вносит в Правительство Российской Федерации но представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

– вносит в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

– вносит в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;

– во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации дает поручения федеральным службам и федеральным агентствам и контролирует их исполнение;

– имеет право отменить противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом;

– назначает па должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств, заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации;

– назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, за исключением руководителей территориальных органов федеральной службы, федерального агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации.

Также достаточно актуален вопрос о членстве должностных лиц Правительства Российской Федерации в деятельности политических партий. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в качестве ограничения, связанного с пребыванием в составе Правительства РФ, не называет членство в какой-либо партии, а лишь устанавливает запрет на занятие должностей в общественном объединении.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» 1997 г. не запрещает членам Правительства Российской Федерации состоять в политической партии и заниматься политической деятельностью.

Более того, существует мнение о необходимости формирования Правительства Российской Федерации по партийному списку, а именно: члены Правительства должны представлять интересы партий в исполнительной власти, Даже в юридической науке должности членов Правительства именуются политическими должностями. Думается, ныне существующий подход к проблеме вполне конструктивен. Законодательство о выборах скорректировало ситуацию и установило ограничения для лиц, участвующих в выборах, в связи с должностным и служебным положением. Соблюдение этих ограничений и должно явиться гарантией от возможных злоупотреблений должностного положения.

Принятие Федерального конституционного закона «О внесении изменений в статью 11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»» вносит коррективы по данному вопросуСобрание законодательства Российской Федерации. -- 2004. -- № 45. -- Ст. 4376. . Принятие этого закона направлено на уточнение права членов Правительства Российской Федерации являться членами политических партий.

Действующее законодательство устанавливает общее правило, согласно которому граждане Российской Федерации вправе вступать в политические партии. Это же правило действует в отношении лиц, запрещающие государственные и муниципальные должности, и лиц, находящихся па государственной и муниципальной службе -- они могут быть членами политических партий.

При наличии в законодательстве приведенных выше ограничений (указанные лица не вправе использовать преимущества своего должностного положения или служебного положения в интересах политической партии, членом которой они являются) запрет, закрепленный в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», занимать должности в общественных объединениях, исключен как избыточный.

Ограничение снято, но остается в силе норма о недопустимости использования членами кабинета министров преимуществ должностного положения в интересах политических партии. Также остался еще один противовес -- министры по-прежнему не могут быть связаны решениями партий при исполнении своих служебных обязанностей.

Исполнительная власть должна быть ответственна перед народом точно так же, как и власть законодательная. В этих целях приняты поправки в Закон о Правительстве. Действующий закон не запрещал министрам принадлежать к той или иной политической партии, но им возбранялось занимать какие-либо должности в общественных организациях, которыми являются и партии.

Решение данного вопроса находится в исключительном ведении Российской Федерации, поскольку вытекает из положений п. «г» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Немало вопросов вызывает статус должности главы Правительственного аппарата. В соответствии со ст. 47 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» аппарат Правительства Российской Федерации возглавляет Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации -- Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации или федеральный министр. Как видно, данный Закон вводит еще одну так называемую «двойную» должность члена российского Правительства, которая опять же не предусмотрена ст. 110 Конституции Российской Федерации. Причем уже в действующей норме просматривается очевидная юридическая неточность. Получается, что возглавлять аппарат Правительства может либо Руководитель Аппарата Правительства -- Заместитель Председателя Правительства Российской Федераций, либо только лишь некий федеральный министр. В последнем случае должность уже не двойная, а обычная, т.е. речь можно вести о том, что аппарат Правительства Российской Федерации может возглавлять, по сути дела, министр «без портфеля». При сохранении существующего подхода к определению статуса руководителя Правительственного аппарата, видимо, не лишним было бы внести все же уточнение и наряду с должностью «Руководитель аппарата Правительства Российской Федерации -- Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации» ввести должность «Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации -- федеральный министр», т.е. вторую так называемую «двойную» должность.

Возглавлять Аппарат Правительства Российской Федерации должен Заместитель Председателя Правительства Российской Федерации или федеральный министр.

Важным направлением совершенствования системы исполнительной власти в России является уточнение правового статуса членов российского Правительства, одним из которых согласно действующему законодательству может быть федеральный министр, который как такового министерства не возглавляет, или как принято говорить министр «без портфеля». В отличие от постсоветской России, где такая должность является новшеством, во многих демократических государствах она давно признается нормой и на практике имеет весьма широкое распространение, когда речь заходит о членстве в Правительстве.

Заметный интерес представляет определение положения министра «без портфеля» среди членов российского Правительства. Министр «без портфеля» иногда характеризуется как должностное лицо, возведенное в ранг министра, которое является членом Правительства с правом решающего голоса на заседаниях Правительства См.: Конституция РФ. Энциклопедический словарь. -- М., -- 1995. -- С. 121.. Думается, что с таким подходом вряд ли можно согласиться. Следует четко разграничивать конституционно-правовой статус федеральное министра и статус лица, возведенного в ранг министра, как специальный административный статус отдельных должностных лиц в системе исполнительной власти.

В юридической литературе высказывалось мнение, что Конституция Российской Федерации 1993 г., сократит число должностных лиц, входящих в состав Правительства Российской Федерации, установила, что его члены должны быть в ранге. Не ниже федерального министра. При этом отмечается, что па практике в состав Правительства Российской Федерации включаются и должностные лица, не возглавляющие какие-либо министерства, а получившие ранг министра в связи с возложением на них специальных государственных функций в соответствии с указами Президента и вследствие этого входящие в состав Правительства Российской Федерации См.: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. В.Д. Карповича. -- М., -- 2002. -- С. 796.. В качестве таких лиц названы, в том числе, министры «без портфеля».

Исключительно важным представляется вопрос о компетенции министра «без портфеля». В большинстве случаев назначения на соответствующую должность цель ее учреждения не уточнялась, а компетенция не определялась. С таким подходом вряд ли можно согласиться. Складывается впечатление, что нередко должность специально учреждалась под конкретную персоналию, обычно достаточно известного в стране политика, а не с целью решения той или иной социально значимой проблемы. В свое время такие назначения получали известные в прошлом политики -- Р.Г. Абдулатипов, А.Я. Лившиц, К.Д. Лубенченко, Е.Г. Ясин. С их уходом незамедлительно упразднялись и соответствующие должности. Министерские должности обеспечивали политикам высокий представительский статус членов Правительства Российской Федерации. Однако а последнее время положение стало изменяться. Имеется в виду введение должности министра «без портфеля» для решения определенной задачи, исходя из которой определяется его компетенция. Например, Указом Президента от 25 ноября 2000 г. № 1944 Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2000. -- № 49. -- Ст. 4798. должность министра Российской Федерации была введена с целью координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики. В качестве дополнительного аргумента в пользу оправданности введения данной должности служит то, что после ее освобождения первоначально назначенным В.В. Елагиным, бывшим губернатором Оренбургской области, данная должность не была упразднена. Ее на основании Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 2002 г. № 1298 занял С.В. Ильясов. Известен даже случай, когда должность министра «без портфеля» сначала вводилась и лишь потом замещалась. Так, Указом Президента Российской Федерации от 17 октября 2001 г. № 1232 должность министра была введена с целью усиления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации национальной политики. И лишь позднее, Указом Президента Российской Федерации от 6 декабря 2001 г. № 1411 на нее был назначен В.Ю. Зорин. Причем в последних случаях едва ли не впервые полномочия министров «без портфеля» были прописаны весьма подробно.

Указ Президента Российской Федерации о формировании Военно-промышленной комиссии как постоянно действующего, организующего и координационного органа расставил акценты в персональной ответственности чиновников за реализацию программы по созданию новых вооружений и военной техники. Председателем созданной Комиссии является Заместитель Председателя Правительства -- министр обороны.

Подводя итог исследованию конституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации, можно констатировать, что норма. Конституции Российской Федерации о составе Правительства Российской Федерации указывает на возможность как различного численного состава Правительства России, так и «произвольного» включения в его состав лиц, руководителей иных, кроме министерств, федеральных органов исполнительной власти, не обладающих статусом члена Правительства.

Подобная практика является с нашей точки зрения недопустимой.

Особо следует отметить, что в середине 90-х гг. XX в. Россия заимствовала зарубежный опыт формирования Правительства с участием министров «без портфеля». Особенности этой должности требуют уточнения правового статуса лиц, замещающих должности министров «без портфеля».

Для всех членов Правительства Российской Федерации предусмотрена конституционная процедура назначения на должность. Что же касается освобождения от должности в связи с обновлением избирательного законодательства освобождение от должностных обязанностей членов Правительства Российской Федерации должно рассматриваться не иначе как в качестве особого конституционно-правового состояния члена Правительства и не может отождествляться с уходом в так называемый предвыборный отпуск.

§2. Должностные ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства Российской Федерации

Закон о Правительстве определяет правовые ограничения, касающиеся членов Правительств, а именно:

– запрет на совмещение должностей;

– запрет на занятие определенной деятельностью;

– запрет на получение материального вознаграждения от третьих лиц;

– запрет на использование служебного положения в личных целях.

Данные ограничения необходимы для обеспечения объективного, профессионального подхода членов Правительства к своей деятельности.

Запрет на занятие должностей членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатов выборных органов местного самоуправления напрямую связан с принципом разделения властей. Законодательная и исполнительная ветви власти должны быть независимыми. Занятие же лицом, представляющим одну ветвь власти, должности в рамках другой ветви власти полностью устраняет возможность независимости.

Так же в целях обеспечения объективности принимаемых решений и эффективного выполнения своей деятельности, запрещается членам Правительства занимать иные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Предпринимательской деятельностью, занятие которой запрещает часть третья статьи 11 Закона о Правительстве, является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (п. 3 ч. 1 ст. 2 ГК РФ).

Запрещается не только личное занятие предпринимательской деятельностью, но и осуществление ее через доверенных лиц. Поэтому следует признать порочной сложившуюся практику, при которой само должностное лицо только внешне соблюдает букву закона, но, на самом деле, за него предпринимательскую деятельность ведет его супруг, иной родственник или друг.

Члены Правительства так же не могут участвовать в управлении хозяйствующим субъектом вне зависимости от его организационно-правовой формы. В понятие «хозяйствующий субъект» входят юридические лица, предприниматели без образования юридического лица, крестьянские (фермерские) хозяйства.

Согласно ч. 1 ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.

Предприниматель без образования юридического лица может осуществлять свою деятельность только после государственной регистрации в качестве такового.

Крестьянское (фермерское) хозяйство, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»Федеральный закон от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2003. -- № 24. -- Ст. 2249., представляет собой объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.

Для обеспечения беспристрастности при осуществлении членами Правительства своей профессиональной деятельности, при вступлении в должность они должны передавать в доверительное управление принадлежащие им доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций. Под доверительным управлением следует понимать самостоятельную деятельность управляющего по наиболее эффективному осуществлению от своего имени правомочий собственника и (или) иных прав другого лица (учредителя управления) в интересах последнего или указанного им лица (выгодоприобретателя)Гражданское право. Учебник. Часть II / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. -- М.: «ПРОСПЕКТ», -- 2004. -- С. 584.. На доли (вклады) подразделяется уставный (складочный) капитал хозяйственных товариществ и обществ. Хозяйственные товарищества могут создаваться в форме полного товарищества и товарищества на вере. Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью. У акционерного общества, при этом, уставный капитал разделен на определенное число акций.

Порядок передачи долей (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций в доверительное управление, а так же осуществления самого доверительного управления установлен главой 53 ГКГражданский кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1996. -- № 5. -- Ст. 410.. Доверительное управление имуществом члена Правительства продолжается все время пребывания его в составе Правительства Российской Федерации. Гарантом сохранности переданных в доверительное управление долей, (пакетов акций) в уставном капитале коммерческих организаций, выступает государство.

Поскольку все способы незаконного извлечения дохода в одной норме перечислить практически невозможно, закон устанавливает общий запрет на занятие какой-либо иной оплачиваемой деятельностью. Из этого правила есть всего лишь несколько исключений: член Правительства может заниматься преподавательской, научной или иной творческой деятельностью.

Известно, что слова «педагог», «учитель», «преподаватель» являются синонимами, т.е. обозначают одно и то же понятиеСм. Словарь синонимов. -- М. -- 1976. -- С. 358, 421, 616.. Следовательно, термины «преподавательская деятельность» и «педагогическая деятельность» следует рассматривать как тождественные или предельно близкие по значению. Педагог, преподаватель -- это тот, кто занимается преподавательской и воспитательной работойЛопатин В.В., Лопатина Л.Е. Малый толковый словарь русского языка. -- М., -- 1990. -- С. 362..

В Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1996. -- № 3. -- Ст. 150. установлено, что педагогическая деятельность может осуществляться:

– в форме индивидуальной трудовой педагогической деятельности (ст. 48);

– в виде сотрудничества с образовательными учреждениями на контрактной основе в формах, предусмотренных уставами этих учреждений (ст. 53).

В соответствии со ст. 48 Закона об образовании индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как предпринимательская и подлежит государственной регистрации.

Незарегистрированная индивидуальная трудовая педагогическая деятельность запрещена.

Таким образом, право на занятие оплачиваемой преподавательской деятельностью член Правительства РФ может реализовать исключительно в виде сотрудничества с образовательными учреждениями, имеющими лицензию на ведение образовательной деятельности.

Определение научной деятельности дано в ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1996. -- № 35. -- Ст. 4137..

Под научной (научно-исследовательской) деятельностью понимается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний. При этом имеются в виду:

1) фундаментальные научные исследования (экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей природной среды);

2) прикладные научные исследования (исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач).

Исходя из ч. 1 ст. 44 Конституции РФ, предусматривающей свободу научного творчества, следует считать, что для занятия научной деятельностью в любой форме не требуется получения и подтверждения официального статуса научного сотрудника.

В соответствии со ст. 11 Федерального конституционного закона каждый член Правительства РФ независимо от ученых степеней и званий имеет право заниматься научной деятельностью, в том числе на возмездной основе, а также заключать договоры о совместной научной и (или) научно-технической деятельности, организовывать научные, научно-технические, научно-просветительские общественные объединения или входить в их состав.

Что касается понятия «иная творческая деятельность», используемого в ст. 11 Федерального конституционного закона, то в законодательстве ее виды не определены. В литературе под творческой деятельностью понимается деятельность человека, направленная на создание качественно новых духовных и материальных ценностейЛопатин В.В., Лопатина Л.Е. Малый толковый словарь русского языка. -- М., -- 1990. -- С. 393..

Следует иметь в виду, что члены Правительства РФ могут реализовать право на занятие оплачиваемой творческой деятельностью как на профессиональной, так и на непрофессиональной основе. Для этого не требуется официального статуса творческого работника. Профессиональный и непрофессиональный творческие работники равноправны в области авторского права и смежных прав на интеллектуальную собственность, охрану секретов мастерства, свободу распоряжения результатами своего труда, поддержку государства и т.дНоздрачев А.Ф. Правоограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства в Российской Федерации // Право и экономика. -- 2000. -- № 7. -- С. 12..

Член Правительства не имеет права быть поверенным или представителем третьих лиц в органах государственной власти. Представительство, по смыслу Гражданского кодекса представляет собой основанное на законе, доверенности или акте уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления осуществление одним лицом (представителем) от имени и в интересах другого лица юридических действий. Поверенным именуется сторона в договоре поручения, которая обязуется совершить от имени и за счет другой стороны (доверителя) определенные юридические действия

Разрешение на представительство интересов другого лица членом Правительства означало бы возможность использования своего служебного положения в интересах частных лиц.

Устанавливая запрет на использование в неслужебных целях информации, средств материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенных только для служебной деятельности законодатель стремится к устранению корыстной заинтересованности в занятии поста члена Правительства, воспрепятствованию злоупотреблениям должностным положением.

По мнению ряда авторов, под указанный запрет подпадают также: использование на службе, но вне служебной необходимости, не по назначению, без соблюдения правил эксплуатации оргтехники, средств коммуникации; использование средств, выделенных на официальные расходы в личных целяхЛипатов Э.Г. и др. Комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» // СПС «Гарант», -- 2005..

Зачастую гонорары за публикации и выступления являются замаскированной формой дачи взятки. Поэтому законодатель включил получение гонораров за публикации и выступления в качестве члена Правительства Российской Федерации в число иных запретов.

По аналогичным причинам члену Правительства запрещено принимать вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха, подарки, не предусмотренные федеральным законом ссуды от физических и юридических лиц. Такой широкий спектр возможных «подношений» предусмотрен во избежание попадания члена Правительства в зависимость от каких-либо организаций, граждан, группировок, влияния эмоций, чувств в отношении дарителя на принимаемые решения.

Следует согласиться с авторами комментария к закону «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», полагающими, что вознаграждения считаются принятыми в связи с исполнением должностных обязанностей, если:

– в договоре дарения или в иных документах, связанных с вознаграждением, или на подарке указана должность лица, его принимающего;

– вознаграждение вручено по месту службы или во время участия гражданского служащего в мероприятиях, в которых он представляет соответствующий государственный орган;

– даритель прямо или косвенно заинтересован в управленческом решении, действии по реализации гражданским служащим своих должностных полномочий, либо в отсутствии такого действия, и при этом принявший вознаграждение в силу своей должности непосредственно осуществляет полномочия государственного органа или непосредственно участвует в осуществлении или в подготовке осуществления указанных полномочий.

Следует учитывать, что ст. 575 ГК РФ допускает обычные подарки, то есть подарки, цена которых не превышает установленных законом 5 минимальных размеров оплаты труда.

Членам Правительства запрещено принимать без разрешения Президента почетные и специальные звания иностранных государств, иностранные награды и иные знаки отличия. Бесконтрольное получение иностранных наград дало бы возможность иностранным государствам с помощью такого «рычага воздействия» добиваться выгодных им решений и вызывало бы сомнения в деятельности членов Правительства на благо страны.

Члены Правительства не имеют права при выезде в служебные командировки за пределы Российской Федерации, пользоваться непредусмотренными законом источниками финансовых средств. Расходы данных должностных лиц не могут погашаться за счет посторонних физических или юридических лиц. Члены Правительства имеют право пользоваться только командировочными средствами, выделенными в соответствии с законодательством. Правда, невозможно запретить членам Правительства пользоваться личными сбережениями. Исключением из данного правила могут служить только предусмотренные законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации командировки «за счет принимающей стороны» или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. В последней ситуации Российские члены Правительства могут пользоваться в служебных командировках средствами, предоставленными иностранным государством. А должностные лица этого государства, в свою очередь, направляются в служебную командировку в Россию, командировочные расходы оплачиваются за счет российских средств.

Глава III. Полномочия, нормоустанавливающая деятельность и ответственность Правительства Российской Федерации

§1. Полномочия Правительства Российской Федерации

1. Полномочия по руководству органами исполнительной власти

Полномочия Правительства РФ широки и многообразны. Одно из основных полномочий связано с руководством работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, с контролем за их деятельностью.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2004. -- № 11. -- Ст. 945. в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, определяются постановлением Правительства Российской Федерации.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

Отношения Правительства Российской Федерации и федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти строятся на основе власти-подчинения. Правительство может ставить подчиненным органам задачи, за выполнение которых последние будут нести ответственность перед Правительством. Правительство Российской Федерации утверждает планы работы и прогнозные показатели деятельности федеральных министерств, а также иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми оно осуществляет. Правительство устанавливает необходимую для исполнения порученных задач штатную численность федеральных государственных служащих в пределах общей штатной численности федеральных органов исполнительной власти.

Для осуществления своих функций Правительство имеет право создавать «на местах» свои территориальные органы, формировать их штат и назначать руководителей. Подобные территориальные органы имеют больше информации о ситуации на подведомственной территории, знают ее специфику, могут непосредственно на местах способствовать оперативной реализации принятых решений.

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» можно сделать вывод, что основными функциями, распределяемыми Правительством между федеральными органами исполнительной власти являются:

– функции по принятию нормативных актов;

– функции по контролю и надзору;

– функции по управлению государственным имуществом;

– функции по оказанию государственных услуг.

В полномочия Правительства входит так же регламентация основ деятельности федеральных органов исполнительной власти (например: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2004. -- № 28. -- Ст. 2898.; Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации»Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2004. -- № 25. -- Ст. 2562. и др.).

Конкретная численность работников федерального органа исполнительной власти определяется руководителем этого органа, однако Правительство РФ имеет право устанавливать предельную численность сотрудников, а так же определять размер бюджетных средств, выделяемых на содержание этого аппарата.

Правительство своими нормативными актами определяет порядок создания, численность сотрудников и ассигнование на содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Согласно ч. 5 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 3Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2005. -- № 4. -- Ст. 305., территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта Российской Федерации), межрайонных, городских или районных органов.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Поскольку федеральные органы исполнительной власти подчинены, подконтрольны и подотчетны Правительству, то Правительство РФ имеет право отменять или приостанавливать действие нормативных актов, принятых любым федеральным органом исполнительной власти (например, в случае несоответствия этих актов, Конституции РФКонституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г.) // Собрание законодательства РФ. -- 1994. -- № 1. -- Ст. 1., Федеральным конституционным законам и Федеральным законам, Указам Президента и Постановлениям Правительства; принятия федеральным органом исполнительной власти, нормативного акта по вопросам, не относящимся к его компетенции и т.д.).

Правительство имеет право в случае необходимости учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации.

Совещательные органы именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

Решения, принимаемые координационными органами в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для всех представленных в них органов исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами или актами Правительства.

Межведомственные комиссии и советы образуются для решения задач или рассмотрения вопросов межотраслевого или межтерриториального значения.

2. Полномочия в сфере разработки и исполнения законов

Ст. 36 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1997. -- № 51. -- Ст. 5712. аналогично Конституции РФ закрепляет за Правительством право законодательной инициативы.

Беспрецедентные меры были приняты В.В. Путиным и по повышению законотворческой роли Правительства РФ, побуждающие его к этой деятельности, делающие невозможным для него неучастие и уклонение от этой деятельности или стремление заменить ее нормотворческой, указной деятельностью Президента РФ или своей собственной. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на федеральные министерства прямо возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер.

В связи с этим значительное место в новом Регламенте Правительства Российской Федерации заняли законопроектная деятельность и планирование этой деятельности, а также порядок участия Правительства в деятельности Федерального Собрания РФ.

В целях разработки эффективного механизма подготовки проектов законов, научно-практического обеспечения нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации, а также в связи с возложением на Минюст России координации работы федеральных органов исполнительной власти по подготовке законопроектов Распоряжением Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1471-рРаспоряжение Правительства РФ от 13 октября 1997 г. № 1471-р // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1997. -- № 42. -- Ст. 4880. установлено, что Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по запросам Минюста России:

– подготавливает аналитические материалы по проблемам правовой политики и рекомендации по совершенствованию законодательства;

– разрабатывает предложения к планам законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и проводит их экспертизу;

– проводит экспертизу проектов законов и иных нормативных правовых актов, вносимых в Правительство Российской Федерации;

– осуществляет экспертизу правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

– участвует в подготовке проектов законов, предусмотренных планами законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.

Для реализации права законодательной инициативы при Правительстве РФ образована Комиссия по законопроектной деятельности. Положение об этой Комиссии утверждено постановлением Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264Постановление Правительства РФ от 2 июня 2004 г. № 264 «Об утверждении Положения о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2004. -- № 23. -- Ст. 2317..