Гражданская правосубъектность муниципальных образований

Основания приобретения права муниципальной собственности второй группы имеют связь с правами муниципального образования на земельный участок, на котором находится имущество, которое будет приобретаться. К этим основаниям относятся:

1)обращение в собственность движимых вещей, от которых собственник отказался (ст. 226 п.2 ГК РФ);

2)обнаружение клада (ст. 233 п.1 ГК РФ);

3)самовольная постройка (ст. 222 п.3 ГК РФ).

Эти способы характерны не только для муниципального образования. Указанными способами право собственности может быть приобретено любыми другими субъектами гражданского права, обладающими соответствующим вещным правом в отношении земельного участка. Но, учитывая факт о том, что муниципальные образования наделены правом собственности на земельные участки, исключать данные способы возникновения права собственности муниципальных образований нельзя.Слепнёв Е.Л. Право собственности муниципальных образований: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000. - С. 18. Исключительными основаниями приобретения права государственной собственности, не применяющимися к возникновению права муниципальной собственности, являются : национализация ; выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 ГКРФ); реквизиция (ст. 242 ГК РФ).

Основания прекращения права собственности традиционно классифицируются случаи прекращения права собственности по воле собственника и случаи принудительного изъятия имущества у собственника Е.А. Суханов. Основные положения права собственности. - М.: Юристь, 2012.-С. 396-423.

Таким образом, право муниципальной собственности прекращается в следующих случаях:

- в случае гибели или уничтожения имущества;

-путём обращения взыскания на имущество по обязательствам муниципального образования в порядке, предусмотренном законом Российской Федерации или договором;

- при отчуждении имущества другим лицам, в том числе при приватизации, в порядке разграничения муниципальной собственности;

- по иным основаниям, предусмотренным законами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 235 п.2 ГК РФ по решению собственника в порядке, предусмотренном законом о приватизации, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан или юридических лиц. Поскольку в данной норме есть указание на то, что имущество в порядке приватизации отчуждается по решению собственника, законодательство о приватизации распространяется только на случаи добровольного отчуждения имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Необходимо отметить, что одной из правовых форм распоряжения имуществом муниципального образования, которая, в частности, используется в отношениях приватизации, является создание юридических лиц Грось Л.А. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы //Юрлитинформ. - 2011. - С. 39., поскольку при внесении вклада в уставный капитал создаваемого юридического лица происходит либо прекращение права собственности, либо обременение права собственности ограниченным вещным правом. Ведь не зря статья 295 ГК РФ к числу правомочий унитарного предприятия по распоряжению имуществом называет внесение вклада в уставный капитал.

Муниципальные образования при осуществлении и реализации вещных прав также наделены правомочиями собственника в отношении муниципальной казны.

В соответствии со ст. 215 п.3 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с положениями статей 294, 296 ГК РФ. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Соответственно порядок и условия осуществления муниципальным образованием правомочий собственника имеют существенные отличия в зависимости от того, осуществляются эти полномочия в отношении закрепленного имущества или в отношении муниципальной казны.

Исходя из положений ст. 215 п.3 ГК РФ, муниципальная казна разделяется на две части: средства местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями. Аналогичное деление должно закрепляться в нормативных актах органов местного самоуправления, устанавливающих порядок управления муниципальным имуществом. Например, статьей 43 Устава Савинского муниципального района Ивановской области Устав Савинского муниципального района Ивановской области от 20.09.2010г. (с изм. и доп. от 30.11.2008г., 23.06.2010, 11.09.2012, 14.05.2013)//Приложение к решению Савинского районного Совета от 19.08.2010г.№33.-зарег.Управлением Минюста РФ по Ивановской области 20.09.2010г в состав муниципальной казны входит имущественная часть (муниципальное имущество, имущественные права муниципального района) и денежная часть (средства бюджета муниципального района). Структура имущественной части муниципальной казны, управление и распоряжение имуществом определены Порядком управления и распоряжения муниципальной собственностью, утверждаемым Отделом земельно-имущественных отношений. Состав, порядок формирования, порядок управления и распоряжения средствами денежной части муниципальной казны определяются нормативными актами, регулирующими формирование, утверждение и исполнение бюджета Савинского муниципального района Ивановской областиРешение Совета Савинского муниципального района Ивановской области от 26.04.2010 № 12 «О формировании и исполнении бюджета Савинского муниципального района Ивановской области» //Знамя. -2010. - 05 мая..

Отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, осуществления муниципальных заимствований , регулирования муниципального долга, регулируются бюджетным законодательством. Данное положение закреплено в статье 1 БК РФ.

В соответствии со статьёй 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются применительно к муниципальным образованиям органы представительной власти, органы исполнительной власти (главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов); органы муниципального финансового контроля; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; бюджетные учреждения, муниципальные унитарные предприятия, получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов. Как видно, участникам бюджетного процесса характерны отношения власти и подчинения, что не урегулировано гражданским законодательством. Однако, не все отношения, предметом которых являются средства бюджета не относятся к гражданско-правовым. Например, в случае, когда по поводу бюджетных средств возникает имущественное отношение, в котором участвуют орган местного самоуправления, с одной стороны, а с другой стороны - гражданин или юридическое лицо, не находящиеся с муниципальным органом в отношениях, построенных на организационной зависимости и подчинении, данное отношение следует отнести к гражданско-правовому.

Взаимосвязь между бюджетными и гражданскими правоотношениями многопланова. Во-первых, бюджетное правоотношение является предпосылкой возникновения гражданского правоотношения. При осуществлении бюджетных отношений происходит распределение и накопление между органами муниципального образования денежных средств, которые в последующем выступают объектами гражданского правоотношения с участием муниципального образования как основного субъекта.

Во-вторых, бюджетные правоотношения основываются на сложном юридическом составе Красавчиков O.A. Юридические факты в советском гражданском праве. - М., 1958. - С. 70., в который входит гражданское правоотношение. Например, статья 69 БК РФ предусматривает осуществление бюджетных ассигнований на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд. Таким образом, порядок, условия и основания осуществления муниципальным образованием права собственности в отношении денежной части казны, устанавливаются бюджетным законодательством.

Отношения по поводу формирования и использования имущественной части муниципальной казны бюджетным законодательством не регулируются. Но вместе с тем, между органами местного самоуправления складываются отношения, имеющие административно-правовой характер, в процессе формирования и выражения воли муниципального образования на совершение гражданско-правовой сделки. Муниципальное образование осуществляет правомочия собственника в отношении казны в соответствии с действиями органов местного самоуправления, полномочия которых определены соответствующими нормативными актами конкретного муниципального образования. Так, в соответствии с Положением «О муниципальной казне Савинского муниципального района Ивановской области» Решение Совета Савинского муниципального района Ивановской области от 30.10.2000 года №19 «Об утверждении Положения о муниципальной казне» // Знамя .-2000.- 06 ноября. распорядителем казны является Глава района, решением которого имущество может быть включено и исключено из состава казны, а управляющим органом по использованию казны является Отдел земельно-имущественных отношений Савинского муниципального района Ивановской области. При определении состава муниципальной казны можно столкнуться с проблемой, на которую обращается внимание в литературе применительно к казне государственных образований Костин A.B. Взыскание задолженности Российской Федерации за счет казны // Законодательство. - 2012. -№ 3..

Согласно ст. 215 п.3 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

В силу же норм ст. 299 ГК РФ право хозяйственного ведения и оперативного управления возникает по двум основаниям: 1) по решению собственника с учетом ст. 124 п.3 ГК РФ о закреплении имущества за унитарным предприятием или учреждением (п. 1 ст. 299 ГК РФ);

2) вследствие поступления имущества унитарному предприятию или учреждению по договору или иному основанию в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности (п. 2 ст. 299 ГК РФ).

Сопоставление данных положений позволяет сделать вывод о том , что имущество, поступившее муниципальному унитарному предприятию или учреждению в результате их собственной деятельности, входит в состав казны, вследствие чего на него может быть обращено взыскание по долгам муниципального образования. Предполагается, что в данном случае имеет место неточность законодателя. Имущество, принадлежащее муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям, независимо от основания его приобретения, не должно относиться к муниципальной казне, «ибо такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте» Гражданское право: в 4-х томах. Том 1: Учебник/Под ред. Суханова Е.А. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: 2012.-с.453.

Также в состав казны могут входить не только объекты вещных прав. Статья 215 ГК РФ , а именно пункт 3 гласит: «Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования». Данная норма не содержит требований, чтобы имущество казны принадлежало муниципальному образованию только на праве собственности.

Анализ действующего федерального законодательства и нормативно-правовых актов органов местного самоуправления показывает, что нередко в состав муниципального имущества в целом и муниципальной казны в частности, включаются объекты гражданских прав, которые в силу своих особенностей не могут быть причислены к имуществу, либо вообще не предусмотренные гражданским законодательством объекты прав. Так, в соответствии с Уставом Савинского муниципального района Ивановской области , в состав муниципальной собственности входят муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения образования, культуры и спорта.Устав Савинского муниципального района Ивановской области от 20.09.2010г. (с изм. и доп. от 30.11.2008г., 23.06.2010, 11.09.2012, 14.05.2013)//Приложение к решению Савинского районного Совета от 19.08.2010г.№33.-зарег.Управлением Минюста РФ по Ивановской области 20.09.2010г. С учётом вышеуказанных положений следует отметить следующее : такие субъекты гражданских правоотношений, как предприятия и учреждения, как справедливо отмечается в литературе Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. - 2009. - № 5. - С. 30-35., не могут рассматриваться как имущественные объекты в составе казны, однако имущество, закрепленное за указанными субъектами, может включаться в состав муниципальной собственности.

Касаемо осуществления правомочий собственника в отношении имущества муниципального образования, закрепленного за муниципальными предприятиями и учреждениями отметим следующее.

В соответствии с положениями ст. 295 ГК РФ, собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

В свою очередность, унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или распоряжаться этим имуществом иным способом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Право оперативного управления муниципального учреждения имеет малое содержание. На основании ст. 296 ГК РФ учреждение осуществляет права владения, пользования и распоряжения в отношении закрепленного за ним имущества в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначе- нием имущества. Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущества и распорядиться им по своему усмотрению.

Создание унитарных предприятий и учреждений с непосредственным наделением их имуществом на ограниченном вещном праве является способом реализации гражданской правосубъектности муниципального образования. В литературе существует мнение, что «муниципальное образование как субъект гражданско-правовых отношений обладает гражданской правоспособностью юридических лиц, создаваемых им же».Слепнёв Е.Л. Право собственности муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000. - С. 60. Полагается, что правосубъектность муниципального унитарного предприятия нельзя рассматривать как элемент правосубъектности муниципального образования. Так , в ходе осуществлении лицензируемой деятельности объём правоспособности предприятия включает в себя права и обязанности, которые могут возникнуть только при наличии лицензии. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 04 мая 2011 года №99 «О лицензировании отдельных видов деятельности»Федеральный закон от 04 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» //СПС «Консультант Плюс», в качестве лицензиата понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющий лицензию, но не государственное или муниципальное образование. Несоответствие правоспособности учредителя и созданного им юридического лица также проявляется и при учреждении хозяйственного общества единственным физическим лицом. Таким образом, права и обязанности , связанные с осуществлением определённого вида деятельности

входят в объём правоспособности муниципального унитарного предприятия, при этом не входя в объём правоспособности муниципального образования.

В настоящее время в цивилистике преобладает мнение о том, что сохранение ограниченных вещных прав юридических лиц свидетельствует о переходном характере имущественного оборота, поскольку «участниками нормальных рыночных отношений всегда являются собственники, самостоятельно распоряжающиеся своим имуществом»Гражданское право: в 4-х томах. Том 1: Учебник/Под ред. Суханова Е.А. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: 2012.-с.378. Также отмечается, что «Гражданский кодекс, сохранив юридические конструкции права хозяйственного ведения и оперативного управления, не устранил скрытые в них внутренние противоречия и, как следствие, продолжающиеся связанные с ними негативные последствия их участия в рыночных отношениях»Слепнёв Е.Л. Право собственности муниципальных образований: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2000. - С. 23..

Зачастую права унитарных предприятий необоснованно расширяются, что влечет за собой ограничение правомочий собственника. В качестве примера можно привести постановление Пленума Bысшего Aрбитражного Суда РФ и Верховного суда РФ, в котором было установлено правомерным отчуждение муниципальным предприятием недвижимого имущества, созданного в результате деятельности, предусмотренной уставом предприятия Постановление Пленума Верховного суда РФ №6 и Пленума ВАС РФ №8 от 01.07.1996 « О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»// СПС «Консультант Плюс». Пленум указал, что исходя из смысла ст. 295 ГК РФ согласие собственника на отчуждение имущества требуется лишь в случае, когда отчуждаются основные средства предприятия или имущество, переданное собственником в уставный фонд при создании предприятия, а на реализацию продукции, создаваемой в результате уставной деятельности, согласия собственника не требуется. Поэтому создана новая норма права, которая ограничивает права собственника, поскольку ст. 295 ГК РФ, а именно пункт 2 не дает оснований для исключения из общего порядка отчуждения недвижимого имущества в зависимости от источников его приобретения. Также часто встречаются случаи ограничения вещных прав унитарных предприятий за счет увеличения количества правомочий муниципального образования.

Наиболее распространённым нарушением действующего гражданского законодательства является практика заключения между муниципальными образованиями и унитарными предприятиями договоров о закреплении имущества на праве хозяйственного ведения. Например, постановлением Правительства города федерального значения Москвы утвержден типовой договор о закреплении государственного (муниципального) имущества на праве хозяйственного ведения за государственным (муниципальным) унитарным предприятием города Москвы. Указанным договором изменяется соотношение правомочий публичного собственника и унитарного предприятия по владению, пользованию и распоряжению имуществом путем установления дополнительных ограничений по распоряжению имуществом унитарного предприятия, а именно :

- устанавливается обязанность согласования с собственником распоряжения любым имуществом, включая движимое, путем совершения многочисленных видов сделок;

- из содержания правосубъектности унитарных предприятий исключается право на самостоятельное заключение договоров определенного вида.

Пункт 3 Указа Президента РФ от 14 октября 1992 года № 1230 установил, что исключительно комитеты по управлению имуществом городов и районов осуществляют полномочия арендодателя при сдаче в аренду недвижимого имущества муниципальных предприятий. Пункт 4 этого же акта предусматривает, что сдача в аренду объектов движимого имущества, закрепленного за государственным, муниципальным предприятием на праве полного хозяйственного ведения на срок более одного года, осуществляется этим предприятием по согласованию с соответствующим комитетом по управлению имуществомУказ Президента РФ от 14 октября 1992 года № 1230 «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду» //СПС «Консультант Плюс». В.В. Витрянский совершенно обоснованно отметил противоречие данных положений нормам ГК РФ: «собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении у государственного (муниципального) предприятия, не наделен законом правом распоряжаться имуществом, принадлежащим этому предприятию (по ст. 295 ГК РФ). В связи с этим ни один из государственных (муниципальных) органов не вправе выступать арендодателем имущества, закрепленного на балансе государственного (муниципального) предприятия» Витрянский В.В. Договор аренды и его виды: прокат, фрахтование на время, аренда зданий, сооружений и предприятий, лизинг. - М.: Статут, 1999. - С. 106..

- предусматривается право муниципального образования изъять имущество, закрепленное за унитарным предприятием, независимо от согласия последнего.

В соответствии с тем же постановлением Пленума ВС РФ И ВАС РФ , пункте 40 указано, что собственник (управомоченный им орган) не наделен правом изымать, передавать в аренду либо иным образом распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального предприятия. Акты ... органов местного самоуправления по распоряжению имуществом, принадлежащим ... муниципальным предприятиям на праве хозяйственного ведения, по требованиям этих предприятий должны признаваться недействительными. Постановление Пленума Верховного суда РФ №6 и Пленума ВАС РФ №8 от 01.07.1996 « О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»// СПС «Консультант Плюс»

Следует отметить, что Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 №161» не предусматривает возникновения и наличия договорных отношений между муниципальным образованием и муниципальным унитарным предприятием. В соответствии со ст. 17 вышеуказанного закона муниципальное предприятие перечисляет ежегодно в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей и формирования резервного фонда, в размерах, порядке и сроки, определяемые правовыми актами органов местного самоуправления, а не договором с учредителем. Согласно ст.18 этого же закона уставом муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер сделок, заключение которых не может осуществляться без согласия собственника такого предприятия Федеральный закон « О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14.11.2002 №161-ФЗ( в ред. от 02.07.2013г.) //СПС «Консультант Плюс». В данной ситуации ограничения правосубъектности унитарного предприятия могут предусматриваться только учредительным документом, а не договором, так как ограничения касаются не объектов вещных прав, а видов совершаемых самостоятельно сделок, то есть ограничивается не право хозяйственного ведения, а дееспособность унитарного предприятия.

Также следует обратить внимание, что ограничения правоспособности могут устанавливаться только тем документом, который имеет абсолютное действие - это учредительный документ юридического лица, в силу которого определяется возможность обладать правами и обязанностями в любых видах правоотношений с неопределенным кругом лиц . В соответствии со ст. 52 п.2 ГК РФ ограничение правоспособности коммерческой организации должно быть предусмотрено учредительными документами, а не договором между учредителями и учреждаемым юридическим лицом. Таким образом делается вывод о том , что муниципальное образование вправе ограничивать правоспособность создаваемого унитарного предприятия. Но при этом содержание вещных правоотношений между муниципальным образованием и унитарным предприятием соответствующим образом определяется законом. Уставом унитарного предприятия могут определяться виды сделок, заключение которых не может осуществляться без согласия собственника, а также размер прибыли. Поскольку закон наделяет унитарные предприятия специальной правоспособностью, действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом собственника должны быть обусловлены задачами деятельности, предусмотренной в его уставе, и целевым назначением предоставленного для выполнения этих задач имущества. Сделки, совершенные муниципальным предприятием с нарушением данного требования, являются ничтожными независимо от того, совершены они с согласия муниципального образования или самостоятельно предприятиемПостановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 года № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» //СПС «Консультант Плюс». Данное правило является гарантией соблюдения специальной правосубъектности не только унитарного предприятия, но и его собственника - муниципального образования, не допуская при этом отчуждения имущества или совершения иных сделок, которые препятствуют решению вопросов местного значения.

Таким образом, подводя итог исследуемого вопроса, необходимо подчеркнуть, что отношения собственности - это важнейшая область гражданско-правовых отношений, в которых принимают участие муниципальные образования. Как и любые другие участники отношений, регулируемых гражданским законодательством, они самостоятельно, по своему усмотрению реализуют принадлежащие им субъективные права , среди которых важное место занимает именно право собственности.

§2. Участие муниципальных образований в обязательственных отношениях

Участие муниципальных образований в гражданско-правовых отношениях на равных началах с физическими и юридическими лицами означает возможность заключения гражданско-правовых договоров с данными субъектами. Правоотношения, которые возникают в связи с заключением гражданско-правового договора муниципальным образованием, регулируются нормами гражданского законодательства, относящимися к юридическим лицам, если иное не вытекает из закона или особенностей муниципальных образований.

При участии в договорных правоотношениях муниципальные образования либо наделяются правами требования как кредиторы в гражданско- правовом обязательстве либо принимают на себя обязанности в качестве должников. Таким образом, они могут являться одной из сторон договорных обязательств. Также и статья 4.1. Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» Федеральный закон от 26.10.2002 №127 «О несостоятельности (банкротстве)» ( в ред. от 02.07.2013г.) //СПС «Консультант Плюс» предусматривает, что одним из требований, необходимых для заключения финансового договора(денежного обязательства) является то, что одной из сторон договора должна выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации либо муниципальные образования.

Особенности участия муниципального образования в гражданско- правовых, а именно договорных отношениях , проявляются в трёх направлениях. Во-первых, целесообразно выделить такие отношения, в которых муниципальное образование выступает в качестве специального субъекта, а возникновение таких отношений без участия муниципального образования или невозможно, или влечет другую правовую квалификацию. Во-вторых, существуют некоторые договоры, которые не допускают участия в них муниципальных образований. И, в-третьих, есть договоры, безразличные к своему субъектному составу, и в которых участие муниципальных образований допускается, но не является обязательным. В виду того, что к последнему направлению особенностей отнесены договоры, в которых специфика муниципальных образований как субъектов гражданских правоотношений не проявляется, полагается возможным указанные договоры в рамках дипломной работы не рассматривать, поскольку они не представляют интереса.

Отнесение видов гражданско-правовых договоров в одно из названных направлений осуществляется в соответствии с критериями, соответствующими элементам структуры гражданского правоотношения, а именно, определяя особенности субъектного состава договорного правоотношения, объекта правоотношения, а также специфики содержания правоотношения (прав и обязанностей сторон).

Особенности субъекта договорного правоотношения.

ГК РФ и иными федеральными законами предусмотрены отдельные договоры, специальным правом на заключение которых в числе ограниченного круга субъектов наделены муниципальные образования. Например, согласно ст. 1063 ГК РФ в качестве организаторов лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других игр, основанных на риске , могут выступать Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, а также лица, получившие от уполномоченного государственного или муниципального органа право на проведение таких игр.

Особой разновидностью договорных отношений выступает муниципальный заказ - совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местного бюджета. Более подробно о правовом регулировании отношений муниципального заказа будет рассмотрено во второй части параграфа. Немаловажная особенность муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений проявляется в невозможности его участия в определенных видах гражданско-правовых договоров.

1) Невозможность участия муниципального образования прямо предусмотрена нормой права. Так, ст. 2 Федерального закона от 11 марта

1997 года № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе»Федеральный закон от 11 марта 1997 года № 48-ФЗ «О переводном и простом векселе» // СПС «Консультант Плюс» предусматривает запрет муниципальным образованиям обязываться по переводному и простому векселю, за исключением случаев, специально предусмотренных федеральным законом. Поэтому муниципальное образование не вправе выступать авалистом и акцептантом векселя, а также не вправе совершать индоссирование векселя без указания оговорки, ограничивающей ответственность индоссанта.

2) Невозможность участия муниципального образования вытекает из правовой нормы, диспозиция которой не допускает применение к муниципальным образованиям положений об упоминаемых в данной норме юридических лицах. Так, ст. 589 ГК РФ определяет, что получателями постоянной ренты могут быть только граждане, а также некоммерческие организации. Таким образом, круг субъектов ограничен и не может содержать смысл включения в него муниципальных образований.

3) Муниципальное образование не вправе выступать той стороной договора, к которой предъявляется требование об осуществлении предпринимательской деятельности.

Традиционно выделяются две группы таких предпринимательских договоров Коммерческое право: Учебник. / Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. - СПб.: Издательство Санкт-Петербургского университета , 2010. - С. 192.. В первую группу включены гражданско-правовые договоры, сторонами которых являются предприниматели. Муниципальное образование вправе участвовать в таких договорах только если они относятся к сфере муниципального заказа. Например, от имени муниципального образования на стороне покупателя может быть заключён договор поставки. Поставщиком по договору поставки муниципальное образование выступать не вправе. Некоторые договоры исключают любое участие в них муниципального образования. К таким договорам можно отнести договор финансовой аренды (лизинга), коммерческой концессии. Второй группе договоров характерно то, что в них одной стороной может являться только предприниматель. К числу таких договоров отнесены розничная купля-продажа , где предприниматель - продавец, прокат, где предприниматель - арендодатель и другие. Муниципальное образование участвует в таких договорах только на стороне лица, которое не осуществляет предпринимательскую деятельность, с учётом соблюдения остальных условий допустимости заключения подобного договора.

4) В случае, если закон содержит требование к стороне договора о наличии лицензии на определенный вид деятельности, то муниципальное образование не вправе являться такой стороной. Муниципальное образование не может быть страховщиком по договорам страхования , лизингодателем по договору финансовой аренды (лизинга),не вправе выступать финансовым агентом по договору финансирования под уступку денежного требования (факторинга), не вправе оказывать банковские услуги.

Особенности материального объекта договорного обязательства

1) В состав объектов договорных обязательств с участием муниципального образования включено имущество, которое входит в состав казны. Безусловно, муниципальное образование вправе предоставлять имущество, составляющее казну, во временное владение и пользование по договорам, жилищного найма, аренды и ссуды. Арендодателем имущества казны является муниципальное образование в лице уполномоченного органа по управлению и распоряжению муниципальным имуществом. Если же это имущество закреплено за муниципальным унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения, то муниципальное образование выступать арендодателем уже не вправе. В данном случае муниципальное образование обладает только правом дать согласие на передачу в пользование недвижимого имуществаВитрянский В.В. Указ. соч. - С. 105-106., а стороной договорного правоотношения будет выступать унитарное предприятие.

2) Муниципальное образование вправе принимать на себя обязательства по передаче имущества в отношении денежных средств или индивидуально-определенных вещей, но не вправе быть должником по товарным обязательствам, объектом которых являются вещи, определяемые родовыми признаками. Ограничения по признакам материального объекта обязательства обусловлены невозможностью осуществления предпринимате-

льской деятельности муниципальным образованием. Продажа товаров предпринимателем означает, что отчуждаемый товар определяется родовыми признаками. Соответственно, муниципальное образование может исполнять обязательства по отчуждению только индивидуально-определенного имущества, входящего в состав казны.

Возникновение и исполнение товарных обязательств муниципального образования, объектами которых выступают вещи определенного рода, действующим законодательством не предусмотрено. Но следует отметить, что в настоящее время сохранены товарные обязательства Российской Федерации, перечисленные в Федеральном законе «О государственных долговых товарных обязательствах» Федеральный закон от 1 июня 1995 года № 86-ФЗ «О государственных долговых товарных обязательствах» ( в ред. от 19.07.2009г.) // СПС «Консультант Плюс». В соответствии с данным законом внутренним государственным долгом Российской Федерации признаются государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей. Как видно из положений , законом предусмотрено единственное исключение (только для Российской Федерации) из общего правила о невозможности принятия на себя государственным или муниципальным образованием товарных обязательств. Кроме того, статьёй 3 этого же закона в редакции от 02.06.2000 года определено, что перечисленные товарные обязательства исполняются путем денежной компенсации либо выкупа облигаций по определенным ценам, то есть в денежной формеФедеральный закон от 2 июня 2000 года № 80-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статью 3 Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» ( в ред. от 19.07.2013г.) // СПС «Консультант Плюс». То есть, законодателем было осуществлено преобразование товарных обязательств в денежные.

Особенности содержания обязательства, определяемого типом договора

В зависимости от направленности своего результата договоры традиционно подразделяются на договоры о передаче имущества, договоры о выполнении работ, об оказании услуг и договоры на учреждение различных образований Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. Изд. 2-е, испр. - М.: Статут,2011. - С. 399..

1) Если в соответствии с договором на муниципальное образование возлагается обязанность (обязательство) по передаче муниципального имущества, то возникновение и исполнение такого обязательства должно соответствовать требованиям, установленным законодательством РФ о приватизации муниципального имущества.

Приватизация муниципального жилья производится на безвозмездных началах, что даёт основания квалифицировать возникающие отношения как договор дарения, по которому даритель безвозмездно передает одаряемому вещь в собственностьКрашенинников П.В. Сделки с жилыми помещениями: Комментарий гражданского и жилищного законодательства и практика его применения. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Статут, 2012. - С. 9.. В литературе нет единого мнения по вопросу о соотношении договора дарения и отношений по приватизации жилья. Одни авторы относят приватизацию к дарениюБогданова Н.Д. Совершение нотариальных действий с квартирами, принадлежащими гражданам на праве собственности // Известия вузов. Правоведение. - 1994. - № 4. - С. 99.. По мнению иных, «только по наличию сходства в одном признаке - безвозмездном характере передачи имущества, ... не следует проводить подобные аналогии, так как в отличие от договоров дарения сделки по приватизации жилья являются правоотношениями, направленными на преобразование отношений жилищного найма в ... муниципальном жилищном фонде в правоотношения собственности его пользователей, в чем и заключается их основное своеобразие»Исрафилов И. Возникновение права общей собственности при приватизации квартиры //Юриском. -2010.с.79.. Полагается, что договор приватизации жилья, обладая определенным своеобразием, относится к типу договоров дарения, поскольку обладает всеми родовыми признаками последнего. По этому договору происходит безвозмездная передача вещи из муниципальной собственности в собственность граждан. Признание за договором приватизации как основание для прекращения жилищного найма не влияет на квалификацию отношений по переходу вещного права на жилое помещение, потому что отношения найма и отношения собственности складываются в различных плоскостях. Таким образом, договор приватизации жилья можно отнести к разновидности договора дарения с участием муниципального образования на стороне дарителя.

2) Муниципальное образование не вправе принимать на себя договорные обязательства, предусматривающие выполнение работ или оказание услуг.

Муниципальное образование в силу своих особенностей не способно совершать действия по выполнению работ или оказанию услуг. Муниципальное образование непосредственно осуществляет деятельность по решению вопросов местного значения, но эти действия совершаются в порядке реализации его правосубъектности. Поэтому, в объём гражданской правоспособности муниципального образования возможность оказания услуг и выполнения работ не входит.

В связи с невозможностью выполнения работ, оказания услуг, а также указанной ранее передачи товаров, муниципальное образование не вправе выступать в качестве клиента по договору финансирования под уступку денежного требования (факторинга). В соответствии со ст. 824 ГК РФ по данному договору финансовому агенту передаются денежные требования клиента (кредитора) к третьему лицу (должнику), вытекающие из предоставления клиентом товаров, выполнения им работ или оказания услуг третьему лицу.

Невозможность оказания услуг муниципальным образованием создаёт ограничения на заключение данным субъектом договора ренты на условиях пожизненного содержания гражданина с иждивением. Статья 602 ГК РФ возлагает на плательщика ренты оказание некоторых услуг (обеспечение потребностей в жилище, питании и одежде, уход), которые могут быть реализованы действиями работника муниципального учреждения или работника социальной службы Кудреватых С. А. Частноправовое регулирование организации и деятельности социальных служб // Социальная защита населения в регионе: Учебное пособие. / Под общ. ред. Попова В.Г. - Екатеринбург: УрАГС,2007. - С. 120., а не муниципальным образованием. Таким образом, такие договоры могут быть заключены муниципальным предприятием или учреждением социального обеспечения.

Участвовать на стороне арендатора или ссудополучателя по договорам, которые предусматривают передачу имущества в пользование, возможно в случае, если муниципальное образование способно осуществлять пользование имуществом. Прямого запрета на участие муниципальных образований на стороне арендатора законом не определено. Но в то же время сущность арендных отношений предполагает, что арендатор непосредственно владеет и пользуется имуществом. В связи с этим необходимо разграничивать случаи, когда имуществом пользуется орган местного самоуправления для обеспечения своей деятельности (тогда арендатором должен выступать именно муниципальный орган), и когда извлечение полезных свойств имуществом осуществляется муниципальным образованием непосредственно. Так, получение имущества в аренду возможно в целях организации представительства муниципального образования на территории другого муниципального образования, субъекта РФ или иностранного государства.

Основной разновидностью договорных отношений с участием муниципального образования является муниципальный заказ.

Mуниципальный заказ формируется на основе социальных норм - показателей необходимой бюджетной обеспеченности населения жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими важными для населения услугами в натуральном и денежном выражении. Его целями являются эффективное и открытое расходование средств местных бюджетов, развитие добросовестной конкуренции, содействие обеспечению занятости населения и приоритета российского товаропроизводителя.

ГК РФ содержит нормы, регулирующие отношения, возникающие при поставках товаров для государственных или муниципальных нужд (§ 4 гл. 30 ГК РФ), а также при выполнении работ для государственных или муниципальных нужд (§ 5 гл. 37 ГК РФ).

Объектом удовлетворения муниципальных потребностей выступают товары, работы и услуги. В соответствии со ст. 455 ГК РФ к товарам относятся любые вещи, кроме вещей, изъятых из гражданского оборота. Это могут быть вещи, объединённые родовыми признаками и индивидуально-определенные; движимые и недвижимые; предназначенные для личного, домашнего или семейного назначения либо приобретаемые для предпринимательской деятельности. К вещам (товарам) относятся предметы внешнего мира, находящиеся в твердом, жидком, газообразном и ином физическом состоянии. С учетом п. п. 2 и 4 ст. 454 ГК РФ под товаром следует понимать и иные объекты гражданского оборота, упомянутые в ст. 128 ГК РФ : ценные бумаги, валютные ценности, имущественные права. Товары служат объектом купли-продажи по договору купли-продажи, поставки по договору поставки, поставки для государственных или муниципальных нужд по государственному (муниципальному) контракту.

К работам относятся действия, направленные на достижение материального результата, отделимого от действия, по изготовлению или переработке вещи, проектные, изыскательские работы, научные исследования, разработка образцов нового изделия, конструкторских технологий на него или новой технологии и выполняемые на основании договора подряда (ст. ст. 702 - 729 ГК РФ,) договора бытового подряда (ст. ст. 730 - 739 ГК РФ), договора строительного подряда (ст. ст. 740 - 757 ГК РФ), договора подряда на выполнение проектных и изыскательских работ (ст. ст. 758 - 762 ГК РФ), государственных или муниципальных контрактов на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд (ст. ст. 763 - 768 ГК РФ), договоров на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ (ст. ст. 769 - 778 ГК РФ).

Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 21.07.2005 года №94-ФЗ (в ред. от 02.07.2013г.) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» ( в ред. от 02.07.2013г.) //СПС «Консультант Плюс» установлен новый порядок размещения государственных и муниципальных заказов.

Необходимо обратить внимание на следующие положения данного закона.

Mуниципальными заказчиками выступают органы местного самоуправления или уполномоченные указанными органами на размещение заказов получатели бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств. Новеллой вышеуказанного закона явилось то, что получатели бюджетных средств (например, бюджетные учреждения) вправе выступать муниципальными заказчиками только в случае, если они специально уполномочены на это органами местного самоуправления. А в соответствии со ст. 72 БК РФ в редакции до февраля 2006 года бюджетные учреждения могли выступать заказчиками наравне с органами местного самоуправления и специального уполномочивания не требовалось.

Или также может быть создан специальный орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, который осуществляют функции по размещению заказа, за исключением подписания муниципального контракта, поскольку муниципальные контракты подписываются непосредственно самими муниципальными заказчиками. Порядок наделения вышеуказанными полномочиями специального органа устанавливается решением о создании такого уполномоченного органа (соответствующим муниципальным правовым актом).

Заказчик (уполномоченный орган) также вправе привлекать на основе договора юридическое лицо для осуществления функций по размещению заказа путем проведения конкурса или аукциона на право заключить муниципальный контракт (разработки конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций). Однако такой организации могут быть переданы не все функции. Заказчиком (уполномоченным органом) должны осуществляться следующие функции: создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены муниципального контракта, предмета и существенных условий муниципального контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение. И только заказчиком может осуществляться подписание муниципального контракта.

Таким образом, способами размещения муниципального заказа в соответствии со ст.10 Федерального закона от 21.07.2005 года №94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» являются:

1) торги в форме конкурса (открытого или закрытого);

2) торги в форме аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

3) запрос котировок;

4)размещение у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

5) размещение заказа на товарных биржах.

Pешение о способе размещения заказа принимается заказчиком (уполномоченным органом), однако Закон о закупках устанавливает определенные требования, которые влияют на избрание той или иной формы. Например, закрытый конкурс проводится только по согласованию с уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти.

Законом о закупках подробно определяется порядок размещения заказа в каждой из указанных форм, в том числе особенности проведения аукциона в электронной форме, а также особенности размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. В качестве примера спорных правоотношений по муниципальному контракту можно привести постановление ФАС Волго-Вятского округа Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 01.09.2010г. по делу №А17-4742/2009//СПС «Консультант Плюс», который оставил без изменения решение Арбитражного суда Ивановской области по заявлению муниципального образования (Администрации Заволжского муниципального района Ивановской области) к ООО «Строймастер» о взыскании неустойки за несвоевременное исполнение муниципального контракта. В соответствии с позициями судов нарушение срока исполнения муниципального контракта и просрочка в его оплате являются существенными основаниями для взыскания неустойки. Стороны предусмотрели начало и окончание работ при подписании контракта, на момент рассмотрения дела он не изменялся и не расторгался, что явилось основанием для признания его судом заключённым с соблюдением всех необходимых условий.

Муниципальным контрактом является договор, заключённый органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета.

Учитывая изложенные выше определения понятия «муниципальный заказ», можно выделить ряд характерных признаков муниципального контракта или их совокупности (муниципального заказа):

1. Стороной муниципального контракта является муниципальное образование как субъект гражданского права.

2. Целью заключения муниципального контракта выступает удовлетворение муниципальных нужд для обеспечения решения вопросов местного значения.