Понятие, признаки, виды правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления

Должностные лица МС могут быть привлечены к административной и уголовной ответственности в зависимости от совершенного противоправного деяния, а в определенных случаях также и к дисциплинарной ответственности.

Административная ответственность должностного лица МС наступает за совершение административного правонарушение, конкретные составы которого установлены в Кодексе РФ об административных правонарушениях, федеральных законах и законах субъектов РФ.

Так, статья 14.9. «Ограничение свободы торговли» КоАП РФ, предусматривает, что «Действия должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ или должностных лиц органов местного самоуправления, направленные на незаконное ограничение свободы торговли, то есть недопущение на местные рынки товаров из других регионов РФ либо запрещение вывоза местных товаров в другие регионы РФ, влекут наложение административного штрафа в размере от сорока до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда».

Основанием уголовной ответственности должностные лица МС может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного УК РФ в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо МС, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), превышении должностных полномочий (ст. 286), неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст. 287), незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), получении взятки (ст. 290), служебном подлоге (ст. 292), халатности (ст. 293). Так, в частности в части 2 ст. 237 УК РФ предусматривается наказание вплоть до лишения свободы на срок до пяти лет за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, если эти действия совершены лицом, занимающим государственную должность РФ или субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления, обязанным обеспечивать население такой информацией.

Применение к должностным лицам МС дисциплинарных мер в качестве ответственности перед государством может осуществляться на основании частного определения суда (ст. 226 ГПК РФ) органом или руководителем, имеющим право назначать и увольнять соответствующее должностное лицо.

Гарантии прав депутатов, членов выборных органов МС, выборных должностных лиц МС при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов МС, выборных должностных лиц МС, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Органы МС могут быть также субъектами государственно-правовой ответственности. Основанием этой ответственности представительного органа МС, главы муниципального образования либо главы местной администрации может стать несвоевременное исполнение ими решения суда. Так, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законом, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда. Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Новацией Федерального закона стало введение в качестве санкций государственно-правовой ответственности временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Отдельные полномочия органов МС могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ в случае:

1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов МС возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований вступает в силу с 1 января 2008 года ;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В случае наступления вышеуказанного второго основания в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года. (вступает в силу с 1 января 2008 г.)

Временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица субъекта Федерации в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ для утверждения законом субъекта РФ, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае наступления вышеуказанного третьего основания решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов МС принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Указанные решения органов государственной власти субъектов РФ, могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность перед физическими и юридическими лицами. Эта ответственность наступает вследствие нарушения законных прав и интересов граждан и юридических лиц в порядке, установленном федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. Существуют два порядка рассмотрения и защиты законных прав и интересов физических и юридических лиц - административный и судебный.

Граждане согласно ст. 33 Конституции вправе обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы МС. Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленном законодательством порядке и в установленные сроки, давать их мотивированные ответы, принимать меры в случаях нарушения прав гражданина по их защите и восстановлению, а также привлекать виновных к дисциплинарной или административной ответственности.

Аналогично в административном порядке могут обращаться за защитой своих законных прав и интересов юридические лица.

Недостатком административного порядка разрешения жалоб является то, что они часто рассматриваются заинтересованными органами, связанными с теми, чьи акты и действия (бездействие) обжалуются ведомственными и корпоративными интересами; при этом рассматриваются негласно, в отсутствии заявителя; к тому же нередко работниками, не имеющими правовой подготовки.

Возможности для объективного рассмотрения жалобы-иска в суде повышаются, т.к. стороны в процессе равны. Если судебному разрешению вопросы по закону не должно предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом, то граждане непосредственно выбирают административный или судебный порядок обжалования либо административный, а затем судебный порядок.

В случае нарушения органами и должностными лицами МС прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

Ответственность органов МС может наступать и в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами (например, при осуществлении прав собственника в отношении муниципального имущества).

В практике еще не много судебных дел, возникающих в связи с обжалованием актов и действий органов МС и должностных лиц. Одна из причин - недостаточная осведомленность граждан и организаций - субъектов таких правоотношений о возможности судебной защиты нарушенных прав. Данный вывод подтверждается и тем обстоятельством, что большинство дел этой категории возбуждается по заявлениям прокуроров. Но с каждым годом граждане все успешнее отстаивают свои права, нарушенные решениями местных администраций. Так, Н. Модин, приводит следующие примеры:

Гражданин С. обратился с жалобой на неправомерные действия администрации Автозаводского района (г. Тольятти), отказавшейся разрешить строительство второго этажа над хозблоком, расположенным на его приусадебном участке.

Граждане И., Н. и М., изъявившие желание вести крестьянское хозяйство, но не являющиеся фермерами, предъявили иск к Суздальской районной администрации (Владимирская область) с требованием предоставления земельных участков для ведения крестьянского хозяйства в конкретном месте, в районе дер. Внуково, из земель АО "Калининский". Истцы сослались на то, что они подали заявления в районную администрацию о предоставлении им этих участков, однако постановлением главы администрации района они были распределены между другими хозяйствами. Считая данное постановление незаконным, истцы просили обязать ответчика предоставить им земельные участки в указанном месте, полагая, что имеют преимущественное право на них, так как они необходимы для ведения крестьянского хозяйства.

Упомянутые акты органов МС суды признали незаконными, нарушающими права граждан, в обоих случаях был возмещен материальный ущерб см: Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия.// "Российская юстиция" № 1, 2000 г..

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов МС либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону акта, возмещается за счет казны муниципального образования согласно ст. 1069 ГК. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно - административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов МС, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов.

Статья 1069 ГК говорит о незаконных действиях (бездействии). Под ними понимаются деяния, противоречащие не только законам, но и другим правовым актам. Виды и формы подобных деяний весьма многообразны. Ими могут быть различные приказы, распоряжения, постановления, указания и иные властные предписания (не имеет значения, сделаны они в письменной или устной форме), которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, ибо в области властно - административных отношений требуется активность, а непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может привести к причинению вреда.

Признание актов органов МС незаконными и недействительными осуществляется как общими, так и арбитражными судами.

Ответственность местных администраций по ст. 1069 ГК наступает при нанесении вреда как гражданину, так и юридическому лицу. Первый может требовать за причинение ему ущерба в сфере властно - административных отношений компенсации также и морального вреда (ст. 151 ГК). Если вред причиняется не в сфере властно - административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автомашина администрации района причинила увечье гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК) либо на специальных основаниях (ст. 1079 ГК).

Убытки или вред подлежат возмещению при наличии вины и доказанности причинной связи между убытками или причиненным вредом и незаконными действиями (бездействием) либо актами причинителя вреда. Возмещение ущерба может быть осуществлено как добровольно, так и по решению суда. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинены убытки или вред, гражданско-правовой ответственности перед потерпевшим не несут. Возмещению убытков или вреда производятся из казны муниципального образования. В ГК РФ четко определено, к кому предъявляются требования в случаях, когда в силу закона вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Как правило, в этих случаях ответчиками выступают соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК). Исключение из правила допускается лишь тогда, когда законом или иными правовыми актами такая обязанность возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Орган МС, возместивший убытки или вред, причиненный его работником при исполнении им служебных, должностных или иных трудовых обязанностей, имеет право обратного требования (регресса) в этому лицу в пределах его среднего месячного заработка, а в случаях, предусмотренных ст. 243 Трудового кодекса РФ, в полном размере причиненного ущерба.

В Гражданском кодексе РФ впервые установлены нормы, допускающие использование правил о деликтной ответственности не только для компенсации, но и предупреждения причинения вреда (ст. 1065). При этом используются специальные, не предусмотренные в числе общих (ст. 12 ГК) способы защиты: запрещение деятельности, еще не причиняющей вред, но создающей опасность причинения его в будущем (например, прекращение строительства предприятия), а также приостановление или прекращение деятельности, которая уже причиняет вред, продолжает его причинять или угрожает новым вредом (речь может идти о действующем предприятии). При этом приостановка деятельности не всегда должна предшествовать прекращению. Суд в зависимости от обстоятельств дела сам избирает один из способов, указанных в ст. 1065 ГК. Для применения нормы достаточно одного факта - опасности причинения вреда в будущем; наличие вины в этих случаях необязательно. В самой статье предусмотрено лишь одно обстоятельство, при котором возможен отказ в иске о приостановлении или прекращении соответствующей деятельности: если это будет противоречить общественным интересам. Оценку данному факту дает суд, основываясь на исследовании всех обстоятельств дела. В качестве ответчика по таким делам могут выступать органы МС, ведущие различное строительство.

Обязанность любой власти - и местной, и государственной - не только бороться с нарушениями законов и прав граждан, но и превентивными мерами пресекать их еще на

Список использованных источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12. 1993 // "Российская газета" - 1993 - № 237 - 25 дек

2. Европейская Хартия местного самоуправления (Принята в г. Страсбурге 15.10.1985) // Бюллетень международных договоров. 1998. N 11. С. 42 - 55.

3. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ // СЗ РФ 17.06.1996, № 25, ст. 2954

4. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // "Российская газета" от 22 декабря 2001 г., № 249

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 23.12.2003)// "Собрание законодательства РФ", 29.01.1996, N 5, ст. 410,

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 09.05.2004)// "Российская газета", N 256, 31.12.2001,

7. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 02.01.2000) «О прокуратуре Российской Федерации» // "Российская газета", N 229, 25.11.1995.

8. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 12.08.1995) // "Собрание законодательства РФ", 28.08.1995, N 35, ст. 3506

9. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 19.06.2004) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) // "Собрание законодательства РФ", 06.10.2003, N 40, ст. 3822

10. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 1999, N 42, ст. 5005

11. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»//Собрание законодательства РФ", 15.05.2000, N 20, ст. 2112

12. Закон Омской области, от 14.12.1995 N 37-ОЗ "О местном самоуправлении в Омской области"// "Ведомости Законодательного Собрания Омской области", N 6, 1995

13. Решение Омского городского Совета от 20.09.95 N 92 «Об уставе города Омска» // "Бюллетень Омского городского Совета", N 2, 1995

14. "Комментарий к Конституции Российской Федерации" (под ред. Л.А. Окунькова) -М.: Издательство БЕК, 1996 с. 284

15. Андреева И.А. Реформа местных органов власти и территориального самоуправления в Польше (1990 г.). //Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993.

16. Бессарабов В. Прокуратура и органы местного самоуправления // "Законность" № 5, 2001

17. Васильев В.И. "Местное самоуправление: закон четвертый"// "Журнал российского права", N 1, 2004

18. Винокуров А. Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления.// "Законность" № 9, 1998 г.

19. Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право /2-е изд. - СПб.: Питер, 2005 (Серия «Краткий курс»)

20. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М. 1995, № 4.

21. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юрист, 1997.

22. Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия. // "Российская юстиция" № 1, 2000 г.

23. Постовой И.В. Муниципальное право России: Учебник. 2-е издание. - М.: Юриспруденция 2000

24. Усанов В.Е, Хмелевский С.В. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: Учебник - М.: ПЕР СЭ, 2000

25. Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие. Тюмень, 1995.

26. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.: Издательская группа 'ФОРУМ- ИНФРА-М', 1998

27. Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а Взаимодействие // "Российская юстиция" № 4, 2001 г.