Правовое регулирование перевода земель из одной категории в другую

· с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель;

· с размещением объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

В Республике Саха (Якутия) на 1 января 2014 года общая площадь земель сельскохозяйственного назначения составила 19 446,5 тыс. га (рис.1.). По сравнению с предшествующим годом общая площадь данной категории уменьшилась на 2,8 тыс. га: на 2,4 тыс. га уменьшилась за счет увеличения административной границы г. Якутска, на 0,1 тыс. га уменьшилась за счет перевода в землю промышленности… и иного специального назначения, и на 0,3 тыс. га уменьшилась за счет перевода в землю особо охраняемых территорий.

Земли сельскохозяйственного назначения состоят из сельскохозяйственных и несельскохозяйственных угодий. По состоянию на 1 января 2014 года площадь сельскохозяйственных угодий составила 885,9 тыс. га (4,6% от общей площади данной категории земель) и за отчетный год уменьшилась на 2,7 тыс. га. Пашни уменьшились на 0,3 тыс. га, многолетние насаждения уменьшились на 0,1 тыс. га, сенокосы уменьшились на 0,1 тыс. га, пастбища уменьшились на 2,7 тыс. га. Кормовые угодья (сенокосы и пастбища) составляют 778,2 тыс. га, т.е. 87,8% от общей площади сельхозугодий, что свидетельствует о животноводческом направлении сельскохозяйственных предприятий.

В соответствии со ст. 79 ЗК РФ, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. Также в ст. 88 ЗК РФ организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель.

Что касается особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, то они предоставляются для указанных целей в соответствии со ст. 79 Земельного кодекса РФ в исключительных случаях и после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода.

Например: согласно, Закону Республики Саха (Якутия) от 11 октября 2005 года N 563-III «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Республике Саха (Якутия)» установлены меры государственной поддержки и государственного регулирования деятельности в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в условиях вечной мерзлоты в Республике Саха (Якутия). Согласно статье 11 указанного Закона:

1. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-производственных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, предприятий, организаций и учреждений, занимающихся элитным и репродукционным семеноводством сельскохозяйственных культур включаются в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

2. Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается, утверждается Правительством Республики Саха (Якутия).

По нашему мнению было бы целесообразным в ЗК РС(Я) установить запрет перевода особо ценных продуктивных земель в другие категории. Для этого предлагаем ст. 37 ЗК РС(Я) дополнить пунктом 4 следующего содержания:

«Запрещается перевод земель или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, отнесенных к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, в том числе сельскохозяйственным угодьям опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень по Республике Саха (Якутия), в другую категорию».

В пункте 2 статьи 2 Закона указано, что перечень прилагаемых к ходатайству документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения устанавливается субъектом Российской Федерации, а иных земель - Правительством РФ. Вместе с тем пункт 4 этой же статьи содержит закрытый перечень документов, прилагаемых к ходатайству при переводе всех категорий земель. Данный вопрос всплывал и в судебной практике.

Так, прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими некоторых положений Требований к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов о переводе земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, утвержденных Постановлением администрации Новосибирской области от 29 августа 2005 г. N 65. В обоснование требований прокурор указал на то, что оспариваемые положения противоречат положениям Закона, поскольку устанавливают дополнительные требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов о переводе земель из одной категории в другую.

Решением Новосибирского областного суда в удовлетворении заявления отказано.

Суд кассационной инстанции оставил решение в силе, обосновав тем, что в силу п. 1 и п. 2 ст. 2 Закона содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации.

В отношении иных земель содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Отвергая доводы прокурора о том, что оспариваемые им положения устанавливают дополнительные требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов к требованиям, содержащимся в Законе, суд исходил из того, что перечень сведений, которые должны указываться в ходатайстве, и перечень необходимых документов, прилагаемых к ходатайству, указанные в Законе, касаются перевода земельных участков, но не земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.

Поэтому отклонены судом как несостоятельные доводы прокурора о тождественности понятий «земля» и «земельный участок»

Судебная практика подтверждает, что для перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда наличия мнения правообладателя недостаточно, необходимо получение его согласия. Так, 9 октября 2008 г. Правительством Ярославской области принято Постановление N 537-п «О переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда». В качестве приложения к данному Постановлению утвержден Перечень земельных участков, переводимых из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда.

Сельскохозяйственный производственный кооператив «Призыв» ( СПК «Призыв») обратился в суд с заявлением об оспаривании указанного выше акта, ссылаясь на то, что перевод поименованного в нем земельного участка из одной категории земель в другую противоречит требованиям ЗК РФ и ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», произведен без согласия кооператива и нарушает его право постоянного (бессрочного) пользования данным участком.

Решением Ярославского областного суда от 11 декабря 2009 г. требования СПК «Призыв» удовлетворены, признаны не действующими с момента вступления решения суда в законную силу соответствующие пункты перечня земельных участков, переводимых из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда.

В кассационной жалобе заинтересованное лицо (Правительство ЯО) утверждало, что при разрешении вопроса о переводе земельного участка из одной категории в другую учету подлежит лишь мнение собственника такого участка; отсутствие согласия правообладателя не является основанием к отказу в переводе земельных участков из одной категории в другую.

Кассационная инстанция оставила предыдущие решения судов в силе, обосновав тем, что нарушение установленного Земельным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к иным категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Состав и порядок подготовки документов для перевода земельных участков из одной категории в другую установлен статьей 2 Закона. К ходатайству должно быть приложено в числе других документов согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.

Право исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления ходатайствовать о переводе земельных участков в составе земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков предусмотрено Законом только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Из содержания оспариваемого заявителем кассационной жалобы Постановления не следует, что земли сельскохозяйственного назначения переведены в земли лесного фонда именно в указанных целях.

Между тем согласие СПК «Призыв» к ходатайству о переводе указанного земельного участка в категорию земель лесного фонда приложено не было, такое согласие у СПК «Призыв» не испрашивалось.

Аналогичные дела рассматривались Верховным Судом РФ из той же Ярославской области.

Таким образом, изменение целевого назначения земельных участков из состава сельскохозяйственных земель возможно только в установленных федеральным законом случаях, т.е. ЗК РФ, ФЗ «О переводе земель…», а также земельное законодательство субъектов Российской Федерации. В Республике Саха (Якутия) особенности перевода земель, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия) и муниципальной собственности, из одной категории в другую имеет Земельный кодекс Республики Саха (Якутия). ФЗ «О переводе земель…» предусмотрены основания для отказа в переводе из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, он установлен в отношении двух видов земельных угодий. Один определяется по количественным показателям, т.е. по кадастровой стоимости земель, которая должна превышать на 50% и более средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), другой - по качественному показателю - как особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья.

В заключение параграфа необходимо отметить следующее:

согласно статьи 79 ЗК РФ, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. В целях сохранения указанных земель предлагаем статью 37 ЗК РС(Я) дополнить пунктом 4 следующего содержания:

«Запрещается перевод земель или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, отнесенные к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень по Республике Саха (Якутия), в другую категорию».

2.2 Исследование особенностей перевода земель лесного фонда

Земли лесного фонда занимают самую большую площадь среди всех категорий земель, составляющую 64,8% земельного фонда РФ. Согласно ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли. По данным Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) по состоянию на 1 января 2014 года площадь земель лесного фонда на территории Республики Саха (Якутия) составила 252 821, 0 тыс. га или 82% от всей площади республики (рис.2).

Значительную площадь земель лесного фонда занимают леса - 63,2% (159 804,3 тыс. га) и прочие угодья - 29,8% (75 372,4 тыс. га).

Основное целевое назначение земель лесного фонда - использование их в качестве средства производства в лесном хозяйстве.

В соответствии со ст. 101 ЗК РФ все земли лесного фонда делятся на две основные группы, а именно:

- лесные земли, к которым относятся: земли, покрытые лесной растительностью, и земли, не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления (вырубки, гари, погибшие древостои, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами, и иные);

- нелесные земли (земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства), в том числе: земли, предназначенные для нужд лесного хозяйства (земли, занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли), а также иные земли, расположенные в границах лесного фонда (земли, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли). Земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, следовательно, о переводе земель лесного фонда в другую категорию принимается по решению Правительства РФ. Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий нельзя путать с переводом лесных земель в нелесные. Перевод лесных земель в нелесные категорию земель не меняет, меняется только их использование в целях видов лесопользования, установленных Лесным кодексом РФ (далее ЛК РФ).

ЛК РФ различает защитные, эксплуатационные и резервные леса.

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов.

К резервным лесам относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины.

Согласно ст. 102 ЛК РФ, к защитным лесам относятся: леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях; леса, расположенные в водоохранных зонах; леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов (леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации; зеленые зоны; лесопарковые зоны; городские леса; леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов); ценные леса (государственные защитные лесные полосы; противоэрозионные леса; леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах; леса, имеющие научное или историческое значение; орехово-промысловые зоны; лесные плодовые насаждения; ленточные боры; запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов; нерестоохранные полосы лесов).

Действующее земельное, лесное законодательство последовательно закрепляют принцип целевого использования лесных земель, при этом правовой режим земель лесного фонда находится в полной зависимости от правового режима лесных ресурсов.

Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий - является исключительной мерой, для которой установлен специальный порядок.

В соответствии с нормами действующего законодательства перевод земель лесного фонда в земли иных категорий возможен только по решению Правительства РФ.

В ч. 1 статьи 11 ФЗ «О переводе земель…» законодатель дает исчерпывающий перечень случаев, когда возможен перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий. Расширительному толкованию данный перечень не подлежит.

К таким случаям относятся:

· организация особо охраняемых природных территорий;

· установление или изменение границ населенных пунктов;

· размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

· создания туристско-рекреационных особых экономических зон (ст. 11 ФЗ «О переводе земель…»).

Таким образом, ни в каких других, кроме указанных, случаях не допускается осуществления перевода рассматриваемой категории земель или земельных участков в составе таких категорий в земли других категорий.

Состав и порядок подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий. Данный вопрос урегулирован Постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 N 48 «О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий».

На ФЗ «О переводе земель…» ссылается и ст. 9 Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ, предусматривающая, что земли, на которых расположены ранее созданные в целях освоения лесов поселки в границах земель лесного фонда, подлежат переводу в земли населенных пунктов. Запрещается размещение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан на землях лесного фонда, а также предоставление лесных участков гражданам для ведения дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства.

Таким образом, перевод лесных земель в земли иных категорий носит исключительный, императивный характер. В других случаях перевод земель лесного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию запрещен.

Важно заметить, что данные правила должны применяться с учетом дополнительных требования земельного и лесного законодательства РФ. В частности, необходимо акцентировать внимание на особенностях перевода лесных земель в зависимости от основания перевода.

В федеральном законодательстве нет как определения объектов государственного и муниципального значения, так и их перечня. По мнению юристов: Анисимова А.П., Матохина А.Е., Савенко О.В., к объектам государственного и муниципального значения следует отнести: федеральные энергетические системы и энергетические системы регионального значения; атомной энергии; обороны и безопасности; федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; обеспечивающие космическую деятельность; обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации; линейные - федерального и регионального значения, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий; электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов; объекты здравоохранения; культуры и искусства; социального и коммунально-бытового обслуживания и т.д.

В связи с тем, что ЛК РФ предусматривает такой вид использования лесов как 12) строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений, морских портов, морских терминалов, речных портов, причалов (пп.12 п.1 ст. 25 ЛК РФ); строительство, реконструкция, эксплуатация линейных объектов (пп.13 п.1 ст. 25 ЛК РФ), к линейным объектам относит линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов (пп 4. П.1 ст. 21 ЛК РФ), то нет надобности в переводе земель лесного фонда в другую категорию для строительства федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи, а также транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения; автомобильные дороги общего пользования в границах населенных пунктов и между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения местного значения в границах населенных пунктов и вне границ населенных пунктов; объекты здравоохранения; культуры и искусства; социального и коммунально-бытового обслуживания и т.д.

Рассмотрим непосредственно порядок перевода лесных земель в земли иных категорий. В качестве заявителя о переводе земель может выступать - физическое лицо, индивидуальный предприниматель, юридическое лицо, государственный орган или орган местного самоуправления.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 48 в состав документации о переводе, представляемой Министерством природных ресурсов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации, входят: а) ходатайство физического лица, индивидуального предпринимателя, юридического лица, государственного органа или органа местного самоуправления (далее - заявитель);

б) копии документов, подтверждающих личность заявителя - физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;

в) акт выбора участка земель лесного фонда с приложением к нему плана (чертежа) с краткой характеристикой участка по материалам лесоустройства, описанием имеющихся на участке сооружений и объектов и указанием категории земель, прилегающих к границам участка. При наличии охранной, санитарно-защитной зон промышленного или иного объекта на участке земель лесного фонда на план (чертеж) наносятся их границы;

г) решение Федерального агентства лесного хозяйства об утверждении акта выбора;

д) акт натурного технического обследования участка земель лесного фонда, содержание, а также порядок подготовки и утверждения которого устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации;

ж) схема (проект) размещаемого на участке земель лесного фонда объекта, составленная с учетом схем территориального планирования соответствующих территорий в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности и согласованная с органами архитектуры и градостроительства;

к) справка территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере недропользования об отсутствии на выбранном участке земель лесного фонда полезных ископаемых, а при их наличии - разрешение органа государственного горного надзора на освоение указанного участка;

м) выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на участок земель лесного фонда, перевод которого предполагается осуществить;

н) проект акта Правительства Российской Федерации о переводе;

о) положительное заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами.

Территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства в месячный срок с даты обращения заявителя обеспечивает выбор участка лесного фонда и проведение процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими органами исполнительной власти либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата. Результаты выбора участка лесного фонда оформляются актом выбора.

Акт выбора и прилагаемый к нему план (чертеж) составляются в 3 экземплярах и утверждаются в 10-дневный срок с даты их составления территориальным органом Федерального агентства лесного хозяйства, при этом 1 экземпляр акта выбора и плана (чертежа) остается в указанном территориальном органе, 1 экземпляр выдается заявителю и 1 экземпляр направляется в лесхоз Федерального агентства лесного хозяйства по месту нахождения соответствующего участка лесного фонда.

Акт выбора и план (чертеж) являются основанием для подготовки документации, обосновывающей перевод в заявленных целях, и действуют в течение 3 лет.

Заявитель сформировав всю необходимую документацию, вместе с ходатайством представляет ее в территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства по месту нахождения участка лесного фонда, перевод которого предполагается осуществить.

В ходатайстве о переводе указываются:

а) границы, местоположение и площадь участка лесного фонда;

б) категории земель, из которой и в которую предполагается осуществить перевод;

в) цель и обоснование перевода земель лесного фонда в другую категорию земель.

Территориальный орган Федерального агентства лесного хозяйства в 2-недельный срок с даты представления заявителем документации представляет ее в Федеральное агентство лесного хозяйства либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата.

Федеральное агентство лесного хозяйства в 2-недельный срок с даты получения представленной его территориальным органом документации осуществляет подготовку в установленном порядке проекта акта Правительства Российской Федерации о переводе и представляет в Министерство природных ресурсов Российской Федерации документацию о переводе либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата.

Федеральное агентство лесного хозяйства до представления проекта акта Правительства Российской Федерации в Министерство природных ресурсов Российской Федерации направляет его на государственную экологическую экспертизу и в 2-недельный срок с даты получения заключения государственной экологической экспертизы по проекту акта Правительства Российской Федерации о переводе представляет в Министерство природных ресурсов Российской Федерации документацию о переводе либо возвращает заявителю материалы с обоснованием причин возврата.

Министерство природных ресурсов Российской Федерации вносит в 5-дневный срок в Правительство Российской Федерации проект акта Правительства Российской Федерации о переводе с приложением документации о переводе либо возвращает представленные материалы на доработку в Федеральное агентство лесного хозяйства.

В заключение данного параграфа подчеркнем:

1) перевод земель лесного фонда в земли иных категорий возможен только по решению Правительства РФ.

2) перевод земель лесного фонда в земли иных категорий нельзя путать с переводом лесных земель в нелесные. Перевод лесных земель в нелесные категорию земель не меняет, меняется только их использование в целях видов лесопользования, установленных Лесным кодексом РФ.

3) В соответствии со ст. 11 ФЗ «О переводе земель…» перевод земель лесного фонда возможен только в случаях:

· организации особо охраняемых природных территорий;

· установления или изменения границ населенных пунктов;

· размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

· создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

В федеральном законодательстве нет как определения объектов государственного и муниципального значения, так и их перечня. На наш взгляд, такой перечень необходим и к объектам государственного значения следует отнести: обороны и безопасности; обеспечивающие космическую деятельность; обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации. А основание перевода земель лесного фонда для размещения объектов муниципального значения исключить, т.к. рассматриваемый закон содержит основания перевода земель лесного фонда в случае установления или изменения границ населенного пункта. В таком случае будет реализован принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

2.3 Рассмотрение особенностей перевода земель особо охраняемых территорий и объектов

Земли особо охраняемых территорий и объектов выделены по своему целевому назначению в отдельную категорию земель в соответствии с п.1 ст.7 ЗК РФ. Основные нормы, определяющие правовой режим этой категории земель, содержатся в гл. XVII ЗК РФ «Земли особо охраняемых территорий и объектов». Статья 94 ЗК РФ относит к землям особо охраняемых территорий земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично их хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

Таким образом, выделяется три основных признака земель особо охраняемых территорий: особая экологическая и социально-экономическая значимость (ценность), ограничение в обороте или изъятие из оборота, особый правовой режим.

Общая площадь земель (земельных участков), учтенных в государственном кадастре недвижимости в рассматриваемой категории, на 1 января 2014 года составила 46,8 млн. га.

Земли особо охраняемых природных территорий, вошедшие в данную категорию и составляющие большую ее часть, занимали 46,6 млн. га (рис.3). Значительные площади этих земель сосредоточены в Красноярском крае (9,6 млн. га), Республика Саха (Якутия) (12,2 млн. га), Коми (2,6 млн. га) и Бурятия (2,1 млн. га), Хабаровском крае (1,6 млн. га), Иркутской (1,5 млн. га) и Архангельской (2,8 млн. га) областях, Ямало-Ненецком автономном округе (1, 5 млн. га).

Площадь земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов составила в целом по стране 31,8 тыс. га. Площадь земель рекреационного назначения составила 186,6 тыс. га.

Удельный вес земель историко-культурного назначения в общей площади земель, отнесенных к данной категории, невелик. Их общая площадь составляет всего 18,1 тыс. га.

По сравнению с предшествующим годом общая площадь земель, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий и объектов, увеличилась на 759,6 тыс. га. Наибольшее увеличение площади земель категории наблюдалось в Архангельской области (на 632,1 тыс. га, из категории земель запаса), Республике Карелия (на 74,4 тыс. га, из категории земель лесного фонда), Республике Башкортостан (на 25,8 тыс. га, из категории земель сельскохозяйственного назначения), Карачаево-Черкесской Республике (на 27,4 тыс. га, из категории земель запаса) (таблица 1).

В Республике Саха (Якутия) по состоянию на 1 января 2014 года площадь земель особо охраняемых территорий и объектов составила 12 225,1 тыс. га. Увеличение на 0,3 тыс. га произошло за счет перевода из земель сельскохозяйственного назначения на территории ГО «г. Якутск».

Из всего ООТиО площадь особо охраняемых природных территорий составляет 12224,8 тыс. га, в том числе земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов - 0,7 тыс. га.

Особо важными объектами данной категории являются национальные парки «Ленские столбы» - 1353,0 тыс. га и «Синяя» - 1369,4 тыс. га, 2 государственных заповедника федерального значения: «Усть-Ленский» на площади 1433,0 тыс. га и «Олекминский» на площади 847,1 тыс. га.

Перевод земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно (ч. 1 ст.10 ФЗ «О переводе земель…»).

Одним из основных принципов земельного законодательства является приоритет сохранения особо ценных земель и земель, особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Категория земель особо охраняемых территорий и объектов не является однородной и включает в себя несколько субкатегорий, в том числе: особо охраняемых природных территорий; природоохранного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; особо ценные земли (глава XVII ЗК РФ). Данный перечень не является исчерпывающим, а потому в силу п. 5 ст. 94 ЗК РФ Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать иные виды земель особо охраняемых территорий (например, земли, на которых находятся охраняемые береговые линии, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники, природные резерваты и другие).

Решения об отнесении конкретных участков земли к особо охраняемым территориям с установлением на них особого правового режима принимаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

В соответствии с Земельным кодексом РФ в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Особенности перевода земель или земельных участков в составе земель особо охраняемых территорий и объектов допускается при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в случае, если их использование по целевому назначению ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно (ст. 10 ФЗ «О переводе земель…».

Из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов допускается в случае:

1) создания особо охраняемых территорий;

2) создания туристско-рекреационных особых экономических зон;

3) в иных установленных Земельным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами случаях.

Согласно Федеральному закону «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» на момент создания туристско-рекреационной особой экономической зоны земельные участки, образующие эту зону (в том числе земельные участки, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иной инфраструктуры этой зоны, объектов жилищного фонда и на которых размещены такие объекты), могут находиться во владении и (или) в пользовании граждан или юридических лиц. Земельные участки для создания туристско-рекреационной особой экономической зоны могут относиться к землям лесного фонда, землям особо охраняемых территорий и объектов, в том числе землям национальных парков. Решение о создании особой экономической зоны на территориях субъекта Российской Федерации и муниципального образования принимается Правительством Российской Федерации и оформляется постановлением Правительства Российской Федерации.

Таким образом, правовым основанием для перевода земель или земельных участков из других категорий в рассматриваемую категорию является создание особо охраняемых территорий или зон.

В статьях 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» указаны объекты государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня, среди которых отсутствуют основание для проведения государственной экологической экспертизы в случае перевода земель особо охраняемых территорий и объектов в другие категории в виду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения. В связи с чем, считаем это большим пробелом и предлагаем дополнить статьи 11 и 12 ФЗ «Об экологической экспертизе» указанным основанием для обязательного проведения государственной экологической экспертизы.

Таким образом, действующее законодательство о переводе земель особо охраняемых природных территорий и объектов в другие категории и перевода земель из другой категории в особо охраняемые, регламентирует перевод земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов, но отсутствует четкая регламентация основания перевода земель особо охраняемых территорий и объектов, предлагаем дополнить статью 11 «Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня» ФЗ «Об экологической экспертизе» пунктом 6.2. следующего содержания:

6.2) материалы, обосновывающие перевод земель особо охраняемых территорий и объектов федерального значения и земельные участки в составе таких земель, в другую категорию в виду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно. Статью 12 «Объекты государственной экологической экспертизы регионального уровня» ФЗ «Об экологической экспертизы» дополнить пунктом 4.2 аналогичного содержания в отношении земель особо охраняемых территорий и объектов регионального уровня.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение проведенного нами исследования можно сделать следующие выводы:

Во-первых, при принятии решения о переводе земель из одной категории в другую необходимо руководствоваться принципами, изложенными в общей части ЗК РФ, с учетом принципов, изложенных в особенной части, являющихся основами правового регулирования каждой отдельно взятой категории земель. К таковым относятся:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека,

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества,

3) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий,

4) деление земель по целевому назначению на категории,

5) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы.

Во-вторых, правовое регулирование перевода земель из одной категории в другую представляет собой систему нормативных правовых актов, устанавливающих порядок перевода земель из одной категории в другую с учетом целевого назначения, целесообразности такого перевода при сохранении приоритете земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий. К таковым относятся ЗК РФ, ФЗ «О переводе земель…», ФЗ «Об экологической экспертизе», земельное законодательство субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные акты, принимаемые в соответствии с указанными законами. В Республике Саха (Якутия) особенности перевода земель, находящиеся в собственности Республики Саха (Якутия) и муниципальной собственности, из одной категории в другую установлены Земельным кодексом Республики Саха (Якутия).

В-третьих, согласно статьи 79 ЗК РФ, особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается. В целях сохранения указанных земель предлагаем статью 37 ЗК РС(Я) дополнить пунктом 4 следующего содержания:

«Запрещается перевод земель или земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, отнесенные к особо ценным продуктивным сельскохозяйственным угодьям, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень по Республике Саха (Якутия), в другую категорию».

В-четвертых, к особенностям перевода земель лесного фонда в другую категорию следует выделить следующее:

- в связи с тем, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности, то перевод земель лесного фонда в земли иных категорий возможен только по решению Правительства РФ;

- перевод земель лесного фонда в земли иных категорий нельзя путать с переводом лесных земель в нелесные. Перевод лесных земель в нелесные категорию земель не меняет, меняется только их использование в целях видов лесопользования, установленных Лесным кодексом РФ;

- в соответствии со ст. 11 ФЗ «О переводе земель…» перевод земель лесного фонда возможен только в случаях: организации особо охраняемых природных территорий; установления или изменения границ населенных пунктов; размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

В федеральном законодательстве нет как определения объектов государственного и муниципального значения, так и их перечня. На наш взгляд, такой перечень необходим и к объектам государственного значения следует отнести: обороны и безопасности; обеспечивающие космическую деятельность; обеспечивающие статус и защиту Государственной границы Российской Федерации. А основание перевода земель лесного фонда для размещения объектов муниципального значения исключить, т.к. рассматриваемый закон содержит основания перевода земель лесного фонда в случае установления или изменения границ населенного пункта. В таком случае будет реализован принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества.

В пятых, действующее законодательство о переводе земель особо охраняемых природных территорий и объектов в другие категории и перевода земель из другой категории в особо охраняемые, регламентирует перевод земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов, но отсутствует четкая регламентация основания перевода земель особо охраняемых территорий и объектов. Предлагаем дополнить статью 11 «Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня» ФЗ «Об экологической экспертизе» пунктом 6.2. следующего содержания:

6.2) материалы, обосновывающие перевод земель особо охраняемых территорий и объектов федерального значения и земельные участки в составе таких земель, в другую категорию в виду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения невозможно.

Статью 12 «Объекты государственной экологической экспертизы регионального уровня» ФЗ «Об экологической экспертизы» дополнить пунктом 4.2 аналогичного содержания в отношении земель особо охраняемых территорий и объектов регионального уровня.

перевод земля правовой природный

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // "Собрание законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398;

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // "Российская газета", N 238-239, 08.12.1994;

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 31.12.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.03.2015) // "Российская газета", N 290, 30.12.2004;

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 08.03.2015) // "Российская газета", N 211-212, 30.10.2001;

5. Лесной кодекс Российской Федерации" от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 21.07.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2015) // "Российская газета", N 277, 08.12.2006;

6. Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ (ред. от 07.06.2013) "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // "Российская газета", N 290, 30.12.2004;

7. Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 24.11.2014, с изм. от 29.12.2014) "Об охране окружающей среды" (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2015) // "Собрание законодательства РФ", 14.01.2002, N 2, ст. 133;

8. Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 12.02.2015) "Об экологической экспертизе" (с изм. и доп., вступ. в силу с 31.03.2015) // "Российская газета", N 232, 30.11.1995;

9. Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // "Российская газета", N 277, 08.12.2006;

10. Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // "Российская газета", N 162, 27.07.2005;

11. Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ (ред. от 08.03.2015) "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // "Российская газета", N 145, 30.07.1997;

12. Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 N 48 (ред. от 29.12.2008) "О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий" // "Собрание законодательства РФ", 06.02.2006, N 6, ст. 703;

13. Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15.12.2010 888-З N 673-IV (ред. от 09.10.2014) (принят постановлением ГС (Ил Тумэн) РС(Я) от 15.12.2010 З N 674-IV) // "Ил Тумэн", N 1, 14.01.2011;

14. Закон Республики Саха (Якутия) от 11.10.2005 279-З N 563-III (ред. от 30.04.2014) "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения в Республике Саха (Якутия)" (принят постановлением ГС (Ил Тумэн) РС (Я) от 11.10.2005 З N 564-III) // "Якутские ведомости", N 50, 04.11.2005;

1. Постановление Правительства РС (Я) от 26.05.2011 N 226 (ред. от 30.10.2014) "Об утверждении Положения о Министерстве имущественных и земельных отношений Республики Саха (Якутия)" // "Якутские ведомости", N 35, 04.06.2011; Акты судебных органов

16. Об оставлении без изменения решения Новосибирского областного суда от 23.04.2008. Определение Верховного Суда РФ от 25.06.2008 N 67-Г08-5 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. - М., 2015. - Режим доступа: www.consultant.ru/;

17. Об оставлении без изменения решения Ярославского областного суда от 14.04.2009. Определение Верховного Суда РФ от 19.08.2009 N 8-Г09-21 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. - М., 2015. - Режим доступа: www.consultant.ru/;

18. Об оставлении без изменения решения Ярославского областного суда от 11.12.2009. Определение Верховного Суда РФ от 03.03.2010 N 8-Г10-1 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. - М., 2015. - Режим доступа: www.consultant.ru/;

19. Нарушение установленного Земельным кодексом РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую. Определение Верховного Суда РФ от 11.11.2009 N 8-Г09-30 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. - М., 2015. - Режим доступа: www.consultant.ru/;

2. Научная и учебная литература

20. Батычко В.Т. Земельное право в вопросах и ответах // ТТИ ЮФУ. 2007.;

21. Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник для вузов // М.: Высшее образование. 2006. С. 413.;

22. Волков Г.А. Принципы земельного права России. // М. 2005. С. 18.;

23. Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М., "Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации"[Электронный ресурс] / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2002 - Режим доступа -http://consultant.ru.;

24. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации / Правительство РФ, М-о экономического развития РФ; сост.: Е.В. Босалаева, Ж.Ю. Захарова; науч.ред.: И.В. Васильев, Г.Ю. Елизарова, С.Г. Мирошниченко, М.С. Смирнов, Д.А. Солодовников, А.П. Берестянский, Ю.Е. Дмитриев, М.Л. Каралев, Н.С. Лещенко, Д.А. Молоденков, А.Н. Сотсков. - Москва, Росреестр, 2014. - 196 с. // Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации [Электронный ресурс] // - Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec;

25. Государственный доклад о состоянии и охране окружающей среды Республики Саха (Якутия) в 2013 году/ Правительство Республики Саха (Якутия), М-во охраны природы Респ. Саха (Якутия); сост.: А.И. Олесова, И.И. Кычкина; науч.ред. В.А. Григорьев. - Якутск: Компания «Дани-Алмас», 2014. - 250 с. // Якутия, № 47 от 30.04.2015г // Официальный сайт Министерства охраны природы Республики Саха (Якутия) [Электронный ресурс] - Якутск, 2015 - Режим доступа:- http://www.sakha.gov.ru/min-ohrany-prirody.;